Нефтегазовые проекты о. Сахалин

4

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Расширение международной деятельности в сфере энергетики, взаимовыгодного сотрудничества с зарубежными странами по освоению и разработке топливно-энергетических ресурсов, повышению эффективности их использования и освоению новых энергетических рынков является не только одним из важнейших направлений долгосрочной энергетической политики России, но и важнейшим фактором для развития экономических субъектов.

Дальний Восток России относится к числу проблемных регионов, где остро стоят такие вопросы как модернизация производственной инфраструктуры (прежде всего, транспортной), дефицит квалифицированных кадров, диспропорции территориального развития. Проблемы и перспективы социально-экономического развития Дальневосточного экономического региона волнуют не только население данного региона, но ряд тихоокеанских государств, которые заинтересованы в сотрудничестве.

Одним из путей решения данных проблем является привлечение иностранных инвестиций. Мировая практика показала, что наибольший положительный эффект для принимающей страны дают прямые иностранные инвестиции (ПИИ), поскольку они представляют долгосрочные капиталовложения, ориентирующиеся в первую очередь на стратегические преимущества принимающей страны. Кроме того, ПИИ связаны с переносом в страну новых технологий, ноу-хау, методов управления и рыночных технологий, что ведет к повышению общего уровня конкурентоспособности экономики принимающей страны. Вопрос о необходимости привлечения прямых иностранных инвестиций в российскую экономику возник сразу после принятия соответствующих законов, разрешающих на определенных условиях объединение российских и иностранных капиталов. По мере роста дефицита национальных инвестиционных ресурсов этот вопрос приобретал все большую актуальность. Особенно остро этот дефицит ощущался в российской энергетике -- отрасли с высокой капиталоемкостью, от состояния которой зависят темпы и характер развития экономики в целом.

По масштабам привлечения иностранных инвестиций нефтегазовые проекты острова Сахалин являются уникальными для России. На данный момент в проекты разработки шельфа вложено более 4 млрд. долл., и объем этих средств неуклонно возрастает. Помимо этого область получает прямые доходы от разработки. В работе по разведке и разработке нефтегазовых месторождений на шельфе Сахалина прямо или опосредованно принимают участие крупнейшие международные компании: "Шелл", "Эксон Мобил", "Бритиш Петролеум", китайская "Синопек" и индийская "ОНГК", японские корпорации "Мицуи", "Мицубиси", "СОДЕКО" и многие другие.

Сахалинская область является одним из наиболее развитых нефтегазодобывающих районов Дальневосточного экономического региона и относится к числу старейших в России. Развитие нефтегазового комплекса является одним из приоритетных направлений экономического развития Сахалинской области. Реализация нефтегазовых проектов оказала существенное, если не сказать основное влияние на развитие многих других отраслей экономики как Сахалинской области так и Дальнего Востока: строительства, торговли, финансов, сферы услуг. Главными приоритетами при реализации нефтегазовых проектов, как реализуемых в настоящее время, так и планируемых к разработке в будущих периодах, является их максимально возможная отдача для экономики области и страны в целом, максимальное привлечение российских подрядчиков, и минимизация воздействия от производственной деятельности на уникальную природу Сахалина.

Для России как страны-экспортера энергетических ресурсов, освоение и разработка нефтегазовых месторождений создает факторы усиления геостратегического положения страны. Отсюда и особая актуальность вопросов, связанных с международным сотрудничеством в освоении нефтегазовых ресурсов острова Сахалин.

Объектом исследования является международное сотрудничество, предмет исследования - нефтегазовые проекты о. Сахалин.

Целью дипломной работы является оценка экономической эффективности реализации нефтегазовых проектов острова Сахалин и их влияния на экономическое положение Дальнего Востока и страны в целом.

Для выполнения данной цели поставлены следующие задачи:

- Выявить тенденции развития международного сотрудничества в нефтегазовом секторе России на примере сахалинских проектов;

- Проанализировать законодательное обеспечение и практику форм построения отношений с инвесторами;

- Охарактеризовать этапы развития, производственные и финансовые показатели нефтегазовых проектов о. Сахалин;

- Определить влияние от реализации международных нефтегазовых проектов о. Сахалин на экономическое развитие территорий и социальное положение населения Дальнего Востока;

- Оценить экологические последствия от реализации проектов для Сахалинской области.

Теоретической и методологической основой дипломной работы являются труды российских исследователей в области мировой экономики, внешней торговли, вывоза капитала, прежде всего А.И. Новикова, В.С. Осьмакова, Р.В. Илюхина и других. По вопросам экономического сотрудничества с Северо-Восточной Азией основой послужили материалы международного семинара "Укрепление экономического сотрудничества в Северо-Восточной Азии", проведенного в г. Владивосток 8-9 сентября 2007 г. Хорошей опорой по вопросам экономической политики в нефтегазовом секторе послужила работа кандидата политических наук С.В. Севастьянова "Более агрессивная и прагматичная Новая Энергетическая Политика в России: последствия безопасности для Северо-Восточной Азии".

Статистической базой дипломной работы являются официальные материалы Госкомстата РФ, Министерства энергетики РФ, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Сахалинской области, других министерств и ведомств, российских научно-исследовательских институтов, ведущих научных журналов, международных экономических организаций.

При рассмотрении деятельности международных корпораций были использованы годовые отчеты консорциума "Сахалин Энерджи" (Sakhalin Energy), компании "Эксон Нефтегаз Лимитед" (Exxon Neftegas Limited), "ТНК-Би-Пи" (ТНК-BP). Также рассматривалась информация, размещенная на официальных сайтах данных компаний.

