Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – первой четверти XX в.

9. В ряду причин неудавшихся преобразований в рассматриваемой сфере особое место занимают вопросы, связанные с многонациональным составом населения империи. Нет сомнений в том, что на тот период практически невозможно было сделать однозначный выбор в сторону унитарного государственного устройства или федерации, эта проблема достаточно сложна и в современных условиях, но зарождение тенденций происходило именно в эпоху абсолютизма и развития капиталистических отношений. По этой же причине эти тенденции не получили своего развития, так как монархия никогда не отличалась динамичностью и постоянностью.

10. Накануне революции в России в основном была сформирована концепция управления национальными территориями, которая, правда, не была апробирована в действии. К этому времени царское правительство отказалось от использования особых систем управления отдельными регионами и сделало опору на теорию «официальной народности», внедрение которой потребовало реализации целого комплекса политических и экономических мер. В их числе на одном из первых мест стояла задача укрепления единого административно-правового пространства империи.

11. Анализ тенденций развития местного самоуправления в Российской империи показывает, что, несмотря на проявившееся стремление со стороны правительства укреплять связи с национальными окраинами, сложившаяся система управления на Кавказе долгое время обеспечивала обособленную эволюцию национальных институтов власти. Вплоть до революции 1917 года самодержавие так и не внедрило в практику построения отношений с отдельными народами те политические элементы, которые поддерживали бы и укрепляли их связь с государством. На Кавказе этим средством выступала русская экономическая колонизация. Такой подход не всегда способствовал централизации правовых и административных интересов России и горских народов. В результате достичь единства в вопросах построения системы местного самоуправления на всей территории государства самодержавной власти в отведенный для нее историей срок не удалось.

12. Процесс интеграции народов Северного Кавказа в Российскую империю был длительным, он протекал не везде одинаково с точки зрения его восприятия горскими сообществами. В этой связи необходимо отметить, что самодержавная власть проявила определенную сдержанность в решении административно-правовых вопросов адаптации горцев в сложной системе российской государственности, показала способность соблюдать взятые на себя обязательства и принимать решения, устраивающие обе стороны.

13. Административно-правовые реформы на Северном Кавказе начались с создания института приставства, находившегося в подчинении кавказской военной администрации. С его помощью на местах стала формироваться территориальная структура, которая со временем наполнялась политическим содержанием. Основная трудность заключалась в том, что процесс интеграции горских народов в состав Российской империи предусматривал не реформирование существовавших традиций государственного устройства и общественных отношений, а организацию новой локальной системы управления, построение которой сочеталось с элементами этнической самобытности горцев, которые от общества к обществу имели порой существенные отличия.

14. После революции на Северном Кавказе наблюдался возврат к широкому использованию традиционных форм самоуправления, функции которых в большинстве случаев соответствовали продекларированным лозунгам советской власти. Это обстоятельство способствовало появлению эффективных форм общественной и социальной самоорганизации северокавказских народов, отдельные из которых вполне приемлемы для адаптации в современных условиях.

15. Большевики, одержавшие победу над белыми войсками и остановившие интервенцию, сумели достаточно быстро взять под контроль стремление народов к самоопределению. Этому способствовало в первую очередь создание сильного централизованного государства, которое явилось самым эффективным орудием преодоления националистических и сепаратистских тенденций. Его главным предназначением стало объединение народов с использованием сложного механизма социально-политических и экономических средств.

16. Теоретики социалистического строительства считали, что сам факт установления советской власти способен устранить разногласия и противоречия между народами. Аналогичная позиция давала возможность считать национальный вопрос с образованием СССР решенным раз и навсегда. В этой связи утратили свою актуальность и проблемы национально-государственного строительства. Они не снимались с повестки дня, но потеряли первостепенную значимость, сменились приоритетами общенационального, общегосударственного характера. В политическом лексиконе все чаще стало употребляться такое понятие, как советский народ, которое не предполагало раздробленности составных элементов по этническому признаку.

17. Сегодня необходимо рассматривать историю взаимоотношений России и горских народов с позиции интеграционных процессов. Эта необходимость обусловливается, во-первых, значимостью исторического события, во-вторых, возможностью переосмысления пройденного пути, выделения особенностей взаимодействия государства и отдельно взятого региона, определения единства мнений и разногласий, критериев оптимального состояния национальных административных единиц.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней поставлена и решена в новом исследовательском ракурсе ранее недостаточно изученная проблема. Система управления национальными регионами обоснована в качестве самостоятельного элемента в общественно-политической структуре российского государства, с одной стороны, подверженного влиянию его политических институтов, с другой, - способной оказывать свое воздействие на качественное состояние власти. Работа содержит сравнительный анализ основных тенденций в сфере государственного управления национальными окраинами в самодержавной России и аналогичных преобразований в начальное советское время. Это дает возможность по-новому взглянуть на некоторые аспекты эволюции государственного строительства на различных этапах развития страны в рамках выделенного периода, определить уровень и критерии преемственности в рассматриваемой сфере, значение исторического опыта, возможность его использования для преодоления дестабилизирующих последствий прошлого. Структура диссертации позволяет использовать ее материалы для более углубленного изучения отдельных аспектов темы.

Практическая значимость. В практической плоскости результаты работы расширяют и уточняют знания о становлении и развитии России как многонационального государства. Обобщения и выводы, сделанные в диссертации, имеют возможность прикладного применения в деятельности общественно-политических организаций и органов государственной власти, в работе различных фондов и объединений, созданных для содействия интеграционным процессам в российском обществе, в том числе на основе расширения межнационального общения, повышения уровня толерантности и взаимопонимания между народами. Они могут быть использованы также при подготовке лекционных курсов и семинарских занятий по отечественной истории в учебных заведениях, в подготовке и переподготовке кадров для органов государственного управления, пропагандистских мероприятиях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных конференциях и семинарах, в том числе: IV региональной научной конференции «Дни науки» (Пятигорск, 2003); Четвертом международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе через языки, образование и культуру». Симпозиум III: «Геополитика, проблемы безопасности и миротворчества на Северном Кавказе» (Пятигорск, 2004); Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива-2006» (Нальчик, 2006); Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и студентов «Актуальные проблемы общества, экономики и экологии и пути их решения». 10 марта 2006 г. (Ставрополь, 2006); III Всероссийской научно-практической конференции «Реконструкция национального опыта благотворительности и его применение в современных условиях» (Пятигорск, 2008).

Основные положения диссертационного исследования отражены в 2 монографиях и 33 публикациях, в том числе в 7 статьях в рецензируемых журналах и изданиях и 2 учебных пособиях по Отечественной истории. Общий объем авторских публикаций по теме исследования составил 45,6 п.л. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета.

Структура диссертации. Объект, предмет, цели и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав, включающих в себя четырнадцать параграфов, заключения, примечаний, списка источников и литературы.

Основное содержание работы

этнический государственный политика управление

Во введении обосновывается актуальность проблемы, определяются хронологические и территориальные рамки, цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются историография и источниковая база, раскрываются методология, научная новизна, положения, выносимые на защиту, практическая значимость, формы апробации основных положений диссертации.

Первая глава: «Основные концептуальные подходы к решению проблемы национальной государственности в России». В первом параграфе «Состояние и эволюция понятий «нация» и «государство» в современных научных разработках» указывается, что в самодержавной России правительство долгое время проводило достаточно взвешенную, сбалансированную политику в национальном вопросе, которая отличалась высоким уровнем толерантности, несмотря на то, что эта сфера находилась под сильным воздействием государственной религии. Здесь же отмечается, что в политическом лексиконе термин «нация» чаще всего употребляется в смысле «нация-государство», т.е. нация рассматривается как форма самоорганизации человеческих сообществ, тесно связанных с определенным типом территориального образования. Однако понимание нации, национальной принадлежности, национального самосознания невозможно свести к какому-либо одному измерению с использованием однотипных критериев. В любом случае этнический компонент данного понятия будет присутствовать всегда, чтобы под ним не подразумевалось. В противном случае довольно сложно объяснить существование в одном государстве титульных наций и национальных меньшинств, коренных и некоренных народов. Приверженность граждан к своему государству и своей нации отнюдь не сводится к сугубо материальным и рационалистическим началам. В национальном самосознании, национальной гордости и других составляющих элементах понятия «нация» помимо научных, концептуальных атрибутов присутствует также нечто традиционное, символическое, ценностное. Однако исследователи теории нации выделяют, как правило, два момента, отличающих нацию от этноса. Во-первых, существование нации предполагает не только территориальную и этническую, но и экономическую и политическую общность входящих в нее элементов. Во-вторых, при переходе от этноса к нации происходит замена регуляции отношений между людьми посредством обычаев и традиций на регуляцию через государственно-правовые нормы. В отличие от этноса, нация не может существовать без фиксированных на уровне основного закона отношений с государством. С позиций теории развития государства и нации, существует, по крайней мере, два подхода к решению этого вопроса. Представители первого из них к субъектам исторического процесса относят этнические группы, а не государства. По их убеждению, нации складываются на основе объективных характеристик родовых, геополитических, культурных и других параметров, в силу чего государства призваны учитывать и выражать объективные интересы и потребности наций посредством политических рычагов и механизмов.

Вторая концепция базируется на идее политического происхождения наций, благодаря активной деятельности государства. Государственная власть создает и формирует национальные интересы, основанные на территориальных, этнических и культурных предпосылках. Другими словами, государство создает нацию, не национальные движения порождаются интересами нации, а она сама является их производным. В этом отношении немаловажное значение имеет то, что далеко не все существующие народы и этносы имеют возможности создавать и поддерживать самодостаточные жизнеспособные государственные образования, к тому же нет, и не может быть полностью независимых от внешнего мира стран. Это во многом объясняет многонациональность большинства из них. История не раз показывала, что территориальный подход к решению национальных вопросов очень редко приводит к удовлетворительным результатам.

Во втором параграфе «Характерные особенности и факторы эволюции авторитарного правления в Российской империи» прослежена динамика развития Русского централизованного государства, создание которого наложило отпечаток на всю дальнейшую историю России, способствовало становлению, развитию и укреплению авторитарных черт государственного устройства. В России все более укоренялись черты наиболее жестких моделей абсолютизма, и это не было прямым заимствованием у Запада или Востока, а являлось следствием воздействия окружающей действительности. Естественным следствием процесса создания абсолютистского самодержавия стало появление российской бюрократии, благодаря которой Россия к началу ХХ века продолжала оставаться «казенной страной», где чиновничье засилье достигло наивысшего предела, несмотря на попытки проведения либеральных реформ во второй половине XIX столетия, в том числе в области государственного строительства. В начале нового столетия в отношении народов, проживавших на территории Империи, стала проводиться политика русификации, которая подчинялась стратегии их вовлечения в единое экономическое пространство. Еще одной характерной особенностью состояния российского общества в начале ХХ века являлся уровень грамотности среди населения. В целом по стране, занимавшей по этому показателю одно из последних мест в Европе, грамотных насчитывалось немногим более 21%, при этом на селе почти 75%, а в городах около 60% людей вообще не умели ни читать, ни писать. В национальных окраинах грамотные составляли всего лишь 3,6%. В этих условиях новое развитие получили либеральные идеи государственного строительства, которые ранее декларировались самим самодержавием, но в силу его неспособности поступиться собственными правами на власть, оказавшиеся невостребованными. Теперь они были взяты на вооружение российской общественностью. Пик общественного противостояния по вопросу о дальнейшей судьбе российской государственности пришелся на осень 1905 года, когда каждая из политических сил имела и предлагала собственные варианты выхода из кризиса. Однако ни один проект в области государственных преобразований независимо от того, был ли он применен на практике, или же отклонен, не предусматривал отмены сословной дифференциации общества. Одним из важных факторов становления и укрепления авторитарного режима правления в России в параграфе назван многосложный процесс формирования государства. В отличие от других европейских империй, оно никогда не причислялось к колониальным державам, а расширение территории не диктовалось какими-либо экономическими выгодами. На наш взгляд, определенное значение играло также само создание такого громадного государства, которое при отсутствии рычагов быстрого реагирования на положение дел в регионах, особенно в отдаленных окраинах, неизбежно приводило к возникновению всевозможных проблем, связанных, прежде всего, со сложностями отношений между властью и ее представительствами на местах, а также имевшими место территориальными и национальными особенностями самоуправления на уровне небольших обществ, народностей и народов. Россия к началу ХХ столетия оказалась неспособной к восприятию конституционной власти еще и по той причине, что в течение веков царь являлся не просто авторитетным правителем, он был единственным, поставленным над своим народом свыше. Царь в России постоянно находился выше закона, в нем олицетворялись порядок, справедливость, право, власть. Поэтому любые попытки изменить что-либо в системе правления во благо общества, могли быть отвергнуты этим же обществом.

Вторая глава: «Общественно-политическое развитие горских народов на стадии их закрепления в составе Империи». В первом параграфе «Адаты и их роль в формировании социальной структуры и правовых отношений в среде горских народов» показано состояние традиционных устоев жизни горцев, рассмотрена сословная иерархия горских сообществ. В нормах адата большинства народов недвусмысленно указывается на главенствующее положение князей. Народ обязывался уважать их как высших по происхождению. Власть князей распространялась на все внутренние дела горцев. Они имели право на объявление войны, заключение мира, в их руках находились суд и расправа. Однако в случае злоупотребления ими своими правами свободный горец мог уйти из княжеского аула под покровительство другого владельца. Свобода выбора места жительства также отражалась в адатах. Нормами, выделявшими князей из основной массы правящего сословия, были положения адата о повышенной уголовной ответственности при посягательстве на их личность или имущество. Нормы семейно-брачного права горских народов также свидетельствуют об обособленности княжеских фамилий: браки заключались только внутри этого сословия. Кавказские дворяне составляли двор и княжеский совет, их обязанности состояли в ежегодной выплате определенных налогов серебром или продуктами питания, а также в необходимости выставлять во время военных действий необходимое количество вооруженных людей. Подвластное население обязано было выполнять повинности и платежи в пользу высшего сословия: пахать и убирать поля, пасти скот и лошадей, уплачивать подать за пользование землей, а также часть калыма в случае выдачи дочерей замуж. Кроме указанных повинностей свободных общинников, они обязательно участвовали в военных походах. Наследование у всех категорий горского населения осуществлялось по нормам обычного права, согласно которым женщина от наследства отстранялась, но у правящей верхушки, в соответствии с мусульманскими канонами, часть имущества наследовали жена и дочери умершего. Адат не только устанавливал обязанности бедняков по отношению к их владельцам, заключавшиеся в исполнении повинностей в доме и поле владельца, но и некоторым образом защищал их права. Так, в случае невозможности со стороны владельца обеспечить зависимого человека средствами к существованию или требования от него исполнения работ, которые не предусмотрены обычаем, последнему предоставлялось право подыскать себе в течение определенного времени нового владельца, желавшего купить его со всем семейством. В случае отказа владельца идти на такую уступку, дело могло разбираться в общественном суде, который мог своим решением принудить владельца на продажу семейства (нормы обычного права не разрешали разъединять его при продаже). При этом новый владелец обязан был обеспечить данное семейство точно таким же имуществом, какое было оставлено им у прежнего владельца. Но не у всех народов эти нормы действовали. Например, у карачаевцев юльгюлюкулы не могли требовать от нового владельца возмещения имущества. Вопрос о причислении высших горских сословий к дворянству Российской империи был решён довольно своеобразно. Их представителям разрешалось воспитывать детей в кадетских корпусах, предоставлялись определённые права по службе. Но причисления к дворянству все же не произошло, ибо у горцев не существовало ни княжения, ни землевладения, которые могли бы дать происхождение сословию, подобное русскому дворянству. В противостоянии с родовой знатью горские крестьяне использовали общину, основой экономической независимости которой являлась ее собственность на пахотные и частично на непахотные земли. Поскольку общее развитие горского общества проходило по линии усиления претензий знати на эти земли и закрепощения свободных общинников, крестьянская община, естественно, становилась органом, противостоявшим их стремлениям распространять свое влияние на общинные права и земли. Поэтому у многих народов Северного Кавказа община в рассматриваемое время оказалась в руках трудового крестьянства тем оружием, которое давало им локальную сплоченность и средства к сопротивлению. Община, еще довольно сильная в рассматриваемый период, некоторым образом являлась сдерживающим фактором, не позволявшим высшему сословию окончательно захватить всю полноту власти, однако, ее позиции постепенно слабели. Тем не менее во взаимоотношениях между высшими и низшими сословиями были и такие нормы, которые регулировались обществом и его институтами.

Во втором параграфе «Состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде Северного Кавказа» исследуется проблема взаимоотношений между народами. Опыт проживания в пределах одной Империи со временем выработал у них традицию мирного сосуществования, однако российская история в этом смысле располагает не только позитивным опытом. Не случайно в этой связи в стране действовал департамент полиции, к ведению которого относился контроль не только над процессами в политической и общественной жизни, но и над межнациональными отношениями в различных регионах государства. В результате к началу исследуемого периода сложилась практика выработки универсальных форм противодействия негативным тенденциям в жизни общества, которые имели надэтническую сущность. Полицейские меры никак не дифференцировались в зависимости от этнической принадлежности среды, в которую они были направлены. Российские власти вплоть до вступления в новое столетие практически не уделяли внимания процессам на национальных территориях, не придавали им того значения, которого они заслуживали. Это не говорит о том, что обстановка в регионах с этническим населением была спокойной и не требовала вмешательства. Исторически сложилось так, что многие народы империи традиционно проживали рядом друг с другом и развивались в условиях взаимовлияния и взаимодействия. С течением времени места их обитания приобретали конкретные очертания и включались в общую административно-территориальную систему государства. В общем, этот процесс проходил безболезненно на основе взаимного согласия, которое, однако, документально не фиксировалось. Так постепенно формировался ареал расселения больших и малых народов с весьма условными, но признанными всеми заинтересованными сторонами границами. Одновременно стабильные очертания принимало и расположение народов относительно друг друга, что способствовало их привыканию и терпимости к внешней среде, а также расширяло возможности социального, экономического и культурного взаимообогащения.

Длительное межнациональное общение, обусловленное соседством, а потом и расширявшимися экономическими связями, в определенной мере обеспечивали условия для самоидентификации народов, основой которой служили торговые и хозяйственные контакты. В ходе взаимодействия, естественно, возникала потребность в выделении отличительных особенностей и этнической самобытности. К сожалению, этот процесс распространялся не только в сторону усиления интеграционных тенденций, в силу неумного стремления к демонстрации своих преимуществ, он формировал сначала критическое, а в некоторых случаях и враждебное отношение к представителям других этносов. В условиях российской действительности начала ХХ века локальная напряженность в отношениях между различными народами в совокупности с кризисным состоянием всех сфер имперского общества, ослаблением самодержавной власти послужили фундаментом для зарождения массовых национально ориентированных движений. В советский период российской истории это объяснялось главным образом состоянием отношений между центральной властью и зависимыми народами, которые выразили свое недовольство национальной политикой царизма в форме организованного выступления в защиту своих прав и интересов. Современные исследователи связывают повышение уровня политической активности народов не только с недовольством властью, но и ослаблением государственности в империи.

В третьем параграфе «Вовлечение территорий Северного Кавказа в российскую структуру местного управления в пореформенный период» анализируется процесс распространения императорской власти на национальные окраины государства, рассмотрены противоречия, которые относились к области распределения полномочий между правительством и органами власти на местах. К концу XIX века в России сложилась новая структура местного управленческого аппарата, основанная на более совершенной законодательной базе. Сложное переплетение традиционных и вновь созданных органов местного самоуправления характеризовало их не всегда отвечавшее государственным потребностям и интересам качественное состояние, в котором система вступила в новый век. Создание сельских обществ и волостей являлось главным направлением реформы местного самоуправления в XIX столетии. Этот процесс требовал разработки дополнительных нормативных актов, которые регулировали бы вопросы организации и функционирования сельских и волостных органов управления. Создавая земства, власть рассчитывала не только на поддержку своего политического курса, но и на беспрекословное послушание со стороны органов местного самоуправления. На деле ситуация поначалу развивалась несколько иначе. Земства привлекли к себе внимание либерально настроенной части помещиков, которые намеревались использовать властные рычаги для реального изменения положения в стране. После первой русской революции они попали, однако, под контроль консервативного крыла российских политических сил.

На этот же период приходится возросший уровень противоречий в межнациональных отношениях, которые были обусловлены многими факторами поступательного развития общества. Национальные образования стали постепенно втягиваться в общероссийскую систему управления, при этом на их территории продолжали действовать и традиционные административные структуры. Создание наиболее важных институтов власти на местах не исключало совмещения управленческой деятельности с выполнением задач военного значения, что сохраняло ее особый статус. Имевшийся опыт подсказывал, что локальное национальное образование в пределах великой империи, обладающее собственными культурными, экономическими, религиозными и другими традициями, рано или поздно проявит стремление к автономии, а затем и к государственной самостоятельности. Чтобы укрепить государственное единство, необходимо было упредить разрастание сепаратизма, сохраняя при этом право за каждой нацией на ее культурные и духовные особенности. Главными составными элементами этого процесса, по убеждению теоретиков государственного строительства того времени, являлись единое законодательство на всей имперской территории, однообразная система управления и один государственный язык. Революционные события в стране заставили правительство пересмотреть свою кавказскую политику. Уже в самом начале весны наместничество на Кавказе было восстановлено, наместник вновь приобрел права на решение всех вопросов, обозначенных к этому времени российским законодательством. Наместничество было нацелено на решение проблемы полного присоединения Кавказа к России, включение его в законодательное поле империи. Опыт взаимоотношений с кавказскими народами, приобретенный российскими политиками исследуемого и более раннего периода, подсказывал два основных пути решения поставленной перед наместничеством задачи. В первую очередь, как считал И.И. Воронцов-Дашков, следовало не просто усилить, а форсировать колонизацию региона за счет увеличения потоков направленной миграции русского населения из центральных губерний. Одновременно требовались меры по всесторонней поддержке наиболее лояльно настроенных горцев к российскому присутствию на Северном Кавказе.

Третья глава: «Процесс интеграции народов Северного Кавказа в административно-правовую систему России в конце XIX - начале ХХ в». В первом параграфе «Создание и особенности нормативно-правовой адаптации первых институтов административного управления горскими сообществами» исследуется проблема становления и функционирования местных органов власти на Северном Кавказе. Сложившаяся система управления в северокавказском регионе представляется в качестве военно-народной структуры, в которой определенная роль отводилась сохранению обычаев и традиций местных народов. Государственные административные органы укреплялись постепенно на основе разделения своих функций с исторически утвердившейся здесь национальной управленческой традицией. Российская политика в северокавказском регионе являлась средством унификации всего общественного строя в государстве, приведения его к единым стандартам на всех территориях. В то же время на первых порах приходилось сталкиваться с большими сложностями, особенно в труднодоступных горных районах. Проживавшие там сообщества горцев очень слабо воспринимали попытки администрирования их жизни и продолжали руководствоваться сложившимися веками законами самоорганизации. Прошли десятки лет, прежде чем в жизни горцев появились определенные признаки официальной принадлежности к российскому государству. Вовлечение горцев в орбиту политического России первоначально происходило без какого-либо институционального оформления административных прав империи. Военное администрирование сочеталось с существовавшими формами местного самоуправления. Соблюдение традиций и разделение функций с горскими обществами должны были обеспечить гладкий переход к новой власти и признание ее легитимности. Российская система управления на Северном Кавказе распространялась поэтапно, поскольку не удавалось одновременно интегрировать в имперскую административную структуру все горские сообщества сразу. В решении этих вопросов наблюдалось постепенное и основательное изучение обычаев, нравов, социально-экономических основ жизни, организации власти и судопроизводства. Тщательный подход к формированию административных учреждений свидетельствовал о том, что Россия сильно заинтересована в своем присутствии на Кавказе, поэтому основательно готовилась к реализации мер в рамках своей кавказской политики. Со временем институты государственного управления стали распространяться вглубь территории горских народов. В процессе укрепления административных институтов и политической позиции самодержавия на Северном Кавказе у представителей власти на местах сформировалось представление о состоянии дел в том или ином горском обществе, на основании которого можно было прогнозировать дальнейшее развитие ситуации и отношений между горцами и государством. Власть сознательно шла на политический компромисс, чередуя невмешательство во внутренние дела общин и ограничение давления с жесткой требовательностью и принципиальной позицией в вопросах выполнения своих предписаний и распоряжений. В силу регулярного использования переходных мер, характер которых зависел от состояния общественно-политической обстановки на конкретном отрезке времени, имперская власть придала динамичность всему процессу социального и нравственного слияния русского и этнического населения и подчинения всей общности различных народов законам и нормам, действовавшим на территории империи. Государственные реформы на Северном Кавказе начались с административных преобразований в местах массового проживания горского населения, создания управленческих институтов. Все это делалось с учетом этнической принадлежности обществ, в то время как в территориальном отношении Северный Кавказ по-прежнему оставался единым регионом. Только после того как были улажены все формальности с учреждением административных структур, встал вопрос о распределении территорий и установлении границ. Границы после их установления на Северном Кавказе постоянно передвигались. Власти искали оптимальный вариант административного подчинения народов. При этом нередко возникали такие ситуации, когда разные по этническому составу общества относились к одной и той же управленческой структуре, что создавало большие сложности в разрешении споров и претензий.

Во втором параграфе «Преобразование системы и структуры административного управления в Терской области в 1883-1905 году» рассматриваются вопросы реформирования региональной власти. В плане контроля над горским населением официальное придание управленческим структурам гражданского облика фактически ничего не изменило. Любые волнения и выступления против власти были заранее обречены, поскольку за казаками сохранялась функция охраны общественного порядка не только в своих станицах и в других районах области, но и на остальных территориях Северного Кавказа. В рассматриваемый период отчетливо проявилась необходимость скорректировать административную власть на Северном Кавказе в сторону ее усиления. Предпринимавшиеся ранее попытки с помощью либеральных средств обеспечить автоматическую преемственность российского законодательства в этнической среде убедительно доказали их несостоятельность. Форсировать процесс не было смысла, хотя обстановка в стране требовала его ускорения. Идеи свободолюбия и равенства вышли за пределы столичных городов в поисках благоприятной социальной среды в регионах. Главное назначение административной власти определялось содержанием государственной программы реорганизации управления Кавказским краем. В данном аспекте основными структурами созданной вертикали являлись администрации губернского и областного уровня. При этом особых функциональных различий между начальниками губерний и областей не было. Собственно, как административно-территориальные единицы они отличались лишь по количеству государственных и ведомственных представительств. Областное начальство в полном объеме несло ответственность перед вышестоящими инстанциями и верховной властью за положение дел в округах и отдельных населенных пунктах. В этом смысле доминирующее значение имели функции распределения повинностей и учета государственных доходов от налогообложения. Данная задача определяла направленность контроля над деятельностью органов общественного самоуправления независимо от их социально-статусного положения. Соблюдение установленных норм одинаково требовалось и от казаков, и от крестьян, и от горцев. На Северном Кавказе, кроме военного ведомства, свои интересы сохранили Министерство внутренних дел, Министерство финансов и многие другие правительственные инстанции. Каждая из них требовала от областного начальства согласования с их представителями всех вопросов, относящихся к их ведению. Эта процедура занимала много времени и довольно редко давала положительный результат. Если представить схематично структуру управления центральными регионами империи на рубеже XIX и XX столетий и ее окраинными территориями, то получается несоответствие многих ее элементов. В сельской местности европейской части Российской империи доминировало общественное самоуправление, которое по вертикали подчинялось гражданским органам власти в уездах и губерниях. В местах проживания казаков оно сочеталось с контролем со стороны военного ведомства, а в районах с этническим населением все еще сохранялись традиции исторической самоорганизации народов. Все эти формы управления объединяло одно обстоятельство - отсутствие свободы политического самовыражения у большей части народных масс. Как следует из проведенного анализа, их интересы снизу доверху представлялись выборными, а чаще всего назначенными должностными лицами из привилегированной среды. В целом же региональная административно-правовая система существенно отставала в своем развитии и не соответствовала тенденциям роста социально-политической зрелости общества, а также процессам, которые определяли в это время преобразования в области государственного устройства. Проявляя стремление приобщить все народы Северного Кавказа к жизни по установленным в центральной России нормам и законам, власть тем не менее сделала опору на знатные слои населения, проявив склонность к консервации сложившихся в обществе отношений и нежеланию поступаться интересами авторитарного правления. На это указывают и цели, поставленные перед воссозданным Кавказским наместничеством, а также задачи, на решение которых были направлены областные и окружные органы административного управления горскими народами.

Третий параграф «Сущность и механизмы реализации государственного управления в Терской и Кубанской областях на уровне округов» посвящен одному из главных этапов государственного строительства у горских народов. Дело в том, что все положительные и отрицательные составляющие этого процесса в этнических регионах проявлялись на примерах становления и реорганизации структуры управления среднего уровня в округах и участках. Если брать во внимание то обстоятельство, что вовлечение народов Северного Кавказа в административно-правовое пространство империи проводилось поэтапно, то передача власти гражданскому правлению являлась вторым этапом реформ. Теперь его полномочия распространялись на все население области во всем его социальном и этническом многообразии. Горские округа также стали неотъемлемой составной частью области, как крестьянские и казачьи земли. Каждый округ был поделен на участки, во главе которого стоял пристав. Участковые правления по характеру их деятельности и возложенным на них задачам довольно сложно назвать административными органами управления. Для выполнения таких функций для них не был предусмотрен и необходимый штат. Скорее всего, эта инстанция выполняла посреднические функции между правлением области и аульными администрациями, что существенно сближало структуру управления в центральной России и на Северном Кавказе. Начальник округа руководил не только подчиненным ему аппаратом. Большое внимание с его стороны уделялось работе с участковыми правлениями, а также выборными лицами административно-правовых институтов на местах. Многочисленные должностные инструкции предусматривали его непосредственную ответственность за положение дел в судах всех уровней. Это было действительно важное направление, поскольку в то время судебные приговоры в полной мере отражали характер административного управления, а порой заменяли решения управленческих инстанций. Через суды улаживались не только имущественные споры, но и регулировались общественные, экономические, сословные и другие отношения. Немаловажная роль в деятельности окружных начальников отводилась выполнению распоряжений и директив вышестоящих органов управления и должностных лиц. Их анализ показывает, что главная цель всей властной иерархии на Кавказе заключалась в окончательном «усмирении» местного населения, в формировании у него верноподданнических настроений, в достижении осознанной преданности самодержавной власти. Важной функцией окружного начальника являлся контроль над работой высшего органа общественного самоуправления, каковым в то время стал съезд доверенных лиц от всех сельских обществ, расположенных на территории округа. С наступлением периода контрреформ на Северном Кавказе наступил новый этап административных преобразований. Состав округов правительство формировало таким образом, чтобы горское население чередовалось в них с казаками. Значительные изменения претерпели и полномочия окружных начальников. За ними сохранялись полицейские функции, однако, в условиях перехода к гражданским формам правления эти функции обеспечивались такими же правами, которыми в центральных российских губерниях наделялись уездные полицейские управления и исправники. Кроме того, правлениям в округах вменялось в обязанность производство и документальное оформление расчетов по земским повинностям. Расширение прав окружного руководства в реальности означало понижение роли органов общественного самоуправления. По всей видимости, централизация власти на местном уровне составляла одну из главных задач реформ государственного устройства в северокавказском регионе. Административное правление в отделах ориентировалось на сотрудничество с аульными старшинами и фактически игнорировало сход жителей, хотя формально оно руководствовалось Положением о сельском (аульном) управлении.

Четвертая глава: «Власть и общество в России и ее регионах в начале ХХ века: состояние, тенденции и противоречия развития». В первом параграфе «Проекты децентрализации власти и государственного управления в условиях «народного самодержавия» дана характеристика планам сближения власти с народом при активной посреднической деятельности дворянства. Если в целом говорить о положении дел в стране в последние десятилетия XIX века, то укрепление самодержавной власти происходило за счет реализации политической программы о самобытном развитии России на основе реформ национальной экономики и совершенствования общинного землепользования в сельской местности. Одновременно усилия правящей элиты направлялись на расширение экспансионистской политики на окраинах империи, расширение русского влияния в национальных сообществах. В официальных правительственных инстанциях разрабатывалось новое законодательство, предусматривавшее установление «более тесной связи между интересами рабочих и фабрикантов», а также программа развития крестьянского землевладения на основе частной собственности в сельском хозяйстве. Вполне естественно, что реализация таких программ повлекла бы за собой изменение административных порядков в стране, однако у их инициаторов в то время имелись серьезные оппоненты. Они не признавали существования в России рабоче-крестьянского сословия и видели в его представителях только «мужиков», живущих за счет заработков. Последние два десятилетия XIX века в отечественной историографии получили название периода контрреформ, однако в результате их реализации Россия не изменила курс своего дальнейшего развития. Провозглашенная доктрина «народного самодержавия» предусматривала отказ от реформирования системы самодержавия, но власть была неспособна полностью отказаться от преобразований вследствие существенного повышения политической активности общества. Положение усугубила череда стихийных бедствий начала 1890-х годов. Неурожай вызвал голод и распространение холеры. Пострадала третья часть губерний и областей России. Сложная ситуация создалась и на юге государства. В правящих кругах России того времени механизм взаимодействия власти и народа в условиях самодержавного строя представлялся в более сложном виде. В начале царствования последнего императора многие видные политические деятели разделяли официальную концепцию народного и национального характера самодержавия. В патриархальных отношениях между верховной властью и простыми людьми многие представители правящих кругов видели своеобразное средство против распространения социалистических идей о справедливости и равенстве. Отличительной особенностью правления Николая II являлось активное участие царской семьи в государственных делах, из-за чего фактически отсутствовало объединенное правительство. Во многих сферах управления его заменяла великокняжеская номенклатура. Это означало, что в ХХ век Россия вступила в качестве абсолютной монархии. Предпринимавшиеся во второй половине XIX века попытки так и не смогли преобразовать сложившуюся систему государственного управления. Не были решены вопросы всесословности и представительства. Управленческие структуры центрального уровня не подверглись заметным изменениям. Высшим законосовещательным органом империи продолжал оставаться Государственный совет. Роль высшего административного органа в России на рубеже веков исполнял Комитет министров, рассматривавший на своих заседаниях вопросы самого разнообразного характера, в том числе законодательные акты. Кроме того, он контролировал деятельность губернаторов, рассматривал поступавшие от них отчеты, ведал всеми вопросами контроля над органами местного самоуправления. Управленческая система империи состояла из громоздкого бюрократического аппарата, включая многочисленных чиновников различного ранга. Император Николай II был убежден в том, что самодержавная власть не только необходима России, она не только есть залог внутреннего спокойствия, но и существенное условие национального единства и политического могущества государства.

Второй параграф «Попытки реформирования власти и административного управления национальными территориями в предвоенный период» раскрывает содержание реформ губернской администрации в начале ХХ века, что свидетельствовало о преемственности внутриполитического курса. Преобразования проводились в рамках Манифеста «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Правительство и император имели серьезные намерения по поводу реформы управления территориями. На деле это означало, что в России в первые годы ХХ столетия четко обозначилась тенденция к децентрализации власти. Проект реформы управленческих функций руководителей губерний был в окончательном варианте завершен к середине июня 1903 года. В документе, помимо определения властных полномочий губернатора, предусматривалось образование в каждой губернии Губернского совета, являвшегося основой сотрудничества местных властей для управления губернией. Губернское правление сохранялось как институт государственной власти. Оно подразделялось на отделы в зависимости от направления выполняемых управленческих функций. Особенность рассматриваемого проекта заключалась в том, что при его практической реализации Министерство внутренних дел фактически получало преимущество перед всеми остальными ведомствами в вопросах жизнедеятельности губернии, даже в тех, которые непосредственно не относились к его компетенции. Реформа предусматривала не только изменение властных полномочий самого губернатора, но и основных сфер губернской жизни. Применительно к сельской местности она затрагивала, в первую очередь, сложившуюся к этому времени систему полицейского надзора. Для существовавшей в России системы управления регионами нормативное закрепление прав коллегиального органа являлось шагом вперед, хотя этот орган и функционировал в рамках отдельно взятого Министерства. Реформаторская политика первых лет нового столетия в сфере государственного управления проводилась очень умеренно, но при активном противодействии любым проявлениям оппозиционных взглядов, в том числе на губернском уровне. В этом смысле подавлялись все попытки несогласия с курсом самодержавной власти. Наряду с указанным проектом, появилось еще несколько заслуживающих внимания документов, в которых излагались возможные варианты преобразований в сфере государственного управления. Для большинства из них источником стали воззрения либеральной среды, находившиеся в противоречии с распространенными в то время неославянофильскими теориями. В ряде проектов прежний внутриполитический курс оценивался с позиций стремления к укреплению авторитета власти на местах, которое сопровождалось ограничением общественной деятельности и подавлением всякого свободного движения. Это направление себя не оправдало и не привело к тем результатам, на которые было рассчитано. Взамен предлагалось фактически полное изменение государственного строя. Особое значение уделялось необходимости новой земской реформы, поскольку предыдущие решения в этом направлении только формально признали земские учреждения государственными, но не предусматривали их объединения с имперским управленческим аппаратом. В исследуемый период внутренняя политика по отношению к национальным регионам исходила из того, что, не имея целью поглощать самобытность населяющих Россию племен, власть не может, однако, допустить развития таких местных особенностей, при которых связь той или иной народности с государством являлась бы только внешней. Для того чтобы закрепить окраинные территории в составе Империи правительство приняло ряд действенных мер законодательного порядка. Все эти меры применялись дифференцированно по отношению к разным народам, находившимся на различных ступенях общественного и социально-экономического развития. Однако ни один из рассмотренных проектов не был принят в полном объеме, хотя отдельные их положения в той или иной мере применялись на практике.

В третьем параграфе «Административно-территориальный аспект политики самодержавия на последнем этапе его существования» рассмотрена политика правительства, направленная на ликвидацию сельской общины, которая, как известно, выполняла многочисленные функции в сфер самоуправления. Проект местной реформы, появившийся в конце 1906 года, предусматривал, в частности, замену сословной крестьянской волости на более мелкую всесословную единицу. При этом власть всячески пыталась сохранить те функции крестьянской волости, которые были присущи ей как низшему звену административно-полицейского аппарата государства. Одновременно осуществлялась замена уездного предводителя дворянства на министерского чиновника. Таким образом, реформа местного управления в сельских регионах в начале ХХ века осуществлялась в трех главных направлениях: образование бессословной волости, лишение предводителей дворянства руководящих полномочий в уездах, расширение земского избирательного права. По понятным соображениям, данный проект имел и противников, и сторонников. Представители дворянства не без оснований опасались, что со временем крестьяне могут занять основополагающие позиции в органах местного самоуправления. Кроме того, они требовали сохранения сословности в избирательной системе и сохранения независимости от вышестоящих инстанций главы уездной власти, избираемого только дворянами. Следует сказать и о том, что рассматриваемая реформа была рассчитана на союз дворянства с крепкими крестьянами. Но в то время такой союз не был реально достижим, поскольку проводившаяся параллельно аграрная реформа не дала возможности основной части сельского населения укрепиться экономически. Наряду с попытками усовершенствования содержания государственного управления регионами правительство П.А. Столыпина уделяло внимание созданию новой административной структуры в губерниях и уездах. В этом смысле акцент делался на объединении всех органов власти на местах, а также расширении взаимодействия центральных и региональных администраций на основе распределения полномочий. Но достичь должного уровня взаимодействия не удалось. В результате к началу Первой мировой войны вся система и структура управления в стране оказалась дезорганизованной. Ряд депутатов Думы выступили за отмену национально-религиозных ограничений. После свержения самодержавия Временное правительство исходило из принципа непрерывности права, вполне обоснованно считая, что некоторые акты достаточно лишь дополнить новым содержанием. Уже тогда предполагалось создать президентскую республику с двухпалатным парламентом, подчинить власть судебному контролю, что давало возможность осуществлять контроль над законностью действий администраций различного уровня. По общим оценкам, реформы Временного правительства были направлены на создание такой власти, которая бы руководствовалась бы законами и соблюдала общественные интересы. В плане рассматриваемой проблемы важным было постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», которое также относится к одним из первых нормативно-правовых актов Временного правительства, ориентированного на создание светского государства с равноправными церквами и религиозными общинами. Для жителей этнических регионов Северного Кавказа это означало, что они уравнивались в гражданских правах со славянским населением, могли свободно распоряжаться своим имуществом, выбирать по-своему усмотрению место жительства, получать образование, поступать на государственную службу, участвовать в выборах.