Развитие субфедерального налогового потенциала в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Cубфедеральный налоговый потенциал играет важную роль в регулировании межбюджетных отношений, пространственном распределении экономических ресурсов, выполнении социальных и инвестиционных программ. Процессы его формирования находятся под влиянием высокой централизации налоговых доходов на федеральном уровне и финансовой зависимости бюджетов субъектов федерации и местного самоуправления от трансфертов. Удельный вес федерального бюджета в консолидированном бюджете страны достиг 62%, а безвозмездные поступления в доходах местных бюджетов варьируются от 40% до 80%. Горизонтальные и вертикальные пропорции компонентов налогового потенциала не оптимальны по видам доходов, социальным группам и другим показателям. Поэтому достоверная оценка налогового потенциала территории субъекта Российской Федерации, налоговой нагрузки на бизнес и население весьма важны при планировании экономического развития. Недостаточная проработанность методического инструментария его измерения на субфедеральном уровне осложняет решение этой проблемы.

Многогранность социально-экономических процессов на региональном уровне обусловливает ситуацию, когда сложно или малопродуктивно пользоваться данными одного налогового потенциала и приводит к необходимости введения системы налоговых потенциалов для оценки различных вариантов экономического развития. Видовой состав налоговых потенциалов, являясь одним из условий сбалансированности бюджетов, нуждается в методическом обосновании, а теоретические положения о сущности налога - в дополнительной аргументации. Несбалансированное распределение налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы, неполное использование инвестиционных возможностей налоговых ресурсов приводят к сдерживанию воспроизводственного процесса.

Необходимость развития теоретических положений и практики использования субфедерального налогового потенциала в регулировании бюджетно-налоговых отношений обусловила актуальность темы диссертационного исследования.

Несмотря на активизацию научных исследований налогообложения в Российской Федерации, проблема оценки налогового потенциала, его качественных характеристик и количественных значений в отраслевом и региональном аспектах остаётся дискуссионной. Сохраняется неравномерность налогообложения различных слоёв населения. Методы измерения налогового потенциала окончательно не сформировались, что приводит к рассогласованию доходных и расходных полномочий всех уровней бюджетов, его регулирующие функции в межбюджетных отношениях используются недостаточно. Нуждается в дальнейшем развитии практика мониторинга налогового потенциала.

Поэтому изучение содержания налогового потенциала, методов его измерения, горизонтальной и вертикальной сбалансированности и воздействия на воспроизводственные процессы, происходящие, в т. ч. в кризисных условиях, определили выбор темы диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в научной разработке и обосновании концепции дальнейшего формирования и развития субфедерального налогового потенциала и методического инструментария его использования в регулировании бюджетно-налоговых отношений.

Данная цель предопределила решение следующих задач:

- раскрыть экономическую базу формирования налоговых доходов, их эволюцию и взаимодействие с воспроизводственным процессом;

- выявить взаимосвязи налогового потенциала, отраслевой структуры и динамики национальной и региональной экономики;

- обосновать авторскую трактовку дефиниций налога, его потенциала, предложить методы измерения налогового потенциала и возможности их применения в регулировании бюджетно-налоговых процессов;

- разработать систему различных видов налоговых потенциалов на субфедеральном уровне для оценки их экономического статуса и использования в распределении ресурсов фонда финансовой поддержки;

- предложить методические основы прямого налогообложения добавленной стоимости, обеспечивающие более эффективное его администрирование;

- аргументировать модельный подход к прогрессивному налогообложению доходов физических лиц как условие экономической и социальной обоснованности формирования бюджетных ресурсов по данному налогу;

- сформулировать принципиальные положения по обеспечению большей сбалансированности доходных и расходных ресурсов бюджетов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований;

- предложить направления совершенствования Налогового паспорта субъекта Российской Федерации.

Объектом исследования является совокупная налоговая база субъектов хозяйствования и физических лиц, которая образует налоговый потенциал территории субъекта Российской Федерации.

Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования налогового потенциала и возможности его использования в регулировании бюджетных процессов на субфедеральном уровне.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям Паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.2 Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; п. 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике; п. 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования; п. 2.9 Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы; и специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика), а именно: п. 5.2 Пространственное распределение экономических ресурсов; п. 5.12 Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, фонд региональной поддержки и пр.), эффективность их применения; п. 5.13 Мониторинг экономического и социального развития регионов разного уровня.

Методологической основой исследования являются ключевые положения экономической науки в области воспроизводственного процесса, налогов и налогообложения, функционирования общественного и коммерческого секторов экономики. В диссертации используются исторический, системный и логический анализ, методы сравнений, группировок, балансовый, индексный, классификация и обобщение.

Теоретической основой диссертации являются фундаментальные работы отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории, финансовых и налоговых отношений. Использовались также аналитические справочные материалы органов управления и государственной власти. Исследование выполнено на основе статистических данных по национальной и региональной экономике, Дальневосточному федеральному округу (ДФО), включая Хабаровский край.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в том, что в диссертации решена теоретически и методологически крупная, имеющая важное народнохозяйственное значение, проблема формирования и развития субфедерального налогового потенциала, обеспечивающая повышение эффективности бюджетно-налоговых процессов в части пространственного регулирования налоговых доходов. В работе решены прикладные проблемы оценки налогового потенциала, перераспределения ресурсов по уровням бюджетов и совершенствования процедур налогообложения добавленной стоимости и доходов физических лиц.

Наиболее значимые научные результаты выполненного исследования в области специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:

1. Сформулировано понятие «субфедеральный налоговый потенциал», выражающий способность субъекта федерации, его структур, в том числе экономических - различных комплексов, отраслей, предприятий, домохозяйств, использовать налоговые ресурсы, формируемые при реализации экономических возможностей производства, распределения, обмена и потребления создаваемого совокупного общественного регионального продукта и положений действующего налогового законодательства в целях выполнения поставленных государством задач, включая обеспечение необходимого уровня жизни населения региона и его безопасности.

Раскрыт ряд свойств, который характеризует его дальнейшее использование и развитие: источник рыночной трансформации, инструмент регулирования экономики; основа разрабатываемых целевых региональных финансовых и инвестиционных программ; объективная среда обуславливающая реалистичность региональных и местных бюджетов; предпосылка и необходимое условие разработки и осуществление дифференцированной внутренней ценовой политики в субъекте федерации.

2. Теоретически обоснованы положения о содержании налога, его воспроизводственной функции и возмездном характере налогообложения, являющиеся вкладом в теорию налоговых отношений и способствующие совершенствованию практики функционирования бюджетно-налоговой системы.

Дана вариативная авторская трактовка сущности «налога» как категории, которая характеризует экономические отношения, возникающие в процессе перераспределения доходов между: 1) различными социальными группами населения; 2) юридическими, физическими лицами, с одной стороны, и государством - с другой; 3) коммерческим и некоммерческим секторами экономики.

3. Разработана и обоснована концепция формирования субфедерального налогового потенциала, который представлен в виде многоуровневой системы. В широком смысле налоговый потенциал - это максимально возможные налоговые ресурсы, исчисленные в условиях полной реализации положений налогового законодательства, которыми может располагать бюджетная система в целях обеспечения расширенного воспроизводства и социального развития общества. В прикладном понимании налоговый потенциал - это система взаимосвязанных налоговых потенциалов различного качественного содержания и количественных значений, которые используются для оценки полноты реализации бюджетно-налоговых отношений и включают:

- произведённый налоговый потенциал - как потенциал, формируемый хозяйствующими субъектами и физическими лицами по всем видам налогов на территории субъекта федерации;

- вменённый налоговый потенциал - как потенциал, планируемый в соответствии с действующим регламентом распределения доходов по уровням бюджетов для финансирования социально-экономических и инвестиционных программ территории;

- реализованный налоговый потенциал - фактический налоговый потенциал, определяемый по сумме налоговых доходов мобилизованных в бюджет и внебюджетные социальные фонды;

- номинальный налоговый потенциал - налоговый потенциал, формируемый при условии максимальной реализации экономических возможностей производства и положений действующего налогового законодательства.

4. Определен механизм перераспределения отдельных налогов и налоговых ресурсов в пользу бюджетов органов местного самоуправления на основе следующих принципов их закрепления за уровнями бюджетно-налоговой системы: стабильность поступлений налогов, мобильность и равномерность размещения экономических баз налогообложения, эффективность управления экономическими ресурсами, бюджетная ответственность. В результате доходы муниципальных образований увеличатся, что позволит им более оперативно решать вопросы экономического и социального развития. При этом вклад субъекта Российской Федерации в формирование федерального бюджета практически не изменяется.

5. Разработан метод формирования НДС на основе налогообложения непосредственно добавленной стоимости. Его суть состоит в том, что исключается зачётная процедура формирования налога, создающая сложности во взаимоотношениях между хозяйствующими субъектами, налогоплательщиками и налоговыми органами; уменьшается количество документов, необходимых для его учёта; снижается вероятность возникновения правонарушений при налогообложении добавленной стоимости за счёт исключения процедуры возмещения налога из бюджета.

6. Разработана модель прогрессивной шкалы налогообложения, в которой ставки дифференцируются в зависимости от уровня доходов физических лиц, что позволит ослабить налоговую нагрузку на бедные слои населения и обеспечит её экономическую и социальную обоснованность.

Наиболее значимые научные результаты выполненного исследования в области специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика) состоят в следующем:

7. Выявлены нефункциональные взаимосвязи динамики отраслевой структуры национальной экономики и налогового потенциала. Установлена закономерность, согласно которой при интенсивном типе экономического развития не только повышается эффективность использования всех ресурсов производства, увеличиваются масштабы воспроизводства, улучшается качество жизни населения, но и возрастает доля доходных налогов; при экстенсивном типе экономического развития в доходах бюджета преобладают налоги от использования имущества и природных ресурсов. Типы экономического развития проявляются не отдельно друг от друга, а функционируют одновременно в различных комбинациях, которые с течением времени и изменениями условий также меняются. Отсюда вывод о том, что в условиях модернизации экономики целесообразно переориентировать инвестиции в обрабатывающие отрасли, в человеческий капитал, а также развитие внутреннего спроса в целях повышения социальной направленности экономического развития.

8. Разработаны процедуры ранжирования муниципальных образований для оценки их экономического статуса и корректировки пространственного распределения финансовых ресурсов между органами местного самоуправления, которое осуществляется на основе сопоставления индивидуальных коэффициентов реализации налогового потенциала со средним значением по краю (области).

9. Разработано новое содержание раздела «Налоговый потенциал субъекта РФ» Налогового паспорта субъекта Российской Федерации, в котором предусмотрено использование показателей произведенного, реализованного и номинального налоговых потенциалов, что позволяет принимать оперативные управленческие решения в ходе реализации экономических прогнозов и перераспределении ресурсов в рамках субъекта Российской Федерации через процедуры мониторинга.

Практическая значимость работы заключается в том, что её основные результаты доведены до конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы при реализации налоговой политики государства, при прогнозировании налогового потенциала субъекта Российской Федерации, перераспределении экономических ресурсов и формировании бюджетов муниципальных образований, позволяющих:

- по-новому оценить роль и место налогов и налогового потенциала во взаимоотношениях различных слоёв населения, включая бизнес и органов власти, в реализации социально-экономических программ и в регулировании бюджетных ресурсов;

- сформировать более сбалансированный налоговый потенциал по вертикали (уровни бюджетов) и горизонтали экономических отношений (по видам налогов, доходов, территориям);

- объективно оценивать финансовое донорство и реципиенство, с учётом которого формируются различные формы экономической поддержки бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований;

- уменьшить объёмы перераспределения средств фонда финансовой поддержки бюджетов органов местного самоуправления за счет повышения их доходов;

- значительно снизить уровень правонарушений в налогообложении добавленной стоимости, а также упростить процедуру начисления и учёта НДС;

- повысить экономическую обоснованность и социальную справедливость налогообложения доходов физических лиц;

- улучшить качество экономических прогнозов и оперативно выявлять резервы увеличения налоговых доходов;

- обеспечить более качественную подготовку, переподготовку и повышение квалификации экономистов в бюджетно-налоговой сфере.

Апробация результатов исследования осуществлена в аналитической и экспертной работе автора при подготовке депутатских слушаний 29 мая 2007 г. на тему «О налоговом потенциале Хабаровского края для обеспечения решения вопросов краевого значения» в Законодательной Думе Хабаровского края, в ходе самостоятельной контрольной работы в системе Министерства по налогам и сборам края (г. Хабаровск). Материалы работы использовались при подготовке прогнозов социально-экономического развития и налоговой политики Хабаровского края.

Теоретические выводы, предложения и рекомендации представлялись автором на третьем Дальневосточном международном экономическом форуме 30 сентября 2008 г. (Хабаровск), на международных конференциях: «Управление образовательным процессом в вузе в условиях перехода на двухуровневую систему образования» (Хабаровск, 2008 г.), «Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики» (Хабаровск, 2008 г.), «Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий» (Хабаровск, 2007 г.); на всероссийских конференциях: «Научно-технические проблемы транспорта, промышленности и образования» (Хабаровск, 2008 г.), «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (Хабаровск, 2003 г.). Они отражены в опубликованных работах автора общим объёмом 31 п. л., включая три монографии: Налоговый потенциал: методика оценки и направления реформирования - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. (11 п.л.); Управление инвестиционными процессами в муниципальных образованиях северных территорий - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2007. (7,6 п.л.); Налоговый потенциал в системе налоговых и межбюджетных отношений. - Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2006. (8,1 п.л.). Кроме того, опубликованы 22 учебно-методические работы общим объемом более 56 п.л.

1. Теоретическое обоснование содержания налога, основанное на признании возмездного характера налогообложения и усиления значения воспроизводственной функции налогов в социальном и экономическом развитии общества

В теоретических работах преобладает мнение о безвозмездности налоговых платежей. Аналогичная точка зрения присутствует и в Налоговом кодексе РФ. Такое понимание налога принципиально неверно и противоречит характеру и содержанию государственного устройства, взаимоотношениям общества и государства, экономическому смыслу ресурсов, формируемых через налоговую систему. Большая часть налоговых платежей возвращается населению в виде денежных выплат (заработная плата работников бюджетного сектора экономики, пенсии, пособия и др.) или потребляется налогоплательщиками в форме разнообразных услуг (образование, лечение, обеспечение правопорядка, государственное и муниципальное управление и т. д.). Поэтому можно утверждать, что налог носит возмездный, хотя и не эквивалентный характер. Теоретический анализ позволяет сформулировать следующую вариативную дефиницию: «налог» - это категория, которая характеризует экономические отношения, возникающие в процессе перераспределения доходов между: 1) различными социальными группами населения; 2) юридическими, физическими лицами, с одной стороны, и государством - с другой; 3) коммерческим и некоммерческим секторами экономики. Данная формулировка точнее характеризует суть и содержание исследуемых экономических отношений.

Эффективность налоговой системы в значительной мере определяется принципами её организации и функционирования. Однако некоторые из них реализуются в практике неадекватно. Речь идет о таком важном принципе как справедливость. В понимании классиков (А. Смит) это означает, прежде всего, всеобщность и равномерность распределения налогов между гражданами соразмерно их доходам: выше доход - выше ставка налога. Однако некоторые экономисты и политики считают данное положение несправедливым. В результате в практику была введена единая ставка налога на доходы физических лиц (13%), на дивиденды для резидентов Российской Федерации (9%), а также применяется слабая прогрессия налоговых ставок на недвижимое имущество. Профессиональное и общественное мнение в понимании справедливости налогообложения меняется в пользу прогрессии, но до его практической реализации дело не дошло.

Довольно глубоко изучены функции налогов в экономических отношениях: фискальная, регулирующая, социальная, контрольная, стимулирующая. При этом авторы по-разному расставляют акценты между ними, что вполне допустимо. В исследовании указывается, что приведенный перечень следует дополнить воспроизводственной функцией, которая имеет двойственный характер. С одной стороны, налоги сужают инвестиционные возможности производителя, с другой - они расширяют воспроизводственный процесс в масштабах общества. Имеется в виду не только возобновление материальных условий хозяйственной деятельности, но и формирование ресурсов для образовательного, профессионального и духовного развития человека - инвестиции в человеческий капитал. Расширительная характеристика воспроизводственной функции обогащает понимание эффективности регулирования бюджетно-налоговых процессов.

2. Обоснование системы многоуровневого характера налоговых потенциалов - произведенного, вменённого, номинального и реализованного, использование которых позволит существенно расширить оперативность управления бюджетно-налоговыми процессами на субфедеральном уровне

Налоговый потенциал является важнейшей характеристикой в бюджетно-налоговых процессах. Он позволяет более равномерно распределить налоговую нагрузку по вертикали бюджетных процессов, отраслям экономики, предприятиям, видам доходов и бизнеса, сформировать оптимальные трансфертные потоки денежных средств. Его сущность и дефиниция остаются дискуссионными. Автором сформулирована трактовка налогового потенциала, в которой акцент сделан на самые важные и принципиальные стороны отношений, без их детализации. Налоговый потенциал - это максимально возможные налоговые ресурсы, исчисленные в условиях полной реализации положений налогового законодательства, которыми может располагать бюджетная система в целях обеспечения расширенного воспроизводства и социального развития общества. На этой базе возможны различные уточняющие и конкретизирующие характеристики. В прикладном смысле налоговый потенциал - это система взаимосвязанных налоговых потенциалов различного качественного содержания и количественных значений, которые используются для оценки полноты реализации бюджетно-налоговых отношений. В работе данная система обоснована на субфедеральном уровне. Субфедеральный налоговый потенциал, как обосновано в диссертации, это способность субъекта федерации, его структур, в том числе экономических - различных комплексов, отраслей, предприятий, домохозяйств, использовать налоговые ресурсы, формируемые при реализации экономических возможностей производства, распределения, обмена и потребления создаваемого совокупного общественного регионального продукта и положений действующего налогового законодательства в целях выполнения поставленных государством задач, включая обеспечение необходимого уровня жизни населения региона и его безопасности.

Налоговые ресурсы формируются в результате взаимодействия сложных экономических процессов в сфере бизнеса через перераспределение результатов хозяйственной деятельности предприятий и платежей населения, которые в совокупности определяют качественную сторону налогового потенциала. К таковым характеристикам относятся: виды и состав налогов, приоритеты в налогообложении различных видов бизнеса, уровень налоговых ставок, масштабы льгот и отсрочек по налогам, характер налогообложения доходов и имущества граждан и другие. Налоговый потенциал предполагает качественный и содержательный процесс его формирования, приобретая различное количественное значение в разнообразных экономических условиях.

В диссертации проведены расчеты уровня налоговой нагрузки по уровням бюджетов и полноте охвата компонентов налогового потенциала. Его количественное значение можно оценивать для национальной экономики, субъекта федерации, муниципального образования, отрасли, физического и юридического лиц, в абсолютных и относительных показателях. Автор не отождествляет налоговый и бюджетный потенциалы, которые различаются на величину неналоговых доходов и других платежей.

Среди многих методических подходов к оценке налогового потенциала, одна из точек зрения базируется на утверждении, что налоговый потенциал региона равен сумме налоговых потенциалов отдельных налогов. Второй взгляд основан на определении налогового потенциала по ограниченному кругу бюджетообразующих налогов. Третий способ учитывает фактические поступления налогов и сборов в бюджет региона с приростом задолженности (суммы льгот, предоставленные по региональным и местным налогам, не учитываются). налоговый субфедеральный экономический межбюджетный

Более того, ряд авторов предлагает измерять налоговый потенциал на основе совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР), как альтернативу ВРП (опыт США). Но его использование связано с преобразованиями по ряду характеристик: фондов социального страхования (исключаются) и прибыли (различие места регистрации и ведения хозяйственной деятельности). Эти же специалисты рассматривают возможность оценки налогового потенциала на основе метода репрезентативной налоговой системы (РНС) как наиболее приемлемого в условиях российского законодательства. Суть метода состоит в том, что при устойчивом составе налогов и ставок налогообложения определяется достоверная налоговая база и представительная ставка налогообложения, на основе которых рассчитывается налоговый потенциал наиболее весомых налогов в бюджете региона. Однако вариативность составляющих данного метода обусловливает сложности его использования в практике.

Очевидно, что метод прямого счета останется доминирующим и в теории и в практике моделирования налогового потенциала со всеми его вариантами. Принципиальная схема заключается в следующем: фактический налоговый потенциал определяется по сумме всех налоговых доходов и объемов производства (ВВП, ВРП, добавленная стоимость), который оценивается в абсолютных и относительных измерителях. Затем, в зависимости от целей исследования и требуемой точности измерения, он может дополняться расчётом различных составляющих: с учётом и без учёта фондов социального страхования, изменения налогового законодательства, сумм задолженности, расширения или сжатия льгот и др.

Налоговый потенциал субъекта федерации можно рассматривать как потенциал региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации; с точки зрения налогов, собранных на территории, независимо от того, каким уровнем власти налоги устанавливаются и вводятся в действие; с точки зрения формирования ресурсов для реализации социально-экономических программ региона. Более полным и достоверным для оценки налогового потенциала региона является, как доказывается в диссертации, второй подход. Налоговый потенциал детерминирован экономическими возможностями территории. В процессе хозяйственной деятельности используются материальные, финансовые, трудовые ресурсы хозяйствующих субъектов без учета того, что часть исчисленных налогов впоследствии будет перечислена в федеральный бюджет. Поэтому объективной оценкой налогового потенциала региона является совокупность налоговых обязательств по формированию налогов во все уровни бюджетной системы. Обосновывается также, что подходы к оценке налогового потенциала муниципального образования аналогичны изложенным.

Разнообразие экономических ситуаций обусловило разработку системы налоговых потенциалов, которые имеют различные качественные характеристики и количественные значения. Её элементами являются произведённый, вменённый, номинальный и реализованный налоговые потенциалы субъекта федерации. Произведённый налоговый потенциал (ПНП) определяется по сумме всех видов начисленных налогов и создается всеми хозяйствующими субъектами и физическими лицами. Определяющим фактором в его формировании является эффективность хозяйственной деятельности коммерческих и других организаций. Произведённый налоговый потенциал характеризует экономический вклад субъекта федерации в формирование бюджетов всех уровней. Вменённый налоговый потенциал (ВНП) планируется в соответствии с действующим регламентом распределения доходов по уровням бюджетов, Он обусловлен уровнем экономического развития региона налоговым и бюджетным законодательством. Произведённый и вменённый налоговые потенциалы могут применяться для оценки уровня налоговой нагрузки, возможностей самофинансирования социальных программ в субъектах федерации, финансового донорства и реципиенства, а также динамичности трансфертной политики. Использование данных показателей в исследованиях по субъектам Российской Федерации Дальневосточного федерального округа показало, что по произведённому налоговому потенциалу Хабаровский, Приморский края и Сахалинская область являются донорами. В Приморском крае ПНП составляет 42110 млн. руб., ВНП 42168 млн. руб., в Хабаровском крае они равны ПНП 40940 млн. руб., ВНП 38941 млн. руб. соответственно, а в Сахалинской области ПНП 27231 млн. руб., ВНП 24253 млн. руб. Если принимать за основу оценки факт получения финансовой помощи, то почти все региональные субъекты страны являются реципиентами, что на взгляд соискателя, экономически некорректно. Основными показателями при оценке потенциала признаются суммы налогов и сборов, поступивших в бюджет и внебюджетные фонды. Однако существуют и потенциальные суммы, которые при определенных обстоятельствах полностью или частично могут поступить в казну. К ним относятся: льготы, задолженность по налогам перед бюджетом, отсроченные платежи, налоги, доначисленные в результате контрольной работы. Следовательно, вопрос полноты оценки налогового потенциала побуждает ввести в научный оборот и практику такие категории как «реализованный» и «номинальный» налоговые потенциалы. Налоговые доходы, мобилизованные в бюджет и внебюджетные социальные фонды, являются реализованным (фактическим) налоговым потенциалом - НПР. Его размер, как показано в исследовании, может быть ниже или выше величины произведенного или вмененного налогового потенциала в зависимости от эффективности хозяйственной деятельности предприятий, активности фискальной работы налоговых органов, изменений налогового законодательства и других аспектов налоговых отношений. Если они были успешны, то налоги и взносы, поступившие в бюджет, превышают размер бюджетных назначений. В практике всегда имеются возможности увеличения размера реализованного налогового потенциала за счёт сокращения задолженности перед бюджетом, необоснованных льгот и других его компонентов. Поэтому потенциал с резервами роста налоговых поступлений трактуется нами как номинальный налоговый потенциал (НПН). Другими словами, номинальный налоговый потенциал - это максимально возможный налоговый потенциал, формируемый при условии полной реализации экономических возможностей производства и положений действующего налогового законодательства. Их использование предпочтительно для измерения полноты формирования налогового потенциала национальной экономики, субъекта РФ, муниципального образования и резервов улучшения администрирования налоговых процессов.

Для удовлетворения постоянно расширяющихся общественных потребностей требуются дополнительные ресурсы. Их источником являются не только поступившие в бюджетную систему налоги, но и резервы роста налогового потенциала. Чем ближе реализованный налоговый потенциал к номинальному, тем полнее выполняются обязательства государства перед обществом. Оценить степень реализации налогового потенциала можно отношением суммы реализованного налогового потенциала к номинальному, которая рассчитывается по формуле:

НП ср = НП р / НПн, (1)

где НПср - степень реализации налогового потенциала;

НПр - реализованный налоговый потенциал;

НПн - номинальный налоговый потенциал.

В формализованном виде оценка налогового потенциала может быть представлена следующим образом:

(2) или (%), (3)

где НПрi - реализованный налоговый потенциал i - го налога, муниципалитета, региона, страны в рублях (2) или процентах (3);

- сумма налоговых поступлений по муниципалитету, региону, стране в руб.;

Д - сумма дохода по муниципалитету, региону, стране в руб. (ВВП, ВРП и добавленная стоимость).

Оценка налогового потенциала с учетом разных компонентов (без поступлений в социальные фонды, задолженности, неналоговых доходов или с их учётом; по доходной или расходной части консолидированного бюджета РФ) может вызывать расхождение значений от 5% до 10%. Например, реализованный налоговый потенциал консолидированного бюджета страны в 2004 г. составил 30,1%, а номинальный налоговый потенциал (с доходами социальных внебюджетных фондов и задолженностью) 40%, т.е. разница около 10%. В 2007 г. различие показателей, в зависимости от выбранного подхода, составляет почти двадцать один процент (табл. 1). Поэтому важен максимальный учет разных аспектов налоговых отношений с целью получения достоверной информации.

Реализованный налоговый потенциал национальной экономики с 1998 г. по 2004 г. повысился с 31,6% до 37,8%, а номинальный - с 34,5% до 40%. В 2007 г. бюджетный потенциал (консолидированный бюджет РФ с неналоговыми доходами и бюджеты социальных внебюджетных фондов) составил 46,8% к ВВП. Если учесть значительные масштабы ненаблюдаемой экономики, то данный показатель ещё выше. Дальнейшее экономическое развитие, активизация инвестиционных процессов малоэффективны без смягчения налоговой нагрузки, что должно повлечь сокращение государственных расходов в абсолютном и (или) относительном выражении. Снижение налогового потенциала (до 26%) и увеличение бюджетного потенциала (до 46,8%) объясняется сокращением ставок по отдельным налогам, введением дополнительных льгот и значительным повышением неналоговых доходов (с 2-х до 9% в ВВП).

В формализованном виде рассматриваемые бюджетно-налоговые процессы в рамках субъекта федерации можно представить формулами:

ПНПi = НПфбi + НПкбрi (руб.) (4) НПр = НД / ВРП Х 100 (%), (5)

где ПНПi - произведенный налоговый потенциал i-го региона (руб.);

НПфбi - налоговые ресурсы по видам доходов, перечисляемые в федеральный бюджет с территории i-го региона (руб.);

НПкбрi - налоговый потенциал консолидированного бюджета i-го региона, т.е. налогов, собранных в региональный и местные бюджеты на территории субъекта (руб.);

НПр - реализованный налоговый потенциал (в процентах);

НД - сумма налогов, взимаемых на территории региона (руб.);

ВРП - валовой региональный продукт (руб.).

Таблица 1 - Налоговый и бюджетный потенциалы национальной экономики, определенные по доходам и расходам консолидированного бюджета РФ в 2005-2007 гг., в млрд. руб.

В зависимости от полноты учета элементов налогового потенциала уровень налоговой нагрузки на бизнес, например, в Хабаровском крае заметно различается. Так, в 2007 г. НПн выше НПр на 3,3 процентных пункта (табл. 2). При учёте льгот это различие могло бы быть больше.

Аналогично определяется налоговый потенциал по муниципальному образованию:

(%), (6)

где НПР мун - реализованный налоговый потенциал муниципального образования (в процентах); - сумма налогов, составляющих доходы местного бюджета, руб.; ДС - добавленная стоимость, руб.

Таблица 2 - Реализованный и номинальный налоговые потенциалы Хабаровского края в 2003-2007 гг. , млн. руб.

В муниципальном образовании налогово-бюджетные процессы достаточно полно характеризуют вменённый, номинальный и реализованный налоговые потенциалы. Коммерческие и бюджетные организации в процессе хозяйственной деятельности и население формируют налоговые ресурсы бюджетов всех уровней. Произведённый налоговый потенциал распределяется между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта федерации. В процессе межбюджетных перераспределений федеральные налоги частично возвращаются на региональный уровень в виде финансовой помощи. Собственные налоговые доходы и средства фонда финансовой поддержки регионов в совокупности образуют вменённый налоговый потенциал. В практике реализованный налоговый потенциал может быть и выше и ниже плановых показателей ПНП и ВНП за счет изменений в эффективности хозяйственной деятельности, активности налоговой работы, соблюдении платежной дисциплины и других резервов.

В процессе функционирования налоговой системы возникают разные связи и взаимоотношения между налогоплательщиками и финансовой системой. Номинальное значение налогового потенциала формируется в результате учета возможностей повышения эффективности производства, результатов контрольной работы, качества налоговых отношений, эффективности экономики, законодательной инициативы. В количественном и качественном выражении реализованный и номинальный налоговые потенциалы, хотя и редко, но могут совпадать.

3. Методика формирования налога непосредственно на добавленную стоимость, которая исключает неправомерное возмещение НДС из бюджета, что будет способствовать снижению уровня правонарушений по данному виду налогообложения, ослаблению напряжённости в отношениях между хозяйствующими субъектами, повышению эффективности формирования бюджетных ресурсов

Налог на добавленную стоимость обеспечивает порядка 22% доходов консолидированного бюджета и составляет 7% ВВП. Он один из сложных в администрировании и наиболее часто фигурирует в налоговых правонарушениях, чему в значительной мере способствует зачетный способ его исчисления для уплаты в бюджет и возмещения из него при различных хозяйственных ситуациях: экспорте, досрочном расторжения договора, при возврате товара и других ситуациях. Хозяйствующие субъекты ведут книги продаж и книги покупок, учет счетов-фактур, в платежных документах отдельной строкой указывается сумма НДС в цене. Освобождение от уплаты налога при поставке продукции на экспорт и внутри страны по отдельным товарам еще более усложняет этот порядок. Пример формирования НДС показан в табл. 3.

Таблица 3 - Формирование НДС, подлежащего уплате в бюджет, тыс. руб.

Как видно из табл. 3, производитель конечной продукции из сырья предприятия-поставщика № 3 уплатит НДС в сумме 16,2 тыс. руб., в том числе за налогоплательщика, освобожденного от данного налога - 9, 0 тыс. руб. (50 х 18/100). В результате цена конечной продукции и уплата налога в бюджет не уменьшаются на соответствующую величину (сумму освобождения от НДС). Это является недостатком действующей (зачетной) методики определения НДС и на практике усложняет взаимоотношения между предприятиями. В экспортных операциях и при реализации товаров, работ и услуг на территории Российской Федерации существующая процедура исчисления налога приводит к правонарушениям в части возмещения налога из бюджета.

Поэтому в диссертации предлагается отказаться от действующей зачётной процедуры формирования ресурсов по данному налогу и перейти на прямое налогообложение добавленной стоимости (ДС), при котором налог будет исчисляться по формуле:

НДС= ДС х Нст / 100, (7)

где НДС - сумма налога на добавленную стоимость (руб.);

ДС - величина добавленной стоимости (руб.);

Нст - налоговая ставка (%).

В этих условиях предприятие будет начислять данный налог на свою добавленную стоимость и перечислять его в бюджет. При этом в платежных документах отдельной строкой сумма НДС не указывается, книги покупок и книги продаж упраздняются, возмещение из бюджета при отдельных хозяйственных операциях не производится. Процесс значительно упрощается, а условия его криминализации почти исключаются.

Все элементы добавленной стоимости учитываются в системе бухгалтерского учета и отражаются в различной документации налогоплательщика, что не вызывает методических сложностей реализации этого проекта на практике. Если учёт добавленной стоимости ведётся без разделения по видам продукции, а применяются разные налоговые ставки, то распределять её по видам продукции можно пропорционально выручке от реализации продукции.

Преимущества новой методики исчисления НДС заключаются в следующем:

1. Более понятная, прозрачная процедура исчисления налога, исключающая возможность манипулирования составными частями добавленной стоимости.

2. Утратят силу вопросы правомерности использования вычетов.

3. Полностью исключается возмещение налога из бюджета и налоговые схемы, применяемые с этой целью.

4. Упрощение учета хозяйственных операций, упразднение книг покупок и книг продаж, упрощение формы налоговой декларации.

5. Уменьшение количества документов, необходимых для налоговых проверок.

6. Полное исключение споров по вопросу возникновения момента налоговой базы, то есть начисление налога не зависит непосредственно от факта реализации продукции, работ, услуг.

4. Аргументация перехода к прогрессивному налогообложению доходов физических лиц и разработанный модельный подход к дифференциации доходов и налоговых ставок, позволяющий обеспечить более справедливое налогообложение населения и эффективность формирования финансовых ресурсов.

До 2001 г. в России действовал порядок прогрессивного налогообложения, который с 2001 г. был отменен в результате перехода на единую ставку налога на доходы физических лиц 13% независимо от уровня дохода. При этом в 2001 г. и 2002 г. значительно возросли поступления в бюджет по данному налогу. Однако это произошло в результате роста номинальной заработной платы на 15-17%, повышения ставки с 12% до 13%, введения налогообложения доходов работников силовых структур и судов. В социальном аспекте единая ставка по своей сути несправедлива, так как лица, получающие высокие доходы, несут меньшую тяжесть налоговых обязательств по сравнению с теми, кто имеет низкие и средние доходы. В настоящее время различие в уровне доходов децильных групп населения превысило показатель, который считается критическим с точки зрения поддержания социальной стабильности в обществе. Особенно остро дифференциация в качестве жизни населения проявляется в условиях финансового кризиса. Основными аргументами против применения дифференцированной шкалы налогообложения являются опасения, что большая часть зарплаты опять станет выплачиваться нелегально и это приведет к сокращению поступлений данного налога в бюджет. Однако практика налогообложения доходов физических лиц свидетельствует, что потенциал достигнутого уровня поступлений в бюджет будет сохранен за счёт переложения налогового бремени с бедных на богатые слои населения. Следует учесть, что доля зарплаты неучтённой для налогообложения остается значительной и в настоящее время, что является важным резервом налогового потенциала. Автором предложен модельный вариант формирования конкретных шкал доходов и ставок прогрессии по НДФЛ, исходя из оценок распределения населения по среднедушевому доходу (рис. 1).

Рис. 1. Распределение населения по размерам среднедушевых доходов в 2006 г.

Принципиальные подходы к построению модели прогрессивного налогообложения заключаются в следующем.

1. Количество шкал (групп) доходов. Чем их больше, тем точнее учет различий в доходах, выше объективность решения вопроса социальной справедливости. Но это осложняет практику администрирования данного налога. В исследовании обосновывается, что будет вполне корректным в России использовать 5 групп доходов, учитывая различия в качестве жизни населения.

2. Неравномерность количества работников по группам. Первая и последняя группы могут быть небольшими по численности - 10-15% работающих. В остальных трех группах (близкие медианному доходу) возможна концентрация по 25-30% работников в каждой.

3. Степень нарастания налоговых ставок. Установление возможно экспертным путем. При этом следует учесть отечественный опыт (2000 г. - ставка 30%) и опыт США (ставка 35%).

4. Необлагаемый минимум дохода, который должен быть не ниже уровня прожиточного минимума населения.

Предлагаемая шкала прогрессивного налогообложения доходов физических лиц представлена в табл. 4.

Таблица 4 - Предлагаемая прогрессия налогообложения НДФЛ в зависимости от концентрации населения в доходных группах

При этом следует учесть, что фактическая налоговая ставка в последней группе составит примерно 27%, а с учетом льгот и вычетов может быть еще меньше. Это касается и других групп. При разработке прогрессии возможны различные отклонения от модели. Аналогичные подходы следует применять при налогообложении дивидендов и недвижимого имущества физических лиц.

5. Вывод о необходимости повышения экономической самостоятельности муниципальных образований в решении социальных и инвестиционных программ, который может быть реализован на основе предложенного механизма ранжирования экономической активности органов местного самоуправления и перераспределения налоговых доходов в их пользу.

Экономические возможности муниципальных образований (МО) в решении социальных вопросов и инвестиционных программ в действующих условиях весьма ограничены. Два их собственных налога обеспечивают 2-14% финансовых потребностей. Остальная часть ресурсов формируется за счет регулирующих налогов и финансовой помощи (40%-80%). Такая ситуация типична для подавляющего большинства МО России.

Одним из направлений, позволяющих укрепить экономическое положение муниципальных образований, является перезакрепление налогов в пользу местных бюджетов соразмерно их расходным полномочиям. В качестве критериев разграничения налоговых ресурсов между уровнями бюджетной системы можно выделить:

- стабильность: источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, целесообразно закрепить за более высоким уровнем бюджетной системы;

- эффективность управления экономическими ресурсами: за каждым уровнем бюджетной системы должны быть закреплены доходные источники и налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависят от экономической политики данного уровня власти и получены благодаря её усилиям;

- мобильность экономической базы налогообложения: объекты налогообложения, имеющие четкую территориальную привязку, должны закрепляться за соответствующим территориальным уровнем бюджета (например, природные ресурсы, земля, имущество);

- равномерность размещения экономической базы налогообложения: чем выше неравномерность её размещения, тем в более высокий уровень бюджета должен зачисляться налог, чтобы обеспечить возможность его дальнейшего перераспределения;

- бюджетная ответственность: сборы за услуги, предоставленные на территории данного субъекта Российской Федерации или муниципального образования, должны поступать в бюджет этого же уровня.

На основании изложенных принципов ряд налогов можно полностью закрепить за местным уровнем власти и, тем самым, существенно повысить сбалансированность доходных и расходных полномочий муниципальных образований за счет собственных налогов. Доходы по транспортному налогу, налогу на имущество организаций (налогу на недвижимость), сбору за право пользования объектами водных биологических ресурсов по внутренним объектам, налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых, акцизам на вино, пиво и алкогольную продукцию предлагается закрепить за местными бюджетами. Однако обеспечить полное наполнение бюджета местными налогами, конечно, не удастся, и без перераспределения финансовых ресурсов не обойтись. По единому налогу, уплачиваемому при применении упрощенной системы налогообложения, водному налогу, налогу на прибыль организаций возможно пропорциональное использование налоговых доходов.

Содержание и пропорции бюджетно-налоговых процессов в субъекте Российской Федерации исследовались автором с 1998 г. Соотношение налоговых доходов между федеральным, региональным и местными бюджетами по данным за 2001 г. составляло 30:39:31. С учетом рассмотренных в диссертации подходов по реформированию налоговых полномочий, данная пропорция могла бы поменяться на: 27:34:39. В результате доходность местных бюджетов в условиях 2001 г. повысилась бы на 8 процентных пунктов (1338,1 млн. руб.). В 2007 г. рассматриваемое соотношение составило 29: 55: 16. По сравнению с 2001 г. очевидна возросшая роль бюджета субъекта Российской Федерации в предоставлении финансовой помощи муниципалитетам. На основе предложенного подхода по перераспределению налогов между уровнями бюджетно-налоговой системы пропорция составила бы 28: 30: 42. Доходность местных бюджетов могла бы увеличиться в условиях 2007 г. на 12512 млн. руб. При этом участие территории субъекта федерации (Хабаровский край) в формировании централизованных финансовых ресурсов практически не изменяется, а соотношение между субъектом федерации и муниципальными образованиями существенно увеличивается в пользу последних, что повысит их финансовую самостоятельность в реализации социальных и экономических программ местного значения. Укрепление экономической базы формирования ресурсов может быть более объективным критерием ранжирования МО по степени (коэффициенту) реализации налогового потенциала.