1. Тенденции развития международного сотрудничества в области разработки нефтегазовых ресурсов о. Сахалин

1.1 Правовая основа международного сотрудничества в нефтегазовой сфере

Собственником природных ресурсов в любой стране является государство. Следовательно, разработка ресурсов должна осуществляться на основе определенных договоров, закрепляющих условия освоения природных ресурсов, ответственность сторон и другие аспекты. От того, как составлены условия данных договоров зависит экономическая эффективность разработки для государства и его субъектов, степень вовлеченности инвесторов, а, следовательно, и конечное влияние проектов в области разработки природных ресурсов на стратегическое положение страны.

Поэтому, целесообразно дать характеристику основным контрактам и кооперационным соглашениям международного сотрудничества в нефтегазовой сфере, используемых в мировой практике, и более подробно рассмотреть контракты, имеющие место в России в освоении нефтегазовых ресурсов острова Сахалин.

Международное сотрудничество в нефтегазовой сфере может осуществляться на основе следующих соглашений:

- исключительная лицензия;

- соглашение о разделе продукции (СРП) (Production Sharing Agreement);

- совместное операционное соглашение (Joint Operating Agreement);

- концессионный договор (Сoncession);

- договоры о совместной эксплуатации нефтегазовых месторождений (Unitisation and Unit Operating Agreement);

- контракт о совместной деятельности (по разведке и эксплуатации нефтегазовых месторождений) - Association Contract;

- тендеры и закупки (Tenders and Procurement);

- газовые соглашения (Gas Agreements), такие как Соглашение о совместном предприятии по маркетингу природного газа (Natural Gas Marketing Joint Venture Agreement), Соглашение о транспортировке, переработке и возврату газа с месторождения (Agreement for the Transportation, Processing and Redelivery of Gas), Основной договор (купля-продажа газа) Master Agreement, Соглашение о транспортировке натурального газа (Agreement for Transportation of Natural Gas);

- операции с активами нефтегазовых компаний (Asset Operations);

- сервисные соглашения (Services Agreements);

- буровой контракт (Drilling Contract) [1, с. 301].

На практике существует масса различных концессионных механизмов построения отношений с инвесторами: от классических форм до производных от них комбинаций. Многообразие форм обусловлено объективными различиями: между странами в политическом и правовом устройстве, в традициях, в степени государственного вмешательства в экономику, в подходе к собственности на недра и т.д.

Классификация форм государственно-частных партнерств в недропользовании в российском законодательстве не закреплена.

Существует классификация, согласно которой все известные формы недропользования условно делятся на:

1. внедоговорные формы (административно-разрешительные);

2. договорные формы (обеспечивающие равные гражданско-правовые позиции сторон - СРП, сервисные контракты);

3. концессионные соглашения (договоры особого рода, с сильным регулятивным элементом со стороны собственника ресурсов) [2, с. 114].

Международные нефтяные компании обычно осуществляют свою деятельность на основе исключительной лицензии или контракта на право разработки месторождения. Исключительные лицензии предоставляются владельцем нефти на месте (им может быть как государство, так и частные владельцы, как например, в США) юридическому лицу, обладающему необходимой квалификацией и финансовыми возможностями.

В большинстве стран собственность на нефть принадлежит государству и таковой от имени государства распоряжается правительство. Исключительная лицензия предоставляет держателю (лицензиату) право добычи нефти из месторождения. Собственность на нефть переходит к лицензиату с того момента, когда нефть начинает поступать в скважину, пробуренную последним, до истечения срока лицензии [3, c. 109].

Контракт на право разработки месторождения предусматривает установление договорных отношений между зарубежной нефтяной компанией (обычно обозначаемой в соглашениях о разделе продукции как "Подрядчик"/"Contractor") и национальным государственным нефтяным предприятием, специально уполномоченным для этой цели (обычно обозначается в соглашениях о разделе продукции как "Государственная сторона"/"State Party") [1, с. 303].

Развивающиеся страны, к которым недавно присоединились Восточноевропейские страны, Российская Федерация и другие государства-члены СНГ, скорее предпочитают заключать с зарубежными нефтяными компаниями контракты на условиях риска вообще и контракты о разделе продукции в особенности, чем предоставлять этим компаниям исключительные лицензии, что в западных индустриально развитых странах является обычной юридической практикой [3, c. 110].

Следует более подробно рассмотреть соглашение о разделе продукции, так как большинство нефтегазовых проектов острова Сахалин осуществляются на основе данного договора.

Соглашение о разделе продукции (СРП) (англ. Production Sharing Agreement) -- специальный тип договора об организации совместного предприятия. Обычно соглашение о разделе продукции является договором, заключенным между зарубежной нефтяной компанией (подрядчиком) и государственным предприятием (государственной стороной), уполномочивающей подрядчика провести нефтяные поисково-разведочные работы и эксплуатацию в пределах определенной области (контрактная территория) в соответствии с условиями соглашения [1, с. 305].

Полномочия государственной стороны основываются или на владении исключительной лицензией, предоставленной в соответствии с нормами применимого законодательства, регулирующего операции с нефтью, в этом случае область соглашения совпадает с областью лицензии, или на общем исключительном разрешении (и обязанности) проводить операции с нефтью на всей территории страны без определенных обязательств.

В свою очередь инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск [4].

Цель СРП заключается в определении условий и положений, относящихся к разведке и разработке ресурсов путем замены существующего налогового режима и режима лицензирования договорными положениями, сохраняющими силу в течение всего времени осуществления проекта.

В соответствие с СРП Российская Федерация сохраняет право собственности на все нефтяные и газовые ресурсы.

Компания инвестирует капитал, необходимый для разработки месторождений, и выплачивает бонусы России на ключевых стадиях разработки проекта.

