Параметры s, вR, вM, вF, вind, УF, Уind, д, p1, p2, p3, v1, v2 - экзогенные управляющие при вариации которых, моно оценить их влияние на устойчивое развитие территории.

Наряду с этим существует область совместного ведения бюджетных отношений структурами различного уровня. Она базируется на следующих основных принципах:

Таблица 16. Соотношение доходов консолидированных бюджетов округов Севера Западной Сибири к валовому региональному продукту за 1998-2000 гг.

Объем промышленной продукции в процентах, создаваемый предприятиями нефтяной и газовой отрасли от общего объема промышленной продукции, произведенной на территории округа. (в%)

Величина налогов, подлежащих к уплате, во многом определяется ценами на нефть. Цены на нефть, используемые для определения налоговой базы, в настоящее время формируются преимущественно в рамках ВИК. В целях минимизации налоговых платежей нефтяные компании заинтересованы в установлении заниженных цен на нефть на устье скважины, поскольку, например, роялти и платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы взимаются только при добыче. Порядок формирования налогооблагаемой базы оказывает влияние на общие налоги, которые определяются объемом продаж.

В настоящее время администрации сырьевых территорий практически не имеют действенных рычагов влияния на уровень цен, формирующих налогооблагаемую базу в нефтегазодобывающем комплексе. В качестве примера, иллюстрирующего различную степень использования компаниями трансфертных цен, приведем показатели налоговой нагрузки на 1 тонну добычи нефти по крупнейшим нефтедобывающим предприятиям ХМАО. При сложившейся налоговой нагрузке в размере 218 руб. на 1 тонну добычи, по итогам 1998 г., в среднем по округу, в ОАО «Сургутнефтегаз» она составила 333 руб., в ОАО «ЮКОС» - 208 руб., в ОАО «ЛУКойл - Западная Сибирь» - 187 руб., в ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» - 129 руб., в ОАО «Нижневартовскнефтегаз» - 113 руб. Таким образом, уровень налоговой нагрузки по разным предприятиям различается почти в 3 раза [202, с. 34]. Такая же тенденция сохраняется и в настоящее время.

При сравнении бюджетов ХМАО и ЯНАО с бюджетами других субъектов Федерации важно отметить, что первые занимают лидирующее место, но при этом имеют особенности. Некоторые бюджетные показатели превосходят аналогичные по центральным территориям, незначительно отличаясь от показателей других северных территорий. Устойчивый стабильный рост окружных бюджетов свидетельствует о перспективности территории для дальнейшего развития. Хозяйственная деятельность крупных нефтегазодобывающих производств создает базу для занятости населения, составляет основу самостоятельности региона в рамках российской экономики [202, с. 3].

в области формирования доходов регионального бюджета большую роль, как отмечалось выше, играет финансовая политика ВИК по отношению к региону. Остановимся более подробно на ситуации, которая сложилась в ЯНАО.

Так формирование бюджета ЯНАО напрямую зависит от системы ценообразования на газ в ОАО «Газпром», которое является ведущим хозяйствующим субъектом на территории округа. Доходы бюджета образуются исходя из минимальной цены на производимую продукцию - оптовой цены на продукцию газодобывающих и нефтедобывающих объединений, а расходы бюджета определяются по максимальной цене реализации - оптовой цене промышленности. Налогооблагаемая база нефтегазодобывающих предприятий искусственно занижается путем установления внутренних цен на углеводородное сырье. Так, например, при продаже природного газа на внешнем рынке по цене 85-90 долл. за 1 тыс. м3. в 2000 г., «Газпром» компенсировал округу в виде оплаты текущих расходов и выплаты налогов в сумме около 2,5 долл. с каждой тыс. м3. В то же время средняя цена, по которой реализован газ потребителям России, была установлена на уровне 12 долл. за 1 тыс. м3.

