Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности

Следует, однако, отметить, что результаты реализации такой Концепции будут адекватны ожидаемым только в случае согласования всех мероприятий в области промышленной и социальной политики, а также политики в отношении собственности и т. п.; т.е. при условии согласованности и комплексности действий различных департаментов администрации региона.

Кроме того, для активизации позитивного воздействия микроэкономического регулирования на формирование налогового потенциала региона целесообразно осуществлять систему мониторинга основных категорий налогоплательщиков, оформляя результаты в виде «налогового паспорта», с помощью которого можно анализировать динамику начисленных налоговых платежей в бюджеты всех уровней и объемы реализованной продукции. Это позволит иметь четкое представление об основных показателях, используемых для расчета налоговой базы, данных, влияющих на налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, динамике поступления налоговых платежей (сборов) по уровням бюджетов, задолженности и налоговой нагрузке.

Однако даже при «идеальном» разграничении доходных источников между центром и территориями, как правило, сохраняется существенная дифференциация в бюджетной обеспеченности и расходных потребностях регионов и муниципальных образований или горизонтальная несбалансированность бюджетной системы. В силу объективных причин, таких, например, как различный уровень социально-экономических, географических условий административно-территориальных образований, доступности сырья, рынков сбыта, возникает необходимость осуществления дополнительных мер межбюджетного регулирования -- оказания финансовой помощи.

Хотя с точки зрения эффективности и самостоятельности деятельности органов местного самоуправления межбюджетные трансферты рассматривается как наименее предпочтительный источник доходов по сравнению с налоговыми доходами, в теории и мировой практике им придается важное значение как инструменту сглаживания горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе и решения приоритетных социальных и экономических задач. Система межбюджетных трансфертов призвана обеспечить оптимальное соотношение общерегиональных интересов с интересами отдельных муниципалитетов, способствовать рациональному размещению экономических ресурсов в территориальном разрезе.

Важно отметить, что перед выравнивающими механизмами не должна ставиться задача полного нивелирования различий в обеспеченности потребностей регионов и муниципалитетов финансовыми ресурсами. Напротив, с точки зрения эффективности, сохранение различий в доходах регионов и муниципальных образований является необходимым условием для стимулирования органов власти нижестоящих уровней к увеличению налоговых и неналоговых доходов.

В международной практике главными инструментами горизонтального бюджетного выравнивания служат гранты (трансферты) прежде всего общего назначения. Существуют два концептуальных подхода к проблеме горизонтального бюджетного выравнивания Концептуальные подходы и модели изложены в трудах австралийского ученого, главного разработчика транс-фертной системы в Австралии Расела Мэтьюза (Kusseu Mathews. The Theory and Practice of Fiscal Equalization. A Report for The Queensland Government, 1993).. В первом задача определяется как выравнивание условий производства отдельных социальных благ на отдельных территориях (fiscal performance equalization), во втором -- как выравнивание условий бюджетной деятельности территориальных властей (выравнивание бюджетного потенциала, fiscal capacity equalization), которое включает выравнивание доходных возможностей и расходных потребностей.

В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.).

В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях софинансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения антикризисных мероприятий. Получение субсидий не приводит к росту долговой нагрузки и просроченной задолженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансирования в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования.

В условиях резко выросшего дефицита федерального и субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.

Управление долгом органами власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования -- это установление порядка и условий выпуска, привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств региона, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Источниками погашения долга являются средства соответствующего бюджета, а в конченом итоге -- налоговые выплаты граждан и предприятий. Налоговые платежи являются обязательными, и поступающие в бюджет средства не должны подвергаться коммерческим рискам. Все это означает, что долговая политика должна проводиться не только в тесной координации с реализацией экономической стратегии развития территории, но и очень ответственно.

Долговая емкость бюджета (профиль заемной мощности) является ключевым понятием, на котором основываются предлагаемые в работе механизмы управления долгом. Она определяется как величина превышения всех доходов бюджета субъекта Российской Федерации над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение долга в каждом отдельном интервале времени в выбранном временном горизонте.

