Налоговая политика как инструмент управления социально-экономическим развитием Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Налоговая политика как инструмент управления социально_экономическим развитием Российской Федерации

Юрзинова Ирина Леонидовна

Работа выполнена на кафедре «Налоги и налогообложение» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации

Научный консультант:

доктор экономических наук, профессор АНОСОВА Людмила Александровна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор ЧЕРНИК Дмитрий Георгиевич

доктор экономических наук, профессор

ЧВАНОВ Роберт Александрович

Ведущая организация: Институт Экономики РАН

Защита диссертации состоится «17» ноября 2009 г. в 1200 на заседании диссертационного совета Д 226.003.01 при Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации по адресу: 109436, Москва, 4-й Вешняковский пр., д. 4, тел. 371-06-11, 371-10-06.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат экономических наук В.М. Смирнов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях существенно повышаются требования к качеству управления социально-экономическими процессами как на уровне отдельных субъектов хозяйствования, так и, в гораздо большей степени, на уровне государственного управления экономикой. Проблема повышения качества управления не может обойти стороной и управление налоговыми отношениями, выражающееся посредством налоговой политики.

Следует отметить, что в настоящее время в России налоговая политика имеет в основном фискальную ориентацию - основу государственных решений, принимаемых в области налогообложения, составляет соблюдение фискальных интересов федерального центра и, в несколько меньшей степени, регионов. Подобная ориентация налоговой политики приводит к тому, что при разработке и принятии государственных решений в области налогообложения не уделяется должного внимания таким факторам, как оценка воздействия совокупности взимаемых налогов на экономическое положение хозяйствующих субъектов и перспективы их устойчивого развития, оценка возможной реакции налогоплательщиков на изменения, вводимые в налоговую систему, воздействие принимаемых решений на экономическое развитие как отдельных хозяйствующих субъектов, так и более сложных агрегатов - муниципального и регионального хозяйственных комплексов и хозяйственного комплекса страны в целом.

Видимым следствием этого являются часто встречаемые мнения по поводу низкой эффективности налоговой системы и чрезмерности налоговой нагрузки хозяйствующих субъектов. Невысокая лояльность хозяйствующих субъектов к налоговой системе, объективно обусловленная отсутствием учета их хозяйственных интересов при разработке системы государственных мероприятий в области налогообложения, приводит к большим объемам занижения налоговой базы, увеличению недоимок, необходимости ужесточения налогового контроля. Таким образом, можно утверждать, что недостаточная реализация регулирующей функции налогов приводит к снижению эффективности реализации остальных функций (прежде всего - фискальной функции) и, как следствие, к общему снижению эффективности налоговой системы.

Вопросы управления экономическим и социально-экономическим развитием раскрыты в работах целого ряда отечественных и зарубежных ученых: Л.И. Абалкина, А.Г. Аганбегяна, Л.А. Аносовой, И.И. Бабленковой, О.Т. Богомолова, А.Г. Гранберга, Р.С. Гринберга, А.Г. Грязновой, В.В. Ивантера, Д.С. Львова, В.Н. Незамайкина, Н.Я. Петракова, Е.В. Рюминой, В.К. Сенчагова, Д.Е. Сорокина, Н.П. Федоренко, K. Arrow, R. Coase, J.M. Keynes, W.W. Leontief, D. North, W. Sombart, J.E. Stiglitz, J. Tinbergen и других. Отметим, что в этих исследованиях в основном рассматривается национальная (или региональная) экономика в целом, без дезинтеграции ее до отдельных хозяйствующих субъектов. Кроме того, при рассмотрении вопросов управления социально-экономическим развитием не выделяются отдельно конкретные инструменты этого управления, такие, как налоговая политика.

Исследованием частных вопросов и проблем налоговой политики занимается целый ряд отечественных и зарубежных экономистов и юристов, в числе которых можно отметить Ф.Х. Банхаеву, А.В. Брызгалина, И.В. Горского, В.А. Кашина, В.Г. Князева, Л.Н. Лыкову, Л.П. Павлову, А.Б. Паскачева, В.Г. Панскова, М.В. Романовского, Р.А. Чванова, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, M.P. Devereux и других. При этом в большинстве исследований основное внимание уделяется не вопросам управления социально-экономическим развитием посредством налогообложения, а проблемам совершенствования и развития налоговой системы.

Таким образом, разработанность теоретических, методологических и практических вопросов управления экономическими отношениями, с одной стороны, и теоретико-практических вопросов налоговой политики, с другой стороны, не дает оснований утверждать об отсутствии объективной необходимости эволюции научных взглядов на налоговую политику как механизм научно обоснованного управления социально-экономическим развитием.

В настоящее время в рамках совершенствования системы государственного управления представляется актуальной трансформация сложившейся системы взглядов на налоговую политику как на механизм управления социально-экономическим развитием, отвечающий современному состоянию социально-экономических отношений в Российской Федерации, что и обусловило выбор направления данного диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методологических положений налоговой политики, позволяющей обеспечить решение задач увеличения национального экономического потенциала и обеспечения социально-экономического развития, в том числе - в условиях экономического кризиса. В соответствии с указанной целью в диссертационной работе были поставлены следующие задачи:

1) исследовать современную роль налогов и налоговых отношений в системе экономических отношений с целью формирования базисных условий функционирования налоговой политики;

2) выявить специфические особенности и возможности компромисса в конфликте экономических интересов различных участников налоговых отношений в Российской Федерации;

3) разработать систему теоретических положений формирования налоговой политики, основывающуюся на приоритете учета экономических закономерностей развития общества;

4) разработать теоретические, методологические и методические положения формирования целевых функций налоговой политики для различных ее субъектов (федеральной власти, регионально-муниципальных властей, хозяйствующих субъектов);

5) предложить методологию оценки экономической эффективности мероприятий по реализации налоговой политики, осуществляемой на этапе подготовки их финансово-экономического обоснования;

6) разработать методические положения оценки экономической эффективности мероприятий по реализации налоговой политики для различных субъектов налоговой политики: федеральной власти, регионально-муниципальных властей, хозяйствующих субъектов;

7) разработать методические основы комплексных мероприятий по реализации налоговой политики, обеспечивающих повышение экономического потенциала и социально-экономическое развитие на регионально-муниципальном уровне субъектов налоговой политики.

В качестве предмета исследования выбрана налоговая политика как элемент системы государственного регулирования экономики.

Объектом исследования является совокупность взаимосвязей и взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов, возникающих в налогообложении как одном из центральных звеньев финансовой системы Российской Федерации. налоговый политика социальный

Теоретико-методологическую основу диссертации составили работы C._L. Montesquieu, A. Smith, D. Ricardo, W. Sombart, Н.И. Тургенева, С.Ю. Витте, И.И. Янжула, J.M. Keynes, W. Rostoy, J. Tinbergen, D. Bell, A.B. Laffer, И.И. Бабленковой, А.В. Брызгалина, И.В. Горского, В.А. Кашина, В.Г. Князева, Л.Н. Лыковой, Л.П. Павловой, А.Б. Паскачева, Д.Г. Черника, M.P. Devereux, и ряда других ученых. Помимо научных работ по различным вопросам экономики и налоговых отношений, в основу настоящей работы легли научно-практические достижения в области экономической теории, кибернетики и теории информации, экономического и финансового анализа, юриспруденции, управления финансами, менеджмента, теории государственного управления, ряда других научных областей и направлений. К важнейшим работам в этих областях, также послуживших методологической основой данного исследования, следует отнести работы N. Wiener, C.E. Shannon, George B. Dantzig, W.W. Leontief, А.Н. Колмогорова, M. Porter, В.В. Лидовского, и др.

В состав информационной базы исследования входят: научные публикации (статьи, материалы конференций, монографии и др.); статистические и информационные материалы (данные Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной налоговой службы Российской Федерации), данные зарубежных источников; законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие различные аспекты налоговых и бюджетных взаимоотношений, а также национального, регионального и муниципального развития; электронные средства массовой информации, данные электронных справочных и справочно-правовых систем.

В работе применялись следующие методы исследования: системный анализ, диалектический подход, методы дедукции и индукции, метод сравнения и аналогий, метод обобщений, методы имитационного моделирования, метод экспертных оценок; математические, статистические методы и другие методы.

Научная новизна исследования. Разработана концепция налоговой политики как компромисса экономических интересов различных субъектов налоговых отношений, достигаемого посредством механизма согласования экономических интересов ключевых субъектов национальных экономических отношений, основанного на экономических закономерностях развития общества и направленного на обеспечение социально-экономического развития Российской Федерации (далее - механизм налоговой политики). В ходе исследования автором получены следующие результаты, обладающие научной новизной:

1) обоснована необходимость и целесообразность рассматривать налоговую политику в системе государственного регулирования экономики в качестве значимого фактора формирования экономических отношений, направленного на повышение социально-экономического потенциала экономики Российской Федерации;

2) определены основные экономически самостоятельные стороны конфликта экономических интересов, существующего в сфере налогообложения в Российской Федерации (федеральная власть, регионально-муниципальные власти и совокупность хозяйствующих субъектов Далее - субъекты налоговой политики.) и обоснована направленность их экономических интересов в данном конфликте; определены возможности обеспечения достижения компромисса экономических интересов различных субъектов налоговой политики;

3) разработаны теоретические положения концепции налоговой политики как компромисса экономических интересов различных субъектов налоговой политики, включающие в себя: цели и задачи налоговой политики; сущность, принципы разработки и функционирования, организационную структуру механизма налоговой политики, а также общие требования к информационному обеспечению его функционирования;

4) предложены и обоснованы целевая функция федеральной налоговой политики, структура которой сформирована на основе применения системно-целевого подхода, а также методические основы формирования системы управленческих решений по ее реализации;

5) на основе применения системно-целевого подхода разработаны целевая функция налоговой политики регионально-муниципального уровня с выделением различных типов налоговой политики (адаптационная и компенсационная политика) и принципы формирования системы мероприятий по реализации налоговой политики на регионально-муниципальном уровне;

6) разработаны теория налоговой политики хозяйствующего субъекта как целенаправленной адаптации к существующей налоговой системе (цель, задачи, принципы разработки и реализации налоговой политики хозяйствующего субъекта) и методические основы оценки степени адаптации хозяйствующего субъекта к существующей налоговой системе;

7) предложена методология экономического обоснования эффективности мероприятий по реализации налоговой политики, в основу которой положены критерий экономической оценки и принципы формирования системы социально-экономических показателей, позволяющие производить комплексную оценку перспектив изменения экономического потенциала хозяйствующих субъектов, отрасли, отдельного региона, национальной экономики в целом;

8) разработаны методические основы формирования налоговой политики на регионально-муниципальном уровне, в том числе - налоговой политики адаптационного и компенсационного типов, позволяющих обеспечить сохранение или увеличение экономического потенциала региональной экономики, и механизм априорной оценки экономической эффективности их реализации (посредством применения коэффициентов налоговой лояльности и построения многомерных моделей налоговой лояльности).

Основные положения диссертации, выносимые на защиту

1. В современных экономических условиях Российской Федерации налоговая политика как инструмент управления социально-экономическим развитием должна представлять собой компромисс экономических интересов трех субъектов налоговой политики: федеральной власти, регионально-муниципальных властей и хозяйствующих субъектов. Необходимость в подобной трактовке налоговой политики вытекает: во-первых, из анализа той роли, которую играют налоги в системе экономических отношений; во-вторых, из анализа актуальных задач социально-экономического развития страны.

2. Разработанные и выдвинутые автором теоретические положения концепции налоговой политики как компромисса экономических интересов различных субъектов налоговых отношений: цель и задачи налоговой политики, сущность, принципы разработки и функционирования, организационная структура механизма налоговой политики, а также общие требования к информационному обеспечению его функционирования.

3. Целевые функции федеральной налоговой политики и регионально-муниципальной налоговой политики, сформулированные на основе применения системно-целевого подхода исходя из необходимости достижения компромисса экономических интересов различных субъектов налоговой политики.

4. Теория налоговой политики хозяйствующих субъектов как их целенаправленной адаптации к существующей налоговой системе.

5. Методология экономического обоснования эффективности мероприятий по реализации налоговой политики, разрабатываемых на различных уровнях субъектов налоговой политики

6. Методические основы разработки мероприятий по реализации регионально-муниципальной налоговой политики (в том числе - комплексных мероприятий по реализации налоговой политики адаптационного и компенсационного типов) и механизм априорной оценки их экономической эффективности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в диссертационной работе решена крупная научная проблема, имеющая важное экономическое значение - разработана целостная система теоретических, методологических и методических положений налоговой политики. Разработанный автором подход к управлению налоговыми отношениями посредством предложенного механизма налоговой политики может быть внедрен как элемент общей системы государственного управления социально-экономическим развитием, реализуемой органами государственной власти Российской Федерации, а также отдельных регионов. Научная обоснованность и логика построения предлагаемого подхода позволяет перейти от доминирующей в настоящее время идеи ситуационно-адаптивного формирования налоговой политики к управлению налоговыми отношениями на основе системно-стратегического анализа.

Важным практическим преимуществом данного подхода является обязательная априорная оценка экономической эффективности принимаемых управленческих решений, которая позволит существенно снизить трансакционные издержки государственного управления налоговыми отношениями, повысить экономическую эффективность принимаемых государственных решений, повысить лояльность хозяйствующих субъектов к налоговой системе.

Помимо этого разработанные методологические, методические и практические основы к адаптации хозяйствующих субъектов к существующей налоговой системе целесообразно применять в практике хозяйствования отдельных микроэкономических субъектов - с целью достижения максимальной эффективности экономической деятельности в условиях действия ограничений, накладываемых существующей системой налоговых отношений.

Апробация результатов исследования. Основные научные результаты проведенных исследований неоднократно докладывались на межвузовских научных и научно-практических конференциях:

- региональной научно-практической конференции «Государственное регулирование экономики на региональном уровне» (Рязань, Рязанская торгово-промышленная палата совместно с Всероссийской государственной налоговой академией (ВГНА МНС России), 2004 год);

- межвузовской конференции «Повышение конкурентоспособности экономики России» (Москва, ВГНА МНС России, 2004 год);

- межвузовской конференции «Повышение конкурентоспособности промышленности региона» (Москва, ВГНА Минфина России, 2005 год);

- межвузовской научно-практической конференции «Государственное регулирование рыночной экономики ХХI века: проблемы и перспективы» (Москва, ВГНА Минфина России, 2005 год);

- 10-ой Международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы модернизации экономики России в ХХI веке» (Москва, ВГНА Минфина России, 2008 год).

Часть научных предложений была использована при выполнении научно-исследовательской работы по заказу ФНС России «Разработка системы комплексной оценки налоговых рисков», выполненной кафедрой «Налоги и налогообложение» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации (2007 г.).

Основные положения диссертационного исследования внедрены в практику работы отдельных субъектов Российской Федерации (Еврейская автономная область), налоговых органов (Управление ФНС по Московской области, Департамент по работе с крупнейшими налогоплательщиками УФНС по Московской области, ИФНС № 21 по г. Москве), ЦК профсоюза работников малого и среднего бизнеса, отдельных хозяйствующих субъектов (ФГУП ММПП «Салют», ОАО «Аэрофлот», ОАО «Коломенский завод»).

Отдельные теоретические положения используются в учебной практике во Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации и в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Помимо этого основные научные положения диссертации были опубликованы в 27 печатных работах, в том числе: 3 монографии и 12 статей в рецензируемых научных журналах по перечню, утвержденному ВАК Министерства образования Российской Федерации. Общий объем публикаций составляет более 125 печатных листов, из которых лично автором написано более 96 печатных листов.

Логика исследования и структура работы.

Логика исследования включает определение основных целевых экономических ориентиров налоговой политики, а также условий, факторов и ограничений ее функционирования; разработку методологии целенаправленного экономически эффективного формирования задач налоговой политики; разработку методологии финансово-экономического обоснования мероприятий налоговой политики на микроэкономическом и макроэкономическом уровнях, что обусловило следующую структуру диссертации:

Введение

Глава 1. Роль и значение налоговой политики в современной системе экономических отношений

1.1. Налоги в экономической системе общества на современном этапе

1.2. Роль системы налогов и сборов в решении актуальных задач социально-экономического развития современной России

1.3. Система обобщающих показателей, характеризующих роль налогов в экономических процессах

Глава 2. Налоговая политика в системе управления экономическими отношениями

2.1. Современное состояние налоговой политики в Российской Федерации

2.2. Перспективные направления эволюции налоговой системы Российской Федерации

2.3. Налоговая политика как механизм согласования экономических интересов субъектов экономических отношений

Глава 3. Методологические основы формирования целевых ориентиров налоговой политики на различных уровнях экономической агрегации

3.1. Методология формирования системы целей и задач налоговой политики на федеральном уровне

3.2. Цели, задачи и виды регионально-муниципальной налоговой политики

3.3. Механизм адаптации хозяйствующих субъектов к налоговой системе

Глава 4. Методология финансово-экономического обоснования при разработке мероприятий налоговой политики

4.1. Финансово-экономическое обоснование решений, принимаемых в сфере налоговой политики

4.2. Система коэффициентов налоговой лояльности для оценки социально-экономического эффекта от мероприятий налоговой политики на различных уровнях экономической агрегации

Глава 5. Методология формирования и реализации налоговой политики

5.1. Методика оценки степени экономической адаптации хозяйствующего субъекта к существующим условиям налогообложения

5.2. Инструментарий реализации налоговой политики на регионально-муниципальном уровне

5.3. Методические основы оценки эффективности налоговой политики при выработке стратегии экономического развития регионов и страны в целом

Заключение

Библиографический список

Приложения

Работа содержит 391 страницу, 23 рисунка, 44 таблицы и шесть приложений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

1. Необходимость представления налоговой политики как компромисса экономических интересов трех субъектов налоговой политики: федеральной власти, регионально-муниципальных властей и хозяйствующих субъектов.

Современный уровень развития экономических отношений не позволяет рассматривать налоговый фактор в качестве основного фактора, влияющего на изменение уровня деловой активности. Однако степень его влияния на экономический потенциал хозяйствующих субъектов до сих пор остается весьма значительной. В условиях, когда перед обществом стоят задачи ускорения социально-экономического развития или, как в настоящее время, преодоления экономического кризиса, регулирующая роль налогового фактора в экономических отношениях возрастает. Поэтому, по нашему мнению, сейчас основная задача государственного управления в части регулирования налоговых отношений, может быть сформулирована как обеспечение общественно необходимого уровня налоговых поступлений в бюджетную систему при сохранении экономически необходимого уровня экономического потенциала субъектов хозяйствования.

Решением этой задачи должна стать, по нашему мнению, идея комплексного налогового регулирования, в которой налоги будут рассматриваться не как отдельный инструмент управления экономикой, а как важный элемент целой системы инструментов, применение которого в сочетании с иными (неналоговыми) инструментами позволит значительно повысить эффективность государственного регулирования экономики.

Проведенное нами исследование показало, что в условиях, когда в числе основных задач государственного регулирования экономики находятся задачи социально-экономического развития, приоритетной является регулирующая функция налогов. Однако в условиях, когда общество заинтересовано в увеличении объемов государственных расходов при обеспечении их финансирования преимущественно за счет собственных источников (что соответствует современному уровню экономического развития Российской Федерации) реализация регулирующей функции налогов в обязательном порядке должна определяться при учете необходимости реализации их фискальной функции. По сути можно говорить о необходимости синтеза этих двух функций в единую регулирующе-фискальную функцию. Однако, по нашему мнению, в настоящее время нет необходимости вводить в рассмотрение в теоретическом аспекте новую функцию налогов - представляется достаточным ограничиться установлением приоритета регулирующей функции налогов при обязательном условии максимально полного соблюдения фискальных интересов всех уровней бюджетной системы (в качестве обязательного ограничивающего условия).

В целом, применительно ко всем классическим функциям налогов, нами было обосновано, что оптимальное соотношение всех функций в современной системе государственного регулирования экономики должно быть таким, как это представлено на рисунке 1.

Рисунок 1. Предлагаемое соотношение классических функций налогов

в современной системе государственного регулирования экономики

Также нами было доказано, что на современном этапе развития экономических отношений деление налогов на прямые и косвенные имеет преимущественно теоретическое значение. Таким образом, принятие решений в рамках использования налогового механизма государственного регулирования экономических отношений в современных условиях должно ориентироваться на учет иных факторов, оказывающих влияние на уровень деловой активности на отдельных рынках, нежели традиционно рассматриваемый в теории налогообложения фактор сочетания прямого и косвенного налогообложения.

Для того чтобы обосновать роль и место налогов в современной системе экономических отношений, нами была проведена оценка уровня значимости налоговых поступлений в качестве источника финансирования государственных расходов. Приведем некоторые из полученных нами результатов.

Таблица 1.

Кассовое исполнение Федерального бюджета Российской Федерации в 2005_2008 гг.

