Методология и стратегия обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

МЕТОДОЛОГИЯ И СТРАТЕГИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТОВ ПРИГРАНИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тишутина Ольга Игоревна

Саратов - 2008

Работа выполнена на кафедре финансов Хабаровской государственной академии экономики и права.

Научный консультант - д-р экон. наук, профессор

Рожков Юрий Владимирович

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор

Вотинцева Людмила Ивановна

- д-р экон. наук, профессор Гришанова Ольга Алексеевна

- д-р экон. наук, профессор Кириллова Ольга Святославовна

Ведущая организация - Институт экономики РАН.

Защита состоится 24 декабря 2008 года в 13⁰⁰ час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 24 ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного С.М. Богомолов

совета, д-р экон. наук, профессор

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Особенностью России является её пространственная протяжённость и огромный периметр государственной границы. Поэтому более половины регионов страны являются приграничными. Наличие близко расположенной государственной границы при условии достаточной степени открытости экономики изменяет направления экономической деятельности субъектов хозяйствования приграничной территории на внешние рынки, многократно увеличивая возможности создания совместных предприятий на основе использования сырьевых, трудовых, производственных, информационных ресурсов данного региона. Кроме того, граница с зарубежным государством создаёт предпосылки для развития приграничного сотрудничества, как одной из форм приграничного взаимодействия (включающей туризм, торговлю, производственную кооперацию и т. п.). При этом отличительная особенность приграничного сотрудничества - региональный характер данного процесса.

В настоящее время приграничные субъекты России, несмотря на их геополитическое положение и имеющийся потенциал, большей частью являются экономически нестабильными регионами. Базовые показатели социально-экономического развития подавляющего большинства приграничных субъектов РФ уступают аналогичным среднероссийским показателям, а по некоторым из них имеют наихудшие значения. В числе таких показателей - объём ВВП на душу населения, инвестиции в основной капитал на душу населения, удельный вес убыточных предприятий, уровень безработицы, удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения и др. При этом, в отличие от иных периферийных территорий РФ, ситуация в приграничных регионах осложняется особыми проблемами, связанными с близостью границы: скрытая занятость, необходимость изменения специализации и переоснащения производства с учётом фактора близости к границе, криминализация внешнеэкономической деятельности, контрабанда и др. Между тем мировой опыт показывает, что приграничное сотрудничество является важнейшим фактором активизации международных экономических связей, а использование преимуществ приграничного положения даёт мощный импульс развитию даже самых, казалось бы, неперспективных приграничных регионов.

Развитие приграничного сотрудничества с сопредельными государствами требует особого внимания к бюджету приграничного региона, поскольку именно в нём аккумулируются основные финансовые ресурсы территории, и осуществляется их последующее перераспределение для решения задач экономического и социального развития региона. При этом успешное выполнение поставленных задач зависит от двух основных факторов: наличия у бюджета приграничного региона соответствующей доходной базы; устойчивости этой базы. Действующая система федеративных и межбюджетных отношений, направленная на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, привела к росту бюджетной асимметрии территорий. Большинство приграничных регионов не способны обеспечить доходами свои расходные обязательства, их бюджеты являются несбалансированными. В настоящее время около 70 % от общего числа приграничных субъектов Российской Федерации имеют дефицитные бюджеты.

Проблемы сбалансированности, обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов, механизм формирования межбюджетных отношений между РФ и её приграничными субъектами являются мало исследованными. В этой связи актуализируется необходимость системного, детального и последовательного исследования методологических основ стратегии такого развития доходной базы бюджетов приграничных регионов, которая была бы направлена на повышение качества жизни населения, устойчивое развитие данных регионов с использованием их бюджетного потенциала.

Степень разработанности проблемы. Исследование методологии региональных финансов предполагает обращение к трудам таких известных учёных XX века, как Александров А. М., Аллахвердян Д. А., Базарова Г. В., Бачурин А. В., Бирман А. М., Болдырев Б. Г., Бутаков Д. Д., Васильева М. В., Вознесенский Э. А., Волков А. М., Галанов В. А., Данилевский Ю. А., Дробозина Л. А., Дьяченко В. П., Зверев А. Г., Коломин Е. В., Ляндо А. М., Плотников К. Н., Рабинович Г. Л. и др.

Новая роль бюджета в государственном регулировании социально-экономических процессов в условиях рыночных отношений, реализация федеративных отношений, упорядочение бюджетного устройства, использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе и т. п. нашли своё отражение в публикациях таких видных российских экономистов, как Барулин С. В., Вавилов Ю. А., Вотинцева Л.И., Врублевская О. В., Глазьев С. Ю., Горегляд В. П., Гришанова О. А., Грязнова А. Г, Дмитриева О. Г., Иванов В. В., Иванова Н. Г., Игудин А. Г., Илларионов А. Н., Казак А. Ю., Кириллова О.С., Ковалёва Т. М., Котляревский С. И., Кузнецов С. М., Лавров А. М., Лексин В. Н., Павлова Л. П., Пансков В. Т., Подпорина И. В., Позднякова Т. А., Поляк Г. Б., Попова М. И., Родионова В. М., Рожков Ю. В., Романовский М. В., Сабанти Б. М., Сабитова Н. М., Самаруха В. И., Сенчагов В. К., Сычёв Н. Г., Ткачук М. И., Фадейкина Н. В., Фисенко А. И., Христенко В. Б., Швецов А. Н., Юдин А. Ю., Яшина Н. И. и целого ряда других.