Для вычисления долговой емкости требуется:

* выбрать временной горизонт, который должен быть не меньше периода, на который разрабатывается перспективный финансовый план субъекта Российской Федерации;

* разбить временной горизонт на интервалы, продолжительность которых не может превышать один год;

* определить объемы доходов и текущих расходов бюджета Здесь и далее под текущими расходами понимаются рас-ходы по коду 200 экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. без учета обслуживания долговых обязательств в каждом выбранном интервале.

Расчет долговой емкости бюджета осуществляется по следующей методологии. Весь интервал времени, на котором производится расчет, разбивается на периоды расчета. В каждом планируемом периоде расчета i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание и погашение существующих долговых обязательств, ДЕ_i:

ДЕ_i = Доходы_i - Текущие Расходы_i

где Доходы_i -- планируемые доходы бюджета субъекта Российской Федерации в i-м интервале (например, квартале);

Текущие Расходы_i -- планируемые текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих обязательств в i-м интервале.

Совокупность ДЕ_i для всех периодов (например, кварталов) представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном временном горизонте (ДЕ = {ДЕi}, i = 1,..., N, где N-- количество интервалов в выбранном временном горизонте).

Долговая емкость определяется на этапе бюджетного планирования для каждого интервала. Если в качестве интервала принимается финансовый год, то значение долговой емкости не может быть отрицательным, так как в этом случае существует дефицит текущих расходов бюджета, что запрещено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Если интервал составляет менее года, то значение долговой емкости в каждом отдельном интервале может быть положительным, нулевым или отрицательным.

Фактически долговая емкость бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета, т. е. допустимый экономически безопасный уровень обязательств. При этом расчет долговой емкости не отменяет необходимости выполнять ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

На этапе планирования обязательств часть долговой емкости отводится для погашения и обслуживания уже существующих обязательств, другая часть используется при планировании вновь привлекаемых заимствований.

Ответственная долговая политика предполагает, что регион принимает меры по погашению и реструктуризации всех видов просроченной кредиторской задолженности, несмотря на то, что формально кредиторская задолженность перед поставщиками и подрядчиками не входит в состав долга.

Процесс планирования заимствований состоит из двух последовательных этапов:

Планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих долговых обязательств.

2. Планирование новых заимствований и гарантий.

Исходной информацией для расчетов по первому пункту являются:

объем и условия привлечения действующих долговых обязательств;

долговая емкость бюджета.

В случае если доступная долговая емкость для новых заимствований положительна во всех интервалах внутри горизонта планирования, то может быть осуществлено привлечение новых заимствований.

Если доступная долговая емкость для новых заимствований окажется отрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этом периоде объем обязательств является экономически неприемлемым, и исполнение долговых обязательств за счет доходов бюджета невозможно.

В зависимости от длительности периода с отрицательной доступной долговой емкостью возможны два случая:

Если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств, в выбранном году до проведения рефинансирования или досрочного погашения невозможно.

Если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что возникает кассовый разрыв бюджета. Решить проблему в этом случае можно с помощью рефинансирования обязательств либо привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование временного кассового разрыва.

Таким образом, доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.

Как показал анализ международного опыта, для современных моделей управления долгом характерно использование принципов самоограничения в осуществлении заимствований субнациональными органами власти при незначительном вмешательстве федерального правительства. Однако прямое использование этого опыта в России в ближайшей перспективе затруднено из-за ограниченных внутренних финансовых рынков, необходимости существенных вложений в инфраструктуру, требующих больших объемов заимствований, и отсутствия грамотного и «прозрачного» финансового менеджмента.

В новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.

Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки. Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы по результатам исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

Публикации по теме диссертации

1. Серегин М.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 3, 2010. - С. 67-72 (0,5 п.л.)

2. Серегин М.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)

3. Серегин М.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2010, вып. 1. - С. 79-89 (0,4 п.л.)

4. Серегин М.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России /М.В. Серегин. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010. - 2,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru