Формирование и развитие государственной политики в области туризма в Российской Федерации в 1991–2009 годах

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Формирование и развитие государственной политики в области туризма в Российской Федерации в 1991-2009 годах

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Путрик Юрий Степанович

Москва 2009

Работа выполнена на кафедре истории и международных отношений ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»

Научный консультант: доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Королев Анатолий Акимович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Ершова Эльвира Борисовна

доктор исторических наук, профессор Реснянский Сергей Иванович

доктор исторических наук, профессор Бородай Александр Дмитриевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московский государственный университет культуры и искусств»

Защита состоится 1 апреля в 15.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.01 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1, корп. 3, зал заседаний диссертационных советов (ауд. 511).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан « » _______________ 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Мацуев А.Н.

государственный политика туризм

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Туризм -- многоликое, комплексное и массовое явление -- форма организации отдыха, способ познания окружающего мира, область международного сотрудничества, сфера услуг и предпринимательства, часть государственной политики. Значение туризма возрастает во всем мире, он оказывает большое влияние на экономику и социальную сферу, способствуя удовлетворению потребностей населения и организаций; доходам и решению проблем занятости населения; развитию бизнеса в городской и сельской местности; формированию транспортной, гостиничной, сервисной инфраструктуры, что положительно влияет и на другие сферы; улучшению курортно-рекреационного потенциала, возрождению и сохранению памятников истории и культуры, ремесел и народных промыслов; повышению имиджа, инвестиционной привлекательности страны. Жители планеты путешествуют с оздоровительными, познавательными, деловыми, религиозными, образовательными, развлекательными и другими целями. Туризм играет все большую роль в мировой экономике. Таким образом, туризм ещё в ХХ в. стал важной и неотъемлемой частью жизнедеятельности населения и стран, высокодоходной отраслью, социальной и экономической сферой деятельности.

В мировой практике регулирование туристской деятельности является важной частью государственной политики и предметом пристального внимания парламентов и правительств. В Гаагской декларации по туризму особо подчеркнуто, что «туризм должен планироваться государственными властями, а также властями и туристской индустрией на комплексной и последовательной основе с учетом всех аспектов феномена» Гаагская декларация по туризму от 14 апреля 1989 г. Принята Межпарламентской конференцией по туризму: Гаага 10-14 апреля 1989 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000. С. 219 - 243; URL: http://www.2r.ru/laws/gaag_deklar.htm. Накопленный за 18 лет суверенного существования Российской Федерации опыт разработки и реализации государственной политики в сфере туризма требует комплексного анализа с учетом ведущих тенденций и перспектив развития туризма как мирового явления. Для современной России важное значение имеет проведение целенаправленной, многосторонней и активной государственной политики в области туризма.

Актуальность темы диссертации вызывается значением туризма в социально-экономической жизни России и развитием государственного регулирования в этой сфере.

Объект исследования -- туризм как социально-экономический феномен в Российской Федерации в 1991 - 2009 годах.

Предмет исследования -- формирование и реализация государственной политики в области туризма в условиях трансформации российского общества в 90-е годы ХХ в. и начале XXI в.

Цель исследования -- изучить политико-правовые основы, этапы и тенденции становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в 1991 - 2009 годах.

Задачи исследования:

-определить круг источников, необходимых для изучения темы, выявить ранее не привлекавшиеся к исследованию проблемы документы, провести анализ законодательства по вопросам туризма за исследуемый период;

-выявить степень научной изученности проблемы;

-рассмотреть теоретико-методологические основы государственной политики в области туризма в контексте международных документов, зарубежной и отечественной практики их применения;

-выявить и оценить эволюцию государственного регулирования туристской деятельности, установить основные этапы и направления формирования туристской политики России и провести их анализ;

-исследовать роль общественных организаций в формировании современной туристской структуры в Российской Федерации;

-исследовать политико-правовые основы современного туризма и деятельность государства по регулированию туристской сферы;

-показать пути использования исторического зарубежного опыта развития туристской сферы при разработке российской государственной туристской политики;

-провести анализ распространения рыночных отношений на туристскую сферу; исследовать позицию государства по развитию межотраслевого туристского комплекса;

-изучить развитие отраслевой науки и систему подготовки профессиональных кадров в сфере туризма;

-исследовать исторические предпосылки формирования системы современного туризма и методов его государственного регулирования;

-раскрыть традиции отечественного туризма;

-изучить региональный аспект туристской политики в исторической ретроспективе;

-раскрыть роль туризма в сохранении историко-культурного наследия России;

-выработать рекомендации и предложения в адрес государственных органов власти и управления по вопросам туристской политики.

Хронологические рамки работы охватывают период с образования Российской Федерации как суверенного государства по настоящее время. Радикально изменившиеся социально-экономические и геополитические условия привели к разработке основ и реализации новой государственной туристской политики. В этот период в сфере туризма произошли существенные изменения и качественное развитие, кардинальные сдвиги произошли в государственном регулировании туризма -- туризм стал предметом нормативно-правового регулирования на законодательном уровне; при снижении роли социальной и идеологической направленности туризма появилась и активно расширилась коммерциализация в этой сфере; снятие ограничений на выезд граждан за пределы страны привело к расширению географии национального туризма; Россия стала полноправным участником мирового туристского рынка; туризм стал компонентом не только культурного, но и образовательного процесса, специальной отраслью предпринимательской деятельности.

Теоретико-методологическая основа исследования. Диссертационная работа базируется на теоретико-методологических принципах историзма, научной достоверности и объективности. Оставаясь в проблемном поле исторической науки, предпринимая историческое исследование, автор руководствовался как общенаучными, так и специальными историческими методами. Междисциплинарный и системный подходы способствовали более глубокому осмыслению сущности современного туризма, выявлению внутренних и внешних причин его функционирования во времени и пространстве, определению его структуры, основных направлений деятельности.

Диссертант исходит из сложившихся и развивающихся представлений о туризме как эволюционирующей гетерогенной системе, состоящей из разнородных, но взаимосвязанных и взаимозависимых компонентов См. Теоретические основы рекреационной географии: монография / под ред. В.С. Преображенского. М., 1975. С. 23..Туризм рассмотрен как социально-экономическая система рыночного типа с присущей ей трансформацией под влиянием процессов глобализации См. Александрова А. Структурные изменения рынка международного туризма в условиях глобализации и посфордизма // Теория и практика международного туризма: Сб. статей / под ред. А.Ю. Александровой М., 2003. С. 38-75.. Использование сравнительно-исторического метода позволило провести исторические параллели между процессами участия государства в формировании туристской структуры в отдельных зарубежных странах (Испании и Турции) и СССР в 60-е - 80-е годы прошлого века и благодаря этому более чётко определить состояние туристской отрасли Российской Федерации в 90-е годы, её проблемы в новых условиях.

Применение компаративного подхода дает возможность для выявления общего и специфического в зарубежном и отечественном опыте, показать, как происходило заимствование форм и методов взаимодействия государственных структур в сфере туризма, адаптация норм международного туристского права в законодательном поле Российской Федерации.

Социологические методы исследования позволили выявить динамику и качественное своеобразие деятельности туристских институтов и выяснить отношение различных групп населения к туризму как к форме повышения культурного уровня, оздоровления, физического развития, определить на этой основе пути оптимизации программных мероприятий административных органов в области туризма.

Проблемный метод позволил выделить наиболее существенные характеристики, достижения и болевые точки становления и развития туриндустрии в России, связанные с формированием туристского законодательства, организационно-управленческих моделей, научного и кадрового обеспечения туристской отрасли.

С помощью историко-картографического метода были прослежены изменения в географии туризма: наряду с традиционными туристскими зонами и центрами туризма автором были выявлены новые и перспективные туристские регионы как результат активной политики туристских региональных администраций.

Новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что в нем впервые в отечественной историографии представлен комплексный анализ формирования государственной политики Российской Федерации в области туризма. В этих целях в аналитическую часть работы привлечены и интегрированы результаты не только исторических, но и философских, экономических, географических, социологических теорий и моделей туризма в их эволюции, статистические показатели в динамике на разных этапах, сравнительные характеристики картографических произведений, отражающие состояние и географию туризма на разных этапах его развития.

На основе пополнения источниковой базы за счет введения в научный оборот новых видов источников - документов федеральных и региональных ведомств, общественных организаций (записки, протоколы и стенограммы совещаний, конференций; письма,), впервые выявлены основные этапы и направления государственной политики в области туризма, даны их сущностные характеристики в контексте общих процессов отечественной истории, раскрыт процесс формирования сложного механизма государственного регулирования туристской деятельности.

Делается вывод о том, что в настоящее время туризм, превратившись в одну из значимых характеристик глобализирующегося общества, существенно влияет на все основные сферы социальной жизни, перестал быть локальной формой жизнедеятельности, вовлекает в свою сферу огромные массы людей, опосредуя самые разные процессы, как на внутригосударственном, так и на международном уровнях. По мнению диссертанта, на расширение масштабов туризма повлияли, прежде всего, преобразования в непроизводственной экономической сфере, институциональные, этнокультурные и социально-демографические изменения, сравнительное увеличение свободного времени, трансформация содержательного использования досуга.

Диссертант заключает, что в туристской сфере больше чем в какой-либо другой отрасли проводились многочисленные реорганизации центральных структур государственного управления, что отрицательно влияло на стабильность развития отрасли, проектирование новых подходов в организации туризма, снижало ответственность руководящего звена всех уровней.

Основополагающим для всего исследования является научное определение понятия «туристская политика государства» («государственная политика в области туризма»). Автор исходит из того, что эта политика представляет собой один из видов социально-экономической политики государства, его деятельность по развитию туристской индустрии и субъектов туристского рынка (туроператоров и турагентов), совершенствованию форм туристского обслуживания граждан и укреплению на их основе своего политического, экономического и социального потенциала.

На основе комплексного применения историко-генетического, историко-типологического и системного подходов в исследовании, во-первых, раскрываются свойства, функции и изменения туристской политики государства в ее исторической динамике; во-вторых, все многообразие рассматриваемых явлений упорядочивается с учетом их существенных черт; в-третьих, выявляется степень целостности, зрелости и устойчивости самого объекта исследования.

Впервые на основе научно-исторического анализа выявлены те подходы и концептуальные схемы, которые определены в процессе становления и развития туристкой политики, и те, которые требуют совершенствования; раскрыты достижения, а также выявлены наиболее характерные пробелы и недостатки туристкой политики государства.

В исследовании опровергнут стереотипный взгляд на туризм как предмет непосредственного государственного управления и вместе с тем с опорой на отечественный и зарубежный исторический опыт доказана перспективность активной государственной политики в области туризма на основе взаимодействия государства и частной инициативы.

