Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Серегин Максим Викторович

Москва - 2010

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Орехов Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Морозко Наталья Иосифовна

кандидат экономических наук, доцент Сокольникова Ольга Борисовна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях растущей макроэкономической динамики это отрицательно сказывалось на системе мотивации субфедеральных органов власти к оптимальной реализации критериев экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Формирование механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы, связанной с оптимизацией принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных полномочий между органами власти всех уровней бюджетной системы. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики. Значимость этой научной проблемы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в условиях несбалансированности бюджетов органов власти всех уровней, многократно возрастает в условиях глобального структурного кризиса, когда государство превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовое равновесие и обеспечить роста макроэкономики.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, а также результативности и эффективности иcпользования бюджетных средств в России явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в стране.

Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов восстановления сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.

Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного иccледования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: А.В. Алтынцева, Е.С. Гринфельда, А.М. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хеcина, А.Н. Швецова, Н.А. Ширкевича, Л.И. Якобcона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общеcтвенными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма финансирования расходных полномочий на региональном и муниципальном уровнях в условиях кризиса и экономической депрессии.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и региональной политики: Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, И.А. Умновой, В.Н. Лекcина, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, Е.А. Уcтименко, Е.С. Чернышовой и др.

Информационно насыщенными оказались работы А.Г. Игудина, Г.А. Курляндской, С.П. Солянниковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, Х. Циммерман, М. Хогье, А. Пресналл, Г. Китчен, Э. Слэк.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам межбюджетных отношений в России и зарубежных странах.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования системы сбалансированных бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных полномочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что позволяет сохранить стабильность централизованных финансов в условиях экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции экономических функций государства в качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти в различных моделях межбюджетных отношений;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за органами власти регионов и муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы формирования механизма их сбалансированности;

- выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на региональном и муниципальном уровнях, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов органов власти на субфедеральном уровне в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;

обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства;

предложить систему инструментов повышения устойчивости территориальных бюджетов в контексте совершенствования форм и методов управления бюджетными доходами на уровне регионов и муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне и модель ответственного управления долгом региональными и муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.

Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной сбалансированности на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступает система территориальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма восстановления сбалансированности территориальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления региональными и муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней вследствие глобального кризиса.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на субфедеральном уровне; выделены особенности публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект, а также особенности функционирования механизма бюджетной сбалансированности территориальных бюджетов на основе оптимизации принципов централизма и децентрализма в Российской Федерации;

- проведено комплексное исследование особенностей реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи со сложившимся нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфедеральных органов власти, что отчетливо проявилось в условиях финансового кризиса;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сфере;

- рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных и местных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами на территориальном уровне в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и субфедеральных бюджетов РФ;

предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях финансовой нестабильности путем внедрения модели ответственного управления региональным и муниципальным долгом, совершенствования механизма финансового обеcпечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе оценки доступной долговой емкости территорий, а также повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическая трактовка механизма финансовой обеспеченности субфедеральных органов власти в многоуровневых бюджетных системах» - обобщаются концептуальные подходы к трактовке основ межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах; анализируются механизмы оптимизации принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных органов власти, а также обосновываются факторы, ограничивающие эффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансового кризиса.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки типа «унитарное», «федеративное», «демократическое» государство, главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма, трактующая закономерности развития межбюджетных отношений, позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов.

В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора уже на уровне территории, а не только на уровне государства в целом. Западные теории, трактующие механизмы самоорганизации межбюджетных отношений, оценивают эффективность финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема полномочий в их финансовом обеспечении федеральными органами власти или субъектами федерации обусловливают разную степень достижимости стратегических целей государства: обеспечения макроэкономической эффективности и социальной справедливости в обществе.

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации межбюджетных отношений в федеративном государстве, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы как в период, предшествующий кризису, так и в условиях кризиса.

Эффективность децентрализованной модели межбюджетных отношений, которая основана на самодостаточных в финансовом плане территориальных бюджетах, обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью. Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.

Таблица 1.

Виды фискальной автономии субнациональных органов власти

Вид доходов бюджета нижестоящего уровня	Уровень полномочий по контролю за видом доходов
Собственные налоги	Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня
"Пересекающиеся" налоги	База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня
Регулирующие (разделяемые) налоги	Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев - численность населения, расходные потребности, доходный потенциал
Нецелевые трансферты (гранты)	Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти - получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя
Целевые трансферты (гранты)	Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти - получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы

Источник: составлено по: Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 65.

С точки зрения кризисной несбалансированности субфедеральных бюджетов большую значимость представляет проблема распределения доходных полномочий между органами власти различных уровней. В этой связи целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях межбюджетных отношений (таблица 1):

* закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

* совместное использование базы налогообложения;

* долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).

И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы:

а) налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий;

б) налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

в) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;

г) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц).

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

* стабильность -- чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

* экономическая эффективность -- за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

* мобильность налоговой базы -- чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

* равномерность размещения налоговой базы -- чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

* социальная справедливость -- налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

* бюджетная ответственность -- сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

Примечание: измеряется как доля трансфертов нижестоящим уровням управления в расходах на нижестоящих уровнях. Среднее арифметическое последних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают количество представленных стран.

Рис. 1. Вертикальная диспропорция по регионам

Однако, несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в модели бюджетного устройства. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов (рис. 1) или заимствований.

Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику.

Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей.

Поскольку механизм межбюджетных трансфертов действует в двух измерениях, возникают вертикальные и горизонтальные диспропорции в системе межбюджетных отношений: (1) в вертикальном измерении, т.е. в распределении доходов между центром и местными самоуправлениями и (2) в горизонтальном измерении, т.е. размещении финансовых ресурсов между их получателями. На рис. 1 показана роль межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов для разных регионов.

По мнению автора, существует три наиболее эффективных способа устранения вертикальных и горизонтальных диспропорций:

1. Использование каждым уровнем власти собственных инструментов для устранения каждой диспропорции. Проблема вертикальной диспропорции на каждом уровне решается совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи. Затем горизонтальная диспропорция устраняется посредством платежей, поступающих от регионов, обладающих более высоким бюджетным потенциалом, там, где этот потенциал ниже. Данная модель применяется в Германии.

2. Введение комплексной системы выравнивающих дотаций: проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций решаются одновременно через систему дотаций, в том числе -- выравнивающих платежей и целевых дотаций. Такой подход используют в Канаде и Австралии.

3. Устранение только вертикальных диспропорций и игнорирование горизонтальных: как и в первом случае, вертикальная диспропорция устраняется совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи, однако никаких действий по устранению горизонтальной диспропорции не предпринимается. Реагируют капитал и рабочая сила, причем не только на разницу в оплате труда, но и на чистые фискальные выгоды, имеющиеся в разных регионах (чистая выгода, полученная после совершения государственных расходов и уплаты налогов). Впрочем, здесь могут присутствовать целевые дотации, помогающие достичь целей центрального правительства; по крайней мере, в некоторых функциональных областях они тоже могут служить ослаблению горизонтальных диспропорций. Примерно такой способ избрали в США.

Итак, вертикальная диспропорция возникает в том случае, когда обязанности местного самоуправления по расходам не соответствуют его полномочиям по сбору доходов. Общемировая практика свидетельствует о том, что не менее 30 процентов доходов местных бюджетов во всех регионах поступает в виде межбюджетных трансфертов.

В конечном итоге механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов должен иметь следующие особенности.

Во-первых, он не должен предоставлять субнациональным органам возможность влиять на размер трансферта намеренными изменениями своих расходных обязательств и структуры налоговых доходов. В противном случае данный механизм будет использоваться не для вертикального бюджетного выравнивания, а для покрытия кассовых разрывов в субфедеральных бюджетах.

Во-вторых, внедрение механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов не должно вызывать значительного увеличения издержек на сбор и обработку исходной информации.

В-третьих, механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов будет эффективным только в случае тесного политического и экономического сотрудничества органов власти всех уровней в разработке методики распределения трансфертов. Это позволит постепенно внедрять модель бюджетного выравнивания и предотвращать резкие колебания в «финансовой асимметрии» в регионах.

В условиях цикличности экономического развития на первое место по важности выдвигается проблема распределения властных полномочий между различными уровнями власти, которая затрагивает, прежде всего, функцию ассигнования. Она включает в себя обеспечение товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления, в том числе исправление неэффективности частного сектора рынка.

С учетом вышеизложенного следует руководствоваться следующими четырьмя основными критериями при реализации принципа переуступки источников дохода и налогов:

- более низкие уровни власти должны иметь свои собственные значительные источники доходы, которые в определенных рамках устанавливают они сами;

- налоги, которые они удерживают, не должны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно, им следует позволить собирать в определенных рамках дополнительные налоги с налогов, устанавливаемых центральным правительством: с подоходного налога на физических лиц и налога на наследство;

- источники дохода, предоставляемые субнациональным властям, должны, естественно, быть достаточными, чтобы покрывать их расходные обязанности и, если эти обязанности имеют тенденцию к росту, источники доходов тоже должны становиться более мощными, не отставая по темпам;

- источники доходов у субнациональных властей должны быть относительно стабильными и предсказуемыми.

В условиях современной финансовой нестабильности возрастает значимость инструментов фискальной политики с точки зрения их антикризисного потенциала, теоретические разработки которого пока не дали реальных результатов. А, между тем, вертикальное бюджетное неравенство является тем фактором, который оказывает существенное воздействие на эффективность фискальной политики в плане профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов. Это тем более важно, что современный финансовый кризис охватил все «открытые» национальные экономические системы, а меры фискальной антикризисной политики в национальных рамках пока оказались неэффективными.

Ограниченность контрциклического потенциала дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве инструмента профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов связана с тем, что именно изменение цен на активы в условиях финансовых шоков оказывает прямое воздействие на налоги на финансовые операции и реализованный прирост капитала. Одновременно они оказывают более сильное косвенное влияние на бюджетные доходы, в частности, посредством эффекта воздействия богатства на потребление. В той мере, в какой эти изменения отстают или опережают циклы деловой активности (например, в сравнении с падением фактического объема производства от его потенциального уровня), их воздействие на динамику налоговых доходов не описывается адекватно с помощью показателя эластичности налоговых поступлений и поэтому лишь частично отражается в сбалансированности бюджетов всех уровней в зависимости от циклических колебаний. В этом и проявляется прямая связь количественных и качественных параметров вертикального бюджетного неравновесия и возможностей максимизации антикризисного эффекта бюджетно-налоговой политики в многоуровневых бюджетных системах в условиях кризисного наращивания вертикальной и горизонтальной бюджетной несбалансированности.

Во второй главе - «Структурные элементы механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в условиях кризиса и экономической нестабильности» - анализируются особенности формирования доходной базы финансирования расходных обязательств на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма, дается оценка межбюджетным трансфертам в качестве основы механизма сокращения дефицита территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности, анализируется механизм наращивания региональных и муниципальных долгов в системе мер по сокращению дефицитов субнациональных бюджетов, а также формулируются подходы к оценке эффективности механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в условиях финансовой нестабильности.

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление было отделено от государства и выделена сфера его компетенции.

В результате взаимодействие органов власти различных уровней бюджетной системы в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов федерального, региональных и местных правительств, который базируется на следующих принципах:

1) законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной и местной власти;

2) правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

3) функционировании механизма финансового выравнивания.

Другими словами, в основе механизма функционирования межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование (см. рис. 2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Механизм формирования сбалансированности территориальных бюджетов в отношения в Российской Федерации

сбалансированный территориальный бюджет трансферт

К концу 1990-х годов стало очевидным, что фундаментальным противоречием сложившейся системы межбюджетных отношений в России стала высокая степень централизации ресурсов (как по доходам, так и по расходам), с одной стороны, и чрезвычайно высокая степень формальной децентрализации в процессе принятия решений, с другой. Именно на его ликвидацию были нацелены основные приоритеты правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862. Речь, в первую очередь, шла о совершенствовании, третьего элемента механизма функционирования системы межбюджетных отношений - механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам, что дало значительный положительный эффект.

Однако этого оказалось явно недостаточно для формирования благоприятных базовых условий работы бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти.

Продолжением начатых реформ стало Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, которое фактически ввело в действие Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Она ставила целью формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Это предполагало необходимость совершенствования второго элемента механизма функционирования межбюджетных отношений - правового разграничения доходных, прежде всего, налоговых полномочий.

В рамках реализации данной Программы был обозначен целый ряд существенных изменений, ведущих к формированию новых принципов и финансовых механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. К таким механизмам, в первую очередь, можно отнести формализацию и уточнение принципов функционирования межбюджетных отношений, развитие которых должно было сопровождать реформу местного самоуправления.

В результате принятия базовых Федеральных законов Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»., определяющих изменения в Бюджетном кодексе и уточняющих разграничение полномочий между органами власти различных уровней при реформировании местного самоуправления, межбюджетные отношения приобрели совершенно новое содержание. Оно связано с тем, что практический переход на многоуровневую организацию власти означает не просто перераспределение властных полномочий и соответствующее перераспределение финансово-экономических ресурсов. Вопрос стоит о переходе к принципиально иным методам взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.

Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, касаются следующих направлений:

1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;

3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако к 2008 г. реформа межбюджетных отношений в России не была завершена, сохранилось вертикальное структурное неравновесие в части распределения доходных источников и закрепления полномочий по расходам, что вызывало следующие негативные явления:

во-первых, поведение региональных властей не было ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяло выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы -- обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводило к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидировали заинтересованность региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

Таблица 2

Изменение отношения профицита (дефицита) территориальных бюджетов к их бюджетным расходам за период 2002-2009 гг. (в %)

Год	Консолидированный региональный бюджет	Региональные бюджеты*
2009	-5,3	-5,3
2008	- 0,7	- 0,7
2007	0,8	0,6
2006	3,7	4,4
2005	1,6	2,3
2004	1,1	1,6
2003	-2,6	-2,3
2002	-2,7	-3,0

* С учетом государственных внебюджетных фондов.

Источник: расчеты автора на основе базы данных ИЭПП и данных Минфина РФ.

В результате по мере наращивания кризисных явлений в российской экономике во второй половине 2008 г. структурная разбалансированность бюджетной системы мгновенно проявилась в наращивании дефицита территориальных бюджетов (см. таблицу 2).

По итогам 2009 г. консолидированный региональный бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов были сведены с дефицитом в размере 329,3 млрд. руб. (0,84% ВВП). По сравнению с 2008 г. размер дефицита консолидированного регионального бюджета увеличился по отношению к ВВП в семь раз (0,12% ВВП в 2008 г.). Несмотря на факторы наращивания дефицита федерального бюджета, фискальные власти попытались реализовать выравнивающий эффект межбюджетных трансфертов: в текущих ценах финансовая помощь региональным бюджетам из федерального центра в 2009 г. существенно возросла по сравнению с 2008 г. (см. рис. 3). Однако по своей экономической сути она не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, не решала проблему восстановления сбалансированности бюджетов территорий.

Рис. 3. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2009 гг.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП

Такой негативный результат был обусловлен тем, что в России накануне кризиса 2008 г. были сформированы лишь основы механизма вертикального бюджетного выравнивания в расчете на то, что в перспективе он сможет с максимальной отдачей стимулировать социально-экономический рост территорий и инициировать процесс постепенного вертикального бюджетного выравнивания. Кроме того, низкий антикризисный потенциал был обусловлен и отсутствием качества интегративного единства разнообразных, адаптированных на специфику территорий схем вертикального бюджетного выравнивания. Это было связано с тем, что министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса лучшей практики в организации межбюджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который должен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем их распределения.

В итоге в 2009 г. кризисные реалии бюджетных параметров на уровне федерального центра фактически вернули из прошлого систему несбалансированности субфедеральных бюджетов (см. таблицу 3). Так, в I квартале 2009 г. экономический кризис отразился на доходах бюджетов большинства регионов России: налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократились в номинальном выражении в 54 регионах по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. При этом существенное снижение (больше 10%) наблюдалось в 31 регионе.

Таблица 3

Группировка регионов России в зависимости от изменения налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ

Число регионов, в которых изменение налоговых доходов в номинальном выражении составило	Ноябрь- декабрь 2008 г. к аналогичному периоду 2007 г.	Январь- февраль 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.	Январь-март 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.	Январь-май 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.	Январь- сентябрь 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.	Январь- декабрь 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.
Падение свыше 25%	3	15	7	11	10	6
Падение от 10 до 25%	12	24	24	24	19	19
Падение менее 10%	19	29	23	21	31	27
Рост	48	14	29	27	23	31

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП.

На фоне растущего дефицита федерального бюджета были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ в начале 2009 финансового года, одной из которых является переход на годичное бюджетное планирование. В результате в марте 2009 г. были скорректированы параметры макроэкономической динамики в сторону ее падения. По итогам 2009 г. ВВП сократился с 51 476 млрд.руб. (по ФЗ о Федеральном бюджете 2008 года) до 40 420 млрд. (по новому законопроекту 2009 г.); доходы федерального бюджета уменьшились на 38,6% ВВП (с 10 927,1 млрд.руб. до 6 713,6 млрд.), а расходы увеличились на 7,4% ВВП (с 9 024,7 млрд.руб. до 9 692 млрд. соответственно). Это еще более ограничило возможности механизма межбюджетных трансфертов в системе мер федерального центра, нацеленных на достижение сбалансированности территориальных бюджетов.

Согласно оценкам Минфина РФ, дефицит региональных бюджетов в 2009 году вырос в 15 раз и составил 800 млрд. рублей, доходы упали на 18%. В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не смогла профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть - инвестиционные расходы, а оставшаяся треть смогла профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доноры, которые превратились в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе.

В этих условиях невозможно говорить об антикризисном потенциале дискреционной бюджетно-налоговой политики в России в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка бюджетными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов и их нацеленность на реализацию приоритетной антикризисной меры: насыщение структурообразующих промышленных предприятий и кредитных организаций ликвидными ресурсами, которые в значительной степени оборачиваются оттоком капитала из страны. В этой связи в российских условиях бюджетно-налоговая политика стала проциклической, усугубляющей кризисные явления в системе централизованных путем наращивания вертикального бюджетного неравенства. Именно в этом контексте следует выделить монетарную политику как располагающую значительным антикризисным контрциклическим потенциалом и способную нейтрализовать негативные последствия финансовых шоков в национальной экономике, но не в системе централизованных финансов.

В третьей главе - «Повышение эффективности механизма сбалансированности территориальных бюджетов в системе мер контрциклической фискальной политики государства в РФ» - обосновываются формы и методы повышения эффективности управления бюджетными доходами на территориальном уровне, предлагаются меры по увеличения бюджетного эффекта системы распределения межбюджетных трансфертов, а также структурируется модель ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования в условиях экономической нестабильности.

Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. До начала финансового кризиса Федеральный бюджет РФ был принят на 2008-2010 гг., что свидетельствовало об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые были успешно проведены в регионах в 2006-2007 гг. На основе полученных результатов были сформулированы поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые вступили в действие с 1 января 2008 г. и были нацелены на формирование новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В качестве эффективного инструмента вертикального бюджетного выравнивания рассматривалось среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Главной целью такого планирования становился выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Однако финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального бюджетного выравнивания, перенеся центр тяжести на управление доходами территориальных бюджетов в контексте налоговых и неналоговых платежей. В реально существующей системе управления доходами бюджета законодательное и методическое обеспечение различных аспектов управления доходами бюджетов проработаны в недостаточной степени. Для повышения эффективности управления необходимо их одновременное реформирование таким образом, чтобы они все вместе обеспечили требуемое качество управления бюджетным процессом.

В рамках управления доходами, прежде всего налоговыми, следует выделить ряд задач, решение которых актуально и на региональном и муниципальном уровнях:

* уменьшение дестимулирующей роли налогов Под дестимулирующей ролью налогов можно понимать, например, избыточность налогообложения, а также разные ставки налогообложения капитала по сравнению с обло-жением труда и потребления, что приводит к искажению стимулов предпринимателей.;

необходимость сочетать интересы социально-экономического развития и фискальные интересы территорий;

борьба с уклонением от налогов и повышение налоговой дисциплины (здесь на первый план выходят задачи содействия налоговым органам со стороны региональных и местных органов власти);

необходимость поддерживающих программ налогового стимулирования -- для низкооплачиваемых категорий работников, малого бизнеса, высокотехнологичных отраслей, научных разработок.

Эффективное и ответственное управление доходами на региональном и муниципальном уровнях должно осуществляться в рамках принципов устойчивости, стабильности и транспарентности общественных финансов. Для их успешного внедрения необходимо разработать и реализовать для каждого уровня нижестоящих бюджетов Концепцию развития налогового потенциала региона.

Под «развитием налогового потенциала» следует понимать не только меры в области налоговой политики, но и социально-экономические меры и меры в области межбюджетных отношений. Такой подход позволит оптимизировать использование текущего налогового потенциала, а также создать благоприятные условия для его развития.