Полная часть, на которую подрядчик имеет право, состоит из двух компонентов. Первый компонент представляет собой процент, который подрядчик имеет право получить в качестве компенсации за затраты, понесенные им при выполнении своих обязательств. В контрактах, заключаемых в некоторых странах, существует также пункт, в соответствии с которым оплачивается подоходный налог, которым облагаются государственная сторона и подрядчик. Продукция, оставшаяся после выплаты нефтяного роялти, компенсации по затратам и, возможно, налога на нефть (именно в этом порядке), делится между государственной стороной и подрядчиком в простой пропорции или, что бывает чаще, в сложных пропорциях. Сложные пропорции раздела продукции - оставшейся нефти, которую обычно называют нефтяной прибылью, обеспечивают государственной стороне более благоприятные условия при разделе производства на более высоких уровнях отдачи нефтяного пласта, чем доля, измеряемая в терминах суммарной добычи, или доля, измеряемая в терминах ежедневного производства [5].

Соглашение о разделе продукции имеет двойственный характер. С одной стороны СРП предоставляет право на добычу нефти, так как оно уполномочивает подрядчика осуществлять нефтяные поисково-разведочные работы и эксплуатацию в пределах области контракта. С другой стороны СРП реализовывает договорную форму сотрудничества между подрядчиком и государственной стороной. Это сотрудничество отличается от сотрудничества, осуществляемого участниками совместного предприятия, при котором права и обязанности пропорционально разделены между участниками. Соглашение же о разделе продукции предусматривает, что государственная сторона и подрядчик преследуют единую цель, то есть стремятся к оптимальному развитию нефтяных ресурсов области контракта, но имеют различные права и обязанности.

Развивающиеся страны, открывая доступ на свою территорию зарубежным нефтяным компаниям для проведения поисково-разведочных работ и добычи нефти, должны стараться использовать присутствие зарубежных нефтяных компаний и деятельность последних для поддержки и способствования развитию своей промышленности. Для достижения этой цели правительства должны настаивать на включении в соглашения о разделе продукции положений, нацеленных на соблюдение национальных экономических интересов. Эти пункты состоят из обязательств, наложенных на подрядчика относительно обучения персонала, передачи технологии, использования местной продукции, использования местных услуг и местных субподрядчиков и оказания предпочтения при найме на работу гражданам данной страны. Накладываемое в качестве обязательства обучение персонала включает в себя обучение как персонала, состоящего из граждан страны подрядчика, так и персонала государственной стороны и может проводиться в пределах страны-собственника нефти или за границей с использованием средств и возможностей любой из иностранных компаний подрядчика. Стоимость обучения может быть или может не быть частично или полностью компенсирована за счет затратной нефти. Если стоимость не компенсируется, затраты на обучение рассматриваются как премия, выплаченная подрядчиком [6, с. 11].

Обязательная передача технологии выгодна государственной стороне и, как предполагается, должна позволить последней более эффективно исполнять касающиеся ее положения соглашения, такие как выполнение функций надзорного органа или участие в работе управляющего комитета или совета директоров совместной компании.

Обязательство оказывать предпочтение при найме на работу гражданам данной страны, пользоваться местной продукцией, поставками и другими услугами, предлагаемыми местными предприятиями (субподрядчиками) подвергает подрядчика и его деятельность риску. Местные жители, которых предписано нанимать на работу, могут не иметь необходимых навыков, товары и услуги могут быть или недоступны в то время, когда они крайне необходимы, или слишком дороги, или могут не отвечать международным стандартам. Необходимость использовать неквалифицированный персонал, некачественные товары или пользоваться услугами некомпетентных субподрядчиков, а также необходимость мириться с длительными сроками поставок могут наносить ущерб и подвергать риску деятельность подрядчика. Поэтому подрядчики упорно настаивают на том, что эти обязательства необходимо квалифицировать в том смысле, что подрядчик может купить за границей и импортировать любые товары, требуемые для его деятельности, может нанимать иностранный персонал и может использовать услуги иностранных субподрядчиков (например, иностранных буровых подрядчиков) в том случае, если граждане данной страны не обладают необходимыми навыками, если местные товары и услуги не доступны вообще или, если они и доступны, то не конкурентоспособны по своему качеству, цене и срокам поставки. В качестве санкции против излишнего использования иностранного персонала, товаров и услуг, контракт может предусматривать условие, в соответствии с которым затраты, сделанные в этом отношении (например жалованье, выплаченное иностранному персоналу), не компенсируются затратной нефтью. Если эти работы не завершаются открытием месторождения промышленно значения, подрядчик не получает никакой компенсации и теряет свои инвестиции [7].

То, каким образом Государство, государственная сторона и подрядчик делят между собой продукцию, оговаривается правилами конкретного контракта. Контракты, действующие в одной и той же стране, где ведется нефтедобыча, предлагают сходный по структуре метод раздела продукта, но различаются в том, что касается абсолютных цифр и величины процента. Фактические цифры определяются после переговоров с участниками тендера и зависят от конкуренции, особых обстоятельств контракта и территории его действия.

За редкими исключениями суммарный продукт делится на три или четыре неравные части. Первая часть предназначается Государству и считается платой за пользование недрами (как было сказано выше, в этом контексте наряду с нефтью подразумевается и газ). Если договор предусматривает долю нефти-гонорара за пользования недрами, то приемлемый процент варьируется между 10 и 15 процентами - обычно в зависимости от ежедневного уровня нефтедобычи. Может также быть определена серия последовательных траншей, причем, каждому более высокому траншу определяется и более высокий процент "гонорарной" нефти.

Вторая часть, или так называемая "затратная нефть", предназначается подрядчику в целях возмещения понесенных им затрат.

В целом, и подрядчик, и государственная сторона подчиняются законодательству страны, где ведется нефтедобыча, и которым предусматривается налог на доход или прибыль [1, с. 309].

В России отношения, возникающие в рамках соглашений о разделе продукции, регулируются федеральным законом №225-ФЗ от 30 декабря 1995 "О соглашениях о разделе продукции". Налоговый режим, устанавливаемый для СРП, регулируется главой 26.4 второй части Налогового кодекса России [8].

В России в рамках СРП разрабатываются четыре проекта: Харьягинское нефтяное месторождение (оператор -- Total), "Сахалин-1" (оператор -- ExxonMobil) и "Сахалин-2" (оператор -- Sakhalin Energy и Ковыктинское месторождение (British Petroleum).

Общая сумма дохода, полученного российским государством от первых трёх проектов, составила к началу 2006 около $686 млн. [9].

Существуют различные взгляды на российский опыт поиска оптимальных условий по реализации СРП. Данный опыт широко критикуется. Наличие подобной критики можно рассматривать как признак наличия открытости этих проектов. Это чрезвычайно важно при разработке ограниченных ресурсов.

Андрей Игоревич Новиков в своей работе "Концессионные механизмы усиления международной инвестиционной конкурентоспособности морских нефтегазовых проектов в РФ" оценивает опыт всех трех действующих российских СРП как положительный.

На данный момент времени опыт российских СРП - единственный образец значительного привлечения ПИИ в ТЭК. Сахалин, благодаря прямым инвестициям и отчислениям инвесторами в фонд развития в 1999 году, вышел на третье место России по удельным инвестициям на душу населения. На 1 января 2006 года в рамках сахалинских проектов всего инвестировано 16 млрд. долл. Реализуемые сахалинские проекты могут привлечь порядка 200 млрд. долл. США за 20-30 лет, что обернется 50-80 миллиардами прямой выгоды государству. Нереализованные СРП это миллионы долларов, недополученные бюджетами разных уровней в виде налогов участников проектов и смежных российских и иностранных предприятий, работающих в России. На диаграмме рассмотрена динамика инвестиций, полученных по пректам Сахалин-1 и Сахалин-2 с 1996 года по 2005 год [2, с. 159].

Однако, при заключении СРП в российском законодательстве существовало множество недоработок по данному вопросу. Отрицательные черты заключенных СРП будут рассмотрены в следующей главе.

Совместное операционное соглашение (Joint Operating Agreement (JOA)) является специальным типом договора об организации совместного предприятия. Участники (партнеры) - нефтегазовые компании - договариваются "жить согласно условиям этого договора до тех пор, пока его расторжение, отказ от договора, переуступка прав в соответствии с договором или дефолт не разлучит их". JOA формально служит основанием для создания совместного предприятия, открытия совместного (общего) счета, и делает возможным совместное исследование, оценку и эксплуатацию месторождения. Обычно JOA не регулирует совместный сбыт продукции (нефть, газ и др. углеводороды) - в этом основное отличие данного договора от СРП. С целью эффективного руководства совместной деятельностью, стороны назначают (или создают) компанию оператора, которая берет на себя роль, не предполагающую получение какой-либо прибыли или вознаграждения и в то же время исключающую какие-либо убытки для него.

Совместное операционное соглашение, являясь специальным типом договора о совместной деятельности, формально служит основанием для создания совместного предприятия, открытия совместного счета, и делает возможным совместное исследование, оценку и обустройство месторождений, определенных лицензией, регламентирует добычу нефти, а также ее совместную транспортировку и переработку.

В отличие от многих других контрактов, носящих формальный характер, совместное операционное соглашение используется в практике современного нефтегазового бизнеса постоянно.

С юридической точки зрения совместное операционное соглашение является специальной разновидностью договора о совместной деятельности или, используя международную терминологию, договором об организации совместного предприятия (Joint Venture Agreement) [1, с. 312].

Еще одна договорная форма отношений государства и частного лица в области освоения минеральных ресурсов - это договоры на предоставление услуг или сервисные контракты (CК) с риском и без риска. Сервисные контракты в недропользовании широко распространены в мировой практике. Но, будучи самой молодой формой концессионных соглашений, они не настолько изучены как концессионные договоры или СРП. Первыми сервисными контрактами с риском стали контракты, заключенные в 1950-х годах в Мексике и Аргентине с национальными компаниями. Позже эта новая договорная форма возникла но Франции, Бразилии и других странах.

В международной практике недропользования сервисный контракт имеет свои характерные отличия. Предметом договора является выполнение работ по заданию заказчика (государства). Поэтому исполнение договора не требует предоставления заказчиком подрядчику прав недропользования. Вследствие этого у подрядчика отсутствует право собственности на произведенную продукцию. Напомним, что по концессионному соглашению концессионер обладает таким правом на всю продукцию, а по СРП - на ее часть [2, c. 161].

Но, учитывая, то обстоятельство, что закон "О недрах" именует недропользовательскими такие операции как, например, региональное изучение недр, геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей недр, подрядчик по сервисному контракту все-таки является недропользователем [10].

Положительные стороны сервисного контракта для государства заключаются в следующем:

- он сохраняет за государством исчерпывающие права на участок недр;

- государство (в отличие от концессионного соглашения или СРП) становится собственником всего добытого сырья;

все отношения государства с подрядчиком регулируются национальным правом и подлежат юрисдикции национальных судов принимающего государства (при наличии иностранного подрядчика).

Указанные черты не добавляют инвестиционного преимущества этому режиму в глазах инвесторов. Поэтому они должны быть компенсированы встречной государственной поддержкой. Такой поддержкой могут являться: инвестиционные гарантии, первоочередное право выкупа добытых ресурсов (в том числе по заниженным ценам), замена оплаты натуральной формой. Для государства и компаний, которые специализируются на работах в сложных природно-климатических условиях, СК может быть привлекательным. Сервисные компании обладают современными технологиями и техникой, проводят научные исследования в узких областях, минимизируют свои удельные затраты и риски, продают свои ноу-хау государству, причем достаточно выгодно. В роли подрядчиков могут выступать машиностроительные, инжиниринговые, внедренческие, консультативные и другие подрядные фирмы. Будучи, что называется "на своей поляне", специализированные сервисные компании могут составлять конкуренцию ВИНКам, которые осуществляют полный цикл работ: от поиска и разработки месторождений и заканчивая поставкой готовой продукции конечным потребителям; в последнее время наблюдается тенденция к выделению из ВИНК сервисных подразделений.

Развитие отношений государства и частных лиц на основе СК привело к появлению новых форм, типов сервисных контрактов, отличающихся по своим условиям от более ранних [2, с. 162].

За рубежом принято говорить о двух основных видах СК: с риском и без риска. Сервисные контракты с риском (risk-service contracts), в свою очередь подразделяются на два подвида: контракты с риском, не распределяемым между сторонами, и с риском, распределяемым между сторонами (рисунок 1).

СК с риском применяются, как правило, в странах с большой вероятностью обнаружения коммерческих запасов. Именно поэтому география заключения сервисных контрактов с риском менее широкая, чем у концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции.

Рисунок 1 - Типы рисковых контрактов

В рисковых контрактах с разделением рисков между сторонами государство частично компенсирует подрядчику понесенные затраты в случае неудачного поиска полезных ископаемых или нерентабельности освоения обнаруженного месторождения. При контракте с нераспределяемым риском подрядчик не получает никакой компенсации, т. е. несет полное бремя рисков. Это значит, что за счет собственных средств он производит весь комплекс работ.

Если к установленному сроку сырье не будет обнаружено в коммерчески оправданных количествах, то государство расторгает контракт без выплаты какой-либо компенсации, не говоря уже о тех затратах, которые подрядчик понес, разрабатывая коммерчески не оправдавшие себя месторождения.

При успешном результате разведки по контракту на услуги без разделения риска, подрядчик обычно получает право на обустройство месторождения для последующей передачи подготовленным им месторождением уполномоченной государственной компании для его эксплуатации (в редких случаях подрядчику разрешается самому разрабатывать месторождение). При этом подрядчику возмещаются все понесенные им затраты, вознаграждение за риск и процент на вложенные им средства [2, c. 163].

Концессия (от лат. сoncession - уступка) заключается в уступке государством своих исключительных прав в пользу предпринимателя (концессионера). Концессионный договор (КД) - особая форма временного предоставления права хозяйственного использования имущества публичной правовой власти частному лицу на воздмездной основе. Это особая форма государственно-частного партнерства.

Концессия считается наиболее изученным и сравнительно простым механизмом недропользования. В СНГ концессия позволила добиться ощутимых успехов не только в отраслях ТЭК, но и многих других в силу универсальности режима. Концессионные принципы отношений используются в образовательной сфере, при строительстве дорог, коммуникаций, и даже в государственной обороне и тюрьмах. Концессия также призвана служить механизмом эффективного использования любой другой государственной собственности, которая, например, является лишь нагрузкой для бюджета страны [11]. Различие между концессионными договорами, СРП и рисковыми контрактами заключается в подходе к определению права собственности на минеральные ресурсы. Контрактные системы предполагают сохранение прав собственности ресурсов на минеральные ресурсы за государством. В концессионных договорах возможна передача месторождении в собственность инвестора. В СРП и СК (сервисных контрактах) право собственности принадлежит только государству. В таблице 1 рассмотрено распределение права собственности в разных моделях недропользования [2,с. 118].

Таблица 1 - Право собственности в разных моделях недропользования

Вместе с тем частное право собственности на недра в концессионном договоре скорее всего исключение (США), чем правило. Чаще всего право собственности принадлежит государству, которое передает не само имущество, а право пользования им.

Таким образом, можно определить концессию как гражданско-правовой договор особого рода со значительным регулятивным элементом административного характера.

При этом концессионный договор не приводит ни к сокращению государственной собственности, ни к потере контроля над ней. В российских условиях это свойство концессии может помочь избежать печальных последствий приватизации для государства.

Условия соглашения вырабатываются в ходе подготовки к проведению конкурсов или аукционов, и далее путем переговоров с потенциальными участниками для определения разумной цены переуступки прав. Главным образом, этот процесс строится на анализе будущих денежных потоков с помощью методов проектного финансирования.

В основе финансовых условий концессии заложены 3 базовых элемента: концессионная плата, специальный налог и гарантия налоговой стабильности. Концессионная плата выступает в роли налогового бремени, а специальный налог является инструментом изъятия дифференциальной ренты.

По концессионному договору передается не само имущество, а имущественные права во временное пользование. То есть, право собственности на объект остается у государства, что не приводит к сокращению объектов государственной собственности. Имущество лишь временно передается концессионеру. Последнему причитается извлеченная продукция, а концеденту (государству) налоги и рента. В этом и заключается экономический смысл модернизированной концессии.

Вместе с правами на добычу передаются связанные с ней предпринимательские риски. Концессионер на свой страх и риск осуществляет необходимые расходы. Государство впоследствии участвует в прибыли. По истечении срока соглашения имущество может быть передано государству [2, с. 121].

Для Российской нестабильной инвестиционной правовой среды концессионное законодательство может стать "островком для инвестора", так как применяют рентный подход, инструменты проектного финансирования, значительно более качественные гарантии со стороны государства относительно сохранения коммерческих условий проекта. Сейчас объемы инвестиций во много раз ниже потенциальных возможностей инвесторов и ёмкости российского ТЭК. Слишком велики риски для инвестора и не определены гарантии государства в действующей системе недропользования [2, с. 114].

Далее следует рассмотреть основные инструменты изъятия ресурсной ренты в пользу государства - собственника ресурсов.

Бонус (cash bonus) - это хронологически первый, нерегулярный платеж в пользу государства. Он может выплачиваться при получении лицензии, на аукционе, а также при наступлении определенного этапа реализации проекта (открытие новых запасов, повышение добычи и т.д.). Как правило, он не является значительным источником поступления средств в казну, по сравнению с роялти и налогом на прибыль. Однако это самый элементарный способ взимания части ренты с налогоплательщика. Бонус - негибкий инструмент, так после оплаты его уже нельзя корректировать по доходности проекта. Для компании бонус является наиболее регрессивным видом налога, так как не привязан к какому-либо конкретному результату. После уплаты бонуса при получении прав недропользования месторождение может не иметь коммерческого успеха. Риск для компании в связи с этим платежом наиболее высок. Для государства это тоже не самый эффективный способ: денежный аукцион может выиграть компания, предложившая наибольший бонус, но не отвечающая критериям эффективности. Хотя бонус является наиболее регрессивным и негибким платежом, его часто применяют. Он играет определенную роль в получении ренты на раннем этапе [12, с. 50].

Акциз также относится к категории легко администрируемых налогов. Не случайно этот сбор в 2003 году составил 77% поступлений по основным налогам от нефтегазовых компаний в доходах бюджета РФ. Они чаще всего взимаются с объема добытой нефти и не зависят от цены продукции. Ставка этого платежа может быть скользящей, но при этом акциз все равно остается негибким инструментом, так как не учитывает, изменений цены на продукцию. Отметим, что для компании акциз легко компенсируется путем перенесения бремени на потребителя. Таким образом, акциз становится неэффективным с точки зрения самой идеи регулирования. Его уместно использовать как дополнительный платеж в целях финансирования конкретных государственных программ: по экологии, инфраструктуре и других. В странах с развитым нефтегазовым регулированием его применение в последнее время заметно сокращается.

Роялти, в отличие от акциза, сфокусирован на выручке компании. Этот платеж назначается в проценте от объема или от стоимости произведенной продукции. Он выгоден государству тем, что не зависит от эффективности работы компании, её рентабельности и прибыли. Его относительно легко отслеживать: контролирующим органам для расчетов нужна рыночная цена на нефть и объем добычи компании. Это вполне прогрессивный платеж, поскольку государство принимает на себя риск отсутствия коммерческого успеха природопользователя с компанией. Но со старением месторождения и ростом себестоимости добычи удельное бремя роялти естественно возрастает. Это обуславливает желание добывающей компании преждевременно остановить эксплуатацию месторождения, что приводит к снижению общего объема извлекаемой нефти. Очевидно, что это, в первую очередь, не выгодно самому собственнику ресурсов. По указанной причине различные страны дифференцируют ставки роялти по таким условиям добычи, которые влияют на себестоимость. Распространенными критериями такой дифференциации являются: возраст месторождения, расположение (шельф/суша), климатические условия, качество УВ, дебет скважины, объем накопленной (или предельной) добычи и т.д. При дифференцированном подходе данный платеж считается более компромиссным, что делает его весьма популярным.

Налог на текущие сверхдоходы можно считать наиболее прогрессивным согласно приведенным выше критериям. Специальный налог на текущие сверхдоходы - это наиболее гибкий инструмент. В силу прогрессивной шкалы ставок он увеличивает изъятие сверхприбыли при повышении цен на продукцию и исчезает вовсе при отсутствии сверхдоходов. Он вводится при наступлении определенного уровня отдачи на вложенный капитал инвестора.

В практике фискальных систем нефтегазового сектора экономики применяется рентале-арендная плата за исключительное пользование предоставленной земли. Несмотря на то, что она зачастую является элементом в нефтяных фискальных системах, она не имеет прямого отношения к ресурсной ренте, будучи, по сути, земельной, а не ресурсной рентой [12, c. 51].

В набор фискальных систем входят также и другие платежи, в том числе, инструменты общего налогообложения, такие как налог на прибыль. При тщательном рассмотрении, большая часть инструментов представляется производной от классических видов ресурсных платежей, налогов и сборов. Абсолютное же большинство этих платежей к реальному регулированию отрасли имеет лишь косвенное отношение. Некоторые типы представляют собой весьма успешные комбинационные варианты, которые отвечают критериям прогрессивности, нейтральности и админисрируемости и максимизируют при этом изъятие ресурсной ренты [12, с. 52].

Таким образом, существуют различные формы государственно-частных партнерств в недропользовании. Их классификация в российском законодательстве не закреплена. Тот или иной контракт по определенным признакам можно отнести к разновидности другой формы договорных отношений. Так, некоторые авторы определяют сервисные контракты как самую молодую форму концессионных соглашений. При выборе форм недропользования для государства необходимо учесть важнейшие различия между ними, учесть риски для государства и инвестора. Определить, насколько тщательно проработано национальное законодательство для той или иной формы и будут ли работать все условия модели в экономике Российской Федерации. Так, возникает много споров по поводу экономической эффективности заключенных СРП на разработку нефтегазовых ресурсов Российской Федерации. В 2006 году происходил пересмотр условий СРП, что является отрицательным фактором привлечения инвесторов. Возникает необходимость совершенствования законодательства о недрах в части предоставления в пользование участков недр на основе гражданско-правовых механизмов. Российская политика в нефтегазовом секторе будет рассмотрена в следующем подразделе.

1.2 Современная российская политика в нефтегазовом секторе

Рассмотрим главные принципы новой экономической политики, согласно Российской программе развития газовой индустрии Дальнего Востока и Восточной Сибири.