Развитию теории бюджета уделяется внимание в работах известных зарубежных экономистов, таких как Боадвей Р., Гильдер Д., Елазар Д., Кин М., Лаффер А., Лукас Р., Мут Д., Нордхаус У., Пигу А., Самуэльсон П., Сарджент Т., Стрик, Фридмен М., Циммерман Дж. и многих других.

Исследования, посвящённые приграничным территориям, отражены в работах Вардомского Л. Б., Гранберга А. Г., Ишаева В. И. Ларина В. Л., Минакира П. А. и др. Однако в большинстве случаев приграничный регион исследуется с точки зрения внешнеэкономической деятельности и региональной безопасности.

Наличие фундаментальных подходов к раскрытию отдельных аспектов тематики диссертации сочетается с отсутствием комплексного системного исследования теоретических представлений об особенностях бюджетов приграничных регионов, их специфических функциях и принципах построения бюджетной системы приграничной территории.

Требуют нового научного осмысления вопросы, касающиеся теоретических и методологических основ оценки устойчивости бюджетов, бюджетного потенциала территорий с учётом специфики приграничных регионов.

До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики по отношению к приграничным регионам и концептуальные основы стратегии государства по обеспечению устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ. Не менее остро стоят проблемы поиска действенных адекватных механизмов, обеспечивающих результативность и эффективность стратегии по развитию доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ. Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость её теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи, предмет и объект исследования, структуру работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологии и стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ путём развития теоретических основ бюджета приграничного региона, методологических основ оценки устойчивости его доходной базы, методического обеспечения и механизмов реализации стратегии.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

- раскрыть сущностное содержание бюджета приграничного региона;

- выявить и исследовать специфические принципы функционирования и функции бюджета приграничного региона;

- изучить содержание бюджетной политики государства в отношении приграничных субъектов РФ;

- выявить специфику внешнеэкономической деятельности и особенности формирования доходной базы бюджетов приграничных субъектов России;

- разработать концептуальные основы формирования и реализации стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов России;

- предложить конкретные механизмы, обеспечивающие результативность и эффективность стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ;

- обобщить методологические основы анализа устойчивости региональных бюджетов;

- разработать методологические и методические подходы к оценке устойчивости бюджетов территорий, учитывающие специфику приграничных регионов;

- выявить возможные бюджетные риски, характерные для приграничного региона, и их специфику;

- предложить методологические подходы к оценке бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов;

- обобщить и конкретизировать методологические основы и подходы к оценке бюджетного потенциала регионов с учётом специфики приграничных субъектов РФ;

- определить и систематизировать внешние и внутренние факторы, влияющие на величину бюджетного потенциала приграничного региона;

- предложить альтернативные модели формирования доходов при реализации стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов России.

Объектом исследования выступает система бюджетов приграничных субъектов РФ, а также деятельность органов государственной власти по формированию доходов бюджетов приграничных регионов.

Предметом исследования является совокупность денежных отношений, возникающих в процессе формирования доходов бюджетов приграничных субъектов РФ, разработки и реализации стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили положения экономической теории, исследующей роль бюджета в экономических процессах, труды отечественных и зарубежных учёных в области теории государственных и муниципальных финансов, бюджета, а также разработки специалистов по проблемам бюджетных взаимоотношений, бюджетного регулирования, изучению особенностей приграничных субъектов России, вопросам стратегии реформирования бюджетного процесса. Среди них особое значение имеют работы учёных Института системного анализа РАН, Института экономики РАН, Центра финансово-банковских исследований и Центра социально-экономических проблем федерализма, концептуальные подходы, сформулированные специалистами Министерства финансов РФ.

В работе широко использованы законодательные акты РФ и субъектов РФ в области финансов, бюджета, бюджетной политики, нормативно-методические и инструктивные материалы федеральных и территориальных финансово-экономических институтов; документы комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по бюджетным вопросам.

Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания, позволяющий исследовать бюджетные отношения по формированию доходов в динамике. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы абстракции, сравнения, анализа и синтеза, обобщения, статистического и логического методов оценок бюджетных мероприятий, а также экспертной оценки.

Информационная база исследования формировалась на основе законодательных актов, нормативных и инструктивных материалов Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, законов и решений органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ по вопросам бюджетного процесса, официальных данных Федеральной государственной службы статистики, нормативно-методических и инструктивных документов, аналитических материалов комитетов законодательной власти различных уровней и научно-исследовательских организаций, обзорных, справочных данных и результатов исследований отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет, а также собственных расчётов автора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней представлена целостная концепция формирования доходов бюджетов приграничных субъектов РФ на основе развития теории бюджетных отношений, разработки стратегии, методологических подходов, механизмов и методического обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов России.