Показатель	2005	2006	2007	2008
Доходы, млрд. руб.	5'127.2	6'278.9	7'781.1	9'258.1
в т.ч. администрируемые ФНС России, млрд. руб.	3'070.8	3'575.0	3'747.6	4'072.8
Расходы, млрд. руб.	3'514.3	4'284.8	5'986.6	7'560.9
Доля доходов, администрируемых ФНС:
в доходах бюджета	60%	57%	48%	44%
в расходах бюджета	87%	83%	63%	54%

Как видно из данных таблицы 1, доля доходов, администрируемых ФНС России, в общем объеме расходов федерального бюджета Российской Федерации снижается, но, тем не менее, превышает уровень 50%. Снижение этой доли во многом обусловлено ростом объемов поступлений от внешнеторговой деятельности на рынках углеводородного сырья. В условиях резкого снижения уровня цен на углеводороды на мировых рынках следует ожидать существенного ослабления финансового потенциала нефтегазовых доходов как самостоятельного источника стратегического бюджетного финансирования. Вследствие этого государству, по нашему мнению, либо придется вернуться к рассмотрению налоговых доходов в качестве основного источника финансирования расходов бюджета, либо поставить перед собой задачу поиска / формирования иных альтернативных источников финансирования бюджетных расходов, дополняющих налоговые доходы. Однако в случае реализации любого из этих сценариев, на наш взгляд, следует ожидать усиления значимости налоговых доходов по крайней мере в течение ближайших 5-10 лет.

Проведенный нами анализ структурных изменений в составе налоговых доходов бюджетной системы позволил в свою очередь сделать следующие обобщенные выводы:

- последовательно усиливается роль налогов на прибыль и доходы как основного финансового источника финансирования расходов консолидированного бюджета Российской Федерации;

- происходит последовательное снижение фискального потенциала налога на добавленную стоимость, вследствие чего происходит перенос основной массы налоговых доходов с федерального уровня бюджетной системы на уровень бюджетов субъектов Федерации;

- выделение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) по добыче углеводородного сырья из общей массы налоговых доходов с отнесением его в состав нефтегазовых доходов федерального бюджета приводит к дополнительному смещению акцента на группу налогов на прибыль.

Вышеизложенное дает нам возможность: во-первых, определить налоги на прибыль и доходы в качестве стратегического источника финансирования расходов бюджетной системы на ближайшую и среднесрочную перспективу; во-вторых, утверждать, что наибольшая тяжесть финансирования государственных расходов последовательно переносится с уровня федерального бюджета на уровень бюджетов субъектов Федерации.

Что касается непосредственно сферы налоговых отношений, являющейся объектом управления посредством налоговой политики, то она относится к числу сфер прямого соприкосновения экономических интересов государства и хозяйствующих субъектов, при этом по своей природе предполагает наличие конфликта между этими интересами. Налоги по своей экономической сути представляют источник доходов государства (поэтому государство напрямую заинтересовано в увеличении их объема), тогда как для налогоплательщика налоги - это неэффективное расходование средств, тормоз экономического развития, вследствие чего налогоплательщик заинтересован в снижении их объемов. Таким образом, интересы государства и налогоплательщика изначально противоположны, в связи с чем единственная возможность установления равновесного состояния в данной области заключается в поиске компромисса экономических интересов обоих сторон.

Нами доказано, что в условиях существующего государственного устройства Российской Федерации следует говорить о наличии не двухстороннего, а трехстороннего конфликта экономических интересов в сфере налогообложения. Сторонами конфликта, чьи интересы в той или иной степени будут ущемляться при любой попытке соблюсти в большей степени экономические интересы любой другой стороны, по нашему мнению, будут: федеральная власть; регионально-муниципальные власти; хозяйствующие субъекты. Необходимо отметить, что в общем случае можно говорить и о наличии конфликта интересов и между региональным и муниципальным уровнями власти - так же, как между федеральной и региональной властью. Однако проведенное нами исследование показало, что оба этих уровня обладают большим сходством в части той роли, которую они должны играть в налоговых отношений, что дало нам возможность объединить оба уровня управления, противопоставив их федеральному уровню.

Основываясь на представленных выше, а также ряде иных выводов и оснований, предлагаемая нами концепция трактует налоговую политику как совокупность трех агрегированных частных налоговых политик, находящихся в довольно сложной взаимосвязи друг с другом. Любая попытка объединения этих частных налоговых политик с целью получения единой налоговой политики неизбежно будет сводиться к поиску взаимоприемлемого компромисса, наилучшим образом отражающего разнонаправленные интересы всех субъектов налоговой политики. Указанное и позволило нам предложить реализовывать налоговую политику посредством механизма согласования экономических интересов трех уровней субъектов налоговой политики.

2. Разработанные и выдвинутые автором теоретические положения концепции налоговой политики как компромисса экономических интересов различных субъектов налоговой политики: цель и задачи налоговой политики, сущность, принципы разработки и функционирования, организационная структура механизма налоговой политики, а также общие требования к информационному обеспечению его функционирования.

Цель налоговой политики в предлагаемой нами трактовке определена следующим образом: достижение научно-обоснованного компромисса между разнонаправленными экономическими интересами различных субъектов налоговой политики, обеспечивающего максимально эффективное в существующих условиях решение совокупности задач социально-экономического развития страны.

Достижение поставленной цели возможно путем решения разработанной нами системы задач, их решение должно осуществляться в рамках механизма налоговой политики, сущность которого в согласовании экономических интересов субъектов налоговой политики.

1. Первой задачей должно, по нашему мнению, стать формализованное описание совокупности условий внешней и внутренней среды, в которых в дальнейшем будет осуществляться поиск компромиссного решения. Указанная совокупность определяется теми целями и задачами социально-экономического развития страны, которые стоят в каждый конкретный момент перед национальной экономикой. Смысл этой задачи заключается в определении той системы экономических и социальных ограничений, в которых будет осуществляться поиск компромисса экономических интересов. В диссертационной работе нами были разработаны методические подходы к решению данной задачи на уровне каждого из субъектов налоговой политики.

2. Следующей задачей является научно обоснованное определение системы условий, наилучшим образом описывающих экономические интересы всех заинтересованных сторон, в условиях, установленных на предыдущем этапе. В диссертации нами разработана обобщенная методика определения элементов такой системы; при этом конкретный вид системы будет во многом определяться той совокупностью условий внешней и внутренней среды (задача 1), в которых будет решаться задача поиска компромисса интересов. Смысл данной задачи состоит в определении системы индикаторов (результирующих показателей), на основании анализа которых на последующих этапах будет производиться оценка эффективности (оптимальности) найденного компромисса.

3. Задача разработки экономического решения (системы экономических решений), наилучшим образом соответствующего экономическим интересам всех субъектов налоговой политики. Решение данной задачи может быть осуществлено довольно большим количеством широко известных методов, например, методом экспертных оценок. Кроме того, возможны ситуации, в которых экономическое решение (или отдельные элементы системы экономических решений) не будут нуждаться в разработке, а должны будут восприниматься механизмом налоговой политики как исходные условия для оценки экономического эффекта их реализации.

4. Задача оценки полученного результата, которая в данном случае будет сводиться к оценке экономического эффекта выработанной (оцениваемой) системы экономических решений, производимой на основании системы оценочных критериев, разработанных в рамках решения задачи 2. В диссертационной работе нами предложена методология априорной оценки экономического эффекта, проводимой в рамках разработки финансово-экономического обоснования мероприятий по реализации налоговой политики.

Важное значение для обеспечения эффективного функционирования механизма налоговой политики имеет определение системы принципов, в соответствии с которыми должны осуществляться разработка и эволюция как всего механизма в целом, так и отдельных его элементов, а также функционирование данного механизма. Нами была обоснована необходимость включения в эту систему следующих разработанных нами принципов: принципа научной обоснованности; принципа эффективности функционирования; принципа экономической целесообразности; принципа адекватности и релевантности; принципа внутренней целостности и согласованности.

Организационная структура механизма налоговой политики была разработана нами в двух плоскостях: с точки зрения обеспечения взаимодействия различных субъектов налоговой политики; и с точки зрения функциональной организации, то есть распределения компетенции между субъектами налоговой политики.

Предложенная нами организационная схема взаимодействия субъектов налоговой политики графически представлена на рисунке 2.

	-налоговые потоки		- направление воздействия		- направления взаимодействия

Рисунок 2. Организационная схема экономического взаимодействия

различных субъектов налоговой политики

Для взаимодействия уровней «федеральный _ регионально-муниципальный» и «регионально-муниципальный _ хозяйствующие субъекты» мы предлагаем отношения сотрудничества по поводу выработки основных целей и задач налоговой политики. Необходимость и целесообразность такого сотрудничества была обоснована нами в диссертационной работе. В качестве посреднических институтов, обеспечивающих фактическое взаимодействие уровней, мы предлагаем использовать:

- для обеспечения взаимодействия «регионально-муниципальный уровень _ уровень хозяйствующих субъектов»: институт торгово-промышленных палат с приданием ему (при необходимости) дополнительных функций;

- для обеспечения взаимодействия «федеральный уровень _ регионально-муниципальный уровень»: в настоящее время введения дополнительных структур для обеспечения взаимодействия не потребуется, поскольку эти функции уже возложены на Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в данной связи целесообразно говорить только о повышении эффективности такого взаимодействия.

В отношении взаимодействия «федеральный уровень _ хозяйствующие субъекты» мы считаем целесообразным оставить одностороннюю связь. Цели, задачи и экономические интересы, а также масштабы этих уровней настолько сильно различаются между собой, что обеспечивать их эффективное взаимодействие нецелесообразно.

При обосновании функциональной организации механизма налоговой политики нами учитывалось, что практическая реализация налоговой политики неизбежно ограничена существующими рамками законодательно установленных правил налоговых отношений. Таким образом, экономическая целесообразность распределения компетенции между всеми заинтересованными сторонами объективно будет формироваться в условиях юридически установленных границ компетенции каждой из сторон.

Окончательно предлагаемая нами функциональная организация механизма налоговой политики имеет следующий вид:

- федеральный уровень: формирование общих правил налогообложения и налоговых отношений;

- регионально-муниципальный уровень: уточнение (в пределах компетенции) и адаптация установленных правил налогообложения и налоговых отношений с учетом особенностей функционирования регионального (местного) экономического комплекса;

- уровень хозяйствующих субъектов: адаптация хозяйственной деятельности к установленным правилам налогообложения и налоговых отношений.

Основная проблема организации информационного обеспечения механизма налоговой политики, как это было доказано нами в работе, заключается в наличии противоречия между адекватностью, релевантностью и экономической эффективностью необходимой информации. Наиболее полная, разносторонняя и конкретная информация (то есть релевантная и адекватная) содержится на том уровне субъектов налоговой политики, который характеризуется наименее сложной экономической структурой - уровень хозяйствующих субъектов. На этом уровне необходимая информация будет формироваться с наименьшей задержкой по времени и в наибольшем объеме.

По мере усложнения экономической структуры субъектов налоговой политики, процесс формирования информационных потоков во все большей степени будет характеризоваться следующими особенностями: запаздыванием объективной количественной информации во времени (инерционность сбора и обработки информации) и необходимостью замены конкретных показателей их обобщающими аппроксимациями для сокращения объемов собираемой и обрабатываемой информации в целях оптимизации трансакционных издержек ее обработки и хранения.

Указанное приведет, по нашему мнению, к двум важным следствиям:

1) скорость реакции на мероприятия налоговой политики будет существенно различаться на разных уровнях субъектов налоговой политики: наиболее оперативным будет уровень хозяйствующих субъектов, а наибольшая инерционность будет соответствовать федеральному уровню;

2) при условии соблюдения обоснованного нами принципа экономической эффективности точность получения результирующих показателей будет различаться на разных уровнях - наибольшая точность будет достигнута на уровне хозяйствующих субъектов, наименьшая - на федеральном уровне.

Для того чтобы компенсировать различия в информационном обеспечении функционирования механизма согласования экономических интересов на различных уровнях субъектов налоговой политики нами была разработана система требований к информационному обеспечению механизма налоговой политики:

1) система экономических показателей, формально описывающих экономические интересы каждого уровня субъектов налоговой политики, должна быть экономически адекватна целям и задачам социально-экономического развития на данном уровне (примеры подобных систем приводятся далее в таблицах 2 и 3);

2) исходная информация на каждом уровне субъектов налоговой политики должна формироваться исходя из конкретного содержания экономических инструментов, которые планируется использовать для решения задач налоговой политики на данном уровне;

3) система экономических показателей, описывающих экономические интересы субъектов налоговой политики, должна в минимальной степени требовать разработки специально создаваемых показателей.

3. Целевые функции федеральной налоговой политики и регионально-муниципальной налоговой политики.

При разработке целевых функций налоговой политики федерального и регионально-муниципального уровней мы основывались на методологии системно-целевого подхода к государственному управлению экономикой, базовые принципы которого были обоснованы Я. Тинбергеном (Jan Tinbergen). В соответствии с логикой этого подхода целевую функцию государственного регулирования экономики следует определять как систему целей, одновременное достижение которых позволяет максимизировать функцию общественного благосостояния (что хорошо согласуется с определенной нами целью налоговой политики в общем).

Цели и задачи федеральной налоговой политики должны иметь не только общефедеральный, но и общеэкономический характер - подобное требование определяется не только функциональным назначением федерального уровня государственного управления экономикой, но и объективно обусловлено объемами информации, обрабатываемой данным уровнем управления.

В диссертационной работе на основе системно-целевого подхода проведен сравнительный анализ двух возможных целевых функций федеральной налоговой политики: фискальной и регулирующей, позволивший обосновать необходимость реализации на данном уровне фискальной целевой функции, имеющей вид, представленный на рисунке 3.

Отметим, что выбор фискальной целевой функции на федеральном уровне субъектов налоговой политики не противоречит обоснованному нами выводу о приоритетности регулирующей функции налогов. Достижение регулирующей ориентации всего механизма налоговой политики в целом на федеральном уровне должно, по нашему мнению, обеспечиваться введением обязательных дополнительных условий, ограничивающих фискальную ориентацию федеральной налоговой политики.

Рисунок 3. Структура фискальной целевой функции федеральной налоговой политики.

В условиях значительной схожести принципов формирования налоговой политики на региональном и муниципальном уровнях, именно налоговая политика региона, по нашему мнению, должна иметь решающее значение. Налоговая политика муниципальных образований при подобном подходе должна представлять собой дополнительную детализацию региональной налоговой политики на уровне конкретного муниципального образования.

Такой подход позволит обеспечить соблюдение следующих важных условий: обеспечить преемственность налоговой политики регионов и муниципальных образований; обеспечить конструктивное сотрудничество региональных и муниципальных властей, направленное на решение задачи социально-экономического развития региона; обеспечить соблюдение общего экономического и налогового пространства в границах региона; обеспечить возникновение эффекта взаимного дополнения усилий обоих уровней власти; а также избежать необходимости несения дополнительных трансакционных издержек, возникающих вследствие несогласованности действий региональных и муниципальных властей.

Результаты проведенных нами исследований позволили сформулировать ряд условий, которые необходимо учитывать при разработке целевой функции регионально-муниципальной налоговой политики:

в настоящее время сохраняется высокая степень зависимости региональных бюджетов от межбюджетных отношений; в свете развития бюджетного федерализма это уже в ближайшем будущем приведет региональные власти к необходимости адекватной замены бюджетного финансирования альтернативными источниками финансовых ресурсов;

налоговая ориентированность бюджетов большинства субъектов Российской Федерации приводит к необходимости повышения эффективности сбора налоговых доходов;

высокий удельный вес налоговых доходов в располагаемых доходах регионального бюджета диктует необходимость формирования налоговых доходов на качественно более высоком уровне.

Исходя из вышеизложенного стратегическая цель регионально-муниципальной налоговой политики определена нами следующим образом: повышение уровня собственной бюджетной обеспеченности консолидированного регионального бюджета, с достижением в будущем уровня полной самодостаточности (бездотационности) в условиях реализации федеральной налоговой политики. Стратегическими задачами регионально-муниципальной налоговой политики в свете указанной цели должны быть: расширение существующих и поиск новых возможностей повышения объемов налоговых доходов консолидированного регионального бюджета при условии неснижения темпов социально-экономического роста в регионе; построение системы налоговых мер, направленных на стимулирование экономического развития в регионе при условии неснижения уровня налоговых доходов консолидированного регионального бюджета; увеличение налогового потенциала региона. Общая структура целевой функции регионально-муниципальной налоговой политики приведена на рисунке 4.

Рисунок 4. Целевая функция регионально-муниципальной налоговой политики

Тактические цели и задачи регионально-муниципальной налоговой политики являются: с одной стороны - обеспечивающими для достижения стратегических целей и задач; с другой стороны - отражением задач социально-экономического развития региона в краткосрочном (текущем) периоде. Конкретная формулировка этой системы целей и задач во многом будет определяться текущей ситуацией в конкретном регионе, а инструментами их достижения должны стать конкретный перечень установленных налогов и налоговые льготы, а также, в случае необходимости, неналоговые инструменты государственного регулирования.

4. Теория налоговой политики хозяйствующих субъектов как их целенаправленной адаптации к существующей налоговой системе.

Прежде всего отметим, что в настоящее время понятие и идея налоговой политики на микроэкономическом уровне агрегации не рассматривается. Обусловлено это совокупным влиянием сразу нескольких причин, в частности:

господством идеи об исключительной прерогативе государственной власти в части формирования политики, проистекающей как из опыта государственного управления предыдущих лет, так и из формального смысла термина «политика»;

недостаточная экономическая и налоговая грамотность хозяйствующих субъектов, не позволяющая последним в полной мере управлять собственным налоговым бременем и сводящая это управление по большей части к планированию налоговых платежей (в данном случае мы имеем в виду среднестатистическую ситуацию);

традиционно существующая привязка управления налогообложением к задачам учета, обусловленная тем, что в сложившейся структуре управления большинства хозяйствующих субъектов решение задач управления налоговыми отношениями относится к компетенции бухгалтерских служб;

отсутствие необходимых резервов для осуществления целенаправленного экономического управления налоговым бременем; особенно эта проблема характерна для сектора среднего и малого предпринимательства;

практически полное отсутствие системных разработок и трудов, исследующих вопросы экономической сущности налогового бремени хозяйствующих субъектов, экономических инструментов управления этим бременем, а также отсутствие популяризации существующих разработок со стороны государства;

отсутствие сложившейся инфраструктуры экономического управления налоговым бременем на уровне хозяйствующих субъектов.

Одной из особенностей современных налоговых отношений в России, как это обосновано нами в диссертационной работе, является сложившееся отношение государства к хозяйствующим субъектам как к налогоплательщикам, то есть как к источнику доходов бюджетной системы. Важным негативным следствием этого, по нашему мнению, является отсутствие заинтересованности государства в стимулировании осознанного управления налогоплательщиками собственным налоговым бременем. В свою очередь, это провоцирует такие негативные последствия, как: недостаточная собираемость налогов; высокий уровень налоговых правонарушений; низкая эффективность функционирования не только отдельных субъектов хозяйствования, но и отдельных отраслей вследствие кажущегося чрезмерного налогового пресса; отсутствие прозрачности в налоговых отношениях, повышающее уровень трансакционных издержек проведения налогового контроля; формирование в хозяйственном комплексе страны негативного отношения к налоговой системе в целом; ожидание со стороны хозяйствующих субъектов действий государственной власти, направленных на снижение налоговой нагрузки в виде увеличения количества льгот, снижения налоговых ставок, а также иных способов «формального» уменьшения сумм налоговых платежей и другие. Все это в конечном итоге приводит к снижению налоговых доходов бюджетной системы.

Отметим, что система государственного стимулирования осознанного системного управления налогообложением на уровне хозяйствующих субъектов, необходимость которой обоснована нами в диссертации, не имеет ничего общего с предоставлением дополнительных льгот или иными способами «формального» снижения налогового бремени налогоплательщиков. Реализовывать на практике подобную идею следует исключительно опосредованными социально-экономическими методами, такими как: усиление уровня экономической подготовки специалистов в области налогообложения в системе высшей школы, послевузовского образования и повышения квалификации; предоставление целевых грантов на создание инфраструктуры рассматриваемого управления налогообложением, включая разработку теоретических концепций, создание программных продуктов и т.п., а также на «тиражирование» подобных разработок и внедрение их в практику хозяйствования субъектов микроэкономики; усиление роли налоговых консультантов в решении задач управления налогообложением с закреплением за последними соответствующих полномочий и обеспечением их адекватной профессиональной подготовки и др.

Вторым важным фактором, снижающим в настоящее время перспективы эффективного применения экономических идей налоговой политики хозяйствующими субъектами, является сложившаяся в микроэкономике система налогового планирования. Действия подавляющего большинства хозяйствующих субъектов в данной сфере управления в настоящее время находятся в одной из следующих двух плоскостей: формально-учетной плоскости (пассивное налоговое планирование) - хозяйствующие субъекты ограничиваются учетными возможностями управления налогообложением, отражаемыми в учетной политике для целей налогообложения; дискретно-ситуационной плоскости (активное налоговое планирование) - разрабатываются дискретные схемы налогового планирования, отражающие активную позицию налогоплательщика в отношении налогового бремени в связи с конкретной хозяйственной операцией.