Теория и методология эффективного бюджетирования

Размещено на http://www.allbest.ru//

27

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Теория и методология эффективного бюджетирования

Макашина Ольга Владиленовна

Иваново 2010

Работа выполнена на кафедре финансов и кредита в ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет».

Научный консультант

Заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор

Соколов Юрий Анатольевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор,

академик РАЕН

Сенчагов Вячеслав Константинович

Заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор

Окороков Василий Романович

Ведущая организация

ГОУ ВПО «Саратовский государственный

социально-экономический университет»

Защита состоится «23» октября 2010г. в 9-00 на заседании диссертационного совета Д 212.063.04 при ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу: 150000, г. Иваново, пр. Фридриха Энгельса, д. 7, ауд. Г 121.

Тел.: (4932) 35-54-33 e-mail: nvbalabanova@mail.ru

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет».

Сведения о защите и автореферат диссертации размещены на официальном сайте ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» http://www.isuct.ru.

Автореферат разослан «____»_______________2010 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Н.В. Балабанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования

Одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития Российской Федерации является создание эффективной системы государственного управления бюджетным процессом на всех уровнях. Кроме этого, важное значение приобретают вопросы национальной безопасности, а сфера общественных финансов, являясь основным звеном регулирования экономических процессов развивающегося российского постиндустриального общества, представляет собой наиболее уязвимую систему для использования ее теневыми элементами в ущерб интересам экономики России. Негативные явления в финансовых отношениях представляют угрозы, проявление которых наносит экономике реальный ущерб, который выражается в падении темпов развития и снижении жизненного уровня населения. Поэтому бюджетный процесс должен осуществляться таким образом, чтобы свести к минимуму воздействие всех негативных факторов, создающих опасность, наносящих ущерб финансовой системе и разрушающих ее как систему.

Реализация первоочередных задач в области бюджетной политики требует существенных изменений в данной сфере и разработки новых стратегий управления финансовыми отношениями, причем не только на государственном, но и на региональном и муниципальном уровнях. В первую очередь требуют серьезной доработки теоретические и методологические положения в области управления общественными финансами в условиях совершенствования государственной службы и необходимости внедрения программных методов бюджетирования, так как в настоящее время существуют лишь разрозненные методы и инструменты управления общественными финансами, не представляющие собой единой системы, построенной на обоснованной научно-методической основе. Во-вторых, цели и задачи деятельности государственных органов в постиндустриальном обществе должны учитывать требования основных потребителей государственных и муниципальных услуг - населения. Кроме того, высокая дотационность местных бюджетов требует разработки новых методов оценки эффективности использования финансов муниципальных образований. Выполнение большей части этих требований лежит в сфере задач, решаемых системой эффективного бюджетирования как основы обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов.

Вышесказанное определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования и позволяет выделить основные направления, нуждающиеся в теоретическом и методологическом обосновании: проблемы обеспечения концепции и стратегий управления бюджетами все уровней бюджетной системы страны, разрабатываемых в условиях существующего их дефицита и роста угроз безопасности и рисков экономике - принципы, методы, механизмы и инструменты; методическое обеспечение функционирования системы управления общественными финансами в сфере планирования, организации и контроля их эффективного использования на протяжении всего бюджетного цикла, принципов и механизмов взаимодействия и влияния государственных и территориальных органов управления, а также новых методов оценки эффективности функционирования местных бюджетов.

Состояние научной разработанности проблемы

Проблемы функционирования государственных и муниципальных финансов, научно-методические и практические методы принятия решений по их управлению широко представлены в научной литературе. Необходимо отметить труды ученых А.М. Бабича, С.В. Барулина, Г.Н. Белоглазовой, П.И. Вахрина, О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, А.М. Ковалевой, В.Е. Леонтьева, Л.Н. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти и др.

Значительный вклад в развитие теории и практики управления бюджетной системой, ее стратегического развития внесли такие ученые как М.П. Афанасьев, О.А. Гришанова, Л.А. Дробозина, Н.Б. Ермасова, О.С. Кириллова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Ю.А. Соколов и др.

Теоретические и практические аспекты экономической и финансовой безопасности нашли отражение в трудах таких ученых как И.Я. Богданов, Б.В. Губин, В.Р. Окороков, Р.В. Окороков, В.К. Сенчагов, Ю.А. Соколов.

Современные подходы к управлению по результатам представлены как в работах российских - В.П. Горегляда, В.В. Гамукина, М.Ю. Гараджи, А.М. Лаврова, Г.К. Лапушинской, С.М. Никифорова, С.О. Шохина, так и зарубежных - Дж. Диамонда, Г.П. Хатри - ученых и исследователей.

Однако многие теоретические и методологические положения системы управления общественными финансами не отвечают требованиям современной практики. В этой связи формирование новой концепции управления бюджетом, определение принципов, стратегий и методов эффективного бюджетирования как основы обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов, формирование эффективного экономического механизма взаимодействия органов государственной власти с основными потребителями бюджетных услуг представляют собой актуальную научную проблему, имеющую существенное значение для развития национальной экономики на государственном и муниципальном уровнях управления.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом обосновании концепции и разработке стратегии, методов и моделей эффективного бюджетирования как основы обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов, реализующих цели государства и потребителей бюджетных услуг для оптимизации использования государственных финансовых ресурсов.

Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- выявить тенденции мировой и российской практики внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, с целью его дальнейшего совершенствования в Российской Федерации;

- сформулировать концептуальные положения эффективной системы управления финансовыми ресурсами экономических субъектов в условиях реформирования общественных финансов постиндустриального общества;

- уточнить понятие и содержание категории финансовой безопасности экономических субъектов, позволяющей им устойчиво функционировать в современной быстроменяющейся деловой среде;

- выявить угрозы и систематизировать риски, возникающие в процессе бюджетирования, установить факторы их проявления и предложить методы нивелирования их влияния на бюджетный процесс;

- обосновать новую концепцию и разработать стратегию обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов в системе бюджетных отношений;

- сформулировать основные принципы формирования и реализации эффективного бюджетирования как составной части управления государственными и муниципальными финансами для обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов;

- обосновать методологические и методические положения осуществления процедур управления финансовыми ресурсами экономических субъектов, адекватные требованиям эффективного бюджетирования;

- разработать предложения о внесении необходимых изменений в межбюджетные отношения в связи с внедрением системы эффективного бюджетирования;

- предложить изменения в формирование доходной части бюджетов муниципальных образований, способных повысить их самостоятельность;

- разработать стратегию внедрения эффективного бюджетирования на муниципальном уровне;

- сформировать модель оценки финансового состояния бюджета и вероятности несостоятельности территории для анализа эффективности реализации стратегии обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов на основе эффективного бюджетирования;

- обосновать требования к рациональной модели административной структуры управления бюджетным процессом, соответствующей эффективному бюджетированию.

Область исследования. Исследование проведено по специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК в рамках разделов 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств»; 2.25 «Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов».

Объектом исследования в данной работе выступает бюджетный процесс в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы.

Предметом диссертационного исследования является система экономических, финансовых и организационных отношений, возникающих между субъектами бюджетного процесса на основе концепции эффективного бюджетирования. бюджетирование финансовый безопасность

Методологическая и теоретическая основа исследования - положения общей теории финансов, представленные в трудах зарубежных и отечественных авторов, посвященные проблемам управления общественными финансами, межбюджетным отношениям, вопросам финансовой безопасности, законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации в области функционирования государственных и муниципальных финансов и экономической безопасности России.

Обоснованность и достоверность диссертационного исследования достигнута использованием общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, системного подхода, научной абстракции, сравнения, экономико-математического моделирования, многоцелевой оптимизации, статистических группировок и прогнозирования.

Информационно-эмпирической базой исследования являются статистические материалы Министерства финансов, Федеральной службы государственной статистики, представительных и исполнительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, бюджетное и налоговое законодательство.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в постановке и решении важной научной проблемы - развитии теории и методологии управления государственными финансами, разработке методологической базы их реализации, адекватной специфике и принципам эффективного бюджетирования; в решении практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для совершенствования системы управления доходами и расходами бюджетной системы и бюджетного планирования в целях устойчивого социально-экономического развития страны.

Основные научные результаты исследования, полученные соискателем, и их научная новизна заключаются в следующем:

1.Выявлены недостатки существующей в РФ модели бюджетирования, которая, несмотря на некоторые корректировки последних лет, не обеспечивает создание эффективной системы управления государственными финансами. На основе анализа тенденций развития зарубежного и отечественного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, рекомендовано внедрение новой системы эффективного бюджетирования, способной повысить социальную эффективность расходования бюджетных средств и привести к усилению ответственности государственных органов за результаты их расходования.

2.Сформулирована авторская концепция управления финансовыми ресурсами экономических субъектов посредством эффективного бюджетирования, отличительными признаками которого являются: не сокращение расходов, а их эффективное использование для развития экономической и социальной сферы экономических субъектов; областью его применения выступает не только расходная, но и доходная часть бюджета; это процесс предполагающий оценку финансовых рисков, их нивелирование, а, следовательно, повышение финансовой безопасности экономических субъектов. Под экономическими субъектами в диссертационном исследовании предложено понимать субъектов, осуществляющих совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются различного рода потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами, а именно предприятия, организации, учреждения, государство, субъекты Федерации, муниципальные образования.

3.Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи различных видов безопасности, который заключается в том, что финансовая безопасность позиционируется не просто как один из видов экономической безопасности, а в силу ряда причин как важнейшая ее составляющая, основывающаяся на энергетической, социальной и других видах безопасности. Введено понятие социальной безопасности населения, характеризующее создание условий для оказания качественных государственных (муниципальных) услуг соответствующими организациями. Состав индикаторов финансовой безопасности дополнен бюджетными индикаторами, которые отражают состояние бюджетной системы страны и ее способность обеспечить финансовую безопасность государства.

4.Предложена система потенциальных рисков и их индикаторов для государства и муниципальных образований, на основе которых систематизированы возможные последствия, создающие угрозы финансовой безопасности этих экономических субъектов.

5.На основе системного подхода сформулированы принципы и стратегия обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов посредством эффективного бюджетирования, учитывающие концептуальные положения административной реформы в РФ и требования получателей бюджетных услуг к повышению их качества. Для реализации предложенной стратегии детализирован методический инструментарий процедуры внедрения эффективного бюджетирования: уточнены методики составления целевых программ для муниципальных образований, составления среднесрочных бюджетов, формы реестров, стандартов качества; разработаны методики обоснования социальных эффектов и эксплуатационных расходов, возникающих в связи с реализацией инвестиционных проектов.