Более конкретно это выражается в следующих основных научных результатах диссертационного исследования:

1. Комплексно раскрыты теоретические основы бюджета приграничного региона, основанные на новых методологических подходах, в частности:

- уточнено понятие бюджетных потоков приграничных территорий как специфического кругооборота денежных средств, формирующих бюджеты приграничных регионов в определённый период времени, возникающих на экономическом пространстве (внутреннем и внешних рынках) приграничной территории;

- доказано наличие у бюджета приграничного региона сущностной специфики, в основе которой лежат особенности самой приграничной территории и ее взаимосвязей с сопредельными государствами, а также специфика формирования бюджетных потоков;

- дана комплексная характеристика экономического содержания бюджета приграничного региона с различных позиций: с категориальной, как совокупности денежных отношений, возникающих между органами власти приграничных территорий и другими субъектами экономики, связанных с формированием бюджетных потоков за счёт локализованных и рассредоточенных элементов экономического пространства приграничного региона; с материально-вещественной, как совокупности финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении региональных органов государственной власти приграничной территории и формирующих бюджетный фонд приграничного региона;

- дополнены, сформулированы и раскрыты функции бюджета приграничного региона, такие как интеграционная и регулирующая, которые позволяют более глубоко отразить его сущность;

- на основе развития принципов построения бюджетной системы определены принципы функционирования бюджета приграничного региона, (пространственного взаимодействия, финансовой устойчивости, учёта бюджетных угроз, комплексности);

- сформулированы и раскрыты цели, инструменты и механизмы бюджетной политики государства по отношению к приграничным субъектам РФ для повышения устойчивости бюджетов приграничных регионов с учётом их бюджетного потенциала;

- обоснованы приоритеты бюджетной политики государства по развитию доходной базы бюджетов приграничных регионов, предусматривающие корректировку механизма бюджетного регулирования и, в частности, таких его звеньев, как механизма мобилизации денежных средств и механизма межбюджетного перераспределения.

2. Разработаны методологические основы формирования стратегии государства по обеспечению устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ, а, именно:

- уточнено содержание бюджетной стратегии государства по отношению к приграничным регионам как системы долгосрочных мер по регулированию бюджетных отношений приграничного субъекта Федерации (на основе развития приграничного сотрудничества), направленных на достижение устойчивого развития данной территории;

- с экономической точки зрения с учётом специфики приграничных субъектов РФ (характер приграничного сотрудничества, интенсивность приграничных связей, степень открытости приграничных регионов) для различных типов приграничных регионов (центральный, проэкспортный, приморский и прочие) выявлены причины и обоснована необходимость разработки специальных типов стратегии государства по обеспечению устойчивости доходной базы бюджетов соответствующих приграничных субъектов Федерации;

- на основе характеристики различных типов приграничных регионов выявлены факторы (экономические, геополитические, институциональные), которые необходимо учитывать при разработке бюджетной стратегии государства по отношению к приграничным субъектам РФ;

- выделена и предложена система логически взаимосвязанных блоков формирования стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов, включающая целевой блок (бюджетный генератор), блок методов и средств, блок контроллинга и коррекционный блок, которые позволят осуществить целенаправленную трансформацию бюджетной политики государства по отношению к приграничным субъектам РФ;

- обоснован методологический подход, согласно которому предложено непосредственно увязать выделенные типы приграничных субъектов РФ с видами стратегий по формированию доходов и обеспечению устойчивости бюджетов приграничных регионов, что в большей степени отвечает целям и задачам бюджетной политики государства;

- разработана матрица стратегий по формированию доходов бюджетов различных типов приграничных субъектов РФ, включающая стратегию специализации (для бюджетов приграничных регионов проэкспортного типа), стратегию диверсификации (для бюджетов центрального типа приграничных регионов), стратегию рационализации (для бюджетов приморского типа приграничных регионов) и стратегию выживания (для бюджетов прочих типов приграничных регионов), учитывающая интенсивность приграничного сотрудничества и устойчивость доходной базы бюджетов приграничных регионов.

- предложена модель стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ приморского типа, включающая целостную совокупность целей, задач, принципов, методов и инструментов формирования доходов бюджетов данных приграничных регионов;

- разработаны механизмы (организационно-экономический, нормативно-правовой, финансово-бюджетный), этапы и ожидаемые результаты реализации стратегии, ориентированные на формирование устойчивой доходной базы бюджетов и обеспечение экономического развития приграничных субъектов РФ приморского типа.

3. Разработан комплекс методологических и методических подходов к оценке текущей финансовой устойчивости бюджетов территорий, учитывающий специфику приграничных регионов, в частности:

- уточнено содержание понятия финансовой устойчивости бюджета субъекта Федерации с позиций текущей и долгосрочной устойчивости при этом в рамках авторской трактовки текущая устойчивость увязывается со способностью бюджета на очередной год адаптироваться к изменениям внутренней и внешней среды и с обеспечением выполнения обязательств за счёт регулирования вышестоящими органами власти бюджетных потоков территории, а долгосрочная устойчивость регионального бюджета трактуется как ориентация на формирование бюджетного потенциала субъекта Федерации в увязке со стратегией развития бюджетной системы страны в целом;

- предложены подходы к оценке текущей финансовой устойчивости регионального бюджета, разработаны задачи, этапы и алгоритмы анализа текущей финансовой устойчивости и эффективности бюджетной политики региона, учитывающие специфику приграничных субъектов РФ;

- разработана и апробирована комплексная методика оценки текущей финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ, включающая систему бюджетных показателей и их пороговые значения с использованием как традиционных подходов (уровень дефицита бюджета, уровень бюджетной автономии, степень устойчивости бюджета и др.), так и новых показателей, учитывающих специфику приграничных регионов (коэффициент влияния экспорта на доходы бюджета, коэффициент обеспечения безопасности населения и др.);

- разработан и представлен алгоритм итоговой балльной оценки устойчивости бюджета региона и составления рейтинга по уровню текущей финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ.