В течение второго президентского срока, Владимир Путин представил Новую Экономическую Политику, которая основана на следующих принципах: диверсификация энергетического рынка, укрепление суверенного контроля над стратегическими решениями, касающимися разведки и транзитных маршрутов, подписание долгосрочных контрактов с иностранными инвесторами для развития российских природных ресурсов, и регулирования доступа иностранных компаний к этим ресурсам [13, c. 36].

Новая экономическая политика, предложенная российскому правительству иностранными инвесторами предполагала: Россия предоставит им "безопасность предложения" в обмен на "безопасность спроса". Таким образом, чтобы избежать циклов бума и спада цен на нефть и природный газ, которые происходили в последние три декады 2007 года, в соответствии с новой экономической политикой, Россия согласится инвестировать только в те проекты энергетической инфраструктуры, для которых контракты будут подписаны государствами-покупателями на 20-30 лет вперед. Более того, российское правительство должно обеспечить иностранным инвесторам ограниченный доступ к своим главным месторождениям в обмен на доступ российских компаний к зарубежным каналам и сетям сбыта. В дополнение, Европа вынуждена будет узаконить объединение государственной власти и бизнеса в России, позволяя государственным компаниям, таким как "Газпром" действовать на рынке как транснациональная компания [13, с. 37].

Путин также убеждал российскую бизнес-элиту ограничить экспорт природных ресурсов (нефть, газ, руду, древесину), а вместо этого перерабатывать их в России, также расширять экспорт конечной продукции с большей добавленной стоимостью и изготовленную с использованием передовых технологий. В соответствии с Вагитом Алекперовым, президентом "ЛУКОЙЛ" - самой большой в России частной нефтяной компании, 50% нефти, добываемой в России, экспортируется за границу, как непереработанный продукт.

Вместо этого, он предложил всю добываемую нефть перерабатывать в России. В дальнейшем было предположено, что дополнительные 5 млрд. долларов национального богатства следует финансировать в строительство новых нефтеперерабатывающих заводов к 2015 году, которые отвечали бы новейшим стандартам Евросоюза [13, c. 39].

Дебаты, касающиеся возможности формирования новой Интернациональной Правительственной Организации (ИПО), которая занималась бы контролем предложения добываемого и поставляемого на экспорт газа, подтверждают возрастающую роль России в мировой энергетической политике. Формирование такой организации внутри стран ОПЕК (и с членством, включающим Россию, Туркменистан, Казахстан, Иран, Катар, Алжир) могло бы сделать экспорт российского газа более прибыльным. В феврале 2007 года, президент Путин выразил интерес к этой идее, и, в течение визита в Катар, он также позитивно отзывался о возможности создания мировой газовой картели. Более того, в 2006 году, Владимиром Путиным была предложена идея формирования Международной нефтяной биржи в Санкт-Петербурге [13, с. 41].

В настоящее время некоторые компоненты российской модели новой экономической политики больше просматриваются в Европе, чем в Азии, так как уровень российской энергетической кооперации с Европой выше, чем с Азией.

Один ранний индикатор влияния НЭП на Европу - это факт, что государство РФ подписало, но не ратифицировало в 1994 году Европейскую Энергетическую Хартию, которую на данный момент подписали 52 государства, включая членов Европейского Союза, всех государств бывшего СССР, Центральные и Восточные Европейские государства, Японию и Австралию. Главной целью Хартии являлось уменьшение рисков с помощью создания единых правил игры для всех участников энергетических проектов, кто согласился бы работать на открытых, конкурентных рынках и соблюдать общие правила.

В соответствие с заявлениями, сделанными в 2006 году российским Министром иностранных дел Сергеем Лавровым и уполномоченным президента по делам с Европейским Союзом Сергеем Ястрокембским, Россия не удовлетворена условиями договоров и протоколов, которые содержатся в Энергетической Хартии. Правительство России хотело бы внести в них изменения, что позволило бы российским компаниям иметь больший доступ к европейскому рынку энергоресурсов, сохраняя российский контроль над газовыми и нефтяными трубопроводами. Если правительство ратифицирует текущую версию Хартии, это даст право третьим сторонам транспортировать нефть и газ из Центральной Азии в страны ЕС, хотя Россия не будет иметь свободного доступа ко всем внутренним европейским трубопроводам [13, с. 44].

После серьезных конфликтов "Газпрома" со своими партнерами на Украине и в Беларуси, в ЕС решили разработать серию мер, направленных на уменьшение их зависимости от российских энергетических поставок. К 2020 году страны Евросоюза планируют увеличить долю возобновляемых энергетических ресурсов и биотоплива в своем общем энергетическом балансе на 20% и 10% соответственно.

Несмотря на это, в соответствие с документами ЕС, к 2030 году установлено увеличение зависимости от зарубежных энергоносителей на 50% от текущего уровня.

Правительство России выбрало Германию и Италию как наиболее приоритетных энергетических партнеров в Европе. Эти страны помогут правительству диверсифицировать опции энергетических поставок с помощью поддержки международных проектов по строительству морских нефтяных и газовых трубопроводов из России в европейские страны через Балтийское и Черное моря [13, c.46].

Растет беспокойство о том, что нехватка энергетических ресурсов затронет экономическое и социальное развитие стран Северо-Восточной Азии. Этот регион испытывает более быстрый рост спроса на энергетические ресурсы, чем в других частях мира, и Россия пока является единственной страной, обладающей разнообразными энергетическими ресурсами, достаточными для поддержания как внутреннего роста, так и удовлетворения значительных экспортных требований.

Таким образом, многосторонние программы энергетического развития в Северо-Восточной Азии могут быть наиболее прибыльными для стран региона, так же как и наилучшим путем улучшения стандартов жизни для резидентов российского Дальнего Востока [14, c. 26].

В 2005 году Министр Экономического Развития и Торговли Герман Греф посетил Дальний Восток России и сделал несколько важных заявлений, таких как необходимость выделения большего количества средств из федерального бюджета на развитие инфраструктуры Дальнего Востока, так же было отмечено улучшение инвестиционного климата для иностранных инвесторов с помощью принятия закона "О концессиях" и формирования нового Федерального агентства по контролю за специальными экономическими зонами. Произошло значительное увеличение государственных денежных средств, направленных на программы развития Дальнего Востока с 2,9 миллиардов рублей в 2004 году до 17,5 миллиардов рублей в 2007 году, что позволило развиваться энергетическим инфраструктурным проектам, таким как Транссибирский нефтяной трубопровод, Сахалинский газовый трубопровод [13, c. 48].

Несколько крупнейших интернациональных энергетических проектов в России были основаны на Соглашениях о Разделе Продукции, включая проекты "Сахалин-1", "Сахалин-2", Харьягинское и Ковыктинское месторождения, в которых иностранные компании имели контрольный пакет акций. Сейчас российское правительство отказывается от заключенных СРП как неприбыльных и пересматривает эти энергетические проекты.

Российское правительство вело переговоры о заключении СРП около десяти лет назад, когда цены на нефть были низки и составляли около 15 долларов США за один баррель. По условиям Соглашений о Разделе Продукции Россия получает доход от продажи нефти и газа, но только после того как инвесторы окупят свои первоначальные затраты. В 2005 году компания "Шелл" (Shell) удвоила стоимость проекта "Сахалин-2" до 20 миллиардов долларов США, а компания "Эксон Мобил" (Exxon Mobil) увеличила оценку проекта "Сахалин-1" на 30%, до 17 миллиардов долларов США, ссылаясь на увеличение цен на сталь и ревальвацию рубля. В обоих случаях новое утверждение стоимости проектов отодвинуло время получения прибыли российским правительством, и это вызвало серьезный конфликт между иностранными компаниями и российским руководством.

Корпорация "Сахалин Энерджи" (Sakhalin Energy Investment Corporation - SEIC) - самый крупный иностранный инвестор в России. До недавнего времени консорциум состоял только из иностранных инвесторов: "Роял Дач Шелл" (Royal Dutch Shell), "Митсубиши" (Mitsubishi) и "Митсуи" (Mitsui) имели 55%, 25% и 20% акций в проекте "Сахалин-2" соответственно. Осенью 2006 года российские природоохранные организации обвинили корпорацию "Сахалин Энерджи" в серьезном загрязнении окружающей среды и потребовали уплаты штрафных санкций, исчисляемых миллиардами долларов.

В такой ситуации "Шелл" и другие иностранные компании решили переоценить доли участия в проекте "Сахалин-2" и подписали новое соглашение по проекту в декабре 2006 года с российской компанией "Газпром". В соответствии с новыми условиями, "Газпром" получил контрольный пакет акций в компании "Сахалин Энерджи", приобретя 50% плюс одну акцию за 7,5 миллиардов долларов, в то время как Royal Dutch Shell, Mitsui и Mitsubishi уменьшили свою долю в проекте на 50%. В настоящее время Shell имеет 27,5%, Mitsui - 12,5% и Mitsubishi - 10% акций в проекте [15].

Несмотря на то, что две японские компании потеряли проценты акций, Япония все еще заинтересована в ресурсах России. Так японская компания "Осака Гэс" (Osaka Gas) подписала контракт с оператором проекта "Сахалин-2", "Сахалин Энерджи", на покупку 200 тонн сжиженного природного газа (СПГ) ежегодно.

В течение 2007 года Росприроднадзор объявил о своих планах проводить инспекции по влиянию на окружающую среду проекта "Сахалин-1". Хотя органы государственного регулирования России не оказывали серьезного давления на компанию "Эксон Нефтегаз Лимитед" (Exxon), оператора проекта "Сахалин-1", решение повысить оценку затрат по проекту на 30%, до 17 миллиардов долларов США было раскритиковано государственными должностными лицами.

Существует вероятность того, что компания "Эксон" не найдет компромисса с российским правительством по таким вопросам, как направления доставки нефти и газа. В соответствие с условиями СРП для данного проекта, "Эксон Нефтегаз" имеет право решать, в каком направлении транспортировать свои продукты, и в планы компании входит доставка газа в Китай. Однако, правительство РФ хотело бы доставлять газ по трубопроводам российским потребителям в Хабаровском крае. Такие конфликты могут усложнить российско-американские отношения, принимая во внимание, что Соединенные Штаты рассматривают российскую энергию, особенно нефть, как стратегический ресурс, и ищут максимального доступа к нему и распределения в выбранных ими направлениях.

Сегодня, несмотря на негативный опыт некоторых иностранных инвесторов в нефтегазовых проектах Сахалина, китайские, индийские и другие компании продолжают демонстрировать готовность принять в них участие [13, c. 50].

По мнению бывшего экономического советника Владимира Путина, Андрея Илларионова, государственное вмешательство в иностранные и внутренние инвестиционные проекты и введение в государственную собственность нефтяных компаний в России было большой ошибкой, так как частные компании были намного эффективней государственных. Илларионов аргументировал свою точку зрения тем, что увеличение государственной собственности в нефтяном и газовом секторе привело к снижению российской доли в мировой добыче газа с 30,22% до 22% в период с 1992 года до 2005 года, в то время как темпы роста ежегодной добычи нефти в России снизились с 0,5% в год в 1998 году до 0,1% в 2004 году [13, c. 51].