Статья посвящена исследованию основных подходов к оценке деятельности муниципальных контрольно-счетных органов (далее - КСО).

С принятием в 2011 году Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" [7] начался отсчет современной истории становления и развития внешнего муниципального финансового контроля.

За три года своего действия, указанный закон помимо неоспоримого положительного влияния на деятельность муниципальных контрольно-счетных органов, выявил и нерешенные до настоящего времени вопросы, одним из которых является вопрос оценки деятельности контрольно-счетных органов (далее - КСО).

На законодательном уровне возможность разработки методологических подходов по оценке деятельности КСО предусмотрена Федеральными законами от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" [8] и самим Законом № 6-ФЗ. Согласно указанным законам Счетная палата РФ и контрольно-счетный орган субъекта РФ наделены полномочиями по оценке (анализу) деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, а также даче заключений о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем финансовом контроле и рекомендаций по повышению ее эффективности, оказании организационной, правовой, информационной, методической и иной помощи, содействие в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В финансовой науке настоящее время, по нашему мнению, существует два основных подхода к определению оценки деятельности контрольно-счетных органов, которые условно можно разделить на количественные и качественные.

Одними из первых, разработавших методические подходы, используемые для количественной оценки эффективности работы КСО и их должностных лиц являются С.П. Опенышев и В.А. Жуков, которые считают, что "критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели" [4].

В статье выделяется три основополагающих критерия - экономичность, действенность, результативность, которые позволяют судить об эффективности контроля. Указанные критерии раскрываются через устойчивые, постоянные измерители (показатели), для которых характерно раскрытие составных частей, из которых складывается полученный положительный результат.

Оценка эффективности деятельности КСО, разработанная указанными авторами, упрощенно представлена в таблице 1:

Таблица 1. Оценка эффективности деятельности КСО.

Авторы считают, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельность контрольного органа:

критерий интенсивности деятельности, включающий такие пoказатели как:

а) количество контрольных мероприятий;

б) объем проверенных средств;

в) количество проверенных объектов.

критерий динамичности деятельнoсти, включающий такие показатели как:

а) уровень результативности контрольных мероприятий (отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий);

б) уровень эффективности контрольного мероприятия (отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объёму проверенных средств);

в) уровень жесткости контроля (отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению);

г) уровень действенности представлений (предписаний) (отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний));

д) уровень эффективности представлений (предписаний) (отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых нормативных актов к количеству направленных предложений по нормативным актам);

е) уровень макроэффективнoсти контрольной деятельности (отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание контрольного органа).

Практическое применение указанная выше работа нашла в Методических рекомендациях по оценке эффективности деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, одобренных Научно-методическим советом АКСОР - протокол № 14 от 18.09.2007 [6].

Сфера применения методических рекомендаций охватывает три уровня управления: федеральный, региональный и муниципальный. На их основе действуют соответствующие методические рекомендации контрольно-счетных органов Владимирской, Волгоградской, Ульяновской и других областей.

Ю.М. Воронин, также выделяет при оценке эффективности деятельности КСО критерии, предложенные В.А. Жуковым С.П. Опенышевым, которые выражены им в своей монографии [2]. При этом автор отмечает, что рассматривая проблемы методолого-правового обеспечения финансового контроля, невозможно говорить о повышении эффективности контроля, если отсутствует возможность обоснованно и полно оценить эту эффективность, ее критериальные составляющие и показатели, характеризующие их. Кроме того, подчеркивается, что усугубляет ситуацию Отсутствие методик оценки эффективности контроля, утвержденных первоначально хотя бы на уровне отдельных контрольных органов.

Основываясь на работе С.П. Опенышева и В.А. Жукова, а следовательно и придерживаясь их точки зрения, в своей работе "Оценка эффективности работы контрольно-счетных органов муниципальных образований" А.А. Бармин и И.И. Егоров [1] применили к муниципальному уровню оценку эффективности контрольной деятельности путем ежеквартального определения рейтинга контрольно-счетных органов муниципальных образований. Авторы указывают на четыре основных критерия:

· экономичность (коэффициент экономической эффективности (количественный) - соотношение объема средств, восстановленных в бюджеты, к общей численности сотрудников контрольно-счетного органа).

· действенность (коэффициент степени охвата контролем (суммарный) - соотношение объема расходов, охваченных проверкой, к объему бюджета по расходам, коэффициент степени охвата контролем (количественный) - соотношение количества бюджетополучателей, охваченных контролем, к общему числу бюджетополучателей).

· результативность (коэффициент выявляемости (суммарный) - соотношение суммы выявленных нарушений к общему объему проверенных средств, коэффициент выявляемости (количественный) - соотношение объема выявленных финансовых нарушений к общей численности сотрудников анализируемого органа, коэффициент возвратности - соотношение объема восстановленных в бюджет средств, израсходованных с нарушениями, и общего объема финансовых нарушений).

· интенсивность (коэффициент персональной нагрузки (количественный) - соотношение количества проверенных объектов и численности анализируемого органа, коэффициент персональной нагрузки (суммарный) - соотношение объема проверяемых средств за период времени и численности анализируемого органа).

Авторы учитывают ещё два важных показателя оценки эффективности органов внешнего финансового контроля:

· коэффициент экономической целесообразности - соотношение объема бюджетных средств, использованных с нарушением действующего законодательства (выявленных в ходе осуществления контроля), к затратам на содержание контрольно-счетного органа;

· коэффициент экономической эффективности (суммарный) - соотношение объема средств, восстановленных в бюджеты, к затратам на содержание контрольно-счетного органа.

При таких обстоятельствах, эффективность деятельности предлагается оценивать при помощи коэффициентов, отражающих соотношение определенных показателей.

По мнению авторов, данный анализ позволяет выявлять наиболее "проблемные" муниципальные образования и главных распорядителей средств бюджета.

В целом, в приведенных выше работах, суть оценки деятельности КСО заключается в выявлении нескольких (чаще 3-4) основных критериев, предложенных еще С.П. Опенышевым и В.А. Жуковым в начале 2000-х годов, которые затем раскрываются через количественно определимые показатели.

Вместе с тем, на мой взгляд, подход к оценке деятельности через количественные показатели, имеет существенные минусы. Необходимость постоянного роста показателей, для удержания "лидерских" позиций в рейтинге КСО приводит к подмене понятий. В погоне за количеством (выявленных нарушений, проведенных контрольных мероприятий и т.) будет ухудшаться качество работы. Кроме того, необходимо учитывать специфику регионов (муниципалитетов), в которых действуют КСО: территориальную, социально-экономическую, финансовую и т.д.

Иной точки зрения (оценки качества деятельности КСО) в своей работе "Основы государственного аудита" [3] придерживается В.А. Двуреченских (председатель КСО города Москвы), который утверждает, что "предложенная В.А. Жуковым и С.П. Опенышевым оценка эффективности контроля через макроэффективность вызывает серьезные вопросы, если это эффективность контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами. Авторы не приводят контрольные формулы расчета своей триады эффектов, не ясно, как и на основании какой информации они могут быть получены на практике. Отсутствие единого и применимого на практике подхода к расчету денежной оценки предложенных эффектов, делает применение предложенных учеными формул невозможным, а результаты - несопоставимыми" [3; 386].

Оценка эффективности деятельности контрольно-счетного органа по критериям, предложенным такими авторами как В.А. Жуков, С.П. Опенышев, Ю.М. Воронин, И.И. Егоров, А.А. Бармин по мнению автора "не применима на практике, так как не учитывает их существующие полномочия, характеризует деятельность иных участников бюджетного процесса или попросту малоинформативны, что для оценки эффективности работы органа, что для контроля за качеством его работы. Контроль качества работы органа государственного аудита должен оцениваться не через критерии его эффективности, а исходя из принципиально иного подхода. Сама эффективность работы контрольно-счетного органа оцениваться не должна, поскольку она не измерима" [3; 405-406].

В.А. Двуреченских выделяет следующие основные критерии качества контрольной деятельности [3; 427-428]:

· проведение контрольного мероприятия в установленные планом работы срок;

· полное выполнение утвержденных плана-задания на проведение контрольного мероприятия и программы его проведения;

· документы, составленные в ходе контрольного мероприятия, содержат объективные свидетельства и подтверждение отраженных в итоговых материалах контрольного мероприятия фактов;

· содержание и выводы отчета о результатах контрольного мероприятия основаны на материалах контрольного мероприятия.

муниципальный контрольный счетный орган

Указанные критерии "позволяют … обеспечить надежный институциональный механизм реализации требований к контролю качества указанных органов.

Важнейший элемент такой интеграционной системы: обеспечение ее ориентированности на потребителя - органы законодательной и исполнительной власти, в более широком смысле на гражданское общество" [3; 430].

В свою очередь хотелось бы, основываясь на работе В.А. Двуреченских, предложить критерии качества: контрольной и экспертно-аналитической деятельности.

В критерий качества контрольной деятельности КСО предлагаю включить шесть показателей:

· соблюдение плановых сроков проведения и оформления результатов контрольного мероприятия;

· выполнение в полном объеме программы контрольного мероприятия;

· документы, оформленные в ходе контрольного мероприятия, содержат необходимые данные и доказательства, подтверждающие все установленные факты внешней проверки;

· достижение цели контрольного мероприятия;

· содержание и выводы отчета о результатах контрольного мероприятия основаны на материалах контрольного мероприятия и утверждены председателем КСО;

· объем и сложность контрольного мероприятия.

Указанные показатели применяются к каждому мероприятию из списка проведенных контрольных мероприятий за определенный период времени (за 6 мес., год и т.д.).

За положительный ответ по каждому показателю присваивается один балл, за отрицательный выставляется ноль.

Таким образом, по каждому контрольному мероприятию максимальное количество возможных баллов будет равно шести.

Формула определения критерия качества контрольной деятельности будет выглядеть следующим образом:

Кк. д. = Бф/Бmax, где

Кк. д - критерий качества контрольной деятельности,

Бmax - произведение максимально возможной суммы баллов (6) за контрольное мероприятие на количество проведенных контрольных мероприятий в отчетном периоде;

Бф - общее количество фактически полученных баллов по всем проведенным контрольным мероприятиям за определенный период времени.

Для определения критерия качества контрольной деятельности в процентном выражении используется формула:

Кк. д. = Бф/Бmax *100%.

Таблица 2. Образец заполнения таблицы по определению качества контрольной деятельности.

Стоит отметить, что данные таблицы 2 можно анализировать как горизонтально, суммируя баллы по всем контрольным мероприятиям, так и вертикально, оценивая сумму баллов по каждому показателю. Таким образом, можно выявить "проблемные" моменты на всех стадиях проведения контрольных мероприятий, установить причины, учесть их в своей дальнейшей деятельности.

Что же касается критерия качества экспертно-аналитической деятельности, предлагается использовать следующее отношение:

Кэ. д. = Пу/Пв, где

Кэ. д - критерий качества экспертно-аналитической деятельности;

Пу - количество учтенных предложений по экспертным заключениям за определенный промежуток времени;

Пв - количество внесенных предложений по экспертным заключениям за определенный промежуток времени.

Указанные критерии, по нашему мнению, отражают качественную сторону деятельности органа внешнего финансового контроля муниципалитета, учитывающую уровень образования, знаний, умений и навыков каждого сотрудника, независимую от внешних обстоятельств, таких как штатная численность служащих, объем средств возвращенных в бюджет, объем выявленных нарушений, количество предписаний и т.д., то есть тех показателей, которые характеризуют деятельность проверяемых объектов.

Аудитор Счетной палаты РФ, председатель Союза муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации, В.С. Катренко в своем выступлении [5] также подчеркнул, что муниципальным контрольно-счетным органам необходимо прекратить в качестве оценки своей деятельности использовать количество проведенных мероприятий, наладить обратную связь с проверяемыми и добиться разрешения поставленных ими вопросов, быть независимыми экспертами и помощниками органов государственной власти и местного самоуправления, предупреждать нарушения, устраняя их причины.

Список литературы

1. Бармин А.А., Егоров И.И. Оценка эффективности работы контрольно-счетных органов муниципальных образований // Статья. Вестник АКСОР, № 3/2009.

2. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики // Монография.М., Финансовый контроль, 2005.

3. Двуреченских В.А. Основы государственного аудита // Электронный ресурс. Сайт контрольно-счетной палаты г. Москва. URL: http://www.ksp. mos.ru/ru/info/publications_staff.

4. Жуков В.А., Опенышев С.П. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Статья. Бюллетень Счетной палаты РФ, № 1/2001.

5. Катренко В.С. Проблемы становления внешнего муниципального финансового контроля // Статья. Вестник АКСОР, № 4/2013.

6. Методические рекомендации по оценке эффективности деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, одобрены Научно-методическим советом АКСОР - протокол № 14 от 18.09.2007 // Электронный ресурс. Сайт Ассоциации контрольно-счетных органов России. URL: http://lib. acsor.ru

7. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федеральный закон от 07 февраля 2011г. № 6-ФЗ // Электронный ресурс. Доступ из информационно-правового портала Гарант. URL: http://base. garant.ru/12182695/ (дата обращения 01.11.2014)

8. О Счетной палате Российской Федерации: федеральный закон от 05 апреля 2013г. № 41-ФЗ // Электронный ресурс. Доступ из справочно-правовой системы "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160136/ (01.11.2014)

Размещено на Allbest.ru