Первоначально Туркестанское генерал-губернаторство делилось на две области: Сырдарьинскую с центром в Ташкенте и Семиреченскую с центром в город Верном. За счет завоеванных позднее территорий дополнительно были созданы следующие административно-территориальные единицы: в 1868 году - Зарафшанский округ с центром в Самарканде; в 1873 году - Амударьинский отдел с центром в Петро Александровске (Турткуль); в 1876 году за счёт ликвидации Кокандского ханства - Ферганская область с центром в город Новом Маргелане (Фергане).

Семиреченекая область делилась на Сергиопольский, Копальский, Берненский, Иссык-Кульский и Токмакский уезды. В 1882 году она была выведена из состава Туркестанского генерал-губернаторства.

В составе Сырдарьинской области в 1868 году были организованы Аулиэтинский, Казалинский, Кураминский, Перовский, Туркестанский, Ходжентский и Чимкентский уезды.

Город Ташкент составлял самостоятельную административную единицу.

Территория Зерафшанского округа первоначально делилась на Самаркандский и Катта - Курганский отделы. В 1871 году к ним добавилась новая административно-территориальная единица - Нагорные районы. Она была образована из мелких бекств, располагавшихся в верховьях Зеравшана. Самаркандский отдел состоял из трех районов, Каттакурганский - из одного района.

Амударьинский отдел, образованный из части территории отторгнутой от Хивинского ханства, делился на Чимбайский и Шаруханский участки.

На территории Ферганской области существовал Андижанский, Кокандский, Маргеланский, Наманганский, Ошский и Чустский уезды. Одновременно с ниш был создан Чимионский (с 1879 году- Исфаринский) уезд, территория которого была в 1881 году разделена между Кокандским и Маргеланским уездами.

Низовым звеном в системе организации территории являлась волость. Однако волостное управление последовательно было введено только в Ферганской области и Зеравшанском округе.

В других же местностях, из-за наличия многочисленного кочевого населения, наряду с волостями в оседло земледельческих районах создавались аксакальства. Особой спецификой отличался Ходжентский уезд, территория которого делилась на три района - Ходжентский, Уратюбинский и Джизакский.

В целом, административно-территориальное деление, проведенное царизмом в Туркестане, не учитывало природных, исторических, экономических и национальных особенностей края. Оно являлось закономерным продолжением общеимперской организации территории, которую справедливо именовали казенно-бюрократической.

Главной целью политики царизма в регионе являлось военное подавление сопротивления коренного населения захватчикам и обеспечение неизменности государственного статуса страны при сохранении самодержавного политического режима и его опоры - поместного дворянства.

Эта цель полностью предопределила социальную сущность колониальной политики в Туркестане и принципы ее законодательного оформления. То обстоятельство, что разработка программных установок колониального режима осуществлялась в экономических и правовых условиях пореформенной России, играло, особенно на первых порах, подчиненную роль.

Причина состояла в социальной слабости российской буржуазии, не имевшей в 60-80-е годы XIX века сколько - ни будь широкой программы требований ни в экономической, ни тем более в политической сферах.

Отмеченная слабость позволила систематически игнорировать робкие пожелания идеологов буржуазно-либерального лагеря ратовавших за введение в Туркестане гражданского управления, интенсивное промышленное строительство, широкое просвещение и коренное преобразование быта местного населения на европейских началах. На практике это привело к тому, что разработка форм и методов управления и колониальной эксплуатации среднеазиатских владений осуществлялась феодально-бюрократическими методами, путем механического использования опыта, накопленного на других национальных окраинах империи.

Фактор «военной ситуации» оказался определяющим при выработке первых программных документов по управлению Туркестанским генерал-губернаторством Смотрите дополнительного сведение о «Положение об управлении Туркестанского края» ru.wikipedia.org/wiki/Система_административного_управления_Туркестаном; http://www.vostlit.info/; http://semirechye.rusarchives.ru/zakonodatelstvo-ob-upravlenii-turkestanskim-kraem/polozhenie-ob-upravlenii-turkestanskogo-kraya; http://www.hrono.ru/dokum/turkestan1892.html.. Они появились на свет по мере захвата новых территорий и носили, как правило, «временный» характер. Так проект «Положения об управлении в Сырдарьинской и Семиреченской областях» 1867 г. был введен «в виде опыта на три года». Кроме него, разрабатывались и принимались «Временные правила управления Зарафшанским округом» в июне 1868 года, «Временное положение 1873 года по управлению Ферганской областью», «Положение от 21 мая 1874 года по управлению Амударьинским отделом».

Все они в своей основе подтвердили «нераздельность военной и административной власти, и соединение ее в одних руках». Вместе с тем, вышеуказанный ситуационный фактор и незнание традиционных социально-правовых и культурных норм местного общества, вынудили царизм пойти на предоставление «внутреннего управления выборным из народа по всем делам, не имеющим политического характерен «устройство» высших учреждений, по возможности подходящих, к существующим в других частях империи». В сфере правоотношений решено было оставить шариат и местные обычаи... до времени, «когда они будут определены русским законом; отстранение в туземном управлении всего того, что оказывалось решительно вредным в интересах государства; постепенное развитие органов власти сообразно возникновению и усложнению требований местного управления; возможно полное по местным обстоятельствам отделение суда от администрации» Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта К.П. Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства. 7 ноября 1867 - 25 марта 1881 г. - СПб., 1885. - С.163.

Эти общие принципы развивались и детализировались в многочисленных указах, инструкциях и директивах, которыми была охвачена и регламентирована вся жизнь народов Туркестана в этот период. В основе созданной царизмом военно-бюрократической системы лежала четкая иерархичность и соподчиненность всех ее звеньев.

Вершиной этой системы являлся генерал-губернатор, назначаемый царем и подчиняющийся по служебным делам Военному министерству России. Он являлся главой гражданской администрации и командующим войсками Туркестанского военного округа. По общеимперским законам генерал-губернатор становился «главным блюстителем неприкосновенности прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов».

Царский рескрипт К.П. Кауфману уполномочивал его «к решению всех политических, пограничных и торговых дел, к отправлению в сопредельные страны доверенных лиц для ведения переговоров и подписанию трактатов, условий для постановлений». Он имел право высылать из края по политическим мотивам отдельных лиц на срок по пяти лет и передавать их в случае сопротивления властям военному суду. Он определял размеры налогового обложения населения, предоставлял иностранцам русское подданство, являлся распорядителем кредитов, имел право конфирмации приговоров о смертной казни, в том числе для лиц из коренного населения, в случае вынесения таких переговоров судами казиев и биев.

Административные органы управления можно подразделить на следующие группы, соответствующие их месту и назначению в системе колониальной власти: краевое управление, областное, уездное и волостное управления.

Главным звеном этой бюрократической машины являлась Канцелярия Туркестанского генерал-губернатора, созданная в 1867 г. Она являлась исполнительным органом и ведала вопросами штатного и инспекторского порядка, земельными вопросами и повинностями, дорожным строительством и горным делом, решением вопросов, связанных с протекторатом России над Хивой и Бухарой, связями с соседними странами Востока. В связи с этим Канцелярия рассылала множество указаний и делала запросы в нижестоящие инстанции, получая в ответ поток отчетов и информационных сведений; осуществляла связь со всеми представительными и ведомственными учреждениями, высшими правительственными органами, вела обширные бумажное делопроизводство с неизменной бюрократической волокитой, процветавшей в недрах ее отделений.

Особо значительной была роль Канцелярий Туркестанского генерал-губернатора в подготовке и проведении в жизнь различных нормативных актов по управлению краем. Канцелярия вместе со специально созданными правительственными комиссиями принимала участие в разработке всех туркестанских законопроектов, поступавших далее на рассмотрение российских министерств и Государственного Совета.

Важное место в деятельности Канцелярии отводилось ее распорядительному отделению, осуществлявшему «определение к должностям, коих замещение ему представлено; надзор за подчиненны местами и лицами; решение дел и принятие мер к исполнению законов; представление высшему начальству Свод законов Российской империи. - СПб., 1892, т. II, - С.19; См.: Свод законов Российской империи//ru.wikipedia.org/wiki/Свод_законов_Российской_империи; Президентская библиотека имени Б.Н.Ельцина http://www.prlib.ru/history/pages/item.aspx?itemid=423 Дата обращение 28.05.2016. . Она самым активным образом занималась кадровыми вопросами и комплектованием чиновниками разных специальностей и рангов всех государственных учреждений в крае.

В целом полномочия краевой власти в военной, политической и административной сферах по существу являлись неограниченными.

Местную администрацию в областях возглавляли военные губернаторы, являвшиеся одновременно командующими войсками на правах командиров корпусов или дивизий, в зависимости от численности войск, расквартированных в той или иной области. В Семиреченской области военный губернатор был одновременно и наказным атаманом Семиреченского казачьего войска.

Военные губернаторы определялись на должность и увольнялись царем по представлению Военного министра, основанному на предварительном согласии с Министерством внутренних дел и Туркестанским генерал-губернатором

По «Положению 1867 г.» в их руках сосредоточивалась административная, полицейская, судебная и военная власть, в виде усиления значения областной власти в глазах местного населения, сосредоточения в одних руках всех средств обеспечения спокойствия населения и подавления каких-либо в нем беспорядков, как сказано в документе.

По отношению к низовой администрации и местному населению военные губернаторы были наделены, по сути, диктаторскими полномочиями: назначение места для созыва волостных съездов оседлого и кочевого населения, утверждение в должности волостных управителей или назначение их по своему усмотрению в случае отмены выборов; назначение арык-аксакалов и определение им размера содержания из общественных сумм; утверждение народных судей и кандидатов к ним и назначение новых выборов в случае их не утверждения; определение и увольнение по своему усмотрению членов уездной администрации, кроме уездного начальника, о которых делалось лишь представление на имя генерал-губернатора; рассмотрение жалоб на постановления уездных начальников по наложению ими взыскания на представителей коренного населения Проект положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях. -СПб.,1867. - С.109-126.

Наряду с административными, военные губернаторы были наделены полицейскими и судебными функциями. Им представлялось право подвергать лиц коренной национальности денежному штрафу не свыше 100 рублей и аресту на срок не более месяца. В их компетенцию входил контроль за деятельностью судебных учреждений и тюрем, утверждение приговоров по уголовным делам.

Важнейшими местными государственными: учреждениями являлись областные правления. Они представляли собой коллегиальные органы и руководствовались в делах административного и хозяйственного управления «Проектом положения 1867 г.» и последующими указаниями генерал-губернатора.

Председателем областного правления был помощник военного губернатора. Областные правления выполняли административные, судебные, полицейские, финансовые и хозяйственные функции. По сути дела, они являлись аналогом губернских правлений, но имели гораздо более широкие полномочия, поскольку подменяли собой практически все губернские учреждения, существовавшие во внутренних районах России Проект положения об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях. -СПб.,1867. - С.11-12, 41..

Областные правления по своей структуре состояли из отделений, количество которых возрастало по мере утверждения и усиления колониального режима.

Главную роль в областном правлении играло хозяйственное отделение, на которое были возложены следующие важные функции: поземельное устройство оседлого и кочевого населения, заведование делами о вакуфах, дела по водопользованию и податному обложению коренного населения; составление смет денежных земских повинностей и заведование земскими расходами, наблюдение за взиманием таможенных пошлин и разрешение спорных дел; рассмотрение и утверждение различных контрактов, оформление и выдача лицензий на разработку сырьевых ресурсов области, на открытие промышленных предприятий и фирм по просьбе частных лиц; оформление торговых сделок и подрядов и мн. др.

При разрешении выше названных вопросов, нормы административной деятельности, понятия законности и правовой защиты мало были знакомы чиновникам. Часто их личная власть перевешивала любое предписание и любой закон.

В целом, как видим, ни одна общественная структура в крае по законодательным актам 1867 г. не могла существовать без управления, наблюдения или контроля со стороны специально созданных органов и работающих в нем чиновников. Хорошо просматриваемая тенденция по всеобъемлющей регламентации, бесцеремонному вмешательству колониальной власти во все сферы жизни коренного населения, становится яснее и четче при рассмотрении структуры и функций низовых органов власти.

Главой уездной администрации являлся уездный начальник, которому подчинялись и войска, расположенные в уезде. Уездные начальники назначались и смещались генерал-губернатором, но представлению военных губернаторов областей. Уездный начальник одновременно являлся исправником, полицмейстером, земским начальником, городским головой, председателем поземельно-податного присутствия. Помимо уездного начальника, в личный состав уездного управления входили его помощники и канцелярии. Помощники вступали в должность уездного начальника в случае отсутствия или болезни последнего. Помощник по административной части, как правило, ведал делами канцелярии уездного управления.

Уездная администрация планировала и координировала всю работу на местах. На это звено системы падала основная тяжесть многочисленных текущих дел по заведованию казенно-оброчными статьями, исчислению податей, наблюдению за порядком, разбором споров о воде и земле, по контролю за деятельностью волостной и сельской администрации уезда. Можно сказать, что уездный начальник являлся монополистом власти почти во всех сферах общественной и экономической жизни общества, воплощая в жизнь логику и дух колониальной политики царизма на уездном уровне. На деле, это звено оказалось наиболее некомпетентным, преследующим собственные корыстные цели и потребовало Многочисленных реорганизаций в сторону его усиления и расширения.

Города Туркестана, за исключением Ташкента, не пользовались самоуправлением. По «Положению» 1867 г. заведование общественно-хозяйственными делами: в городах осуществляла выборная местная администрация. Города делились на части (городские районы), во главе которых стояли старшины - аксакалы. Они избирались съездами выборных, назначаемых квартальными сходами домовладельцев.

Городские старшины занимались сбором налогов и раскладкой повинностей. Они подчинялись старшему аксакалу, назначаемому военным губернатором и возглавляющему всю полицейскую службу в пределах города. Старшему аксакалу подчинялись все низшие полицейские чины - миршабы, начальники отдельных оросительных систем, мирабы и судьи-казии. Все они получали жалованье из средств, собираемых с населения города.

В 1876 г, циркуляром К.П. Кауфмана городские хозяйственные управления были упразднены, и городское хозяйство было поставлено под контроль русской уездной администрации. Исключение составили города Самарканд и Новый Маргилан, где эти управления сохранялись. Они состояли из русских военных чиновников и представителей местного купечества, назначенных военными губернаторами.

Город Ташкент, являясь политическим, административным и культурным центром Туркестанского генерал-губернаторства, имел своеобразное управление.

Здесь городскую администрацию возглавлял особый начальник города. В «старой» и «новой» частях города были созданы отдельные хозяйственно-общественные управления. В «старом» Ташкенте члены управления избирались представителями городской верхушки, в «европейской» же части: - назначались военным губернатором Сырдарьинской области.

Деятельность общественно-хозяйственных управлений в Ташкенте сводилась, также, как и в других городах, к чисто техническому исполнению распоряжений начальника города.

В 1877 году в Ташкенте было введено «Городовое положение» от 16 июля 1870 года. В соответствии с ними городское хозяйство перешло в ведение избираемой домовладельцами городской Думе.

Право участия в выборах гласных представлялось жителям Ташкента, достигшим 25-летнего возраста, являвшимся русскими подданный, владевшими, недвижимым имуществом, платившими городские налоги и не состоявшими под судом и следствием.

Правом голоса на выборах пользовались медресе, мечети и другие учреждения, владевшие недвижимостью, включая и вакуфы, с которых в пользу города взимались сборы. Трудовые слои городского населения были лишены избирательных прав.

К лицам, не пользующимся правом голоса на выборах, относились старшины азиатский части города, пока они занимали эти должности.

1/3 гласных городской Душ избиралась «азиатской» частью города, а 2/3 гласных - жителями «нового» Ташкента, т.е. «европейской» частью города. Причем русские жители «азиатской» части по правилам о выборах входили в состав гласных от коренного населения Ташкента.

Избиратели распределялись по куриям в соответствии с имущественным цензом. Каждая курия, вне зависимости от числа лиц, входивших в нее, избирала одинаковое число представителей в Думу - по 24 человека. Это обеспечивало преобладание в Думе представителей состоятельных групп населения - домовладельцев, заводчиков, купцов, военных, чиновников и др.

Несправедливое соотношение гласных в Ташкентской Думе было отмечено ревизией тайного советника Гирса, который писал, что многие вопросы разрешаются «весьма часто к невыгоде азиатской части города» и что «более или менее справедливое соотношение представительства двух частей города в Думе не только может принести пользу в смысле соединения двух народностей, но вместе с тем и гарантировать правильное и равноправное самоуправление» Отчет... Гирса - СПб.,1888,-С.117.

Однако «равноправное самоуправление» не вводило в планы колониальной власти. В результате городской реформы создавался лишь ещё один бюрократический механизм управления, ни по существу, ни по ряду формальных признаков не имеющий ничего общего с действительной организацией самоуправления. Сбор налогов и наблюдение за порядком в городе - вот основные права, предоставленные Думе. Исполнительным органом Ташкентской городской Душ была городская управа, 2/3 членов которой также представляли русскую часть города.

Ташкентский городской глава назначался администрацией. В должности его утверждал военный министр по представлению генерал-губернатора, В 70-е - начале 80-х годов XIX века эту должность, как правило, занимал начальник города Ташкента, Первый генерал-губернатор К.П. Кауфман, предложивший такое совмещение, объяснял это так: «во избежание случайного избрания на эту должность лица, не отвечающего своему назначению, а главное - ввиду политического положения города, значительное большинство жителей которого состоит из недавно покоренных мусульман». На деле, это означало полное подчинение городского самоуправления колониальной администрации, что в конечном счёте являлось вполне определенной и целенаправленной государственной политикой

Согласно временному «Положению» 1867 г, и правительственным декретам провозглашалось единство в управлении кочевыми и оседлыми народностями Туркестана. На деле это управление было различным. Кочевое население в каждом уезде делилось на волости, последние на аулы. Административная и полицейская власть сосредоточивались в руках волостных управителей и аульных старшин, которые избирались сроком на три года и утверждались в должности военным губернатором области.

Для оседлого населения областей административная и полицейская власть сосредоточивалась в руках аксакалов, также избираемых населением на три года.

Для ослабления власти феодалов и баев волости к аулы создавались не по родовому, а по территориальному признаку. Так, в сельском обществе было установлено не свыше 200 дворов или кибиток, в волостном обществе - от 1 тыс. до 2 тыс. дворов или кибиток. Такое деление нередко вызывало сопротивление и недовольство крупных феодалов и родоплеменной знати, справедливо воспринимавший это нововведение властей как юридическое упразднение деления киргизов по родовым связям. Колониальная администрация деление на волости и аулы по территориальному признаку объясняла необходимостью устранения «неудобств в деле административного управления», К.К. Пален же откровенно признает, «соединение многочисленного рода под властью одного родоначальника могло затруднить поддержание спокойствия в степи» Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенный по высочайшему поведению сенатором граном К.К. Паленом, Сельское управление: русское и туземное. - СПб., 1910. - С.9..

Для «поддержания спокойствия» была разрушена власть родоначальников и введена выборная система, позволявшая выдвигать на должности волостных и сельских начальников новых людей, лояльных к царской администрации. Обычно это были представители феодально-байской верхушки.

Управление в волости состояло из волостного управления и волостного съезда выборных. Выборы волостного управителя были двухстепенными. Сначала собирался сельский сход, на котором от 50 домохозяев избирался один выборный. Затем выборные от сельских обществ собирались на волостной съезд, проходивший в присутствии представителей русской администрации. Как правило, это был уездный начальник или его помощник, наблюдавшие за порядком, не вмешиваясь в самый ход выборов. Перед началом работы съезда проверялась наличность всех пятидесятников. Волостной съезд считался несостоявшимся, если на нем присутствовало менее 2/3 всего количества выборных.

Ведению волостного съезда подлежали выборы волостного управителя, народных судей и кандидатов к ним; определение денежного содержания должностным лицам низовой администрации; контроль за состоянием мостов, дорог, хозяйственных построек; дела по водопользованию и водоснабжению и т.д. Волостной управитель, кроме хозяйственных, исполнял и сугубо полицейские функции: наблюдал за «спокойствием» в волости, производил дознания по преступлениям, подведомственным народному суду, доводил до сведения населения все законы и распоряжения правительства.

По делам общественным, волостной управитель по согласованию с уездным начальником, мог созывать и распускать волостной съезд и охранять на нем порядок, наблюдать за действиями аульных и сельских старшин.

Если личность волостного по каким-то причинам не устраивала русскую администрацию, то военный губернатор области мог назначить новые выборы или временно заменить его другим человеком по своему собственному усмотрению.

Царская администрация довольно широко использовала это свое право. Так, например, Ф.К. Гирс в своем отчете по ревизии деятельности волостной и сельской администрации приводит следующие данные: «Из 109 волостных управителей Сырдарьинской области уволено в течение трех лет 38 лиц, что составляет 35% или около 13 случаев в год», - пишет он Гирс Ф. Отчет по ревизии... - СПб.,1888,- С.29. Подобные данные можно было бы привести и по другим областям Туркестана.

Чины низовой администраций злоупотребляли своим служебным положением. Известно огромное количество фактов незаконных поборов, присвоения собранных с населения налогов, расправ с неугодными лицами и т.д. Посты волостных управителей и аксакалов нередко привлекали разного рода нечистоплотных людей. Выборы чинов волостной и сельской администрации часто сопровождались ожесточенной борьбой различных группировок, стремящихся протащить на эти должности своих кандидатов.

«Стремление попасть в волостные,- пишет Ф.К. Гирс в своем отчете - объясняется с одной стороны довольно значительным содержанием, а с другой тем, что у него сосредоточен сбор податей целой волости, причем легко возможны незаконные поборы, несвоевременная сдача в казначейство собранных денег и нередко даже утайка их. Кроме того, волостной управитель, в силу представленной ему власти может налагать денежные штрафы до 3-х рублей. Контролирование его в этого рода суммах совершенно невозможно, в особенности при кочевом образе жизни населения».

«Положение» 1867 г. вводило новую систему взимания налогов, в основе которого лежали род занятий населения и его доходы.

Для кочевого населения был введен единый кибиточный сбор - 2 руб. 75 коп. с кибитки. Оседлое население платило херадж - поземельный налог, равный 1/10 части урожая, зякет - налог с торговли, а также налоги на содержание оросительных каналов, дорог, мостов, базаров и т.д. Распределение налогов между сельскими обществами осуществлял съезд волостных выборных. Основная сумма налогов падала на бедноту. Волостные управители и сельские сборщики налогов, по существу были освобождены от налогов.

Таким образом, в 60-е- и средине 80-х годов XIX в. аппарат управления представлял собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов административного механизма и соответствующих им органов, действующих в интересах царизма и его колониальной политики. Характерной чертой этого аппарат была его чрезмерная бюрократическая централизация, заключавшаяся в сосредоточении в его недрах законотворческих, распорядительных, исполнительных и контрольных функций. Вместе с тем, часть функций управленческого аппарата была передана в ведение местных, институтов власти - аксакальств и волостных управлений, действовавших под контролем русской власти. Подобный «компромисс» в системе колониальной власти был продиктован военной ситуацией, необходимостью достижения элементарной стабильности и облегчения «бремени» выполнения колонизаторских задач. Такой тактический подход к проблеме управления Туркестаном диктовался также приобретением в других регионах империи опытом и стремлением быстрее и успешнее достичь своих целей.

Наряду с административными органами управления важную роль для самодержавия всегда играли финансовые органы. Правящие верхи России не пошли на предоставление в финансовой сфере широких полномочий колониальной администрации. Контрольные функции в этой сфере с самого начала, постановлением Государственного Совета от 4 мая 1868 года, были переданы Туркестанской Контрольной палате, представлявшей ведомство Госконтроля, главной её функцией являлась проверка финансовой отчетности государственных учреждений и колониальной администрации.

Функции контрольной палаты делились на ревизионную, бюджетную и административную. В материалах контрольной палаты имеют место многие факты хищнической вырубки лесов, незаконной выдачи лицензий на разработку и добычу полезных ископаемых, несвоевременной уплате арендных платежей и пр., факты, тщательно скрываемые отдельными учреждениями.

После реформы 1862-1868 гг. государственный контроль в России приобрел буржуазный характер. Практиковавшаяся в его деятельности, хотя и в ограниченных масштабах, гласность, формальное соблюдение законности, проверка бюджетно-сметной документации в принципе соответствовал историческим условиям, складывавшимся в России, в период индустриализации. Однако, именно это обстоятельство, резко осложнило положение госконтроля в Туркестане, поскольку привело его в состояние хронического конфликта с краевой администрацией, построенной на принципиально иных, феодально-бюрократических началах. Краевая администрация, особенно в 70-е годы XIX века, упорно отстаивала свое право на бесконтрольное расходование бюджетных средств. Конфликты обычно разрешались в пользу К.П. Кауфмана, широко использовавшего свое право обращаться с апелляциями к военному министру или лично императору.

Несколько позже, в июне 1869 г. Постановлением Государственного Совета в Ташкенте была учреждена Туркестанская казенная палата подведомственная Министерству финансов. В сферу её деятельности входило, прежде всего, заведование поступлением прямых или окладных налогов. В то же время в отличие от внутренних губерний России, на казенную палату возлагалось также заведование сбором косвенных налогов (акцизных сборов).

Вместе с тем казенная палата обязана была выполнять и контрольные функции. Присутствие палаты включало её председателя, советников, казначея, контролера и нескольких асессоров.

Местными органами казенной палаты являлись областные и уездные казначейства. Местные казначейства были кассами департамента Государственного казначейства Министерства финансов. Они принимали поступающие доходы и производили платежи по расходам местных органов управления всех ведомств. Правильность операций казначейств проверялась контрольным отделом казенной палаты, а затем ревизорами Контрольной палаты. Эта проверка, как правило, носила более углубленный характер.

23 декабря 1874 года указом императора Александра II в Ташкенте было открыто отделение Государственного банка, в сферу деятельности которого до 1893 года входила вся территория Туркестанского края. Ташкентское отделение Госбанка давало кратковременные ссуды под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществляло такие коммерческие обороты как учет векселей и других срочных документов, производило покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, осуществляло размен кредитных билетов.

Наряду с отделением Госбанка в Ташкенте в 1881 г. начал действовать первый частный банк - Среднеазиатский коммерческий - незначительное кредитное учреждение с ограниченным кругом операций и небольшими капиталами Вексельман М.И. Российский монополистический и иностранный капитал в Средней Азии. Конец XIX - начало XX в. - Ташкент, I987. - С.11..

Открытие банковских учреждений способствовало усилению проникновения российского торгового и промышленного капитала, учреждению филиалов таких известных товариществ, как товариществе «Никольской мануфактуры «Савва Морозов, сына и К⁰», «Н. Кудрина и К⁰», пайщиками которого состояли 53 крупные фирмы и отдельные предприниматели. «Среднеазиатское торгово-промышленное товарищество Н. Кудрина и К⁰» открыло свои операции в 1884 г. с основным капиталом в 400 тыс. рублей, доведя их уже через 2 года до 2 млн. рублей Вексельман М.И. Российский монополистический и иностранный капитал в Средней Азии. Конец XIX - начало XX в. - Ташкент, I987. - С.13.. Конторами товарищества в Ташкенте, Коканде, Бухаре, Чарджоу, Мерве, Ашхабаде, Оренбурге в 1886 г. было, продана русских товаров на 2 млн. рублей и закуплено на такую же сумму среднеазиатских товаров.

Общая характеристика колониальной системы власти отражается в её охранительных и карательных институтах. Охрану интересов царизма осуществляли судебные органы. Проект «Положения» 1867 года ввел в действие в Туркестане своеобразную систему судоустройства.

Основные звенья этой системы были следующие: выборные суды казиев и биев или «народные» суды, уездные суды, временные военно-судные комиссии, судные отделы областных правлений и судный отдел Канцелярии туркестанского генерал-губернатора.

В колониальном аппарате управления Туркестаном важную роль играла полиция. Она, как и постоянная армия, была вернейшим орудием, оплотом, защитой интересов самодержавия в крае. Полицейскими полномочиями были наделены все чины местной администрации от генерал-губернатора до волостного управителя. Генерал-губернатор располагал широкими полномочиями «принимать все меры, какие он признавал полезными и неотложно необходимыми по местным условиям», имел право высылать «вредных по политической принадлежности» лиц на срок до пяти лет и предавать их в случае сопротивления властям военному суду».

К органам администрации и полиции примыкали тюрьмы. По всех крупных городах и даже селениях края были построены тюрьмы гражданского и военного ведомства. На строительство и содержание тюрем Туркестанского края ежегодно из царской казны отпускалось 70-30 тыс. рублей.

Поскольку тюрьмы были одним из основных средств борьбы царизма с различными общественно-политическими движениями, направленными «против существующего строя», и количество политических заключенных в них постоянно росло, большое значение было придано регламентации условий содержания заключенных. Основы тюремного режима определялись главным образом: уставом о содержании под стражей, уставом о ссыльные, общей тюремной инструкцией. Кроме того, в течение ряда лет издавались ряд правил, определивших положение политических заключенных в тюрьмах Туркестана.

Уникальное взаимное пересечение двух важных для царизма пробки - необходимость перевода Туркестана в российскую политическую систему, и перестройка его экономики в интересах метрополии - привели к созданию государственных учреждений, прямо зависящих от российских министерств и ведомств, но в то же время подотчетных генерал-губернатору К.П. Кауфману, имевшему диктаторские полномочия. Это обстоятельство уменьшало самостоятельность руководителей государственных учреждений, однако военная ситуация 60-х середины 80-х годов ХХ в. и необходимость регламентации политической, экономической и социальной жизни края, заставили все органы управления активно сотрудничать, соподчиняясь и строго соблюдая законы иерархии.

Отсутствие достаточно надежной и широкой социальной базы для претворения в жизнь колонизаторских планов царизма, привело к созданию и укреплению репрессивно-охранных рычагов механизма власти и предоставлению почти неограниченных административно-полицейских полномочий чиновникам всех рангов, от волостных до краевых. Чиновники, управляли, опираясь на армию, и готовили законодательное оформление колониального положения Туркестана в составе Российской империи.

Новая система управления плохо и болезненно прививалась на туркестанской почве. Она не могла существенно изменить внутренние тенденции развития местного общества, в котором под мощным колониальным прессом зрели силы сопротивления режиму, основанному на угнетении и унижении человека.

Глава 2. Системы управление и ее характерные черты в конце ХIХ - начале XX в.

Диаметрально противоположные представления о формах и методах колониальной эксплуатации Туркестана, сложившиеся в 60-е - середине 80-х гг., повлияли на политический курс краевой администрации и прежде всего на подготовленные ею проекты нового законодательного акта об управлении Туркестаном. Являясь составной частью российского бюрократического аппарата, возглавляемое К.П. Кауфманом «военно-народное» управление в этих проектах заботилось, прежде всего, об обеспечении интересов феодально-монархических верхов.

С другой стороны, повседневная практика убедила колониальные власти в том, что методы внеэкономической эксплуатации не поведут к быстрому росту доходности Туркестана для царской казны. Поэтому они предлагали в своих проектах путь медленных и осторожных реформ - пересмотра системы земельных отношений, налогообложения населения, государственного финансирования промышленного и железнодорожного строительства и т.д. В целом программа местных властей не противоречила общему курсу царского правительства конца XIX в., который характеризовался довольно быстрой индустриализацией и специализацией центральных регионов России.

Однако, намеченная властями с учетом социально-экономической специфики и военно-политической ситуации программа требовала солидных материальных издержек. Экономическое же положение и финансовые возможности России резко лимитировали бюджет колониальной администрации, вследствие чего её политика не могла привести к немедленной, или, по крайней мере, к скорой отдаче. Поэтому феодально-бюрократические верхи России вынесли вотум недоверия курсу К.П. Кауфмана, отклонив, после долгих мытарств по министерским кабинетам, представленные им в 1871 и 1873 годах проекты положения об управлении Туркестаном.

Почти безупречным предлогом для этого явились соображений о недостаточной продуманности проектов, давние повод обвинить Кауфмана «бюрократическом радикализме» т.е. волюнтаристическом подходе к решение важных государственных задач.

Многого нареканий было сделано со стороны российских министерств по вопросам управления Туркестаном. Так, Министерство сочло излишним «подробнее перечисление всех прав туземцев как русских граждан» и рекомендовало ограничиться присвоением коренному населению «прав сельских и городских областей, законам определенных». Относительно прав сельского население «по условиям своего быта ближе всего подходящего к низшему сословию империи» рекомендовалось воздержаться от их раскрытия, указывалось, что население не должно пользоваться особыми правами.

Министерство внутренних дел, в свою очередь, подвергло критике намерение предоставить «право состояния городских обывателей» жителям всех городов Туркестана и указывало, что такие права могут получить лишь жители исторически сложившихся крупных торговых центров Востока - Ташкента, Коканда, Андижана, Маргелана, Намангана и Самарканда. Допускалось присвоение вышеуказанных прав также для жителей Ходжента, Чимкента, Аулиэ-Ата, Катта-Кургана и Туркестана. В силу того, что в них «сосредоточились уездные присутствия, значительная часть войск и должностных лип». Что же касается остальных, то полагалось, что они могут быть присвоены лишь жителям тех населенных пунктов, «где водворялись русские» и «возникала русская торговля».

Особенно много нареканий со стороны Министерства финансов вызывали вопросы поземельного устройства Туркестанского края. В соответствии с проектом 1873 г. планировалось амляковые земли передать в пользование тех дехкан, кто их фактически обрабатывал и в дальнейшем распространить этот же порядок на вакуфные и мульковое землевладение. Министерство финансов отмечало, что «основные начала такого устройства прямо противоречат общему характеру всей поземельной реформы, совершенной и совершающейся в России», что статья 204 проекта противоречит одному из основных законов о праве собственности, на основании которого владелец имеет право на все произведенное на поверхности, её, на воды в пределах ее находящихся; что «право собственности государства на оросительные каналы, ручьи и речки, при условии, что пользование водою будет производиться по установившемуся обычаю», как это было запланировано в проекте «представляется совершенно фиктивным» Юлдашев А.М. Аграрные отношения в Туркестане. - Т.,1969. -С.45. Министерство предлагало сохранить за населением «и право, и порядок пользования по установившемуся обычаю», а «не правилами утвержденными генерал-губернатором, ибо в противном случае право это не имеет никакого фактического значения». Юлдашев А.М. Аграрные отношения в Туркестане. - Т.,1969. -С.46. В случае же обращения земель «стоящих в настоящее время на праве собственности», в «государственные на праве пользования», как планировалось, то это, считали в МВД, повлечет за собой или проведения этого раздела проекта в соответствие с основами землеустройства в самой России или вообще «изменения коренных законов империи».

Несмотря на столь серьезные замечания к предупреждениям правящих структур, Кауфман, пользуясь предоставленным ему правом «изменять управление краем соответственно местным условиям», осуществляет на практике ряд мероприятий по земельному вопросу.

В частности, согласно его распоряжениям мульковые земли частично были изъяты в пользу казны и ликвидированы привилегии мулькдаров; их земли облагались податями наравне с амляковыми землями в случае возникновения земельных споров указывалось на необходимость обязательного учета «фактического владения землей» в момент спора и подчеркивалась решающая роль этого фактора при разборе наиболее сложных дел в народных судах Отчет Гирса...., с.4.

Подобные «своеволия» Кауфмана дали основание ревизору Гирсу заявить, что он «значительно отступил от преподанных ему к руководству оснований» и «во многом изменил самые основные начала, указанные в 1867 г. для управления Среднеазиатской окраиною».

Чиновничья переписка по вопросам управления Туркестаном была довольно бурной и длилась более 10 лет. Местная администрация настаивала на скорейшем проведении реформ в экономической жизни края, считая, что затягивания их принесет не только «весьма серьезный ущерб государственному казначейству, но и вредно отзовется» на политическом положении России в Туркестане. Кауфман отвечая своим оппонентам, в частности, писал: «Если мы будем управлять, таким образом, краем и впредь, то население его не будет считать нас своими властителями, а по справедливости сочтет за полицейских агентов, в распоряжении которых имеется на всякий случай внушительная военная сила. Мы приучим его к соблюдению внешних форм порядка, но серьезного влияния на самую жизнь его иметь не будем. Такой образ действий может повести за собой весьма пагубные последствия».

К середине 80-х годов XIX века становилось все более очевидным, что феодальная по своей сути система управления, с присущим ей безграничным административном произволом, тормозила развитие новых отношений, связанных с интересами торгово-промышленных кругов России и местных предпринимателей. Это позволяет считать, что критика правящими сферами курса колот шальной администрации, звучавшая весьма грозно, даже с намеками на подрыв «устоев» самодержавия, на самом деле была «свойской». Эти сферы не мешали Кауфману «обкатывать» критикуемые проекта в самой большой и густонаселенной Ферганской области, управляемой соответствии с проектом 1873 г.

Общая площадь Туркестанского генерал-губернаторства в конце XIX зона составляла 1738918 квадратных километров. Численность населения по неполным данным Первой Всероссийской переписи достигала 5280983 человека. По данным, собранным статистическим управлением России в 1911 году, она составила 6492592 чел.

Возрастание численности населения происходит за счет, естественного прироста и за счет переселения мигрантов из европейской части России. В переписи 1897 года оно приведено лишь в отношении русского населения и выглядит следующим образом: дворяне и чиновники - 2,1%, духовенство и городское сословие - 6,5%, крестьяне - 20%, казаки - 8,1% из общего состава русского населения. Таким образом, примерно половина русского населения, если учесть зажиточные слои крестьян и казачьих сословий, составляла живую силу колониального аппарата российского самодержавия в Туркестане. Она опиралась на царскую армию. Ей принадлежало руководство политической и экономической жизнью края. Такова была общественная основа колониального режима в конце XIX начале XX века.

Новый нормативный акт 1886 года в неизменном виде сохранил основные принципы «военно-народного» управления. В то же время он ограничил права местной администрации по ведомственной линия, в области судопроизводства, и компенсировал это ограничение расширением полицейских и карательных функций власти.

В соответствии с «Положением» 1886 года сеть управленческих структур Туркестана была дополнена новым органом - Советом туркестанского генерал-губернатора. Его обязательными членами являлись военные губернаторы областей, правитель генерал-губернаторской канцелярии, начальник штаба ТуркВО, управляющий Казенной и Контрольной палатами. Председательствовал в Совете сначала генерал-губернатор, а с 1900 года его помощник.

Совету было предоставлено право законодательного почина в вопросах связанных с практикой управления. Кроме того, его ведению подлежали вопросы общеадминистративного характера, поземельно-податного устройствам земских повинностей Положение об управлении Туркестанским краем. - СПб., 1886, - С.4.

Формальная коллегиальность в обсуждении: насущных проблем правления до некоторой степени ограничила «бюрократический радикализм» главных начальников края и впоследствии неоднократно вызывала многочисленные нарекания со стороны реакционно настроенных деятелей, считавших, что Совет только подрывает авторитет генерал-губернаторской власти Пален К.К. Отчет по ревизии Туркестанского края. Краевое управление. - СПб., 1910, - С.13..

Преобразования, связанные с разработкой и введением в действие «Положения 1886 г.», затронули также полномочия туркестанского генерал-губернатора во внешнеполитических вопросах. Это относится, прежде всего, к русско-бухарским отношениям. В январе 1886 г. было учреждено Российское императорское политическое агентство в Бухаре, являвшееся органом Министерства иностранных дел. Возглавлявший его чиновник был теперь официальным представителем царской России в Бухарском эмирате.

Политагент осуществлял общий политический контроль за деятельностью бухарских властей и ведал всеми вопросами русско-бухарских отношений. Он выполнял также разнообразные консульские обязанности, связанные с охраной личных, имущественных и торговых интересов русских подданных, находившихся в Бухарском эмирате, а также представлял интересы иностранцев христианского вероисповедания.

Поскольку на бухарской территории возникли русские поселения, политическое агентство выполняло также общеадминистративные судебные функции. С 1899 года все внешнеполитические вопросы в Туркестане были поставлены под контроль Министерства иностранных дел. Они перешли в ведение дипломатического чиновника, находившегося в двойном подчинении и непосредственно занимавшегося связями с сопредельными государствами. Однако стремление сконцентрировать все дипломатические дела в ведение специального чиновника внешнеполитического ведомства не было последовательно проведено в жизнь. За начальником Закаспийской области было оставлено право самостоятельно решать вопросы пограничных сношений с Ираном, а начальник Амударьинского отдела сохранил статус дипломатического представителя при хивинском хане.

С введением в действие «Положения 1886г.» начался процесс постепенного сужения функций колониальной администрации в экономической области. Это выразилось в создании многих государственных учреждений, подчинявшихся не Военному Министерству, а другим ведомствам, прежде всего Министерству финансов, Министерству земледелия и государственных имуществ, Министерству внутренних дел и др. Их создание по сути дела, превращало краевую администрацию в посредническую инстанцию между центральными государственными учреждениями и их местными органами. Хотя последние и подчинялись формально генерал-губернатору, но служебные директивы и инструкции получали, минуя его, непосредственно из Петербурга.

Создавая в Туркестане местные учреждения Министерства финансов, как мы выяснили выше, царизм, прежде всего, заботился о повышении доходности своих колониальных владений. Именно этому должна была содействовать, и организация в Ташкенте Акцизного управление в 1886 г., занимавшегося сбором косвенных налогов с производства и торговли спиртными напитками, табака, спичек и нефтепродуктов, а также гербовых, судебных, паспортных и иных пошлин.

Той же цели соответствовало создание в 1890 г. вместо должности чиновнике, особых поручений Министерства финансов при генерал-губернаторе Туркестанского таможенного округа. Он осуществлял контроль за торговыми связями со всеми странами, граничившими с Туркестаном. В 1896 г. в общеимперскую таможенную черту были включены также Бухарское и Хивинское ханства. В 1901 и 1902 годах соответственно были созданы Кокандская и Самаркандская таможни. В ноябре 1912 г. в связи с общим преобразованием таможенных учреждении в России Туркестанский таможенный округ был преобразован в Ташкентский таможенный инспекторский участок.

Создание таможен в значительной мере способствовало закреплению за Россией рынков всего среднеазиатского региона.

В конце XIX начале XX в. значительно расширяется сеть Финансовых учреждений, в частности филиалов Государственного банка России и коммерческих банков. Филиалы Госбанка были открыты в 1890 г, в Самарканде, в 1893 г. в Коканде, в 1894 г. в Бухаре. Среди коммерческих банков первостепенную роль играли петербургские и московские. Такие как Волжско-Камский, Русско-Азиатский, Азовско-Донской, Московский международный торговый, Санкт-Петербургский международный, Русский торгово-промышленный и другие. Они имели свои отделения почти во всех крупных городах Туркестана.

Подавляющее большинство этих банков было занято операциями с хлопком, приносившим большие дивиденды, а также выгодным вложением капиталом в различные торгово-промышленные фирмы, объединения, товарищества, промышленное и железнодорожное строительство. К 1915 г. в Туркестане было открыто 10 отделений Госбанка и 40 отделений коммерческих банков. Они создавали и обеспечивали монополистические соглашения, задавали тон в предпринимательских структурах, превращаясь постепенно в важный фактор экономической жизни края.

Содействие торговым и промышленным сделкам, банковским операциям и фирмам оказывали также созданные по распоряжению генерал-губернатора Туркестанский хлопковый арбитражный комитет (в 1891 г.) и Кокандский биржевой комитет (в 1906 г.).

Под эгидой Министерства финансов, законом от 9 мая 1889 года учреждается также институт податных инспекторов, являвшихся агентами Казенной палаты в городах и уездах края. Их функции сводились к наблюдению и контролю за раскладкой и сбором податей с оседлого и кочевого населения, за налогообложением торговли, промышленности, земельной собственности. Податные инспектора также были наделены правом контроля за деятельностью чиновников областей и уездов, что формально ограничивало произвол и злоупотребления административного аппарата.