6.Обоснована необходимость внесения изменений в межбюджетные отношения для реализации экономическими субъектами эффективного бюджетирования. Показано, что в целях наиболее результативного использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, необходимо оказывать финансовую помощь нижестоящим бюджетам только при условии программного обоснования направления эффективного использования получаемых межбюджетных трансфертов.

7.Предложен комплекс новых требований к налоговой системе, соответствующей эффективному бюджетированию. Предложено заменить действие федерального налога на добавленную стоимость восстановлением налога с продаж в качестве местного налога, что позволит сделать косвенное налогообложение более прозрачным, а муниципальным бюджетам иметь собственный доходный источник в условиях ограниченных бюджетных ресурсов.

8.Разработана стратегия внедрения эффективного бюджетирования на муниципальном уровне: определены этапы, сроки их реализации и результаты каждого этапа. Показана необходимость внесения изменений в этот процесс по результатам мониторинга реализации стратегии.

9.Для оценки эффективности реализации стратегии управления финансовой безопасностью экономических субъектов на основе эффективного бюджетирования предложено комплексное и согласованное использование аналитических методов финансового менеджмента. Показана необходимость оценки вероятности несостоятельности территории и определения характера финансовой устойчивости бюджета.

10.Обоснованы направления функциональных преобразований в структуре органов, реализующих систему эффективного бюджетирования. Предложена система методов стимулирования, мотивации и финансовой ответственности участников бюджетного процесса.

Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается соответствием методологии исследования основным положениям теории финансов, обоснованным применением научных принципов и системных методов исследования, обобщением теоретических и методологических положений и практики управления государственными и муниципальными финансами. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на российских и международных научных и научно-практических конференциях и форумах и получили одобрение научной общественности. Ряд предложенных разработок внедрен в практику управления региональными и муниципальными финансами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в обобщении и разработке научно-методологических положений, позволяющих сформировать концепцию и стратегию, методы и механизмы управления государственными и муниципальными финансами на основе использования системы эффективного бюджетирования, обеспечивающей финансовую и социальную безопасность субъектов бюджетных отношений. Методология управления государственными и муниципальными финансами, предложенная в диссертации, создает методическую базу для разработки эффективных методов и механизмов бюджетного процесса на государственном и муниципальном уровне.

Основные результаты диссертационной работы использованы при создании системы эффективного бюджетирования в муниципальных образованиях Ивановской области, о чем свидетельствуют акты внедрения результатов диссертационной работы.

Отдельные положения диссертации используются при преподавании учебных дисциплин «Финансы и кредит», «Бюджетная система», «Государственные и муниципальные финансы» в Ивановском государственном энергетическом университете, в Ивановском государственном химико-технологическом университете и в Северо-западной академии государственных служащих. Результаты исследований используются автором в консалтинговой и экспертной деятельности.

Апробация работы.

Основное содержание работы нашло отражение в публикациях, нормативно-методической документации муниципальных образований Ивановской области, выступлениях автора на всероссийских и международных научно-практических конференциях, посвященных рассматриваемой проблематике.

Структура и объем работы.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, четырех главах, содержащих 20 параграфов, выводах по главам, заключении. Диссертация содержит список использованных источников и литературы (291 наименование), приложения (8), таблицы (31) и рисунки (8). Объем основного текста - 348 страниц.

Общее количество публикаций автора составляет - 122, объемом 138 п.л. Основные из них, отражающие положения диссертации, опубликованы в 41 работе объемом свыше 47 п.л. (вклад автора - 36,78), в т.ч.: 3 монографии объемом 34 п.л. (вклад автора - 26 п.л.), 11 научных статей в изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки РФ объемом 4,44 п.л. (вклад автора - 3,35 п.л.).

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1.Выявлены недостатки существующей в РФ модели бюджетирования, которая, несмотря на некоторые корректировки последних лет, не обеспечивает создание эффективной системы управления государственными финансами. На основе анализа тенденций развития зарубежного и отечественного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, рекомендовано внедрение новой системы эффективного бюджетирования, способной повысить социальную эффективность расходования бюджетных средств и привести к усилению ответственности государственных органов за результаты их расходования.

Мировой опыт свидетельствует, что при изменении экономической ситуации должны меняться роль государства в постиндустриальном обществе и направления целенаправленного использования государством экономических рычагов, в том числе бюджета как инструмента рыночного хозяйствования. Для достижения целей и приоритетов государственной политики возрастает значение эффективного использования бюджетных ресурсов, поскольку население любой страны требует более качественных и доступных общественных услуг и повышения эффективности и прозрачности системы государственного управления. Это положение привело к тому, что некоторые страны попытались в своей бюджетной политике установить прямую зависимость между выделяемыми ресурсами и результатами и в той или иной степени добились этого. Изучение опыта этих стран свидетельствует о необходимости осторожного подхода к внесению изменений в бюджетный процесс. Неподготовленное применение новых методов в лучшем случае не приведет к заметным результатам, а в худшем - может негативно отразиться на функционировании уже существующих систем. Обобщая существующий зарубежный и отечественный опыт, нами сделан вывод, что внедрение новых методов бюджетирования должно осуществляться на системной, научно обоснованной основе, путем постепенного обучения работников администраций соответствующих территорий.

При построении бюджетного процесса с использованием методов бюджетирования, ориентированного на результат, следует учитывать достижения и ошибки стран, использующих данные методы. Обобщая результаты анализа зарубежного опыта по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в диссертационном исследовании сделаны следующие выводы:

1)чем больше часть национального дохода, которая перераспределяется государством, тем предпочтительнее использование программно-целевого бюджетирования для повышения эффективности государственных расходов;

2)концептуальные идеи бюджетирования целесообразно основывать на методологических принципах управления финансами предприятий - четкое формулирование миссии и разработка рациональных стратегий, бюджетирование «от нуля», использование показателей социальной и экономической эффективности как индикаторов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков;

3)в бюджетный процесс необходимо внедрять инструменты эффективного финансового менеджмента;

4)необходимо вводить индикаторы результативности работы государственных органов подобные тем, которые имеются у частных фирм (оценивать платежеспособность, ликвидность, эффективность).

В начале нынешнего столетия в Российской Федерации начата работа по реформированию управления бюджетными расходами с использованием принципов бюджетирования, ориентированного на результат, которая постепенно расширялась в течение последних пяти лет на федеральном уровне. В 2007 году бюджетный цикл на 2008-2010 гг. впервые начал осуществляться в формате трехлетнего бюджета, а реестр расходных обязательств РФ использоваться при подготовке федерального бюджета, ряд субъектов приступил к реформированию региональных и местных финансов. Однако до сих пор бюджетный процесс в РФ в основном реализуется посредством использования традиционного бюджетирования, имеющего существенные недостатки.

Анализ практики составления и исполнения бюджетов всех уровней в Российской Федерации в 1992-2009 гг. позволил выявить ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности органов исполнительной власти. Не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих недостаточно знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению.

В диссертации показано, что существующий метод бюджетирования, несмотря на некоторые корректировки последних лет, не обеспечивает создание должной системы эффективного управления государственными финансами. Поэтому необходима разработка новой модели бюджетирования, которая учитывала бы положительный зарубежный опыт, способствовала эффективному расходованию бюджетных средств и обеспечивала безопасность экономических субъектов.

2.Сформулирована авторская концепция управления финансовыми ресурсами экономических субъектов посредством эффективного бюджетирования, отличительными признаками которого являются: не сокращение расходов, а их эффективное использование для развития экономической и социальной сферы экономических субъектов; областью его применения выступает не только расходная, но и доходная часть бюджета; это процесс предполагающий оценку финансовых рисков, их нивелирование, а, следовательно, повышение финансовой безопасности экономических субъектов. Под экономическими субъектами в диссертационном исследовании предложено понимать субъектов, осуществляющих совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются различного рода потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами, а именно предприятия, организации, учреждения, государство, субъекты Федерации, муниципальные образования.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой процесс формирования и исполнения бюджета, отражающего взаимосвязь между планируемыми и осуществленными бюджетными расходами и ожидаемыми и достигнутыми результатами.

Однако недостаточно только поставить в соответствие полученным результатам затраты. Необходимо рассматривать бюджетирование как более широкое понятие. Поэтому в диссертационном исследовании под бюджетированием понимается процесс формирования, обсуждения, принятия и корректировки стратегии государства, субъекта Федерации, муниципального образования, результатом которого является бюджет. Этот процесс должен носить комплексный характер, затрагивать расходную и доходную часть бюджета, способствовать обеспечению финансовой безопасности и повышать ответственность экономического субъекта за расходование бюджетных средств.

Целью бюджетирования является не только контроль соответствия затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, но и оценка и контроль значимости и экономической и социальной эффективности тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета и, тем самым, повышение самостоятельности и ответственности бюджетополучателей. В диссертационном исследование в качестве новой модели бюджетирования, обеспечивающей достижение сформулированной выше цели предлагается модель эффективного бюджетирования, под которым в диссертации понимается процесс формирования, обсуждения, принятия и корректировки такой стратегии экономического субъекта, результатом которого является бюджет, позволяющий эффективно расходовать финансовые средства.

По мнению многих авторов, бюджетирование, ориентированное на результат, призвано обеспечить сокращение расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной концепции, которая в части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает «прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития». Эффективное бюджетирование не предусматривает сокращения расходов. Оно направлено на их эффективное использование, на достижение высокого результата.

Область применения бюджетирования, ориентированного на результат, ограничивается только определением расходной части бюджета. Если понимать бюджетирование как элемент системы управления развитием экономического субъекта, то в широком смысле - это деятельность по получению нужных ему финансовых средств, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов. Другими словами, бюджетирование должно затрагивает и доходы бюджета. В эффективном бюджетировании для доходов будут свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров при планировании расходов. Поэтому доходная часть при эффективном бюджетировании является не менее важным элементом управления бюджетом, чем его расходная часть.

Чтобы достичь поставленных целей бюджетирования недостаточно их сформулировать, разработать план действий, обеспечить правовую базу. Необходимо организовать соответствующее выполнение этих планов, постоянный и действенный контроль за их выполнением, а при необходимости - корректировку. Только тогда можно будет говорить о создании системы эффективного бюджетирования.