4. Разработаны и предложены методологические подходы к оценке бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов, в частности:

- уточнено понятие бюджетного риска как вероятности возникновения опасной ситуации в бюджетной системе субъекта Федерации, подрывающей её устойчивость; выявлены возможные бюджетные риски, характерные для приграничного региона и раскрыта их специфика;

- уточнена сущность бюджетной угрозы финансовой устойчивости приграничного субъекта Федерации как системы бюджетных рисков данного региона в состоянии их взаимодействия в процессе нарастания опасностей в бюджетной системе РФ в целом или её отдельных элементов;

- определены принципы, на которых должна основываться система критериев оценки бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов (комплексность, системность, максимальная информативность результатов);

- разработаны алгоритмы анализа бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного региона;

- предложена методика оценки уровня бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничного субъекта Федерации на основе анализа бюджетных рисков и текущей финансовой устойчивости бюджета приграничного региона.

5. Систематизированы, дополнены и уточнены методологические основы и подходы к оценке бюджетного потенциала региона, учитывающие специфику приграничных субъектов Федерации:

- определены и систематизированы внешние факторы (характер бюджетного регулирования, геополитические факторы и др.) и внутренние факторы (уровень доходов населения, уровень развития производства, состояние бюджетной системы приграничного субъекта РФ и др.), влияющие на величину бюджетного потенциала приграничного региона;

- на основе комплексного подхода с использованием методов многомерного анализа предложена система экономических показателей (финансовых, бюджетных, внешнеэкономических), позволяющих определить бюджетный потенциал приграничного региона;

- разработан алгоритм расчёта сводного индекса бюджетного потенциала, учитывающий специфику приграничного региона и включающий оценку бюджетного потенциала приграничного субъекта Федерации по внутренним и внешним показателям, а также влияние экспортного потенциала;

- обоснована типологическая группировка приграничных регионов по уровню сводного индекса бюджетного потенциала, включающая пять групп регионов с показателями сводного индекса бюджетного потенциала от критического до высокого уровня.

6. Определены подходы и механизмы формирования доходов бюджета приграничного региона при реализации стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ приморского типа, а именно:

- на основе комплексного подхода с использованием корреляционного анализа выявлены факторы, оказывающие существенное влияние на динамику доходов бюджетов приграничных субъектов РФ приморского типа (объёмы внешнеторгового оборота, межбюджетных трансфертов и др.);

- определены приоритеты и направления развития доходной базы бюджетов приграничных регионов приморского типа; разработаны механизмы увеличения собственных доходов за счёт установления дополнительных нормативов отчислений по федеральным налогам, которые полностью поступают в федеральный бюджет и зависят от внешнеторгового оборота (НДС, акцизы по товарам, ввозимым на территорию приграничного региона) и неналоговым доходам (таможенные пошлины); предложены пути регулирования доходов бюджетов за счёт введения корректирующих коэффициентов в механизм расчёта межбюджетных трансфертов, позволяющих учесть специфику приграничных территорий;

- предложены альтернативные модели формирования доходной части бюджета приграничного субъекта РФ приморского типа, такие как "трансфертная" модель (в механизме межбюджетных трансфертов которой учитывается влияние фактора внешнеторгового оборота на величину доходов бюджета региона) и "налоговая" модель (за бюджетами приграничных регионов приморского типа закрепляются дополнительные поступления налоговых доходов).

Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории и методологии бюджета приграничного региона в системе финансовых и бюджетных отношений, методологических основ оценки устойчивости его доходной базы и бюджетного потенциала, а также оценки бюджетных угроз финансовой устойчивости приграничных регионов. Полученные в диссертации теоретические результаты исследования составили методологическую базу концепции формирования доходов бюджетов приграничных субъектов РФ.

Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке организационных основ и рекомендаций по обеспечению устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ, конкретных механизмов и моделей реализации эффективной бюджетной политики государства в отношении приграничных регионов. Методология и стратегия обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта РФ, составляющие целостную концепцию формирования доходов бюджетов приграничных регионов, могут послужить базой для разработки нормативно-правовых актов по организации финансовых отношений на субфедеральном уровне, в целях повышения эффективности проводимых в России социально-экономических преобразований на территориальном и местном уровнях. Методологические и прикладные результаты проведённого исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении финансовых, бюджетных и налоговых дисциплин.

Апробация результатов исследования. Диссертация является результатом многолетней работы автора в области формирования бюджетов приграничных субъектов РФ. Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию в материалах и выступлениях на международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях, проходивших в 2002-2008 гг. в городах Санкт-Петербурге, Красноярске, Пензе, Магнитогорске, Таганроге, Барнауле, Ростове-на-Дону, Владивостоке, Хабаровске, Биробиджане и других городах России.

В 2008 г. в рамках темы исследования был проведён открытый теоретический семинар на тему "Финансовые аспекты развития приграничных территорий" под руководством академика РАН П.А. Минакира с участием ведущих учёных-экономистов гг. Хабаровска и Владивостока.

Отдельные авторские разработки, касающиеся оценки устойчивости бюджета субъекта РФ, используются в деятельности контрольно-бюджетной палаты законодательной думы Хабаровского края, а также Министерства финансов Хабаровского края, что подтверждено справками о внедрении.

Основные теоретические положения диссертации используются автором и его коллегами в Хабаровской государственной академии экономики и права при преподавании курсов "Финансы", "Бюджетная система РФ" и "Финансовое планирование и прогнозирование", что также подтверждено справками о внедрении.