Если вспомнить историю двух - трехлетней давности, то уровень платы за недра - роялти резко отличался. При добыче нефти выплачивалось 63 руб., а газа - 9 руб. с тонны добываемого сырья в приведенном нефтяном эквиваленте. Кроме того, в силу разности роялти, установленного в газодобывающем ЯНАО по сравнению с нефтедобывающим ХМАО, доходы ЯНАО в 3 раза меньше, несмотря на то, что объем добычи ТЭР в тоннах условного топлива в ЯНАО намного больше. Это обусловлено конъюнктурой мировых цен и наличием трансфертных цен в ВИК, а также соотношением этих цен с ценами реализации потребителям на внутреннем рынке. Так, в нефтяных компаниях этот разрыв в два раза меньше, чем в «Газпроме» [94].

Доходная база консолидированного бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа непосредственно зависит от экономических параметров работы и налоговой политики шести нефте- и газодобывающих предприятий, которые ведут собственную экономическую, финансовую и налоговую политику.

Приведем бюджетную обеспеченность на душу населения и сравнительное исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ Уральского федерального округа и г. Москвы в 2001 г. в табл. 17 и на рис. 13.

Для иллюстрации сравним бюджетную обеспеченность Ямало-Ненецкого автономного округа в 1999 г. со средней бюджетной обеспеченностью других субъектов Российской Федерации в таблице 18.

Уровень доходов бюджета ЯНАО в расчете на одного постоянного жителя округа превышает среднероссийский показатель консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 8,5 раза. Это объясняется высокой долей платежей, поступающих за пользование природными ресурсами, которые составляли до 2002 г. третью часть налоговых поступлений в консолидированный окружной бюджет. Однако эти платежи носили целевой характер и практически не использовались на развитие социальной инфраструктуры региона.

Таблица 17. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации Уральского Федерального округа и г. Москвы и бюджетная обеспеченность в 2001 г.*

Бюджетная обеспеченность субъектов Федерации Уральского Федерального округа в 2001 г.

В расходной части бюджета ЯНАО по сравнению с бюджетами других субъектов РФ, завышена доля промышленности и при этом, как нам представляется, в ущерб социальной сфере. Доля расходов на социально-культурные мероприятия в 3-4 раза ниже среднероссийских. В результате, при превосходстве, как указывалось выше, в 8,5 раза среднероссийского уровня по доходам бюджета на одного жителя, расходы бюджета на социально-культурные мероприятия ЯНАО превышают среднероссийский уровень лишь в 1,5-2 раза. С учетом более высокого уровня цен на товары и услуги в округе, как и в других северных регионах России, это представляется явно недостаточным [98, с. 23].3.1.4. Бюджетная обеспеченность

муниципальных образований в регионе

Неурегулированность межбюджетных отношений Правительство РФ исправляет за счет изменения налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Новая схема предполагает, что 92% составят поступления в федеральный бюджет вместо 60%, установленных в настоящее время. Эти обстоятельства заставят изыскивать собственные источники для пополнения региональных бюджетов и создания привлекательных условий для работы хозяйствующих субъектов на территории.

Анализ формирования бюджетов исследуемого региона показывает, что политика руководства региона по аккумулированию доходов в консолидированные бюджеты округов, осуществляется в ущерб муниципальным образованиям. Несмотря на увеличивающийся объем законодательных актов по предоставлению местному самоуправлению прав и гарантий финансовой самостоятельности, наблюдается, наоборот, неуклонное снижение доли бюджетов муниципальных образований в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации. При этом задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления, усложняются и требуют большего количества финансовых ресурсов.

Бюджеты муниципальных образований стали в основном дефицитными, что не могло не отразиться на эффективности осуществления функций местных властей. Через муниципальные бюджеты (по данным на 1999 г.) финансируется 64,9% расходов консолидированного бюджета на образование, 61,6% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 57,8 и 50,6% соответственно на здравоохранение и социальную политику. Поэтому можно сделать вывод о том, что иждивенческие настроения в бюджетной сфере, стремление государственной власти и органов местного самоуправления к расширению собственной доходной базы, препятствуют долгосрочному развитию территорий и не способствуют финансовой устойчивости региона.

2. Методика прогнозирования регионального бюджета

Система межбюджетных отношений продолжает, к сожалению, строится в направлении все большей централизации налоговых доходов на федеральном уровне, что неизбежно ведет к уменьшению доходов местных бюджетов, усилению зависимости от вышестоящих уровней и подрывает, в конечном счете, заинтересованность местных органов власти в развитии собственной налогооблагаемой базы.

При формировании и исполнении бюджетов - как окружного, так и муниципальных - важнейшим принципом является выравнивание уровней социально-экономического развития на основании системы социальных государственных стандартов такого развития (ССНБ).

Известно, что система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов субъектов Федерации представляет собой совокупность различных инструментов, а именно:

- социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, а также обеспеченности социальной инфраструктуры, финансируемой (дотируемой) из бюджета ресурсами, достаточными для функционирования;

- алгоритмы и компьютерные технологии расчетов социальных финансовых норм;

- механизмы сбора и поддержки в актуальном состоянии характеристик социальной инфраструктуры субъекта Федерации, входящих территорий;

- алгоритмы и компьютерные технологии формирования стоимостной величины прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета;

- алгоритмы и компьютерные технологии формирования бюджетной потребности субъекта Федерации на планируемый год;

- методику бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации.

Применение единой методики расчета бюджетной потребности на базе социальных стандартов и норм делает процесс формирования расходной части бюджета «прозрачным», так как применяются известные и понятные всем единые подходы и правила. Последнее, позволяет оценивать уровень бюджетной обеспеченности при формировании доходной части бюджета отрасли, региональной экономики, территории. Формирование расходной части бюджета с использованием стандартов и норм является основой для применения методики бюджетного регулирования, в основе которой лежит стимулирование территорий к зарабатыванию средств, росту собираемости налогов.

Применение информационных технологий позволяет с минимальными затратами труда и вовремя получить очередной вариант бюджетной потребности территории, отрасли.

Формирование и поддержка базы данных с характеристиками учреждений отраслей, финансируемых или дотируемых из бюджета, обеспечивает также:

- целенаправленное расходование средств на цели расширения сети учреждений социальной инфраструктуры (с использованием норм обеспеченности названными учреждениями);

- оценку состояния и обеспеченность учреждений социальной сферы.

Для практической реализации целей региональной социальной политики необходимо принять в законодательном порядке государственные минимальные социальные стандарты, которые обеспечат основные социальные гарантии граждан и конкретизируют задачи бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях. Принятие таких общероссийских стандартов приведет, в конечном счете, к совершенствованию бюджетно-финансовой работы вертикали органов государственной власти и местного самоуправления, а также к повышению ответственности в данной сфере деятельности.

Государственные минимальные социальные стандарты в регионе, по нашему мнению, должны выполнять роль минимальных социальных нормативов и утверждаться окружными законами. В принципе, в регионе возможно создание единой системы социальных стандартов (нормативов).

Социальный стандарт разрабатывается (определяется) для каждой социальной и социально-профессиональной группы граждан. Стандарты для таких групп граждан и общая численность граждан в группах на территории Тюменской области будут определять количественные характеристики областного бюджета, т.е. в конечном счете, финансовые, материальные, сырьевые и трудовые ресурсы, необходимые для достижения утвержденного и принятого уровня качества жизни. Таким образом, социальные стандарты будут различными для каждой группы граждан, но через них будет обеспечено достижение одинакового уровня качества жизни для всех групп граждан.

Система социальных стандартов и рассчитанные на их основе финансовые нормативы используются в ЯНАО несколько лет. Элементы системы социальных стандартов были применены при формировании проектов бюджетов на 1999-2002 гг. Данная система достаточно перспективна, но, к сожалению, социальные стандарты, разработанные Тюменской аудиторской фирмой, и используемые в округе, подготовлены только по некоторым разделам расходных статей бюджета.

Это привело, на наш взгляд, к возникновению диспропорции в структуре бюджета 1999-2002 гг. не в пользу социальной сферы. Был нарушен основной принцип использования минимальных социальных стандартов - поддержка социальной направленности бюджета.

При использовании системы социальных стандартов по формированию регионального бюджета не прослеживается и принцип приведения затрат к единым государственным минимальным социальным стандартам, что нашло отражение в значительном разбросе показателей по городам и районам Ямало-Ненецкого автономного округа.

Использование минимальных социальных стандартов для расчета проектов бюджетов муниципальных образований возможно при соблюдении социальной направленности структуры консолидированного бюджета. 3.2.2. Программное применение системы социальных стандартов и норм бюджетной обеспеченности

Формирование информационной базы системы ССНБ на программную номенклатуру товаров и услуг, постоянное обновление с учетом нестабильности экономических процессов предполагает высокую трудоемкость этой работы. Данное обстоятельство во многом определяет негативное отношение на практике к системе социальных стандартов. Процессы адаптации, разработанные ведущими научно-исследовательскими институтами на территориальном уровне, крайне затруднены из-за большого объема вносимых поправок в нормативы и неопределенности протекания социально-экономических процессов. При этом большинство экономистов не отвергает объективность их инструментария. Актуальность применения ССНБ возрастает в связи с необходимостью построения системы среднесрочного бюджетного планирования.

Механизм применения ССНБ к формированию и регулированию бюджета территории представлен нами на рис. 14.

Практическая реализация системы ССНБ потребует решения, как минимум, двух важнейших проблем.

1. Оценка социально-экономического состояния региона на основе программирования развития. При этом стоит задача комплексного, адекватного, достоверного анализа информационного обеспечения регионального развития по тем или иным нормам, общепринятым как в мировом сообществе (например, нормы ЮНЕСКО ООН, соседних территорий), так сложившимся на территории

2. Выбор рационального (оптимального) периода перерасчета информационного обеспечения ССНБ в зависимости от изменений макроэкономических параметров развития экономики.

По своему логическому содержанию система ССНБ во многом наглядно соответствует матрице В. Леонтьева. Популярность этой модели объясняется в основном математической простотой. В специальной литературе предложены методы оценки коэффициентов матрицы А. Но эта оценка практически невозможна из-за большого числа норм и нормативов. Кроме того, матрица А изменяется в течение времени.

В качестве оценочной процедуры расчета элементов матрицы для обеспечения устойчивости реализации бюджета необходимо, на наш взгляд, руководствоваться следующими соображениями.

Основная цель анализа модели на чувствительность состоит в том, чтобы выявить, влияют ли на допустимость сформированного бюджета изменения коэффициентов, фигурирующих в коэффициентах целевой группы, либо удельных расходов ресурсов. Изменение значений коэффициентов можно трактовать как изменение приоритетов социально-экономического развития региона (территорий). Их значение можно установить экспертным опросом.

Морфологическая постановка применения системы ССНБ в системе среднесрочного бюджетного планирования следующая.

Определение возможного рационального периода пересчета (пересмотра) статей бюджета можно определить из следующих соотношений. На практике это можно свести к достаточно ограниченному числу параметров бюджета.

Х* = D^-1 B¹,

где Х* - преобразованная матрица, из которой можно записать:

Х11 (В1+ ДВ1)+Х12 (В2+ДВ2)+ … +Х1m (Bm+ДBm)>=0;

Xm1 (B1+ ДB1)+Х12 (В2+ДВ2)+ … +Хmn (Bm+ДBm)>=0.

Решение системы уравнений крайне затруднено. В первом приближении можно оценивать параметры приращений ДBi по ограниченным статьям бюджета (своего рода проверка на чувствительность модели). Решение ограниченной системы уравнений позволит оценить указанные приращения и тем самым определить период перерасчета бюджета.

Рассмотрим один из наиболее характерных показателей социально-экономического развития - бюджетную обеспеченность на душу населения в городах и районах ЯНАО, утвержденную решением окружной Думы, постановлением Губернатора и Думами муниципальных образований.

Различия по этому показателю в рамках одного субъекта Российской Федерации - ЯНАО, более чем трехкратные.

Нами предложен подход и варианты формирования консолидированного бюджета ЯНАО на 2000 г.

Основной принцип при подготовке вариантов состоял в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом накопленного потенциала в сфере социальной инфраструктуры и особенностей текущих бюджетных расходов.

Таблица 18. Удельный вес социальных расходов в консолидированных бюджетах некоторых субъектов Российской Федерации в 1998 г.

Низкая доля расходов по социально ориентированным статьям в бюджете ЯНАО зависит не от того, что средств в консолидированном бюджете не хватает, а от того, какие принципы и подходы заложены в формирование проектов бюджетов как окружного, так и муниципального уровней.

В работе «Настоящее и будущее бюджета ЯНАО» [37] нами предложена форма структуры консолидированного бюджета округа на 2000 г. В связи с тем, что основная финансовая нагрузка по решению вопросов здравоохранения, образования, культуры, социальной политики отнесена к компетенции бюджетов муниципальных образований, автором предложены принципы и подходы формирования консолидированных и муниципальных бюджетов исходя из рационального определения доли расходов на различные статьи бюджета. При этом основной акцент сделан на социально важные статьи регионального бюджета [37].

На рис. 16 - 17 видно, что при формировании бюджетов большей части муниципальных образований ЯНАО с 1997 г. по 1999 г. доля плановых расходов по разделам: образование, здравоохранение, культура и социальная политика по отношению к общим расходам бюджетов муниципальных образований снижалась. Пунктирная линия показывает вариант структуры расходов бюджетов муниципальных образований на 2000 г., предложенный автором.

Как уже отмечалось выше, в 1997-1999 гг. в ЯНАО при формировании консолидированного бюджета округа и бюджетов муниципальных образований сложилась следующая ситуация. Во-первых, низкая доля расходов на социальные статьи. Во-вторых - снижение доли затрат на образование, здравоохранение, культуру и социальную политику.

Нами разработаны предложения, устраняющие эту диспропорцию. Однако не все предложенные варианты и разработки учтены при утверждении окружного бюджета. Например, в консолидированном бюджете ЯНАО на 2000 г. были произведены некоторые положительные изменения. Доля расходов на образование в 2000 г. по отношению к 1999 г. выросла с 9,9% до 11,1%, здравоохранение - с 6,9% до 7,4%. Положение в округе по этому принципиальному вопросу требует принятия кардинальных решений, потому что, плановые показатели структуры бюджетов муниципальных образований на 2001-2002 гг., также ситуацию не улучшили.

Плановые показатели и прогноз расходов бюджетов по разделу «Образование» в ряде городов ЯНАО и ХМАО на 1997-2001 гг. (в% к общим расходам бюджетов муниципальных образований)

Плановые показатели и прогноз расходов бюджетов по разделу «Здравоохранение, физкультура и спорт» в ряде городов ЯНАО и ХМАО на 1997-2001 гг. (в% к общим расходам бюджетов муниципальных образований)

Плановые показатели и прогноз расходов бюджетов по разделу «Культура» в ряде городов ЯНАО и ХМАО на 1997-2001 гг. (в% к общим расходам бюджетов муниципальных образований)

Плановые показатели и прогноз расходов бюджетов по разделу «Социальная политика» в ряде городов ЯНАО и ХМАО на 1997-2001 гг. (в% к общим расходам бюджетов муниципальных образований)

3. Межбюджетные отношения с вертикально-интегрированными компаниями