Впервые проведен анализ всей совокупности доступных для открытого пользования документов, их контент-анализ с обоснованием выделения этапов развития системы государственного регулирования в сфере туризма и характеристиками их преемственности.

Делается вывод о том, что распад СССР и переход к рынку резко изменили туристскую отрасль, ушли в прошлое командно-административные методы организации и руководства туристско-экскурсионной отраслью, но при смене формации были потеряны достоинства системы и конкретно-организационные структуры туризма, прежде всего, по мнению соискателя, это возможность концентрации производственных, материальных и финансовых средств; стратегическое планирование развития туристско-экскурсионной структуры и подготовки кадров специалистов. Диссертант утверждает, что недостатки централизованного руководства, подавлявшего инициативу, были преодолены в ходе трансформации социально-экономических отношений, но со стороны государства не были компенсированы утраченные достоинства на основе законодательной базы, которая позволила бы развивать туризм как общедоступный, широко распространенный вид социальной деятельности и межотраслевой хозяйственный комплекс, обеспечивающий занятость и доходы населения, а также поступления в государственный бюджет, не были преодолены деструктивные явления переходного периода.

Принципиальной новизной отличаются научные результаты, полученные при исследовании эволюции концептуальных основ туристской политики государства. В частности, туризм предлагается рассматривать не как способ получения бюджетных доходов, а как метод привлечения и доставки платежеспособного клиента (туриста, потребителя) в сферу туристской индустрии (перевозок, размещения, питания, развлечений, знакомства с достопримечательностями, оздоровительных мероприятий и др.), в сферу работ, способствующих потреблению услуг предприятий туристской индустрии (банковских, финансовых, страховых и иных), а также в сферу торговли. Такой подход способствует более четкому пониманию задач государственной политики в сфере туризма.

На основе анализа зарубежного и отечественного опыта в диссертации показано, что развитие туризма приносит не только весомые валютные доходы, но и способствует развитию дорожной сети и инфраструктуры, повышению экономического благосостояния, создает привлекательный имидж страны, который в свою очередь обеспечивает рост иностранных инвестиций. Поэтому к числу принципиально важных результатов исследования следует отнести и такой: интеграция в мировое сообщество -- одно из непременных условий попадания страны в число лидеров туристской индустрии.

Апробация работы. Основные положения исследования излагались и обсуждались автором на международных и региональных научных конференциях, теоретических и научно-практических семинарах, на заседаниях сектора туристских форм использования наследия Российского НИИ культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева, кафедры истории и международных отношений и кафедры социально-культурного сервиса и туризма Московского гуманитарного университета.

Практическая и теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно создает основу для более глубокого раскрытия темы в общем курсе «Отечественная история Новейшего времени», развития междисциплинарных связей в процессе преподавания цикла естественнонаучных, социально-экономических и собственно исторических предметов, а также для подготовки и внедрения в учебный процесс спецкурса, написания учебно-методических пособий по теме «Государственная политика Российской Федерации в области туризма: исторический опыт и современность».

Акты и справки о внедрении материалов исследования представлены Федеральным агентством по туризму; Комитетом по туризму г. Москвы, Международной туристской академией; Российской ассоциацией социального туризма; Российским научно-исследовательским институтом культурного и природного наследия имени Д.С. Лихачёва (Институт Наследия); Паломническим центром Московского Патриархата.

Материалы диссертации нашли практическое применение в Институте Наследия при подготовке в 2005 г. материалов и предложений к Совместному заседанию Президиума Государственного совета и Президиума Совета по культуре и искусству «О взаимодействии органов государственной власти и общественных институтов по сохранению объектов историко-культурного наследия народов России» в части форм и методов туристского использования культурного наследия; в предложениях Министерству культуры Российской Федерации по вопросам использования туризма как эффективной формы сохранения и возрождения объектов культурного и природного наследия.

Под научным руководством диссертанта и при его непосредственном авторском участии разработаны специализированные подходы по использованию объектов наследия в сфере рекреации и туризма, подготовлены научные отчёты и рекомендации для федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры и туризма, а также для органов местного самоуправления, рекомендации по использованию туристского потенциала исторических населенных мест (1995 г.); научный доклад по перспективам культурного туризма в России в XXI в. и роли учреждений культуры в формировании современного туристского комплекса на территории Российской Федерации (2000 г.); научный отчёт по особенностям планирования и формирования туристского продукта на территориях с высокой концентрацией объектов наследия (2001 г.); научный отчёт по стратегии и примерам применения современных туристских технологий при использовании объектов культурного и природного наследия как фактора стабилизации социально-экономического положения в субъекте Российской Федерации (2004 г.); рекомендации в итоговый документ Научно-практической конференции «О зарубежном опыте формирования законодательства о туризме» (2005 г.); рекомендации по особенностям туристского использования объектов культурного и природного наследия в условиях формирования и развития особых экономических зон туристско-рекреационного типа (2007 г.); при подготовке «Словаря православного паломника» (М., 2007); научный отчёт по инновационным моделям и технологии туристского использования наследия и их значения в социокультурном развитии регионов в условиях глобализации (2008 г); при подготовке Декларации Международной научно-практической конференции «Туризм - ответ на вызовы современности» (СПб, 2008); при разработке «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года» (утверждена Приказом Ростуризма от 6 мая 2008 г. № 51); при подготовке в 2008 г. в рамках Президентского гранта для общественных организаций Российской Ассоциацией социального туризма «Концептуальной модели устойчивого развития социального туризма в современной России»; при разработке «Практического руководства по организации сельского туризма: Методическое пособие для хозяйствующих субъектов (на примере Подольского района Московской области)» в части оценки и обобщения исторического опыта сельского туризма в зарубежных странах и в Российской Федерации, внедрения принципов и методов организации сельского туризма как нового направления в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Диссертант являлся научным руководителем разработки Программы развития туризма в Корякском автономном округе (1994 г.); результаты исследований диссертанта учтены при подготовке Программы сохранения и использования историко-культурного и природного наследия исторического города Ялуторовск и его окружения (1996 г.); подготовил карту «Познавательный туризм и экскурсии» для Национального Атласа России, Т.4 «История. Культура» (М., 2008).

Структура работы соответствует цели и задачам исследования. В ее основу положен проблемно-хронологический принцип: от рассмотрения источниковедческих и историографических аспектов темы через анализ складывания исторических предпосылок и концептуально-нормативных основ туристской политики (главы 1-2) к изучению формирования ее основных этапов и направлений (главы 3-4) и к подведению итогов становления государственной политики в области туризма в плане соотношения накопленного исторического опыта и современности (глава 5). Диссертация включает в себя Введение, пять глав, имеющих 17 параграфов, Заключение и Список использованных источников и литературы.

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность и новизна исследования темы диссертации, определяется ее объект и предмет, цель и основные задачи, выявляется степень ее изученности и обеспеченность источниковой базой, определяются хронологические рамки исследования.

Глава I «Историография и источники исследования». Обращаясь к непосредственному рассмотрению имеющейся исследовательской и прикладной литературы в области туризма, следует констатировать, что собственно истории туризма в нашей стране и в мире посвящен ряд общих работ См.: Долженко Г.П. История туризма в дореволюционной России и СССР. Ростов н/Д., 1988; Крючкова А.А. История международного и отечественного туризма. М., 1999; Усыкин Г.С. Очерки истории российского туризма. СПб., 2000; Воронкова Л.П. История туризма. Воронеж, 2001; Соколова М.В. История туризма. М., 2002; Грицкевич В.П. История туризма в древности. СПб., 2005; Зорин И.В. Феномен туризма: Избр. соч.: Миссия и функции туризма. Этнологические начала путешествий. Профессиональное туристское образование. Образование и карьера в туризме. М., 2005 и др., в которых рассмотрены основные этапы зарождения и развития туризма, генезис туристско-экскурсионной деятельности в дореволюционной России и СССР, возникновение и становление международного туризма, а также характерные черты современного российского и международного туризма и их перспективы.

Общие вопросы теории и практики туризма активно разрабатываются еще с советских лет до настоящего времени См.: Некоторые актуальные проблемы развития туризма и экскурсий в СССР. Сухуми, 1970; Проблемы развития индустрии туризма. Новосибирск, 1970; Путрик Ю.С., Байназарова Ю.К. и др. Концепция развития внутреннего туризма в СССР (на примере Центрального совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС) // Географические проблемы совершенствования организации отдыха и туризма. М., 1985; Квартальнов В.А. Туризм: теория и практика: Изб. труды. В 5 т. М., 1998; Современные проблемы туризма: управление, туристские ресурсы, подготовка кадров / Под ред. Н.С. Морозовой. М., 2005 и др. . В сфере пристального внимания исследователей находится развитие законодательства и государственного регулирования туризма в нашей стране См.: Биржаков М.Б., Кузнецов Ю.В. Научно-практический комментарий к Рекомендательному законодательному акту «Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма» // Туристские фирмы (справочник). Вып. 8. СПб., 1995. С. 161-179; Государственные органы управления туризмом Российской Федерации // Туризм: обзор материалов. М., 1996. Вып. 2; Парций Я.Е. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Хозяйство и право. 1998. № 7-10; Писаревский Е.Л. Туристская деятельность. Проблемы правового регулирования. Владивосток, 1999; О зарубежном опыте формирования законодательства о туризме. Научно-практическая конференция, посвященная 25-летию Манильской декларации по мировому туризму. Тезисы докладов и выступлений. М., 2005 и др.. Немалый задел создан в разработке вопросов экономики современного туризма См.: Экономика современного туризма / Под ред. Карповой Г.А. М.; СПб., 1998; Балабанов И.Т., Балабанова А.И. Экономика туризма. М., 1999; Каурова А.Д.. Организация сферы туризма. СПб., 2004; Менеджмент туризма: Экономика туризма. М., 2002; Козырев В.М. Туристская рента: М., 2001; Демьяненко С.Р. Основы бизнес-планирования туристской фирмы. М., 2002; Журко Т.В. Экономика и предпринимательство в социально-культурном сервисе и туризме. М., 2003; Гуляев В.Г. Туризм: экономика и социальное развитие. М., 2003; Бозин В.П. Экономика туризма. М., 2004; Гвозденко А.А. Логистика в туризме. М., 2004; Здоров А.Б. Экономика туризма. М., 2004; Проурзин Л.Ю. Туризм как экономический приоритет. М., 2004; Боголюбов В.С. Экономика туризма. М., 2005; Яковлев Г.А. Экономика и статистика туризма. М., 2005. Морозов М.А. Экономика и предпринимательство в социально-культурном сервисе и туризме. М., 2006 и др.. Вниманием исследователей пользовались проблемы спроса и предложения, маркетинга и рекламы в современном туризме См.: Исмаев Д.К. Основы стратегии и планирования маркетинга в иностранном туризме. М., 1994; Кириллов А.Т., Волкова Л.А. Маркетинг в туризме. СПб., 1996; Кириллов А.Т., Маслова Е.В. Реклама в туризме. СПб., 1998; Сапрунова В.Б. Туризм: эволюция, структура, маркетинг. М., 1998; Папирян Г.А. Международные экономические отношения: маркетинг в туризме. М., 2000; Антюфеев Г.В. Информационное обеспечение управления туристской деятельностью. М., 2003; Александрова А.Ю. Структура туристского рынка. М., 2002; Джанжугазова Е.А. Маркетинг туристских территорий. М., 2004 и др.. Изучался и обобщался опыт обеспечения менеджмента и качества, сертификации и стандартизации в сфере туризма См.: Менеджмент туризма / Науч. ред. В.А. Квартальнов. М., 1998; Буторова Н.В. Менеджмент и маркетинг иностранного туризма: обслуживание иностранных туристов в России. М., 1999; Квартальнов В.А. Стратегический менеджмент в туризме: Современный опыт управления. М., 1999; Моисеева Н.К. Стратегическое управление туристской фирмой. М., 2000; Ильина Е.Н. Туроперейтинг: организация деятельности. М., 2001; Лесник А.Л. Основы стратегического планирования в индустрии гостеприимства. М., 2002; Менеджмент туризма: Туризм как объект управления. М., 2002; Чудновский А.Д., Жукова М.А. Менеджмент в туризме и гостиничном хозяйстве. М., 2005 и др., организации туристского бизнеса на уровне предприятия См.: Балабанов И.Т., Богданов В.Г. Новые организационные формы туристских предприятий в условиях рыночной экономики. М., 1991; Айгистова О.В., Забаев Ю.В., Сеселкин А.И. Введение в бизнес туроперейтинга. М., 1996; Ильина Е.Н. Туризм - путешествия. Создание туристской фирмы. Агентский бизнес. М., 1998; Ефремова М.В. Основы технологии туристского бизнеса. М., 1999; Практика туристского бизнеса. СПб., 2000; Демьяненко С.Р. Основы бизнес-планирования туристской фирмы. М., 2002; Ильина Е.Н., Деятельность туристских агентств: Туристский рынок и предпринимательство. М., 2004; Исмаев Д.К. Основная деятельность туристской фирмы (на примере российского турбизнеса). М., 2005 и др. и т.д.

История становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в имеющейся литературе затрагивалась только косвенно под углом зрения решения насущных задач См.: Абрамова Т.В., Барзыкин Ю.А., Писаревский Е.Л. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: право и экономика. Вып. № 4(7). 2004; Пшенко К.А. Актуальные проблемы сотрудничества государств-участников СНГ в сфере туризма и законодательное обеспечение формирования общего туристского пространства СНГ // Сб. матер. VIII ежегодной научно-практической конференции: 23-24 мая 2005 г. СПб., 2005. С. 10-19; Остроумов О.В. Продвижение национального туристского продукта на международный рынок. М., 2006 и др. .

Отношение государственных органов власти к туризму в дореволюционный и советский периоды отечественной истории рассмотрены в монографии Г.П. Долженко. В частности, он указывает на государственную поддержку туризма и экскурсий со стороны губернских властей, которые в начале ХХ в. организовывали экскурсии для крестьян в другие губернии с целью познакомить их с образцовыми сельскими хозяйствами, опытными полями, садоводством и т.п. Активно поддерживались ученические экскурсии, на которые уездные и губернские земства выделяли средства. Как важный рычаг государственного регулирования туризма в советский период Г.П. Долженко указывает на постановления компартии, правительства и профсоюзов (1969, 1975, 1980 гг.) по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране, которое поручалось профсоюзам (Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС), ЦК ВЛКСМ (Бюро международного молодёжного туризма «Спутник»), Государственному комитету СССР по иностранному туризму См.: Долженко Г.П. История туризма. Ростов н/Д, 1988. С 49-52..

Из фундаментальных, обобщающих работ о туризме, изданных в советское время, следует назвать исследование В.В. Дворниченко, осветившего деятельность профсоюзов См.: Дворниченко В.В. Туризм в СССР и деятельность советских профсоюзов по его развитию (1917-1984 гг.). М., 1985. . В работах советского периода система государственного регулирования туризма рассматривалась автономно и сравнения с опытом зарубежных стран не проводились. Более детально вопросы организации и управления туризмом внутри других ведомств рассмотрены в работах Ю.С. Константинова, В.А. Квартальнова, Г.С. Усыскина См.: Константинов Ю.С. Детско-юношеский туризм. М, 2006;Квартальнов В.А. История и организация туризма в СССР и зарубежных странах. Минск, 1986; Усыскин Г.С. Очерки истории российского туризма. СПб, 2007. . Коллективный труд «Советское зазеркалье» См.: Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Шнайдген Й.Й., Федулин А.А., Мазин К.А. Советское зазеркалье. Иностранный туризм в СССР в 1930 - 1980-е годы. М., 2007. ., в отличие от работ советского периода, целиком написан на архивном материале, который в советское время был труднодоступен для исследователей. Описание системы государственного регулирования в Российской Федерации и в ряде зарубежных стран приводится в работе К.Г. Борисова «Международный туризм и право» См.: Борисов К.Г. Международный туризм и право; М.,1999. С. 57-77., который активно использует понятие «национальная туристская администрация», включающее сочетание государственных и общественных институтов регулирования туристской деятельности в стране. В работах Л.П. Воронковой и М.В. Соколовой См.: Воронкова Л.П. История туризма. Воронеж, 2001; Соколова М.В. Туризм как культурно-исторический феномен. М., 2007. приводятся описания истории путешествий как части культурологического процесса в развитии цивилизации с освещением хронологии важнейших событий, связанных с организацией туристского дела в мире и в Российской Федерации.

Системные подходы при рассмотрении политики государства в области туризма в отечественной научной литературе начинают появляться в конце 90-х гг. XX в. - начале ХХI в. в работах В.А. Квартальнова, А.Ю. Александровой, А.А. Терещенко См.: Квартальнов В.А. Туризм: теория и практика: Избранные труды. В 5-ти т. Т. 3. Новые цели и функции туризма: экономика и управление. М., 1998; Александрова А.Ю. Структура туристского рынка. М., 2002; Терещенко А.А., Государственное регулирование туристской деятельности в правовом пространстве туризма: В 2-х ч. М., 2000. . Разнообразие взаимосвязей туризма и политики рассмотрено в монографии А.А. Крючкова, в которой особый акцент делается на социальный туризм как важную составляющую социальной политики государства в направлении содержательной организации свободного времени рабочих и служащих в странах Западной Европы. Однако вызывает возражение высказывание этого исследователя о «государственном туризме» в Советской России и СССР. Действительно, в советский период туризм был важным средством коммунистического воспитания трудящихся, но самые массовые его формы развивались в рамках деятельности общественных организаций -- профсоюзов, комсомола. Нельзя согласиться и с некоторыми его рекомендациями -- «взамен ориентированности на прибыль и технологическую эффективность ориентироваться на сохранение среды обитания и на человеческие потребности субъектов туризма» Крючков А.А. История международного и отечественного туризма. М., 1999. С. 86.. Истина здесь лежит где-то посередине. Выражая озабоченность падением объёмов внутреннего туризма, В.А. Квартальнов выдвинул предложения по кардинальному изменению модели государственного регулирования в сфере туризма путем её демократизации и создания Всероссийского народного туристского общества, которое выполняло бы реализацию программы развития туризма в России, осуществляло бы продвижение законодательной базы народного туризма, участвовало бы в совершенствовании планирования, региональной политики, технологии индустрии туризма, а также в формировании телекоммуникационных сетей, возрождении туристских маршрутов, создании новых рабочих мест и целый ряд других функций, которые на современном этапе выполняют органы исполнительной власти в сфере туризма См.: Квартальнов В.А. Туризм: теория и практика. М., 1998. С. 298-309.. Однако опыт создания и деятельности такой организации показал, что ни бизнес, ни государство к таким переменам не готово, предпочтения отдаются моделям, предусматривающим сотрудничество государственных структур, частного сектора и общественных (неправительственных) организаций на условиях взаимовыгодного партнёрства.

Зарубежный и отечественный опыт развития социального туризма проанализирован в монографии Л.В. Сергиенко, которая выделяет типологию систем социального туризма с учетом моделей государств всеобщего благосостояния, рассматривает особенности становления организационно-экономического механизма туризма в переходный период, обобщает опыт функционирования системы «чек-отдых» во Франции и Швейцарии и возможности его применения в российской практике См.: Сергиенко Л.В. Организационно-экономический механизм функционирования социального туризма. М., 2000. . Однако, как показало наше исследование, опыт Швейцарии и Франции в области социального туризма вряд ли может быть использован в современной России, так как социальный туризм в названных странах осуществляется в условиях устойчивого развития экономики, стабильности национальной валюты, низкой инфляции.

Не менее значимым, с точки зрения интересов сохранения природы и общества в условиях глобализации и как специальный предмет не только государственного, но и межгосударственного регулирования, отмечается в научной литературе экологический туризм, направленный на гармонизацию отношений человека с природными объектами и явлениями См.: Экотуризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт / Под. ред. Е.Ю. Ледовских. Тула, 2002. .

Характеристики состояния отдельных компонентов системы государственного регулирования в сфере туризма на различных исторических этапах можно встретить в исследованиях по правовым, экономическим, географическим, социологическим, информационным направлениям развития туристской деятельности. Так, развитие правовых аспектов государственного регулирования в сфере туризма отражаются в работах Е.Л. Писаревского, который не только констатирует происходящие изменения в туристском законодательстве, но и предлагает включить в сферу специального туристского законодательного регулирования весь комплекс индустрии туризма См.: Писаревсий Е.Л. Научно-практический комментарий. Положение о лицензировании туроператорской деятельности. Положение о лицензировании туристской деятельности. М., 2002. Его же. Безопасность туризма. Правовое обеспечение. В 3-х кн. Кн. 1. Основы безопасности туризма: М., 2007. .

Е.В. Мошняга приводит основательный обзор инструментов регулирования международной туристской деятельности на примере деятельности международных организаций, показывает практику и примеры адаптации международных правовых актов на национальном уровне и, в частности, на примере туристского законодательства Российской Федерации, которое «…базируется на основе международных принципов, стандартов и норм» См.: Мошняга Е.В. Международное регулирование туристской деятельности / Менеджмент туризма: Основы менеджмента. Гл. 9. М., 2002. С. 309-345..

Говоря о роли туризма в гармонизации социально-экономического развития России, А.В. Игнатьев отмечает, что «вплоть до последнего времени развитию туризма в России не уделялось должного внимания» и «что нынешнее весьма слабое статистическое обеспечение сферы туризма сильно затрудняет процессы ее планирования и государственного регулирования» Игнатьев А.В. Российский туризм в эпоху глобализации: стратегия, конкурентоспособность, перспективы. М., 2007. С. 63, 139.. Вряд ли следует считать правильным утверждение Игнатьева о том, что «на рубеже двух веков в России фактически началось возрождение индустрии туризма». Заметим, в порядке полемики, что с середины 90-х гг. и на рубеже веков российский туризм испытывал устойчивый подъем, бизнес активно развивался на базе новых технологий, шёл процесс его капитализации и структуризации, созревали предпосылки для перехода в новое качественное состояние.

Методологические вопросы информационного процесса в системе государственного регулирования прослежены в монографии Г.В. Антюфеева, который рассматривает процесс управления туристской деятельностью как совокупность научно обоснованных технических, экономических и технологических решений, предлагая различные экономико-математические модели для формирования обоснованных управленческих решений на уровне региональных систем туристской отрасли См.: Антюфеев Г.В. Информационное обеспечение управления туристской деятельностью. М., 2003. . К сожалению, подобные исследования с активным использованием широкого арсенала математических методов для федерального (общенационального) уровня управления туристской сферой не проводились.

В монографии польского исследователя И. Енджейчик приводится широкий спектр юридических, организационных, финансовых инструментов региональной туристской политики Европейского Союза за 15-летний период (1984-1998 гг.), которые, опираясь на концепцию устойчивого развития, направлены на поддержку регионов, отстающих в развитии, борьбу с безработицей, облегчение включения молодёжи в оплачиваемую трудовую деятельность, развитие сельских регионов См.: Енджейчик Ирена. Современный туристский бизнес. Экостратегии в управлении фирмой / Пер. с польск. М., 2003. С. 179-196.. Этот опыт требует, несомненно, изучения с точки зрения его применения в практике государственного регулирования российской сферы туризма и гостеприимства.

История туризма как специальная дисциплина занимает свое место и в системе туристского образования.

Таким образом, к настоящему времени сложился определенный комплекс многопрофильной по своему характеру туристской научной литературы. Однако история становления и развития государственной политики Российской Федерации в области туризма в литературе затрагивалась только косвенно под углом зрения решения насущных задач.

Между тем следует учитывать, что туризм как многоплановый и развивающийся феномен российской социально-экономической, политической и общественно-культурной жизни изучался и изучается специалистами разных профилей. Туризм в целом -- предмет междисциплинарных исследований. В этом смысле разработка его истории в новейшее (постсоветское) время имеет важное значение не только с точки зрения извлечения уроков для самого туризма и туристской политики государства, а в гораздо более широком плане, в том числе и для решения таких ключевых вопросов истории постсоветской России, как природа российской трансформации конца XX - начала XXI вв., характер установившихся общественных отношений, тенденции развития экономики и общественно-культурной жизни страны, состояние общественного сознания, степень открытости России и динамика изменения ее образа в современном мире и др.

Включение туристской проблематики в общий контекст развития постсоветской России позволит внести свой вклад и в разработку таких актуальных сюжетов новейшего периода отечественной истории, как качественные изменения российского общества и социально-экономические процессы 1990-х гг., новые явления в развитии социальной структуры и социальной сферы, региональные и национальные аспекты реформирования России, развитие социально-духовной сферы и массового сознания россиян.

Источниковая база исследования. Исходную базу для изучения туристской политики России составляет широкий по объему и разнообразный по составу комплекс документов и материалов, большинство которых впервые вводится в научный оборот в качестве источников исторического исследования. Использованные источники можно сконцентрировать в 9 основных групп: международные акты о туризме; законодательство РФ по туризму и смежным областям; архивные материалы; ведомственные акты органов государственной власти и управления РФ; документы общественных организаций в области туризма; статистика; аналитические доклады, записки, проекты; периодическая печать; интернет-ресурсы.

Для исследования процесса формирования концептуальных и законодательных основ туристской политики России важное значение имеют международные акты. На сегодня приняты десятки международных пактов, конвенций, деклараций и резюме, касающихся международной туристской деятельности. Изучение подобных документов позволяет не только проследить круг основных вопросов, обсуждавшихся на международном уровне, но и выявить формирование основополагающих принципов политики или программных положений деятельности организаций в сфере международного туризма См.: Всеобщая Декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Права человека. М, 1990. С. 5-12; Общая резолюция конференции ООН по международному туризму и путешествиям: Рим 21 августа - 5 сентября 1963 г. // Международный туризм: правовые акты. М., 2000. С. 175-179; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) // Права человека. М., 1990. С. 13-28; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) // Там же. С. 29-44; Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе: Хельсинки 1 августа 1975 г. (Раздел «Развитие туризма») // Международный туризм: правовые акты. М., 2000. С. 180-183; Манильская декларация по мировому туризму. Принята 10 октября 1980 г. Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 г. // Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса: Нормативно-правовые документы. М., 1998. С. 11-22; Хартия туризма. Одобрена резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации: София 22 сентября 1985 г. // Международный туризм: правовые акты. С. 213 - 217; Кодекс туриста. Одобрен резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации: София 22 сентября 1985 г. // Там же. С. 217-219; Гаагская декларация по туризму. Принята Межпарламентской конференцией по туризму: Гаага 10-14 апреля 1989 г. // Там же. С. 219-243; Манильская декларация по социальному воздействию туризма (1996 г.) // Там же. С. 281-283; Глобальный этический кодекс туризма. Принят на тринадцатой сессии Генеральной ассамблеи ВТО: Сантьяго (Чили), 27 сентября - 1 октября 1999 г. // Там же. С. 234-256 и др.. Принятие этих документов, как свидетельствует исследование, придало дополнительный импульс развитию туризма во всем мире. Эти документы воспринимаются национальными законодательствами, в том числе и в России. Подверглись анализу документы и акты о сотрудничестве государств - участников СНГ в области туризма См.: Об основных принципах сотрудничества государств-участников СНГ в области туризма. Рекомендательный законодательный акт. Принят Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ 29 октября 1994 г. // Информационный вестник Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ. Бюллетень № 6. СПб., 1995. С.148-159; Межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами участниками СНГ» (концепция). Принята Межпарламентской ассамблеей СНГ 29 мая 1997 г. // Квартальнов В.А. Иностранный туризм. Приложения. М., 2001. С. 249-269..

Среди законодательных документов главнейшим источником, который содержит общие основы политико-правового регулирования туристской сферы, является Конституция Российской Федерации. Для анализа становления концептуальных и программных аспектов туристской политики важное значение имеют «Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации», одобренная Указом Президента РФ от 22.12.1995 г. Указ Президента РФ от 22.12.95 № 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 28 декабря. ; Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», утвержденная постановлением Правительства от 26.02.1996 г. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.96 № 177 «О Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». // Российские вести. 1996. 14 марта; Туризм. Обзор материалов. Вып. 3. Бюро информации по туризму «ОН-ЛАЙН», 1996. , «Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная распоряжением Правительства РФ от 11.07.2002 г. Концепция развития туризма в Российской федерации на период до 2005 г. Распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2002 г. 954-р. // Российская газета.2002. 14 июля. . Обращение к этим документам дает возможность исследовать складывание системы взглядов на обеспечение правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии и важнейших направлений государственной политики в сфере туризма.

В теснейшей взаимосвязи с концептуально-программными документами находится весь комплекс законодательных актов в сфере туризма. Среди них основополагающую роль играет Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», принятый в ноябре 1996 г ^{Федеральный закон от 24.11.96 № 132-ФЗ «Об основах Туристской деятельности в Ро}ссийской Федерации» // Российский туристский бюллетень. 1996. № 4. . Важным источником для изучения правовых основ туристской деятельности является Гражданский кодекс Российской Федерации. Большое значение для исследования правового регулирования различных аспектов туристской сферы имеют федеральные законы «О защите прав потребителей»; «О сертификации продукции и услуг»; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; «О лицензировании отдельных видов деятельности»; «О техническом регулировании»; «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации”», другие федеральные законы.

Для анализа государственного регулирования туристкой деятельности, исключительно важны Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные документы, издаваемые, прежде всего, органами, ответственными непосредственно за туристскую сферу (Министерство культуры и туризма, комитеты и агентства по туризму, делам молодежи, физической культуре).

В диссертации широко использованы архивные источники. Материалы Государственного архива РФ отражают деятельность органов государственного управления в сфере туризма. Документы Архива Российского научно-исследовательского института культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева Министерства культуры РФ содержат большой объем научно значимой информации по тематике исследования. Среди использованных источников материалы текущего Архива Российской ассоциации социального туризма.

Для анализа региональных схем развития туризма использованы материалы Объединенного архива Федерации профсоюзных организаций Томской области.

Среди важнейших источников по теме исследования -- статистические материалы, сбор, систематизация и публикация которых осуществлялись как государственными органами, так и общественными организациями в сфере туризма. Особую информационную ценность представляют ежегодные статистические сборники о российском туризме См.: Туризм в цифрах 2003: Стат. сб. / ИИЦ «Статистика России»; Российский союз туриндустрии. М., 2004; Туризм в цифрах 2004: Стат. сб. / ИИЦ «Статистика России»; Российский союз туриндустрии. М., 2005. Туризм в цифрах 2005: Стат. сб. / ИИЦ «Статистика России»; Российский союз туриндустрии. М., 2006; Туризм в цифрах 2006: Стат. сб. / ИИЦ «Статистика России»; Российский союз туриндустрии. М., 2007. Стат. сб. / ИИЦ «Статистика России»; Федеральное агентство по туризму. М., 2008., в которых использованы официальные данные, представленные Федеральной службой государственной статистики, и информация Российского союза туриндустрии.

Для изучения истории становления и развития туристской политики России весьма важным представляется использование периодики. Некоторые СМИ в области туризма выходят сразу в двух версиях: печатной и электронной Вестник РАСТ (Российской Ассоциации Социального Туризма) // URL :http//www.tourinform.org; Ratanews. Ежедневная электронная газета для профессионалов турбизнеса // < http://www.ratanews.ru/ >; Турбизнес: Информационно-аналитический журнал для профессионалов // www.tourbus.ru; Туринфо. Еженедельная газета туристического рынка России // < http://tourinfo.remarka.ru/?q >.. Специфическим свойством периодики является многоплановость. Как исторический источник она содержит разнообразную по жанру, происхождению и содержанию информацию. Особо выделим официальные издания, в которых печатаются законодательные акты, нормативные документы и различная информация о деятельности государственных органов власти и управления: «Российская газета», «Российские вести. Федеральный еженедельник», «Российский туристский бюллетень. Туризм: информация, статистика, анализ (ТИСА)». Большие информационные резервы содержит «Туринфо»: Еженедельная деловая газета туристического рынка России».