Под системой эффективного бюджетирования в диссертации понимается комплекс мероприятий с одной стороны представляющий в своей совокупности процесс эффективного использования финансовых ресурсов для развития экономической и социальной сферы экономических субъектов, а с другой - процесс исключающий (снижающий) объективные и субъективные риски (угрозы) для целесообразного расходования средств. В свою очередь, эффективное использование бюджетных средств - это направление финансовых ресурсов, проводящее как к непосредственным результатам (построенные дороги, вылеченные больные, выпускники, проведенные проверки, раскрытые преступления, спасенные и т.п.), так и к ожидаемым позитивным последствиям непосредственных результатов (качество рабочей силы, продолжительность жизни населения, снижение его заболеваемости, безопасность, удовлетворенность населения услугами и т.п.).

В ходе реформирования управления общественными финансами в Российской Федерации остро возникает потребность внедрения новой концепции бюджетирования, которая позволит ликвидировать недостатки программно-целевого планирования и успешно завершить административную реформу в стране: планирование финансовых ресурсов экономическими субъектами должно осуществляться посредством эффективного бюджетирования с целью обеспечения их финансовой безопасности.

Опыт построения системы бюджетирования в зарубежных странах показывает, что разработка концепции и основных принципов управления ресурсным потенциалом государства должна проводиться с учетом текущего состояния этого процесса в экономическом субъекте и быть направлена на решение основных его проблем.

В диссертационном исследовании был проведен анализ системы бюджетирования в муниципальных образованиях Российской Федерации, являющихся основным звеном бюджетной системы страны, предоставляющих социальные услуги населению и обеспечивающих его социальную безопасность. Анализ показал, что предпринимаемые на государственном уровне усилия решить проблемы эффективного использования государственных ресурсов не принесли желаемых результатов, в первую очередь, из-за отсутствия единства подходов к их решению на базе целостной системы целей и критериев эффективного бюджетирования.

На базе анализа зарубежного и отечественного опыта результативного бюджетирования, с учетом требований Концепции реформирования бюджетного процесса и обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов, в диссертации разработана концепция эффективного бюджетирования, основанная на системном подходе, включающая следующие положения:

1.Планирование финансовых ресурсов экономическими субъектами предлагается осуществлять посредством эффективного бюджетирования с целью обеспечения их финансовой безопасности. При этом эффективное бюджетирование рассматривается как сложная система взаимосвязанных элементов, обеспечивающая надежное и безопасное функционирование экономических субъектов (муниципальных образований), посредством организации результативного управления его доходами и расходами. В соответствии с этим, цели эффективного бюджетирования отражают не только ориентиры деятельности отдельных ведомств, но и общие цели деятельности администраций муниципальных образований, а в целом, направлены на повышение жизненного уровня населения (обеспечения социальной безопасности) муниципального образования, а значит и всего государства.

2.При планировании финансовых ресурсов посредством эффективного бюджетирования предусматривается следующая иерархия реализации целей: общегосударственные, миссия соответствующей территории (муниципального образования), стратегические цели и задачи финансовой безопасности, текущие, оперативные цели экономического субъекта (муниципального образования). Система целей функционирования экономического субъекта (муниципального образования) отражает реализацию комплекса потребностей населения экономического субъекта (муниципального образования).

3.Эффективное бюджетирование направлено не только на расходную, но и на доходную часть бюджетов. Необходимо обеспечить на всех уровнях бюджетной системы сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения за счет расширения собственного доходного потенциала.

4.Осуществление преобразований в межбюджетных отношениях предполагает повышение их эффективности за счет внедрения механизма предоставления финансовой помощи на условиях программного обоснования. Для повышения эффективности предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета необходимо обуславливать их предоставление необходимостью достижения установленных целей.

5.Проведение мониторинга финансового состояния экономического субъекта, выполнения им расходных обязательств. Система целевых показателей должна учитывать обеспеченность минимальных расходов собственными средствами, дефицитность бюджета, бюджетную результативность территории и бюджетную обеспеченность населения.

6.Обеспечение открытости и общедоступности информации по осуществлению расходных операций, прозрачности бюджетного процесса, публичности принимаемых решений.

7.Следует осуществлять соответствующее идеологии эффективного бюджетирования кадровое обеспечение финансовых органов экономических субъектов (муниципальных образований), а также мотивирование и стимулирование эффективной реализации бюджетного процесса.

Предложенная концепция эффективного бюджетирования как основы управления финансовой безопасностью экономических субъектов может быть представлена в виде следующей логической схемы (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru//

27

Размещено на http://www.allbest.ru//

Рис. 1. Логическая схема концепции эффективного бюджетирования

3.Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи различных видов безопасности, который заключается в том, что финансовая безопасность позиционируется не просто как один из видов экономической безопасности, а в силу ряда причин как важнейшая ее составляющая, основывающаяся на энергетической, социальной и других видах безопасности. Введено понятие социальной безопасности населения, характеризующее создание условий для оказания качественных государственных (муниципальных) услуг соответствующими организациями. Состав индикаторов финансовой безопасности дополнен бюджетными индикаторами, которые отражают состояние бюджетной системы страны и ее способность обеспечить финансовую безопасность государства.

Диссертационное исследование направлено на субъекты, которые оказывают услуги населению - это в первую очередь муниципальные образования, задачей которых является определение путей наиболее качественного оказания услуг, что важно для обеспечения достойного уровня жизни населения и создания социально ориентированного государства.

Фундаментальной основой любого экономически эффективного государства является экономическая безопасность. В самом общем виде экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции. Но так как современная экономика управляется через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов и финансовых инструментов посредством финансовых стимулов при реализации экономических целей, то важнейшей составляющей экономической безопасности страны в современных условиях является финансовая безопасность.

Индикаторы финансовой безопасности представлены в работах многих отечественных ученых, посвященных проблемам управления экономическими системами, среди которых, как правило, выделяют следующие группы индикаторов: макрофинансовые индикаторы; ценовые индикаторы; индикаторы, отражающие процессы, происходящие на финансовых рынках и их состояние; индикаторы безопасности банковской деятельности; индикаторы, характеризующие соотношения сбережений и инвестиций в экономике. Однако приведенный перечень индикаторов с нашей точки зрения является неполным. Поскольку стержневым звеном финансовой безопасности является бюджетно-налоговая сфера как основа функционирования любого государства, то показатели функционирования бюджета должны стоять в одном ряду с основными макроэкономическими показателями, характеризующими уровень социально-экономического развития страны.

В диссертации предложено дополнить перечень индикаторов новой группой, которая отражала бы состояние бюджетной системы страны и способность этой системы обеспечивать государство финансовыми средствами, достаточными для выполнения его внутренних и внешних функций и обеспечения его финансовой безопасности, названной «бюджетные индикаторы», включающими: дефицит (профицит) бюджета; долю налоговых доходов в общей сумме доходов; долю собственных доходов бюджета в общей сумме доходов; долю трансфертов в общей сумме доходов; обеспеченность минимальных расходов собственными средствами; сумму заемных средств, привлеченных администрацией территории на 1 руб. собственных доходных источников; долю бюджетной задолженности в общей сумме расходов; соотношение общей суммы бюджетных доходов, созданных на соответствующей территории и поступившей во все звенья бюджетной системы и численности населения; соотношение общей суммы расходов и численности населения.

Стратегическая задача функционирования экономических субъектов в условиях постиндустриального общества заключается в обеспечении в течение длительного периода времени количественных значений и качественных характеристик показателей их деятельности, которые позволяют выполнять их миссию. Для государства или муниципального образования это означает - обеспечивать социальную безопасность населения. Социальная безопасность населения страны в целом или ее отдельной территории рассматривается нами в качестве комплексной системы устойчивых отношений между организациями, оказывающими государственные (муниципальные) услуги и потребителями этих услуг, обеспечивающей их долгосрочное взаимодействие и справедливое распределение между ними рисков.

В диссертационном исследовании, более подробно остановившись на социальной безопасности, пояснив роль энергетической безопасности и нисколько не умоляя других видов безопасности, на которых основывается финансовая безопасность, автор диссертации предлагает определить категорию «финансовой безопасности экономических субъектов» как комплексную систему устойчивых финансовых отношений с потребителями (получателями) услуг и их контрагентами, обеспечивающую достижение энергетической, социальной и других видов безопасности. Другими словами, система финансовой безопасности - это система условий функционирования финансовых потоков, при которых предельно велика вероятность их направления в законодательно закрепленные нормативными актами сферы их использования, до минимума снижено отрицательное воздействие рисков и осуществляется процесс эффективного бюджетирования.

Новые условия деловой активности экономических субъектов определяют и новые формы их отношений с потребителями услуг, что обусловливает необходимость постановки и разработки современной концепции управления экономическими субъектами, работающими в постиндустриальном обществе, основой которой является их финансовая безопасность. Стратегическая цель обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов в постиндустриальном обществе сводится к достижению социальной, энергетической и других видов безопасности экономических субъектов. Главная (стратегическая) задача обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов (государства или муниципального образования) - повышение эффективности государственной политики и финансовой системы.

4.Предложена система потенциальных рисков и их индикаторов для государства и муниципальных образований, на основе которых систематизированы возможные последствия, создающие угрозы финансовой безопасности этих экономических субъектов.

Стратегической задачей управления экономическими субъектами в постиндустриальном обществе является обеспечение финансовой безопасности этих субъектов. Это требует комплексного подхода к постоянному мониторингу и анализу параметров фактического состояния субъектов, их дестабилизирующих факторов (выявление угроз, их индикаторов и оценка рисков) и принятию соответствующих управляющих воздействий в случае отклонений параметров от их целевых значений, определяемых финансовой безопасностью экономических субъектов.

В зависимости от вида угроз безопасности экономических субъектов соответственно в случае их реализации в работе предлагается выделять следующие виды риска: политический риск, обусловленный проявлением политических факторов угроз; социальный риск, обусловленный проявлением социальных угроз, происходящих в обществе или в социальных группах; правовой риск, обусловленный проявлением правовых факторов угроз; финансово-экономический риск, вызываемый проявлением экономических угроз; информационный риск, обусловленный недостоверностью или неадекватностью информации при принятии решений; технологический риск, вызываемый несовершенством технологий или их отказами; экологический риск, обусловленный проявлением экологических факторов угроз.

В табл. 1 приведена предложенная в работе система потенциальных индикаторов риска для государства и муниципальных образований, которые создают или будут создавать в будущем существенные угрозы их финансовой безопасности, если не будут приняты серьезные меры по их предупреждению, из которой следует, что, в конечном счете, потенциальные угрозы (риски) экономической безопасности являются основной причиной снижения их ресурсного потенциала и, следовательно, ухудшения способности государственных и муниципальных органов предоставлять соответствующие социальные услуги населению.

Таблица 1. Система вероятных индикаторов риска для государства и муниципальных образований

№	Группа рисков	Индикаторы риска	Возможные последствия
1	Политические риски	Изменение политической ситуации в мире	Изменение доходной и расходной частей федерального бюджета Уменьшение размера межбюджетных трансфертов
2	Социальные риски	Увеличение доли населения требующей социальной помощи	Рост непредвиденных расходов Увеличение доли населения, высказывающей недовольство
3	Финансово-экономические риски	Дефицитность бюджета Рост инфляции Изменение цен на сырье Изменение курса рубля	Дополнительная эмиссия денег Сокращение бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий Необходимость прибегать к дополнительным заимствованиям
4	Правовые угрозы	Несовершенство законодательной базы Частые внесения изменений в законодательство Слабость государственного регулирования и контроля	Финансовые злоупотребления Направление финансовых средств в законодательно незакрепленные сферы
5	Технологические риски	Снижение уровня подготовки кадров	Неспособность разработки эффективного бюджета
6	Экологические риски	Рост выбросов вредных веществ Неэффективная ресурсосберегающая политика	Дополнительные расходы Необходимость закупки ресурсов за рубежом
7	Информационные риски	Недостоверность статистической информации Низкий уровень автоматизации	Некорректность разработанного бюджета Невозможность расчета множества вариантов

Анализируя представленные в табл. 1 индикаторы риска, можно сд

елать вывод о том, что параметры (индикаторы) основных видов угроз (рисков) для отдельных конкретных экономических субъектов имеют свою специфику, создаваемую внутренней средой и стадией их развития.

5.На основе системного подхода сформулированы принципы и стратегия обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов посредством эффективного бюджетирования, учитывающие концептуальные положения административной реформы в РФ и требования получателей бюджетных услуг к повышению их качества. Для реализации предложенной стратегии детализирован методический инструментарий процедуры внедрения эффективного бюджетирования: уточнены методики составления целевых программ для муниципальных образований, составления среднесрочных бюджетов, формы реестров, стандартов качества; разработаны методики обоснования социальных эффектов и эксплуатационных расходов, возникающих в связи с реализацией инвестиционных проектов.

Бюджетная реформа в России началась с совершенствования бюджетного процесса на основе внедрения среднесрочного планирования и использования бюджетирования, ориентированного на результат на федеральном уровне. Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Сложившаяся организация бюджетного процесса существенно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государственными, а еще в большей степени, муниципальными финансами и переориентации деятельности распорядителей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Поэтому разработка теории и методологии эффективного бюджетирования является весьма важной задачей, прежде всего для муниципальных образований страны. В диссертационном исследовании автором предложена модель эффективного бюджетирования, описывающая объект и субъект системы эффективного бюджетирования, технологические уровни системы эффективного бюджетирования, принципы системы эффективного бюджетирования, принципы контроля исполнения бюджета и риски реализации контрольной функции системы эффективного бюджетирования (табл. 2).

При реализации концепции эффективного бюджетирования в качестве основной методологической базы использован системный подход, предполагающий построение системы управления общественными финансами как целостной единой системы, состоящей из совокупности взаимосвязанных элементов, обладающих своими собственными целями. На основе системного подхода автором сформулирована стратегия обеспечения финансовой безопасности экономических субъектов на основе эффективного бюджетирования: на основе концепции административной реформы в РФ, требований получателей бюджетных услуг к повышению их качества обеспечить процесс формирования, обсуждения, принятия и корректировки такой стратегии развития экономического субъекта, результатом которого является бюджет, позволяющий эффективно расходовать финансовые средства исходя из целей и задач экономического субъекта для обеспечения в прогнозируемом периоде его финансовой безопасности.

Для успешной реализация данной стратегии в рамках диссертационного исследования разработан методический инструментарий внедрения системы эффективного бюджетирования.

В ходе диссертационного исследования определены критерии формирования муниципальной услуги и ее внесения в реестр. Сформулированы принципы, на основе которых осуществляется ведение реестра и уточнена его форма, содержащая наиболее полную информацию о каждой предоставляемой услуге.

Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до населения информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения. В качестве примера автором разработаны стандарты качества оказания муниципальных услуг муниципальным районом в сфере образования и в сфере культы, молодежной политики и спорта. В целях реализации функции контроля за соблюдением утвержденных стандартов качества муниципальных услуг, оценка должна проводиться на основе информации о фактическом достижении показателей и соблюдении требований, установленных в утвержденном стандарте качества муниципальной услуги.

В целях оказания методической помощи получателям бюджетных средств, а также для унификации бюджетных документов в рамках диссертационного исследования представлена методика составления ведомственных целевых программ. Даны пояснения о содержании каждого раздела программы и формы для предоставления информации в

Таблица 2. Модель эффективного бюджетирования

Элементы	Характеристика элементов
Объект системы эффективного бюджетирования	Доходы и расходы государства, субъекта федерации, муниципального образования, т.е. финансовые потоки, связанные с формированием доходной части бюджета и расходованием средств на оказание государственных и муниципальных услуг
Субъект системы эффективного бюджетирования	Министерство финансов, региональные и муниципальные администрации, финансовые отделы администраций, участвующие в подготовке проектов бюджетов функциональные службы и отделы
Технологические уровни системы эффективного бюджетирования	Верхний (первый) уровень представляет собой законодательные органы власти - Федеральное собрание РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления. В задачи этих органов входит общее руководство бюджетным процессом
	Субъектами второго уровня эффективного бюджетирования являются органы исполнительной власти, отвечающие за подготовку бюджетов
	К субъектам эффективного бюджетирования третьего уровня относятся ведомственные подразделения администраций, отвечающие за разработку целевых программ
Принципы системы эффективного бюджетирования	Стратегическая направленность на результат; Системность; Целостность; Оптимальность; Стабильность; Непрерывность развития; Конкуренция между получателями бюджетных средств; Распределение бюджетных ресурсов по стратегическим целям; Предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос; Унификация всех бюджетных форм и процедур; Совместимость вспомогательных бюджетных документов с основными бюджетными формами; Распределение основной части средств бюджета между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности; Первоочередность обеспечения в полном объеме действующих обязательств; Непрерывность процедуры составления бюджета; Повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов; Направление бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности; Смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов; Ограниченность ресурсных возможностей.

Подобные документы

• Особенности калькулирования и бюджетирования в производстве

  Сущность и принципы бюджетирования. Технология формирования бюджета. Анализ бюджетирования и контроля затрат в управленческом учете на примере ООО "Молочное". Типичные ошибки при построении системы бюджетирования, методология ее совершенствования.
  
  курсовая работа [61,2 K], добавлен 17.05.2012
  

• Принципы внедрения системы бюджетирования в организации

  Понятие и принципы организации системы бюджетирования. Принципы внедрения системы бюджетирования в организации. Методические вопросы, затрагивающие задачи бюджетирования и способы их реализации с методической точки зрения. Технологические вопросы.
  
  курсовая работа [2,1 M], добавлен 03.03.2009
  

• Процесс бюджетирования в организации

  Содержание, принципы, виды и организация процесса бюджетирования. Краткая характеристика, анализ финансового состояния и системы бюджетирования на примере ООО "Татьяна". Совершенствование системы бюджетирования в организациях в современных условиях.
  
  дипломная работа [322,4 K], добавлен 13.11.2010
  

• Анализ системы бюджетирования в ООО "Лукойл-пермнефтепродукт" и возможных способов ее оптимизации

  Сущность и задачи системы бюджетирования. Исследование способов оптимизации бюджетирования. Разработка методики анализа системы бюджетирования. Принцип скольжения и гибкости. Принцип единства бюджетных форм, процессно-ориентированного бюджетирования.
  
  дипломная работа [172,0 K], добавлен 04.04.2015
  

• Сущность бюджетирования

  Характеристика бюджетирования. Виды бюджетов: основные, операционные, вспомогательные, дополнительные. Знакомство с основными этапами бюджетирования: подготовительным, формировательным, исполнительным, корректирующим. Актуальные проблемы бюджетирования.
  
  курсовая работа [208,4 K], добавлен 25.04.2012
  

• Бюджетирование, бюджет и контроль затрат

  Сущность и значение бюджетирования. Основные этапы его внедрения на предприятие. Бюджет: содержание, функции. Основные проблемы и трудности, возникающие при постановке системы бюджетирования. Практическое использование бюджетирования и контроля затрат.
  
  курсовая работа [67,3 K], добавлен 16.12.2009
  

• Система бюджетирования предприятия

  Построение системы бюджетирования. Сущность и основные принципы финансового планирования. Цели и функции бюджетирования. Система постановки бюджетирования предприятия. Бюджетирование на ЗАО "ФК "ЗЕНИТ". Перспективы развития системы бюджетирования.
  
  дипломная работа [179,3 K], добавлен 26.07.2008
  

• Система бюджетирования предприятия

  Система бюджетирования как метод регулирования, его задачи и функции. Классификация видов бюджетов. Этапы разработки бюджета. Виды центров финансовой ответственности. Риски и проблемы, возникающие при разработке и внедрении бюджетирования на предприятии.
  
  дипломная работа [693,8 K], добавлен 24.10.2014
  

• Особенности системы бюджетирования на предприятии

  Понятие, сущность и функции системы бюджетирования. Пример набора финансовых бюджетных форм. Этапы процесса бюджетирования в процессе организации финансового управления. Расчет показателей финансовой устойчивости в ООО Компания "Сплав", динамика прибыли.
  
  курсовая работа [402,7 K], добавлен 23.09.2014
  

• Анализ и оценка основных тенденций развития бюджетирования на предприятиях Российской Федерации

  Сущность и принципы бюджетирования, этапы постановки данной системы в организации. Утверждение сводного бюджета коммерческой организации. Направления бюджетирования производственной деятельности. Основные подходы к формированию систем бюджетирования.
  
  курсовая работа [93,7 K], добавлен 26.03.2011
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам