Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – первой четверти XX в.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX - первой четверти XX в.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Задача достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, относится к числу перманентных, претерпевших самые разнообразные способы решения. С точки зрения государственного устройства Октябрь 1917 года поделил российскую историю ХХ века на дореволюционный и советский период. Однако исследователи все чаще говорят о традициях и преемственности внутриполитического курса в России, в том числе в области государственного управления регионами и национальными территориями. Это в значительной степени обусловливает актуальность избранной темы как в плане осмысления и учета накопленного страной в данной области опыта, так и в смысле прямого применения, использования определенных сторон и элементов этого опыта в практике государственного строительства современной России.

Актуальность определяет и попытка рассмотрения проблемы в достаточно широких хронологических рамках, охватывающих две совершенно различные по содержанию общественно-политические эпохи в российской истории: эпоху кризиса самодержавия и эпоху становления советской власти, которые вместе образуют один из самых масштабных периодов трансформации российской государственности за всю многовековую историю страны. В этом плане именно сегодня, когда проблема соотношения функций и распределения полномочий между центральной властью и региональным руководством вновь остро встала на повестку дня, возникает необходимость исследования всех значимых аспектов государственного управления национальными образованиями. Раскрытие процесса формирования и длительной эволюции российской полиэтничности как формы государственного устройства сегодня, как никогда, нуждается в дополнительном анализе с учетом сложной взаимосвязи и взаимозависимости объективных и субъективных факторов этнического, административного, конфессионального, хозяйственного, политического и социокультурного характера.

Проблема схожести и отличий политики, направленной на создание централизованного государства до и после революции в аспекте анализа ее влияния на административно-правовое и социально-экономическое развитие этнических регионов, сегодня неоднозначно оценивается в отечественных и зарубежных историографических трудах. В данном контексте события второй половины XIX - первой четверти XX века, связанные с проблемой реформирования и обустройства многонационального государства также отличаются существенным разнообразием мнений и точек зрения, значительно расширили границы научной дискуссии и возможности интерпретации фактов. Говоря о допустимости историзации практики государственного строительства в дореволюционный период, некоторые исследователи объясняют ее неудачи консервативностью самодержавной власти, что якобы определило характер, содержание и направленность преобразовательных процессов в данной области. Другие, напротив, считают, что царизм постепенно утрачивал рычаги управления империей по мере расширения ее границ. Удаленные от центра территории, по их мнению, не только не поддавались управлению, но и элементарной подконтрольности. Этим, в частности, объясняется быстрое появление многочисленных самопровозглашенных республик в эпоху революционных перемен. Тем не менее история сама определила масштабы государства, основанные на незыблемости границ и территориальной целостности, оставив за Россией статус многонациональной державы мирового уровня. В этом русле значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных факторов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.

Не следует забывать, однако, что сложившаяся в силу специфики национальной ментальности русского и других российских народов унитарная система государственного устройства и управления в определенных условиях способна не только замедлять темпы своего развития, но и деградироваться. Полученная в наследство от императорской власти, эта система в годы становления советского строя долгое время не давала возможности развития начал регионального самоуправления, которые, как это ни парадоксально, зародились в России в недрах самодержавного унитаризма. Даже сегодня, когда федерализм получил конституционную легитимизацию и стал реальной практикой государственного строительства, давление традиций прошлого дает о себе знать в организации управления регионами. Эта проблема является неизменным спутником всей истории модернизации административно-территориального устройства России, поэтому от ее разрешения во многом зависит дальнейшая судьба государства.

Модель государственного управления, предусматривающая наличие сильного центра в российских условиях себя не оправдала. Более того, уже дважды в ХХ веке ее крушение повлекло за собой бурный рост социально-политической напряженности в обществе, реально угрожавший целостности государства. Поэтому сегодня важно не упустить шанс по утверждению принципа согласованных усилий между центральными и местными органами власти в сфере управления национальными регионами с непременным учетом позиции общества и его гражданских институтов.

Исторический опыт в этом направлении позволяет выделить наиболее значимые аспекты преобразований, поскольку искусство определения и поддержания равновесия в соотношении начал центризма и региональной самостоятельности своими корнями уходят в те времена, когда о федеральном устройстве страны не могло быть и речи. В этой связи обращает на себя внимание апробированный в условиях самодержавия механизм усиления власти центра за счет унификации системы управления на местах посредством перераспределения властных полномочий. Внимательного осмысления требует и проблема соотношения территориального и ведомственного принципов при реформировании государственного управления. Важным элементом поддержания его эффективности и стабильности остается вопрос ограниченного включения в структуру единого государства основ самоуправления, для которого полностью сохраняют свое значение программные представления отечественных либералов начала ХХ века. Они и сегодня не утратили свою актуальность.

Опыт становления и развития федерализма в советский период, в свою очередь, является убедительным свидетельством того, что стабильная и эффективно действующая федерация - это союз государственных структур, наделенных равными правами и взявших на себя равные обязанности. Под этим углом зрения сегодня необходимо еще раз переосмыслить и оценить исторический путь формирования многонационального государства в России, который способен помочь определить нужное направление в выборе стратегии построения современной российской государственности.

Степень научной разработанности проблемы. Состояние историографической базы свидетельствует о том, что научный интерес к проблеме исследования постоянно прогрессировал, а его качественные характеристики порой находились под влиянием концептуальных установок власти. Разделив литературу на три периода: дореволюционный, советский и российский, мы выделили в отдельную группу общеисторические издания по Отечественной истории В.В. Журавлева, О.В. Волобуева, А.А. Данилова, Л.Г. Косулиной, А.Н. Сахарова, В.П. Дмитренко, И.Д. Ковальченко, А.П. Новосельцева, В. Кожинова. Они дают общее представление о тенденциях государственного развития, характеризуют общественно-политическую обстановку различных исторических этапов. Интересующая нас тема или отдельные ее аспекты нашли также отражение в обобщенных изданиях по истории советского общества, государства и права.

До революции яркими представителями рассматриваемого направления исследовательской деятельности являлись такие ученые, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, в частности, считал местное управление «внутренней» системой, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки населения, и поэтому, по его мнению, местные органы должны были действовать на правах «государственных властей». В.П. Безобразов также видел в них разновидность органов государства, но в отличие от А.Д. Градовского стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений. В дореволюционной России широкое распространение получила также «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений на автономную деятельность.

Следует отметить, что в конце XIX - начале XX века существовало множество различных теорий по организации местного управления, которые опирались на имевшиеся законы или же предполагали внесение корректив в законодательство. Возможно, поэтому А.М. Осиповский взялся за систематизацию нормативной базы с подробными комментариями к наиболее важным положениям правительственных решений, а М.М. Катаев проанализировал динамику развития местных крестьянских учреждений. Основным звеном местного народовластия, естественно, являлись земства, поэтому их становление и развитие, непосредственное участие в управленческой деятельности рассматривалось под различными углами зрения. Весьма интересными и наполненными конкретными фактами из жизни сельских обществ представляются работы Н.А. Малашева, А. Лохвицкого, И.П. Белоконского, Б. Веселовского, В.Ю. Скалона и других. Примечательно, что ученые не только анализировали и сравнивали, но и старались подытожить работу земств за определенные периоды их деятельности. Так, А.А. Головачев взял за основу первое десятилетие после начала великих реформ, Б. Веселовский обобщил их роль в развитии российского государства до конца XIX столетия, а А.А. Кизеветтер представил ретроспективный анализ исторических традиций в области местного управления, формировавшихся на протяжении тысячелетия.

К этому же периоду относятся первые попытки систематизации данных об общественных отношениях в горских сообществах Северного Кавказа, их сословном делении, формах внутреннего управления. Эти и многие другие вопросы интересовали большое количество исследователей, поэтому для примера достаточно назвать таких известных авторов, как Ф.И. Леонтович, А.И. Берже, Ф. Гершельман, А.Н. Дьячков-Тарасов. В плане настоящего исследования особый интерес представляют работы В. Миллера, М.В. Ковалевского, К. Сталя, В. Кудашева, В.М. Сысоева, в которых дана характеристика особенностей исторического развития горских народов. Не меньшую значимость имеют труды, посвященные наиболее трагическим периодам в истории развития горцев Северного Кавказа, а также характеристике межнациональных отношений в регионе. К их освещению обратились И.А. Бодуэн де Куртенэ и А.А. Каспари. На рубеже веков и в последующие годы стали появляться работы с обобщением опыта управления национальными регионами, характеристикой административно-территориальных единиц на Северном Кавказе.

Уже в начале второго периода разработчиками проблемы местное управление понималось, прежде всего, как самостоятельная система, действующая в рамках государственных законов. Об этом, в частности, писал А.И. Елистратов, подчеркивая, что органы местного управления сохраняют «подчиненность… государственному закону, контролю и юрисдикции». Такая позиция означала, что в 1920-х годах преобладала государственная теория управления, что, впрочем, при сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Ее сторонники видели в местном управлении часть государства, «не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным интересам…». Как и Л.А. Велихов, В.А. Кабалевский также считал, что «в советском государстве единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью».

В практической плоскости теория управления в советском государстве с самого начала связывалась с его федеративным устройством, о чем идет речь в работах М.А. Рейснера и И.Н. Ананова. В этой связи организация органов народной власти приобрела особую актуальность в контексте территориальных преобразований и взаимоотношений с советами на местах. На этом фоне появились работы с характеристикой национально-государственных образований, особенностей этнического развития горцев, их положения в российском обществе до и после Октября. Их авторами являлись Н.Ф. Яковлев, У.Д. Алиев, Я.В. Абрамов, Я.Н. Раенко-Туранский, Л.Я. Люлье и др.

В 1930-1940-е годы дискуссия по проблеме государственного строительства и управления практически прекратилась, если не считать обращение ряда исследователей к истории советских конституций, анализ которой был продолжен и в последующие годы. Что касается национальных аспектов развития российского государства, то возврат к их рассмотрению относится ко второй половине 1950-х годов. Наряду с научными разработками историко-этнографического характера, были изданы работы, в которых рассматривались вопросы развития народов Северного Кавказа на различных этапах государственного строительства, их интеграции в российское общество и ее последствий. Среди авторов этого направления необходимо выделить, в первую очередь, Е.П. Алексееву и В.П. Невскую, которая продолжила свою исследовательскую деятельность в избранном направлении в 1960-1970-е годы. В это же время отечественная историография пополнилась целым рядом научных изысканий в области эволюции российской государственности, среди которых особое место отводилось историческому опыту национально-государственного строительства, в том числе на Северном Кавказе. Вплоть до конца советского периода российской истории ученых продолжали волновать вопросы исторического развития народов Северного Кавказа. В различных вариациях они получили освещение в работах Б.В. Скитского, В.К. Гарданова, Б.П. Берозова и других. Примечательно, что на уровне региональных исследований активно рассматривалась проблема организации местной власти и государственного строительства в горских сообществах, в том числе в интересующий нас период. Ее научное осмысление осуществляли С.Э. Эбзеева, Х.-М. Хашаев, З.М. Блиева, К.М. Текеев. Данное направление исследовательской деятельности осуществлялось в отношении всех народов, а также применительно к конкретным этносам. Так, например, В.К. Гарданов, Б.М. Джимов, Н.Ф. Бугай, Д.Х. Меркулов проследили исторический путь общественного и политического строительства в среде адыгских народов. В.С. Гальцев, Т.Х. Кумыков, М.И. Исаев заинтересовались экономическим и культурным развитием горцев на различных исторических этапах, а В.Г. Гаджиев, Н.С. Киняпина, М.М. Блиев, В.В. Дегоев и другие исследовали роль России в развитии северокавказских народов. Определенный объем информации по интересующей нас теме содержится в работах В.М. Селунской, Ю.А. Полякова, Н.Г. Волкова, которые проанализировали демографические аспекты и этнический состав социальной структуры российского общества до революции и в начальный советский период.

Если оценивать позицию и отношение к проблеме государственного управления регионами в советский период в целом, то данная область рассматривалась как элемент центральной власти. Советы, с точки зрения Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета, являлись «главным звеном социалистического самоуправления народа», через которые он «осуществляет принадлежащую ему государственную власть». Исследования советских историков, как показал анализ, отличала строгая приверженность официальной партийно-правительственной позиции в сфер государственного строительства, в том числе в национальных образованиях. Однако тематика рассматриваемых вопросов была достаточно широкой, в результате чего ученые составили полную картину событий исследуемого периода на территориях Северного Кавказа, определили хронологию их развития, состав основных субъектов и объектов российской административной политики, стремились сделать все возможное в рамках концептуальных ограничений.

В 1980-е годы все еще сохранялась приверженность официальным установкам, но уже наметились более взвешенные подходы к использованию исторических фактов и нацеленность на объективное освещение проблемы распространения российского влияния в северокавказском регионе. Сначала это проявилось на уровне отдельных публикаций, а в конце десятилетия легло в основу подробного описания истории народов Северного Кавказа, вышедшей под редакцией А.Л. Нарочницкого.

С наступлением третьего периода в развитии историографии в начале 1990-х годов события, последовавшие после развала Советского Союза, стимулировали новую волну интереса к вопросам государственного строительства в России и взаимоотношений власти с национальными образованиями. Содержание научных разработок стало отличаться качеством подходов и разнообразием оценок. Проявились явные признаки критического осмысления пройденного исторического пути, поиска предпосылок и причин допущенных ошибок в национально-государственной сфере. С этой точки зрения интерес представляют работы П.Г. Курлова, Т.П. Коржихиной, А.С. Сенина, А.Н. Дементьева, Г.И. Королевой-Конопляной, С.В. Леонова, А.Ю. Бахтурина, В.В. Никулина и А.Г. Черненко. Разнообразней стала тематика исследований, связанных с проблемой развития народов Северного Кавказа в составе России: это и экономическая сфера, и культура, а также вопросы народонаселения и государственного строительства. В своих научных изысканиях ученые возвращались к истокам становления отношений с Российской империей, подвергали переосмыслению устоявшиеся взгляды. В числе других такой экскурс предприняли, например, Р.З. Куадже и Л.М. Парова. В историографии рассматриваемого периода начали формироваться новые представления о сущности национальной политики на различных этапах государственной эволюции. Достаточно аргументировано они отражены в работах А.В. Авксентьева, В.А. Тишкова и других. Естественно, не были забыты и исторические этапы развития горских народов, характеристика которых содержится в трудах С.Н. Бейтуганова, В.Б. Виноградова, Е.Г. Битовой, В.Ш. Нахушева, Р.С. Тебуева, К.С.-Б. Урусова, Р.Т. Хатуева. Ряд исследователей обратились к традициям горцев, в том числе в области самоуправления и административно-правовой эволюции. В их числе: В.Н. Мальцев, Ю.Ю. Карпов и другие. Список авторов аналогичных работ очень представительный, но благодаря А.М. Авраменко, О.В. Матвееву, П.П. Матющенко, В.Н. Ратушняку, вклад большинства современных кавказоведов был обобщен и систематизирован в специализированном издании «Вопросы отечественной истории».

С началом нового столетия исследовательский потенциал поднялся на более высокий уровень. Наметившаяся тенденция полного и объективного освещения истории российской государственности на Северном Кавказе наполнилась новым содержанием. Для данного периода характерно не только возрастание интереса к теме, но и появление оригинальных подходов, в том числе к освещению положения дел в отдельных районах региона. С учетом сложной общественно-политической обстановки значительно усилилось стремление исследовать возможные пути преодоления кризиса, в котором переплелись социальные, экономические, национальные события, столкнулись позиции различных политических сил. Об этом свидетельствуют работы И.Л. Бабича, Л.Г. Захаровой, В.В. Дегоева. Разобраться в исторических истоках сохранения напряженности в сфере межнациональных отношений на основе анализа российской политики на Северном Кавказе попытались Г.Н. Малахова, Ю.Ю. Клычников, А.В. Казначеев. В этом же аспекте А.Ю. Чирг, Л.Г. Ивашов, К.С. Гаджиев, В.Л. Величко рассмотрели геополитические параметры укрепления позиций России на Кавказе. Целостное представление о динамике развития основных элементов проблемы исследования дает знакомство с изданиями, выходящими с начала 2000-х годов в рамках проекта «Россия и Кавказ».

Традиционным направлением исследовательской деятельности стало обращение к историческому прошлому горских народов, в пределах которого ученые проследили этапы российско-северокавказской интеграции, ее содержание, нормативно-правовое обеспечение, влияние на сохранение в горских сообществах черт этнической самобытности и способов национального самовыражения. Это направление представлено в отечественной историографии трудами таких авторов, как В.О. Бобровников, И.Х.-Б. Тамбиев, А.Х. Боров, Ш.М. Батчаев, З.Б. Кипкеева, М.С. Тхайцухов, Р.Р. Бадахов, К.М. Ханбабаев и многих других. Естественный интерес вызывали и события Кавказской войны, нашедшие отражение в работах А.Х. Бижева, М.Ю. Хаширова, Я.А. Гордина.

В XXI век Россия вступила в состоянии не только трансформации политико-правового режима, но и поиска собственной модели государственного устройства, основанного на принципах демократии и стремлении к достижению гражданского согласия в обществе. В этой связи вполне обоснованными являются экскурсы в историю становления и развития взаимоотношений между властью и обществом на различных этапах государственной эволюции, предпринятые А.Н. Сахаровым, А.В. Пыжиковым, С.И. Линцом и другими исследователями. В концептуальном плане с ними связаны исследования в области национальной политики. В диссертации этот историографический блок представлен работами С. Дмитриевского и В.В. Бабошина.

Особое значение при разработке темы имело знакомство с диссертационными работами, посвященными различным аспектам государственного строительства в национальных регионах. Они свидетельствуют о том, что интерес современных исследователей к проблемам интеграции малых народов в российское общество не ослабевает, а возрастает и прогрессирует в направлении поиска оптимальных возможностей приблизиться к реальности и объективности.

Цель и задачи исследования. Целью работы является повышение уровня научной разработки российской модели управления национальными регионами на этапе капиталистического развития и в период перехода к социалистическому строительству, выявление традиционных подходов и преемственности в реализации внутренней национальной, административно-территориальной политики за счет углубления теоретического осмысления предпосылок, политико-правовых условий формирования, механизмов функционирования и развития государственности у северокавказских народов. Учитывая актуальность темы, уровень ее научного осмысления и поставленную цель, в работе предполагается решить следующие исследовательские задачи:

- осуществить анализ историографической литературы для выяснения степени исследования проблемы, выявления нереализованных научных возможностей и повышения информационного обеспечения данной работы;

- определить принципы, предпосылки и условия формирования российской государственной политики в национальных регионах, направления ее развития, структуру механизмов реализации мероприятий в сфере управления этническими сообществами на Северном Кавказе;

- выявить основные этапы в развитии проблемы исследования как составной части российской национальной политики;

- выделить внутренние и внешнеполитические факторы влияния на состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде;

- проследить процесс формирования в России единой системы местного самоуправления, представить характеристику ее основных элементов, особое внимание обратить на формы адаптации социальных и общественно-политических традиций развития горских народов в российских условиях, отношение самодержавной власти к вопросу о сохранении в горской среде устоявшихся сословных и правовых отношений;

- обосновать политическую направленность административно-территориальных преобразований на Северном Кавказе, ее зависимость от состояния социально-политической обстановки в российском обществе, выделить специфические особенности средств и методов вовлечения народов Северного Кавказа в административно-правовую систему Империи, отношение официальных правительственных представительств в регионе к фактам противодействия проводившимся мероприятиям со стороны горцев;

- показать процесс создания первых институтов административного управления горскими сообществами, их роль в преобразовании системы и структуры государственного управления в северокавказском регионе;

- проанализировать эволюцию применения силовых мер в контексте утверждения российского административного влияния в регионе, в том числе с использованием иррегулярных войск, сформированных из казачьего населения Терской и Кубанской областей, дать характеристику правовым основам их применения;

- охарактеризовать процесс районирования и структуризации территорий, населенных горскими народами, оценить обоснованность дифференцированного подхода к выбору форм государственного управления в различных административных образованиях;

- определить мотивы и назначение деления районов расселения горцев на участки и округа, их соответствие проектам децентрализации власти и государственного управления в конце XIX - начале XX века;

- проследить формирование и функционирование на Северном Кавказе местных органов государственной власти различного уровня посредством анализа их структуры, статистических характеристик; определить назначение запретов на передвижение, дать характеристику режиму проживания горцев на отведенных им территориях;

- оценить возможности реорганизации государственной системы местного управления при самодержавной власти, рассмотреть существовавшие проекты преобразований в данной области, установить историческую достоверность фактов использования нереализованных программ на последующих этапах государственного строительства;

- определить значение и роль революционных событий 1905-1907 годов в импульсивном развитии внутренней политики в последующие годы, в мотивации решений и формировании позиции имперского правительства к кризису власти;

- теоретически обосновать влияние событий на последнем этапе существования самодержавного строя в России на рост политической активности населения национальных регионов, на изменение его отношения к вопросам государственного обустройства своих территорий;

- исследовать вопросы, связанные с реорганизацией органов народовластия в России и национальных территориях после свержения самодержавия, раскрыть особенности и трудности переходного периода, в том числе обусловленные политической ситуацией и этнической самобытностью народов Северного Кавказа, их восприятием новой власти;

- рассмотреть концептуальные основы и законодательную базу преобразований в области строительства многонационального государства советского типа, опыт создания и функционирования его органов в условиях автономизации национальных регионов, перехода на новый уровень взаимоотношений с центральной властью;

- с опорой на источники и последние научные разработки представить сущностную характеристику основных направлений российской политики по управлению национальными регионами, выделить их национальные особенности и зависимость от кардинальной смены системных ориентиров;

- определить исторические уроки и значение для будущего России государственных преобразований в области управления малыми народами, проводившихся во второй половине XIX - первой четверти XX века, выделить характерные для российской и советской истории тенденции, которые способны адаптироваться в нынешних условиях. Представить собственную трактовку основных составляющих исследуемой проблемы.

Объектом исследования является российская государственная система управления национально-территориальными образованиями во второй половине XIX - первой четверти XX века.

Предметом исследования определены особенности, формы и методы реализации основных направлений внутренней политики, направленной на вовлечение и закрепление территорий, населенных горскими народами Северного Кавказа, в российской системе государственного управления. К предмету отнесены также основные этапы административно-территориальных преобразований в Терской и Кубанской областях, механизмы контроля над процессами в общественно-политической жизни горцев, мероприятия по устранению условий и возможностей зарождения национальных движений, весь комплекс применявшихся сил и средств, правовое и нормативное обеспечение развития проблемы, ее последствия и влияние на дальнейшее развитие событий в северокавказском регионе.

Хронологические рамки включают в себя период со второй половины XIX века и до середины 1920-х годов. При этом основное внимание уделено переходным этапам в развитии российской государственности. Нижний предел обусловлен началом фактической реорганизации системы местного управления в России во время великих реформ и попытками распространения его структуры и принципов организации в национальных окраинах. Верхние границы определены с учетом актуализации проблемы в условиях строительства социалистического государства на федеративной основе. С целью выделения факторов и определения перспектив эволюции объекта и предмета исследования в работе допускаются выходы за пределы хронологических рамок в обоих направлениях.

Территориальные рамки исследования охватывают Россию при самодержавной власти, РСФСР после революции и в составе Советского Союза после его создания в декабре 1922 года, а также традиционные районы расселения горских народов на Северном Кавказе. Особое внимание уделено Терской и Кубанской областям на различных этапах их развития в исследуемый период, а также национальным автономиям, образованным после установления советской власти в регионе.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. В работе над диссертацией автор опирался на теоретические положения видных представителей отечественной исторической мысли о государственном строительстве в России, политике российского государства в сфере управления национальными территориями, о месте и роли его институтов в реализации конкретных планов по утверждению влияния центральной власти в регионах. Методологическую основу составили основополагающие принципы научного познания: объективность, историзм и системность, которые предопределили комплексное использование ряда общенаучных и специальных подходов к построению анализа проблемы и ее составных элементов. Поскольку развитие системы государственного управления национальными территориями исследовалось в широком историческом контексте с рассмотрением опыта различных эпох, в работе доминировал конкретно-исторический подход, в рамках которого каждый метод в отдельности использовался для решения определенных задач. Сравнительно-исторический метод и метод ретроспективного анализа позволили выявить основные факторы и компоненты интеграционных процессов между Россией и Северным Кавказом, определить динамику и характер политических изменений в системе управления регионами на различных исторических этапах. Проблемно-хронологический метод дал возможность выделить главные аспекты анализа эволюции взаимоотношений между центральной властью и органами местного управления, процесса создания и реорганизации соответствующих административных институтов, совершенствования законодательной базы. Метод детализации событий и явлений способствовал раскрытию региональных особенностей проблемы, в том числе в условиях построения в России федеративных отношений после революции. В этих же целях полезными следует признать методы анализа смежных дисциплин: институциональный, структурно-функциональный, социально-психологический, этнологический и другие, применение которых в комплексе существенно облегчило достижение поставленной цели.

В то же время системный подход в решении задач исследования обусловил рассмотрение проблемы как сложной системы взаимосвязанных отношений между государством и его представительствами на местах и контролируемой сферой внутренней политики. Этот же подход позволил выделить отдельные этапы развития системы управления национальными территориями в контексте общегосударственных реформ и модернизации власти. Он во многом определил оптимальную логическую структуру содержания диссертации. С его помощью конкретизировались формально-правовые рамки участия различных правительственных инстанций и ведомств, государственных институтов и учреждений в решении проблемы исследования. Он способствовал раскрытию механизмов политического и идеологического давления власти на малые народы, мотивации принятия решений в области государственного строительства.

Применение перечисленных и других методологических инструментов в их совокупности позволило выявить основные факторы, тенденции и компоненты развития системы управления национальными регионами в России, определить ее структуру, этапы реализации основных мероприятий в рамках проблемы исследования.

Источниковая база. Цель и поставленные для ее достижения задачи исследования предопределили использование широкой и достаточно репрезентативной источниковой базы. Она классифицируется в соответствии с общепринятыми в современной исторической науке принципами. При этом определяющими признаками классификации источников являются их происхождение и назначение. Основным источниковым блоком при выявлении предпосылок, правовых условий формирования и функционирования российской системы управления национальными регионами выступают официальные документы органов государственной власти, военного командования и ведомственного руководства директивного и нормативно-правового содержания, отчетная и учетная документация, переписка, свидетельства очевидцев, которые подразделяются на подгруппы: архивные материалы, опубликованные документы, статистические данные, воспоминания, дневники и мемуары непосредственных участников рассматриваемых событий, периодические издания исследуемого периода.

По степени важности в первую очередь следует назвать материалы архивных фондов. Их отбор производился в 43 делах 22 фондов российских государственных архивных учреждений, а также в 21 фонде региональных архивов. Особенно активно в работе использовались фонды Российского государственного исторического архива (РГИА): Ф. 381. - Канцелярия Министра земледелия (1837-1917 гг.).; Ф. 821. - Департамент духовных дел иностранных вероисповеданий.; Ф. 919. - Главное управление землеустройства.; Ф. 1022. - Министерство просвещения Российской Империи.; Ф. 1263. - Комитет министров (1802-1906 гг.).; Ф. 1268 - Кавказский комитет (1833-1881 гг.).; Ф. 1278. - Государственный совет.; Ф. 1284. - Министерство внутренних дел.; Ф. 1287. - Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.; Ф. 1288. - Главное управление по делам местного хозяйства. Их насыщенность документальными источниками представляет богатый исследовательский потенциал для раскрытия сущности и направленности мероприятий по распространению российской системы управления на Северном Кавказе, вскрытию противоречий в подходах к реализации различных проектов и программ, сопоставлению различных точек зрения на проблему. Здесь же содержится богатый материал по изменению административно-территориального устройства региона. В перечисленных фондах отбирались решения государственных органов власти, письма, записки, предложения, на основании которых эти решения принимались, статистические данные.

Не менее значимая информация накоплена в фондах Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА): Ф. 330. - Главное управление иррегулярных войск (1779-1917 гг.).; Ф. 846. - Коллекция документов Военно-ученого архива (ВУА) Главного управления Генерального штаба.; Ф. 1300. - Кавказский военный округ.; Ф. 13454. - Штаб войск Кавказской линии и в Черномории расположенных.; Ф. 15044. - Комитет, высочайше учрежденный для составления проекта Положения об устройстве Кавказского линейного казачьего войска. В них раскрывается характер участия военного ведомства и казачьих структур в укреплении российского влияния на Северном Кавказе, эволюция взаимоотношений с местными аристократическими кругами. В материалах названных фондов имеются также документы о деятельности российских административных органов в регионе.

Значительный объем полезной информации по проблеме исследования хранится в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): Ф. 102. - Департамент полиции Министерства внутренних дел. 2-е делопроизводство.; Ф. 109. - Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии (1826-1880 гг.).; Ф. 116. - Всероссийский (дубровинский) Союз русского народа.; Ф. 543. - Главное управление по делам местного хозяйства МВД.; Ф. 1318. - Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР. Часть документов, представляющих интерес для раскрытия темы исследования, обнаружена в фонде 17 (Центральный комитет ВКП(б) - КПСС (1898, 1903-1991) Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ). В этих фондах интерес представляют материалы различного функционального назначения: нормативные, учетные и отчетные документы, постановления, решения, распоряжения. Их отбор и использование осуществлялись в хронологическом порядке.

Среди архивных источников особо необходимо отметить сведения из фондов региональных архивов. В Государственном архиве Краснодарского края (ГАКК) изучались дела в фондах: 249. - Канцелярия наказного атамана Кубанского казачьего войска (бывшая канцелярия кошевых и войсковых атаманов Черноморского казачьего войска).; 261. - Канцелярия начальника Черноморской кордонной линии.; Ф. 452. - Гражданская канцелярия начальника Кубанской области.; 460. - Кубанский областной статистический комитет.; Ф. 482. - Екатеринодарское окружное управление.; 538. - Кубанское областное жандармское управление.; 774. - Канцелярия помощника начальника Кубанской области. В Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) анализировались материалы фондов: 73. - Ставропольская мужская гимназия.; 79. - Общее управление Кавказской области.; 80. - Ставропольский губернский статистический комитет.; 249. - Управление главного пристава кочующих народов.; 398. - Ставропольский окружной суд.; 444. - Канцелярия гражданского губернатора Кавказской области.; 806. - Волостные правления Ставропольской губернии.

Из фондов Центрального государственного архива Кабардино-Балкарской Республики (ЦГА КБР) хотелось бы выделить Ф. 2. - Канцелярия начальника Терской области, а также Ф. 16. - Канцелярия начальника центра Кавказской линии. 43. Конкретная тематическая информации содержится в фондах Центрального государственного архива Республики Северная Осетия-Алания (ЦГА РСО-А): Ф. 11. - Терское областное правление.; Ф. 20. - Управление Сунженского отдела Терской области.; Ф. 55. - Походный штаб командующего войсками Терской области.; Ф. 117. - Осетино-ингушский смешанный суд присяжных. Обвинительные акты о мелких кражах. Общественные приговоры по обвинению разных лиц в мелких кражах.; Ф. 256 - Комиссия по правам личным и поземельным туземного населения Терской области. Чеченский отдел.

Следующую группу составляют опубликованные источники. В работе они представлены историческими актами, отчетами, записками, а также публикациями исторических сведений и архивных материалов различного происхождения, статистическими изданиями, тематическими сборниками, содержащими важные документы по исследуемому периоду: законодательные акты, указы и постановления правительства. По признаку их назначения они относятся к нормативным документам, основная их часть содержится в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Своде узаконений РСФСР, а также в других изданиях. К этой же группе источников относятся публикации программных документов российских политических партий начала ХХ века, а также протоколов и стенографических отчетов съездов, конференций и пленумов РКП(б) - КПСС советского периода.

Не менее полезным представляется и такой вид источников, как дневниковые записи, воспоминания и мемуары политических и общественных деятелей дореволюционного времени, статьи и тезисы докладов первых руководителей советского государства.

Часть источников по изучению вопросов, связанных с государственным строительством в России и развитием системы государственного управления национальными регионами, составила периодическая печать изучаемого периода, центральные издания: «Жизнь национальностей», «Известия», «Известия ВЦИК», «Известия ЦК РКП(б)», «Правда», «Право», «Россия», «Социалистический вестник»; а также региональные газет и журналы: «Адыгейская жизнь», «Вольная Кубань», «Дело народа», «Кубанские ведомости», «Кубанский край», «Советский юг» и другие. Перечисленные источники дали возможность решения поставленных перед исследованием задач.

Научная новизна исследования состоит в повышении уровня научно-теоретического осмысления целей, средств и механизмов функционирования российской системы государственного управления национальными регионами, в определении и обосновании влияния на ее направленность и содержание внутриполитических разногласий между представителями различных политических течений как при самодержавии, так и в условиях перехода к социалистическому строительству по вопросам о характере государственного устройства и власти в России. С учетом этого в работе сформулирована концепция развития российской государственной системы управления малыми народами. Она базируется на документально подтвержденной гипотезе о том, что функционирование средств и механизмов влияния на положение дел в окраинах государства постепенно трансформировалось в политику укрепления позиций власти в национальных регионах, централизации управленческой практики, что предопределило коренное изменение тактики воздействия на население, социальные и общественно-политические институты горских сообществ Северного Кавказа. При этом прослеживается сохранение традиционных для России черт авторитарного правления на протяжении всего исследуемого периода.

Кроме того, в диссертации предпринята попытка определения основных этапов интеграции горских народов в систему российского местного управления во второй половине XIX - первой четверти XX века, сопровождавшейся реорганизацией сложившихся традиций и стереотипов в общественно-политической жизни горцев. Несмотря на то, что в выделенный период в России произошла коренная трансформация государственного строя, весь процесс показан в динамике и неразрывной целостности, как следствие преемственности стратегического курса в области государственного строительства.

Элементами новизны обладают также полученные результаты исследования, которые дополняют и конкретизируют современные знания о развитии в России системы государственного управления национальными регионами:

- в научный оборот введен ряд документальных источников из центральных российских и региональных архивов, ранее не использовавшихся применительно к теме исследования, на их основании систематизирована нормативно-правовая база практики управления национальными территориями в исследуемый период;

- уточнено значение и соотношение понятий «нация» и «государство», что исключило определенные разночтения в понимании сути построения в России многонационального государства;

- эволюция российской системы государственного управления национальными регионами, анализ ее структуры и содержания представлены в контексте общеполитических процессов второй половины XIX - первой четверти XX века, направленных на сохранение и укрепление авторитарного правления, основанного на централизации власти;

- установлена периодизация российской политики по закреплению национальных окраин в социальной и административно-политической структуре государства с определением особенностей ее этапов, социально-экономических, этноконфессиональных и геополитических факторов. Это позволило проследить динамику и интенсивность реализации планов построения централизованного многонационального государства;

- на документальной основе выявлены новые аспекты анализа управленческой практики самодержавия в национальных регионах, общие для всех горских народов и особенные для отдельных этнических групп, отражена специфика применения запретительных и ограничительных мер на передвижение и выбор места жительства, создание общественно-политических структур, показаны их восприятие и последствия, рассмотрена степень влияния на отношение различных слоев горского населения к российским центральным и местным властям;

- практическая деятельность российских официальных представительств на Северном Кавказе и органов местной власти представлена на фоне решения социально-политических и административных задач обустройства северокавказских территорий в выделенный период. Предпринята попытка соединения в одно целое практики создания национально-территориальных образований с состоянием и реализацией российской властью стратегии государственного строительства;

- эволюция нормативного обеспечения народовластия в этнических регионах и его институтов в начальный советский период показана в работе в неразрывной связи с планами проведения национальной политики, попытками концептуальной трансформации федеративного государственного устройства и создания централизованной системы управления автономными образованиями;

- на основе проведенного исследования дана оценка результатам воздействия управленческих средств и механизмов на массовое сознание горского населения, выявлен уровень влияния системного перелома на концептуальное содержание и тактику реализации мер, направленных на смену политических приоритетов в государственном строительстве и реорганизацию власти.

Положения, выносимые на защиту. С учетом результатов проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Основы авторитаризма в России были заложены в средние века и стали следствием непрекращавшейся борьбы за государственную независимость. Выход из создавшейся ситуации виделся в централизации власти и всей системы управления созданной Империей. Определенную роль в укреплении авторитарных черт российской государственности сыграла вековая традиция беспрекословного подчинения воле царя, значимость которого усиливалась его причислением к ставленникам Божьим.

2. В российском обществе явно ощущался недостаток альтернативного дворянству социального слоя, для которого основным занятием являлась бы не военная служба, а задача внутренней модернизации на основе последних достижений в области науки, техники и культуры. Его отсутствие в какой-то мере также предопределило авторитарный государственный режим в России, который постоянно ужесточался по мере расширения территориальных просторов страны, а также многонационального и поликонфессионального состава ее населения.

3. Отсутствие рычагов быстрого реагирования на положение дел в регионах, особенно в отдаленных окраинах, неизбежно приводило к возникновению всевозможных проблем, связанных, прежде всего, со сложностями отношений между властью и ее представительствами на местах, а также имевшими место территориальными и национальными особенностями самоуправления на уровне небольших обществ, народностей и народов. Исторически сложилось так, что природа возникновения Российской империи не только не способствовала, но и препятствовала становлению полицентризма и автономному развитию регионов.

4. При возникновении конфликтных ситуаций на окраинах государства национальный фактор не был определяющим. Несмотря на то, что имперская власть объективно не была заинтересована в разрастании конфликтов, серьезные основания для столкновений между «инородцами» и русско-украинским крестьянством на Северном Кавказе зачастую крылись в самом правительственном курсе или же в некомпетентных и неуклюжих действиях чиновников.

5. Привилегированные сословия горских сообществ располагали всей полнотой административной и военной власти, которая гарантировалась им нормами обычного права. Это свидетельствует о том, что самоуправление в горском обществе осуществлялось в рамках локальных территориальных образований, в пределах которых действовали адаты.

6. Возмущение этнической среды усилением российского влияния в регионе носило латентный характер и до поры до времени открыто не проявлялось, что было связано, прежде всего, с морально-психологическими особенностями ее жизнедеятельности и восприятия окружающей действительности. Актуализированные формы народные движения в этнических регионах России приобрели в начале ХХ века. На Кавказе отчасти они стали следствием ужесточения национальной политики самодержавия после окончания Кавказской войны.

7. Несмотря на многочисленные просчеты, нельзя не отметить разнообразие и продуманность форм освоения и управления национальными окраинами самодержавной властью. Интеграция элиты горских народов в общероссийскую структуру высшего сословия, учет региональных, этнических, религиозных и культурных различий - все это было свойственно российскому государству. В этой связи политику России по отношению к малым народам трудно назвать колониальной, российское государство никогда не принимало законов, направленных на ущемление их прав и национального достоинства.

8. Возникавшие в рассматриваемой сфере противоречия базировались, с одной стороны, на стремлении самодержавия к консолидации национальных окраин, с другой, на росте сепаратистских настроений в этнической среде. Правительство понимало, что усилению негативных тенденций способствует неопределенность положения тех или иных народов в общей структуре государства, поэтому выход виделся в распространении на всю его территорию единых правил и законов.