Публикация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационной работы нашли отражение более чем в 46 публикациях общим объёмом 80,7 п.л. (авторские - 58,9 п.л.), в том числе в 4 монографиях и 2 учебных пособиях, рекомендованных Министерством образования и науки РФ для студентов высших учебных заведений и имеющих гриф УМО, а также в 40 статьях, 8 из которых опубликованы в ведущих научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации основных результатов диссертации на соискание учёной степени доктора наук.

Структура работы. Работа имеет следующую структуру, определённую логикой анализа взаимосвязанных аспектов изучаемого предмета и совокупностью решаемых задач:

Введение

I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТОВ ПРИГРАНИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Теоретические основы бюджета приграничного региона

1.1. Содержание и функции бюджета приграничного региона

1.2. Формирование бюджета приграничного региона в условиях развития российской модели бюджетного федерализма

1.3. Бюджетная политика государства по отношению к приграничным субъектам Российской Федерации

2. Методологические основы стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного региона

2.1. Бюджетные механизмы развития приграничного региона: зарубежный опыт и возможности его использования

2.2. Стратегии формирования доходов бюджета приграничного региона

2.3. Методологические основы стратегии обеспечения устойчивости доходной базы бюджета приграничного субъекта Российской Федерации

II. СТРАТЕГИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТА ПРИГРАНИЧНОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕХАНИЗМЫ ЕЁ РЕАЛИЗАЦИИ

3. Оценка формирования доходной части бюджетов приграничных регионов

3.1. Анализ внешнеэкономической специфики и формирования бюджетов приграничных регионов

3.2. Методология оценки текущей финансовой устойчивости бюджета приграничного субъекта Российской Федерации

3.3. Угрозы и риски бюджетов приграничных субъектов Российской Федерации: базовые понятия, методологические подходы и оценка

4. Методологические основы оценки бюджетного потенциала приграничного региона

4.1. Содержание финансового и бюджетного потенциала региона

4.2. Методологические подходы к определению бюджетного потенциала приграничного субъекта Российской Федерации

4.3. Методика интегрированной оценки бюджетного потенциала приграничного региона

5. Бюджетная стратегия обеспечения устойчивости доходов приграничного субъекта РФ с учётом бюджетного потенциала и механизмы ее реализации

5.1. Оценка влияния факторов на формирование доходной базы бюджетов приграничных субъектов Российской Федерации

5.2. Модели формирования и реализации бюджетной стратегии обеспечения устойчивости доходов приграничного региона на основе наращивания бюджетного потенциала

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Положения диссертационной работы и научные результаты, полученные в процессе исследования, можно условно разграничить на шесть групп.

Первая группа проблем связана с разработкой теоретических основ бюджета приграничного региона.

Бюджет приграничного региона представлен в виде открытой системы, с присущими ему системными признаками: система состоит из взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (бюджет приграничного региона, федеральный бюджет, субъекты хозяйствования и др.); элементы системы имеют пространственно-временную структуру; система взаимосвязана с внешней средой, взаимодействует с ней, влияет на неё и изменяется сама (рис. 1).



Рисунок 1 - Взаимосвязи бюджета приграничного региона

Использование системного подхода к раскрытию теоретических основ бюджета приграничного региона, позволило выявить специфику бюджетных потоков приграничных территорий. Специфика обусловлена тем, что приграничный регион, с одной стороны, имеет чёткие границы, как административно-территориальное образование, с другой стороны, представляет собой экономическое пространство с размытыми границами, определяемыми зонами влияния (в том числе и финансового) субъектов региональной экономики. При этом в условиях глобализации (одновременного воздействия процессов глобализации, с одной стороны, и регионализации, с другой) изменяются характер и интенсивность связей приграничных регионов с внутренними территориями, а также с соседними странами. Так, с 1990-х годов по настоящее время доля продукции, реализуемой на внешнем рынке, в структуре ВРП приграничных регионов выросла до 15-17 %, тогда как доля межрегионального сотрудничества снизилась с 22 до 10-12 %.

Дальнейший анализ ВРП приграничных регионов подтвердил наличие его тесной взаимосвязи с внешнеторговым оборотом (табл. 1).

Таблица 1 - Корреляционная зависимость ВРП и отдельных экономических показателей приграничных регионов

Показатель	Годы
	2004	2005	2006
Внешнеторговый оборот - ВРП	0,985087	0,992758	0,991459
Инвестиции в иностранные предприятия - ВРП	0,421673	0,390663	0,436797
Уровень экономической активности населения - ВРП	0,456946	0,477521	0,477531

Характерная особенность внешнеторгового оборота приграничных территорий заключается в том, что основная его доля приходится на соседние государства. Такая тенденция вполне объяснима, так как экономические связи с приграничными сопредельными государствами осуществляются с меньшими затратами и с большей эффективностью. Рассматривая ВРП приграничного региона как основной источник формирования бюджетных потоков, а также анализируя взаимодействия в экономическом пространстве региональных органов власти приграничной территории с другими субъектами (федеральными органами власти, субъектами хозяйствования, домохозяйствами и т. д.) была выделена наиболее важная особенность: на величину бюджетных потоков приграничного региона, в отличие от внутренних территорий страны, значительное влияние оказывает приграничное сотрудничество с сопредельными государствами.

Это дало возможность уточнить понятие бюджетных потоков приграничных территорий как специфического кругооборота денежных средств, формирующих бюджеты приграничных регионов в определённый период времени, возникающих на экономическом пространстве (внутреннем и внешних рынках) приграничной территории. Суть сделанного уточнения сводится к тому, что возникновение бюджетных потоков не ограничивается территорией приграничных регионов или государства, а распространяется на всё экономическое пространство, включая приграничные связи с сопредельными государствами. Это в полной мере учитывает степень экономической самостоятельности и открытости приграничного региона, что является принципиально важным для развития приграничного сотрудничества. Рост бюджетных потоков требует, с одной стороны, усиления открытости приграничного региона, с другой стороны, осуществления контроля за величиной бюджетных рисков. Поэтому, с точки зрения формирования политики доходов, регулирование бюджетных потоков на приграничной территории становится важнейшей задачей региональной администрации.

Раскрывая сущностное содержание бюджета приграничного региона, было выделено общее и особенное, что присуще данной категории. Общим, безусловно, является то, что бюджет приграничного региона, как и бюджет в целом правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определённые экономические отношения, а именно финансовые отношения. Особенность бюджета приграничного региона предопределена спецификой данной территории и формированием бюджетных потоков за счёт экономического пространства приграничного региона. Сложная система межэлементных взаимосвязей в рамках экономического пространства приграничного региона оказывает существенное влияние на динамику показателей бюджета. Корреляционный анализ влияния объёмов экспорта и импорта на показатели консолидированного бюджета приграничного региона выявил прямую зависимость между объёмами экспорта, импорта и доходами консолидированного бюджета приграничного субъекта РФ (табл. 2).

Таблица 2 - Корреляционные зависимости основных показателей внешней торговли и доходов консолидированных бюджетов приграничных и неприграничных субъектов РФ

Показатель	Годы
	2004	2005	2006
Экспорт - доходы консолидированного бюджета приграничного региона	0,952905	0,961265	0,970161
Экспорт - доходы консолидированного бюджета неприграничного региона	0,427316	0,518214	0,431248
Импорт - доходы консолидированного бюджета приграничного региона	0,856946	0,877420	0,877531
Импорт - доходы консолидированного бюджета неприграничного региона	0,395486	0,414573	0,406213

Для неприграничных регионов характерна неустойчивая тенденция влияния данных показателей на доходы консолидированного бюджета, что свидетельствует о слабой зависимости между ними.

Таким образом, бюджет приграничного региона с категориальной позиции определён как совокупность денежных отношений, возникающих между органами власти приграничных территорий и другими субъектами экономики, связанных с формированием бюджетных потоков за счёт локализованных и рассредоточенных элементов экономического пространства приграничного региона. При этом на развитие этих отношений оказывает влияние степень открытости приграничного региона, а также характер и интенсивность приграничного сотрудничества.

Бюджет приграничного региона с материально-вещественной точки зрения, характеризуется в работе как совокупность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении региональных органов государственной власти приграничной территории и формирующих бюджетный фонд приграничного региона. Данная трактовка связана с тем, что в работе выделены два подхода к финансовым ресурсам приграничного региона - финансовые ресурсы, образованные на его территории (созданные субъектами хозяйствования данного региона) или имеющиеся в его распоряжении (включая образованные на территории финансовые ресурсы и привлекаемые на экономическом пространстве). Таким образом, расширительный подход к финансовым ресурсам приграничного региона отражает особенности формирования бюджетных потоков приграничной территории. Кроме того, бюджетный фонд приграничного региона характеризуется особым назначением, которое проявляется в его функциях и принципах функционирования.

Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то он выполняет все функции, присущие финансам: образование бюджетного фонда (бюджетные доходы); использование бюджетного фонда (бюджетные расходы); контрольная. Эти функции присущи и бюджетам приграничных регионов. Однако, кроме вышеназванных функций, бюджет приграничного региона выполняет и особые функции, к числу которых в работе отнесены:

1. Интеграционная функция, связанная с процессами взаимозависимости бюджета приграничного региона от степени интенсивности связей данных территорий с сопредельными государствами.

2. Регулирующая функция, ориентированная на развития субъектов региональной экономики, а также экономическое развитие приграничной территории на основе бюджетного потенциала.

Выделенные функции позволили сформулировать основные принципы функционирования бюджетов приграничных регионов. Эти принципы целесообразно разделены на базовые (общие) и дополнительные (частные), присущие исследуемой совокупности бюджетов приграничных регионов. Базовыми являются принципы, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ, и характерные для функционирования всех бюджетов бюджетной системы РФ. К дополнительным принципам, присущим бюджетам приграничных субъектов РФ, отнесены:

1. Принцип пространственного взаимодействия бюджета приграничного региона является условием реализации интеграционной функции бюджета приграничного субъекта РФ и предполагает развитие взаимодействия бюджета приграничного региона с другими субъектами на всём экономическом пространстве данной территории (табл. 3).

Таблица 3 - Развитие форм взаимодействия бюджета приграничного региона

Критерии сравнения	Бюджет приграничного региона в системе традиционного взаимодействия	Бюджет приграничного региона в системе пространственного взаимодействия
Цель развития	Бюджетная политика направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов	Задача бюджетной политики состоит не в привнесении извне факторов роста в приграничные регионы за счёт перераспределения финансовых ресурсов, а в создании условий для формирования регионального потенциала этого роста
Источники формирования финансовых ресурсов	Ресурсы формируются, главным образом, в системе локального взаимодействия экономических субъектов	Ресурсы формируются на всём экономическом пространстве, при этом экономические субъекты осуществляют интенсивное приграничное сотрудничество
Степень бюджетной самостоятельности	Высокая зависимость от системы перераспределения финансовых ресурсов страны, низкая доля налоговых и неналоговых поступлений в общем объёме доходов бюджета	Мотивация органов государственной власти приграничного региона к росту налоговых и неналоговых доходов бюджета, снижение зависимости от безвозмездных поступлений

Реализуемая в настоящее время бюджетная политика федерального центра в отношении приграничных субъектов РФ носит общий характер, применяемый для всех регионов. В тоже время, наш анализ показал, что устойчивое воздействие на связи бюджета приграничного субъекта оказывает приграничное сотрудничество, а, следовательно, эту специфику необходимо учитывать при формировании бюджета.

2. Принцип финансовой устойчивости бюджета приграничного региона является условием реализации регулирующей функции бюджета приграничного субъекта РФ. Приоритетной составляющей экономического развития приграничного региона должно стать такое управление бюджетными потоками приграничного субъекта РФ, которое с учётом потенциала данной территории позволит сформировать целостную, сбалансированную, самостоятельную региональную бюджетную систему.

3. Принцип оценки бюджетных угроз приграничных регионов предполагает определение в ходе бюджетного анализа не только устойчивости бюджета, но и оценку бюджетных угроз приграничного субъекта РФ и их влияние на формирование и исполнение бюджета территории.

4. Принцип комплексности предполагает учёт совокупности, как общих свойств, так и особенностей, характерных для бюджетов приграничных субъектов РФ в системе взаимоотношений федеративного и межбюджетного характера. Механизм формирования бюджетов приграничных субъектов РФ, а также федеративных и межбюджетных отношений Федерации с регионами, имеющими совместные границы с суверенными государствами, должен иметь отличительные, законодательно закреплённые характеристики.

Определив принципы функционирования бюджетов приграничных субъектов РФ, отмечено, что они являются лишь основными. Их перечень может корректироваться - одни принципы появляются и занимают своё место в бюджетной системе приграничного региона, другие принципы видоизменяются, адаптируясь к меняющейся среде и новым целям развития приграничных субъектов РФ.

Использование системного подхода к раскрытию сущности бюджета приграничного региона, позволило сделать вывод о том, что для повышения эффективности работы системы, необходимо выявить и устранить причины, отрицательно влияющие на функционирование элементов системы. Исследуя проводимую в настоящее время государством бюджетную политику, отмечено, что при её реализации по отношению к приграничным регионам не решены многие проблемы. Действующая система федеративных и межбюджетных отношений привела к снижению уровня финансового обеспечения большинства приграничных территорий. Анализ динамики доходной и расходной частей консолидированных бюджетов приграничных субъектов РФ свидетельствует о том, что степень налоговой автономии субнациональных властей приграничных территорий является низкой, темпы роста расходов бюджетов приграничных субъектов опережают темпы роста доходов последних. Большинство приграничных регионов не способны обеспечить свои расходные обязательства доходными источниками, поскольку их бюджеты являются дефицитными. В 2004-2005 гг. из 48 приграничных субъектов РФ 32 региона (66,7 %) имели дефицит бюджета.

Говоря об эффективной бюджетной политике, в работе обосновывается вывод о том, что она должна характеризоваться достижением компромисса между региональными интересами государства и интересами самих регионов. Таким образом, объединительной целью государственной бюджетной политики и политики самих приграничных регионов должна стать устойчивость и стабильность бюджетных отношений, повышение заинтересованности приграничных субъектов РФ в развитии бюджетного потенциала, в том числе за счёт интенсивности бюджетных потоков приграничной территории.

Для выявления приоритетов в бюджетной политике по отношению приграничным субъектам РФ, была проведена оценка значимости проблем, требующих комплексного, программного решения. Анализ общих и специальных показателей показал, что высоким рангом в матрице данных показателей характеризуются проблемы, связанные с формированием доходов бюджетов приграничных регионов. Это в свою очередь предполагает корректировку механизма бюджетного регулирования и, в частности, таких его звеньев как:

а) механизма мобилизации денежных средств. Для этого необходимо изменить региональные аспекты налоговой и неналоговой политики в приграничных субъектах РФ;

б) механизма межбюджетного перераспределения. Для этого методика предоставления межбюджетных трансфертов приграничным регионам должна учитывать специфику данных регионов и их оценку, как по бюджетному, так и по экспортному потенциалам.

Данные приоритетные направления бюджетной политики по развитию доходной базы бюджетов приграничных регионов и обеспечению её устойчивости требуют выработки государственной бюджетной стратегии. Без разработки такой стратегии невозможно поступательно развивать приграничные регионы. В её программных целях следует учитывать все факторы, влияющие на формирование доходов бюджетов приграничных субъектов РФ, интеграционную и регулирующую функции, которые выполняет бюджет приграничного субъекта РФ, а также бюджетный потенциал и преимущества геополитического положения данных регионов.

Вторая группа результатов связана с разработкой методологических основ стратегии государства по обеспечению устойчивости доходов бюджета приграничного субъекта РФ.

Исследуя основные и содержательные компоненты бюджетной стратегии государства, автор доказал, что стратегия может быть научно обоснованной и реализуемой на практике лишь тогда, когда она в полной мере учитывает и отражает территориальные факторы. Это дало возможность уточнить понятие бюджетной стратегии по отношению к приграничному региону как системы долгосрочных мер по регулированию бюджетных отношений приграничного субъекта РФ (на основе развития приграничного сотрудничества и эффективного управления бюджетными потоками), направленных на достижение устойчивого развития данной территории.

Рассматривая особенности приграничных субъектов РФ (характер приграничного сотрудничества, интенсивность приграничных связей, степень открытости приграничных регионов), отмечено, что в современной отечественной науке получил распространение подход, связанный с выделением следующих характерных типов приграничных территорий - центрального, проэкспортного, приморского, а также прочих типов (с ограниченной открытостью и регионов-интровертов). В ходе проведённого исследования бюджетов приграничных субъектов РФ, в работе делается вывод о том, что на их показатели оказывает влияние тип приграничной территории (табл. 4).

Таблица 4 - Динамика основных показателей консолидированных бюджетов по типам приграничных субъектов РФ за 2000-2005 гг., млн руб.

Показатели	Годы
	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Приграничные регионы центрального типа
Общий объём доходов	47 118,9	64 306,6	83 240,1	95 332,5	117 744,6	170 865,9
Общий объём расходов	45 032,9	61 886,0	81 515,5	97 300,2	117 505,9	165 649,5
Дефицит (профицит)	2 086,0	2 420,6	1 724,6	-1 967,7	268,7	5 216,4
Приграничные регионы проэкспортного типа
Общий объём доходов	190 802,5	198 845,3	225 362,8	267 787,2	375 558,7	467 368,1
Общий объём расходов	183 678,8	197 972,6	233 021,2	267 780,7	320 622,4	417 550,8
Дефицит (профицит)	7 123,7	872,7	-7 658,4	6,5	54 936,3	49 817,3
Приграничные регионы приморского типа
Общий объём доходов	136 454,7	197 697,6	246 431,2	306 471,5	374 953,4	448 412,6
Общий объём расходов	140 320,1	206 362,5	252 674,6	317 325,8	383 117,6	461 258,7
Дефицит (профицит)	-3 865,4	-8 664,9	-243,4	-10 854,3	-8 164,2	-12 846,1
Приграничные регионы других типов
Общий объём доходов	90 903,1	135 296,8	194 137,4	211 534,1	248 330,3	305 499,0
Общий объём расходов	94 402,8	141 135,1	199 653,1	219 618,0	252 804,4	313 677,9
Дефицит (профицит)	-3 499,7	-5 838,3	-5 515,7	-8 083,9	-4 474,1	-8 178,9

Исходя из интенсивности приграничных связей и устойчивости доходной базы бюджетов приграничных регионов, выделены четыре типа стратегии:

- стратегия специализации (характерна для приграничных регионов проэкспортного типа), предполагающая формирование доходной базы бюджета за счёт развития базовой отрасли в регионе с сопутствующим развитием инфраструктуры в условиях высокой интенсивности приграничных связей;

- стратегия диверсификации (характерна для центрального типа приграничных регионов), состоящая из стратегии роста устойчивости доходной базы бюджета за счёт активной диверсификации, направленной на развитие новых производств и отраслей, в условиях высокой интенсивности приграничных связей;

- стратегия рационализации (характерна для приморского типа приграничных регионов), означающая формирование доходов бюджетов за счёт развития взаимодействия с сопредельными государствами в условиях ограниченности ресурсного обеспечения и в условиях низкой интенсивности приграничных связей;

- стратегия выживания, используемая для прочих типов приграничных регионов, предполагает формирование доходов бюджетов при активной поддержке со стороны государства в условиях низких темпов экономического роста и низкой интенсивности приграничных связей.

Таким образом, автором обоснован методологический подход, согласно которому предложено непосредственно увязать выделенные типы приграничных субъектов РФ с видами стратегий по обеспечению устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов, что в большей степени отвечает целям и задачам бюджетной политики государства.

Учитывая различные типы приграничных регионов, выявлены факторы (экономические, геополитические, институциональные), оказывающие влияние на разработку и реализацию бюджетной стратегии государства по отношению к приграничным субъектам РФ. Кроме того, для каждого из данных типов приграничных регионов обоснована необходимость разработки специальных типов стратегии государства по обеспечению устойчивости доходной базы бюджетов приграничных субъектов РФ, адекватно отражающих специфику данных регионов (рис.2).

Рисунок 2 - Типы стратегий обеспечения устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов

В развитие такого подхода, предложено включать в стратегию по обеспечению устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов систему логически взаимосвязанных блоков: целевой блок (бюджетный генератор), блок методов и средств, включая инструменты и формы достижения целей, блок контроллинга и коррекционный блок. В блоке "Бюджетный генератор" в соответствии с целями стратегии обеспечения устойчивости доходов бюджетов приграничных регионов разрабатываются концепция и планы. В блоке методов и средств достижения целей конкретизируются действия с учётом особенностей приграничных регионов. Блок контроллинга предназначен для мониторинга достижения стратегических целей путём непрерывного получения и использования информации о состоянии бюджета в системе принятых индикаторов с учётом динамики их изменений. Коррекционный блок обеспечивает достижение поставленной цели, когда по изменениям индикаторов, в случае необходимости, вносятся конструктивные предложения по корректировке траектории целей.