Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – первой четверти XX в.

Пятая глава: «Основные направления преобразований государственного управления регионами в контексте революционных перемен». В первом параграфе «Создание власти в многонациональных российских регионах после свержения самодержавия» исследуется проблема организации местного самоуправления в национальных образованиях под воздействием буржуазно-демократической и октябрьской революций 1917 года. Буржуазно-демократическая революция значительно расширила формы общественных и государственных организаций: исполнительные волостные, сельские и деревенские комитеты, советы крестьянских депутатов, крестьянские союзы и т.д. На Северном Кавказе общественные крестьянские комитеты организовывались повсеместно, но они не были однородными и не имели реальных рычагов власти. Наряду с гражданскими комитетами и советами здесь сохранялся старый казачий административный аппарат. Возникшую двойственность предполагалось устранить путем передачи всей полноты местной власти земствам, однако они оказались лишним компонентом. Советы призывались смелее брать решение местных вопросов в свои руки. Власть на местах быстро превратилась в элемент жесткой административной структуры управления. Тем не менее идея самоуправления, как части общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Нельзя не отметить, что советами, несмотря на их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы. До революции партия большевиков склонялась к построению унитарного государства, однако практика противостояния с политическими оппонентами заставила пересмотреть идеологические установки. Свои коррективы в этот процесс внес и национальный вопрос, от решения которого зависел уровень поддержки советской политики в национальных регионах. Стремление малых народов к реализации лозунга о свободном самоопределении на первом этапе было выгодно партии большевиков. С одной стороны, можно было легко удовлетворить жажду власти национальных лидеров, с другой - укрепить свои собственные позиции. После этого федерация стала своеобразным средством достижения главной цели - построения социализма. В целом, в первые годы советской власти в стране практиковался дифференцированный подход к построению системы местного самоуправления. Наряду с использованием старого административного деления, вносились коррективы с учетом уровня влияния партии большевиков в том или ином регионе страны. Кроме того, изменения коснулись форм организации местной власти. Она не имела своего определенного места в системе управления территориальным образованием. Правительственные инстанции оставляли за собой право диктовать порядок и содержание взаимоотношений и с местными советами, и с областными властями. На этом этапе, собственно, и возникла потребность соединения в одно целое перспектив решения национального вопроса в России и организации власти на местах. Выход был найден в создании национально-территориальных образований, что сыграло существенное значение в деле расширения власти советов и укрепления ее позиций на территории всего государства. Национальная составляющая давала возможность использования этнических механизмов управления, территориальный аспект сохранял все существовавшие вертикали и выстраивал систему местного самоуправления.

Во втором параграфе «Национальный вопрос в политике большевиков, полемика вокруг вопроса о самоопределении наций» отмечается, что перед новым руководством России стояла та же задача, что и перед самодержавной властью до революции: сохранение единого многонационального государства. Сделать это можно было только опираясь на традиционную национальную политику, стержнем которой являлась централизация власти. Централизация предусматривала создание таких межрегиональных связей, которые исключали бы всякие попытки самостоятельного развития регионов. В условиях социалистического строя этому процессу придавался демократический характер с явно выраженными чертами унитарного правления. В качестве основного средства сплочения российских территорий выступало создание единого народнохозяйственного комплекса. Во время дискуссий лозунг самоопределения неоднократно отвергался полностью, а решение национального вопроса предлагалось осуществлять методом «социалистической революции» с отменой внутренних границ и отказом от административного деления государства. На момент смены власти в стране в октябре 1917 года основополагающим документом в сфере национальной политики являлась «Декларация прав народов России, однако уже через несколько месяцев, в самом начале следующего года, на III съезде Советов прозвучали заявления о том, что в советском государстве нет и не может быть национального вопроса. Он был снят с повестки дня вместе с самодержавным режимом, который якобы создавал условия для разногласий между центральной властью и региональным руководством. В этой же связи понятие «самоопределение» стало приобретать абстрактный характер. С высокой трибуны утверждалось, что правом на самоопределение обладают только трудящиеся массы той или нации, а само это право предусматривало исключительно выбор власти. Революционные деятели опасались того, что национальная буржуазия будет толковать право на самоопределение в его прямом значении и станет добиваться его реализации. Ряд партийных функционеров высказывал точку зрения о том, что право на самоопределение может распространяться только на колониальные образования, находящиеся на низшей стадии общественного развития, в которых собственный пролетариат еще не оформился ни организационно, ни в качестве влиятельной политической силы. Такая постановка вопроса наталкивалась на естественное недоумение руководства страны, которое, однако, не отвергало указанную точку зрения полностью, а лишь считало корректировку значения термина «самоопределения» преждевременной из тактических соображений. Это говорит о том, что сразу же после революции при определенных обстоятельствах российские народы имели реальную возможность полностью потерять надежду на создание национальных государственных образований. Тем более что в правящих кругах имела место и такая позиция, согласно которой никто, даже рабочий класс не имел прав на решение вопроса о самоопределении. Ему предписывалось действовать в рамках строгой пролетарской централизации и пролетарского объединения. Как известно, еще до революции большевики пропагандировали сохранение российских традиций в сфере государственного строительства. Выше отмечалось, что наиболее приемлемой моделью для них являлось централизованное унитарное государство с образованием национально-территориальных автономий. Но развитие событий в национальных регионах скорректировало планы. На первый план была выдвинута идея создания федерации для того, чтобы закрепить малые народы в составе Российской Федерации. В официальных документах федеральное устройство стало обосновываться уже в начале 1918 года, но в Конституции оно нашло отражение только в качестве переходной модели от «принудительного царского унитаризма» к «братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России».

В третьем параграфе «Автономизация национально-территориальных образований: особенности взаимодействия центральных и местных органов управления» изучены различные модели построения самоуправления в национальных регионах в контексте реализации концепции по федеративному устройству советского государства. Лозунг о праве наций на самоопределение являлся действенным средством популяризации внутренней политики, но власть рассчитывала на то, что ни одна нация не сможет им воспользоваться и развиваться самостоятельно. Поэтому не было каких-либо программ политических преобразований в среде народов и народностей, учитывавших исторические традиции, условия существования или ментальность той или иной этнической группы. Однажды созданная трафаретная модель организации местного управления распространялась на всю территорию страны. При этом правительство исходило из стремления выделить управление национальными образованиями не только в составе федерации, но и отдельных ее регионов. Применительно к северокавказским и некоторым другим народам сложность реализации провозглашенного принципа заключалась в том, что они были разбросаны по большой территории и компактно проживали сразу в нескольких районах Северного Кавказа. Проблема национально-территориального обустройства органов местной власти заключалась в том, что до революции между регионами сложились устойчивые хозяйственные связи, в то время как созданные органы самоуправления в автономиях не располагали необходимыми для их поддержания и развития полномочиями. Особенностью советской эпохи в развитии системы самоуправления на территории национальных образований являлось активное участие в этом процессе партийных органов. В этих целях уже через год после революции в стране действовало Центральное бюро мусульманских организаций РКП(б). Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм существования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. На статус органов местного самоуправления в автономных образованиях влияло то обстоятельство, что их учреждение осуществлялось законодательно, а не на договорной основе. Кроме того, ограниченный перечень их функций свидетельствовал о стремлении власти обезопаситься от непредвиденных инициатив снизу и желании контролировать все процессы в этнических регионах. Если же говорить о правовой природе автономной области, то она была определена в конституции 1925 года, а до этого момента официального статуса не имела. После этого в рассматриваемой сфере происходили такие преобразования, которые свидетельствуют не о местном самоуправлении, а о системе государственного управления регионами, процесс централизации которой был завершен созданием Совета национальностей ЦИК Союза. В горных округах и отделах власть после революции осуществлялась комитетами спасения социалистической революции, временными революционными комитетами. Реальная советская власть устанавливалась на местах независимо от того, принадлежала она советам или ревкомам. Нередко эти два органа действовали параллельно, заменяли друг друга. Тем не менее, например, адыгскому народу пришлось отстаивать право на свою собственную государственность перед Кубано-Черноморским и Горским исполкомами, которые неоднократно уклонялись от решения этого вопроса. Не менее драматичная ситуация складывалась и в Терской области. Данное обстоятельство во многом определяло эволюцию системы местного управления у народов Северного Кавказа.

В заключении подведены итоги исследования, сделаны выводы, дополняющие и уточняющие положения, вынесенные на защиту:

- процесс формирования нации непременно сопровождается развитием совершенно новых отношений в общественной жизни, неотъемлемыми атрибутами которых являются право, политика, идеология. Они структурируют национальную форму бытия. Нация, не обладающая всем набором средств и условий своего существования, стремится к их достижению, а при наличии таковых - к их сохранению при активной позиции государства;

- в национальных регионах по мере их социально-экономического и культурного развития, формирования собственной интеллигенции, пробуждения чувств национального достоинства вызревали националистические настроения, которые правительство стремилось направить из области социально-политической в сферу чисто национальную, что стало одной из основных причин проявления пантюркизма и панславизма. В их основе лежало ощущение народами своей маргинальности в составе империи, которое становилось все более четким по мере дифференциации социальных, политических и национальных сил в стране;

- Северный Кавказ издавна являлся одним из многонациональных районов России. Здесь жили и живут люди различных национальностей, их взаимоотношения между собой составляют фундамент российской цивилизации, качественную сторону ее исторического развития;

- расширение имперских границ требовало создания сети управленческих структур, вследствие чего в России появился громоздкий чиновничий аппарат, состояние которого во многом зависело от характера власти. В этом отношении российская история знает несколько попыток ее реформирования, однако, они не предусматривали устранения самодержавного всевластия, что непременно вело к укреплению абсолютизма;

- российский консерватизм к началу ХХ века не имел опыта политической борьбы, поскольку права его представителей на участие в управлении государством исторически и традиционно гарантировались существовавшей властью и относились к разряду пожизненных привилегий. Такое состояние социальной опоры самодержавия было известно монарху, и оно стало одной из причин обострения политической борьбы, приведшей к его крушению;

- при конфликтных ситуациях центральные власти выделяли в первую очередь поводы их возникновения, ссылаясь на устоявшиеся представления об образе жизни горцев и оставляя без внимания основные причины, которые целиком и полностью зависели от внутриполитической стратегии самодержавия в национальных регионах. На Северном Кавказе она формировалась с учетом государственных геополитических интересов и была ориентирована на те слои населения, которые обладали реальными возможностями их удовлетворения;

- вовлечение горцев в орбиту политического строя России первоначально происходило без какого-либо институционального оформления административных прав Империи. Военное администрирование сочеталось с существовавшими формами местного самоуправления. Соблюдение традиций и разделение функций с горскими обществами должны были обеспечить гладкий переход к новой власти и признание ее легитимности;

- кавказская политика самодержавия, с одной стороны, диктовалась необходимостью совершенствования имперской государственности в рамках проводившихся социально-политических и экономических реформ, с другой стороны, - преследовала цель повышения уровня развития разрозненных этнических сообществ, которые находились на более низкой ступени цивилизационной эволюции. Одновременно на территории Северного Кавказа распространялись законодательно закрепленные нормы управления, которые не исключали, однако, возможность использования горцами своих традиционных способов разрешения внутренних национальных проблем;

- анализ отдельных этапов развития кавказской политики выявляет целостную картину последовательной эволюции системы управления горскими племенами. На каждом из этих этапов отношения между самодержавной властью и народами Северного Кавказа строились с таким расчетом, что они создавали условия не только для закрепления достигнутого уровня, но и благоприятствовали его дальнейшему повышению;

- достижению целей кавказской политики самодержавной власти было подчинено обеспечение условий для дальнейшего использования горцами адата в качестве основного средства регулирования общественных отношений. Это позволило на основе переходных мер при активном участии местного населения обеспечить качественную реализацию программы государственных преобразований на Северном Кавказе;

- в первой четверти ХХ века решение в пользу предоставления большей самостоятельности регионам могло стать всеобъемлющей формой самоорганизации различных групп населения, в том числе малых народов, важнейшим механизмом выявления и реализации их национальных интересов и реальной альтернативой существовавшей системе административно-территориальных образований. Распространенная в то время русская идея также могла стать интегрирующим фактором для всех российских народов, если бы ее смысл концентрировался на поиске новой формулы российской государственности, способов совместного преодоления кризиса, взаимообогащения и достойного сосуществования в единой государственной общности;

- история развития северокавказского региона в составе России показала, что предоставленная возможность свободного общения, сотрудничества и взаимодействия обладает значительно большим потенциалом сближения национальных, государственных и других интересов различных народов, в том числе находящихся на разных уровнях развития, нежели вмешательство в устоявшуюся веками традиционность самоорганизации с целью замены ее принципов на незнакомые и чуждые основы централизованного управления.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы

1. Шавлохова, Е.С. Проблема независимости в контексте теоретического осмысления понятия «национальное государство» [Текст] / Е.С. Шавлохова // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. №12 (81): Аспирантские тетради: Научный журнал. - СПб., 2008. - С. 131-138. - 0,5 п.л.

2. Шавлохова, Е.С. Особенности исторического развития самодержавного авторитаризма и попытки либерализации власти в России в конце XIX - начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 3. - Пятигорск, 2008. - С. 106-112. - 0,5 п.л. - ISBN 978-5-89314-128-3.

3. Шавлохова, Е.С. Межнациональные отношения в начале XX века и их влияние на интеграцию народов Северного Кавказа в структуру российской государственности [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 4. - Пятигорск, 2008. - С. 92-99. - 0,5 п.л. - ISBN 978-5-89314-128-3.

4. Шавлохова, Е.С. Хозяйственно-экономическое и административное развитие Владикавказа в конце XIX - начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 13. - Пятигорск, 2008. - С. 123-128. - 0,5 п.л. - ISBN 978-5-89314-164-1.

5. Шавлохова, Е.С. Реформа местного управления в России в начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 15. - Пятигорск, 2008. - С. 99-104. - 0,5 п.л. - ISBN 978-5-89314-164-1.

6. Шавлохова, Е.С. Теоретические подходы к проблеме правовой адаптации первых институтов административного управления в горской среде [Текст] / Е.С. Шавлохова // Преподавание истории в школе: Научно-теоретический и методический журнал. №5 (Спецвыпуск). - М., 2008. - С. 74-77. - 0,5 п.л.

7. Шавлохова, Е.С. Становление и эволюция авторитарного правления в самодержавной России [Текст] / Е.С. Шавлохова // Преподавание истории в школе: Научно-теоретический и методический журнал. №1. - М., 2009. - С. 32-35. - 0,5 п.л.

8. Шавлохова, Е.С. Владикавказ: историческая роль города-крепости в становлении и расширении русско-горских отношений [Текст]: Монография / Е.С. Шавлохова. - Пятигорск: Изд-во «РИА КМВ», 2008. - 143 с. - 8,7 п.л.

9. Шавлохова, Е.С. Развитие государственного управления национальными регионами в России в конце XIX - первой четверти XX века (на примерах Северного Кавказа) [Текст]: Монография / Е.С. Шавлохова. - Пятигорск: Изд-во «РИА КМВ», 2008. - 300 с. - 16,5 п.л.

10. Щупец, Е.С. Основание крепости Владикавказ [Текст] / Е.С. Щупец // Ученые записки обществоведов. Серия: история, культурология, педагогика. №1. - М.-Пятигорск: Бекский Дом, 2001. - С. 66-67. - 0,125 п.л.

11. Щупец, Е.С. Владикавказ: от крепости до города [Текст] / Е.С. Щупец // Ученые записки обществоведов. Серия: история, культурология, педагогика. №1. - М.-Пятигорск: Бекский Дом, 2001. - С. 67-72. - 0,3 п.л.

12. Щупец, Е.С. Предыстория Владикавказа [Текст] / Е.С. Щупец // Ученые записки обществоведов. Серия: история, культурология, педагогика. №2. - М.-Пятигорск: Бекский Дом, 2001. - С. 66-68. - 0,2 п.л.

13. Щупец, Е.С. Владикавказ во второй половине XIX в. [Текст] / Е.С. Щупец // Ученые записки обществоведов. Серия: история, культурология, педагогика. №2. - М.-Пятигорск: Бекский Дом, 2001. - С. 68-71. - 0,25 п.л.

14. Щупец, Е.С. Рост Владикавказской крепости в 1804-1830 гг. [Текст] / Е.С. Щупец // Вестник Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова. Серия: гуманитарные науки. №3. - Владикавказ: Изд-во: СОГУ им. К.Л. Хетагурова, 2003. - С. 127-130. - 0,25 п.л.

15. Щупец, Е.С. Подселение к крепости Владикавказ гражданского населения (1804-1830 гг.) [Текст] / Е.С. Щупец // Сборник научных трудов. Академия наук высшей школы России. Северо-Осетинское отделение. Серия: гуманитарные науки. №1. - Владикавказ: Изд-во «Терек», 2003. - С. 322-324. - 0,4 п.л.

16. Щупец, Е.С. Состояние народного образования в Северной Осетии (2-ая половина XIX в.) [Текст] / Е.С. Щупец // Вестник научных трудов молодых ученых Горского ГАУ. №2. - Владикавказ, 2004. - С. 167-171. - 0,4 п.л.

17. Щупец, Е.С. Бронзовый век на Дону и Северном Кавказе [Текст] / Е.С. Щупец // «Диалог +». Приложение к научно-методическому журналу для работников образования. №3. - Владикавказ, 2004. - С. 86-90. - 0,6 п.л.

18. Шавлохова, Е.С. Признание Владикавказа центром Терской области (1860 г.) [Текст] / Е.С. Шавлохова // Труды молодых ученых Северо-Кавказского горнометаллургического института. №4. - Владикавказ: Изд-во «Терек», 2007. - С. 159-164. - 0,4 п.л.

19. Шавлохова, Е.С. Дон и Северный Кавказ: итальянские колонии на побережье Азовского и Черного морей [Текст] / Е.С. Шавлохова // Известия ФГОУ ВПО «Горский ГАУ»: научно-теоретический журнал. №54. - Владикавказ, 2007. - С. 120-126. - 0,25 п.л.

20. Шавлохова, Е.С. Развитие промышленности на Северном Кавказе во второй половине XIX - начале XX в. [Текст] / Е.С. Шавлохова // Известия ФГОУ ВПО «Горский ГАУ»: научно-теоретический журнал. №54. - Владикавказ, 2007. - С. 130-134. - 0,35 п.л.

21. Шавлохова, Е.С. История Отечества (до XIX в.) [Текст]: Учебное пособие / Е.С. Шавлохова. - Владикавказ: ФГОУ ВПО Горский ГАУ, 2007. - 45 с. - 2,5 п.л.

22. Шавлохова, Е.С. История Отечества (с XIX в.) [Текст]: Учебное пособие / Е.С. Шавлохова. - Владикавказ: ФГОУ ВПО Горский ГАУ, 2007. - 78 с. - 4,5 п.л.

23. Шавлохова, Е.С. Основные концептуальные подходы к решению проблемы национальной государственности [Текст] / Е.С. Шавлохова // Проблемы всеобщей истории и политологии; Северо-Осетинский государственный университет. №1. - Владикавказ, 2008. - С. 216-219. - 0,4 п.л.

24. Шавлохова, Е.С. Этнополитические образования Дагестана [Текст] / Е.С. Шавлохова // Труды молодых ученых Северо-Кавказского горнометаллургического института. №1. - Владикавказ: Изд-во «Терек», 2008. - С. 160-163. - 0,25 п.л.

25. Шавлохова, Е.С. Структура и задачи системы государственного управления национальными территориями на Северном Кавказе в конце XIX - начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 1. - Пятигорск, 2008. - С. 118-123. - 0,5 п.л. - ISBN 978-5-89314-128-3.

26. Шавлохова, Е.С. Модернизация управления национальными регионами в контексте совершенствования институтов государственной власти в России в конце XIX начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Вестник Московского государственного открытого университета. №1 (30). - Москва, 2008. - С. 16-21. - 0,5 п.л.

27. Шавлохова, Е.С. Адаты и их влияние на социальную структуру и правовые отношения в среде горских народов [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные труды; Институт управления бизнеса и права. Т. 7. - Пятигорск, 2008. - С. 33-37. - 0,5 п.л.

28. Шавлохова, Е.С. Состояние межнациональных отношений, этническая и конфессиональная структура населения российского государства [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные труды; Институт управления бизнеса и права. Т. 7. - Пятигорск, 2008. - С. 63-66. - 0,5 п.л.

29. Шавлохова, Е.С. Изменение структуры органов территориального управления в России в конце XIX в. [Текст] / Е.С. Шавлохова // Сборник статей молодых ученых. Летняя школа СОИГСИ. - Владикавказ, 2008. - С. 123-132. - 0,5 п.л.

30. Шавлохова, Е.С. Попытки модернизации системы управления национальными окраинами России в начале XX в. [Текст] / Е.С. Шавлохова // Сборник статей молодых ученых. Летняя школа СОИГСИ. - Владикавказ, 2008. - С. 133-140. - 0,5 п.л.

31. Шавлохова, Е.С. Особенности государственной политики по интеграции малых народов в социально-политическую структуру России в начале XX в. [Текст] / Е.С. Шавлохова // III Всероссийская научно-практическая конференция; Российский государственный социальный университет, филиал в г. Пятигорске. Сборник материалов. №1. - Пятигорск, 2008. - 0,75 п.л.

32. Шавлохова, Е.С. Создание местной власти в этнических регионах в условиях революционных перемен [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные труды; Московский автомобильно-дорожный институт. Т. 21. - М. - Лермонтов, 2008. - С. 31-36. - 0,5 п.л.

33. Шавлохова, Е.С. Проблема соотношения понятий «нация» и «государство» в теоретическом наследии отечественных и зарубежных исследователей [Текст] / Е.С. Шавлохова // Труды молодых ученых Северо-Кавказского горнометаллургического института. №1. - Владикавказ: Изд-во «Терек», 2009. - С. 120-125. - 0,5 п.л.

34. Шавлохова, Е.С. Особенности централизации местного управления на Северном Кавказе в конце XIX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Вестник Московского государственного открытого университета. №5 (34). - Москва, 2008. - С. 67-72. - 0,5 п.л.

35. Шавлохова, Е.С. Сравнительная характеристика административно-территориальных реформ на Тереке, Кубани и в Причерноморье в конце XIX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Образование. Наука. Творчество. №5. - Нальчик-Армавир: Адыгская (Черкесская) международная академия наук, 2008. - С. 82-88. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru