В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам); административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти [11, с.32].

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

С точки зрения организации бюджетного процесса, именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно - целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.

Несмотря на преимущества программно-целевых методов планирования и программирования как инструмента решения комплексных социально-экономических задач, их эффективному внедрению в практику государственного регулирования препятствует ряд существенных факторов [2, 6]:

во-первых, это недостаточная теоретическая и методологическая проработка. В частности, основной накопленный опыт в части реализации целевых программ относится либо к планово-директивной экономике, либо к развитой рыночной экономике зарубежных стран. Таким образом, отсутствует достаточный опыт реализации программ в рамках трансформирующейся экономики;

во-вторых, недостатки существующей законодательной и нормативной базы. Федеральное законодательство, определяющее основные нормы о порядке разработки и реализации целевых программ, не содержит подробной информации о регламентации действий органов управления программами, о методологии разработки целевых программ и о методиках оценки эффективности их реализации;

в-третьих, отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), которые являются необходимыми элементами успешной реализации значительной части целевых программ;

в-четвертых, существует негативный опыт реализации целевых программ, связанный с отсутствием методологических наработок, опыта реализации подобных программ органами власти и зачастую низким качеством проработки существенных технико-экономических моментов. В качестве примера можно привести результаты проверки Счетной Палатой РФ эффективности реализации программы "Юг России". Счетная Палата посчитала, что достаточного и поэтапного контроля за использованием выделенных средств не было, не оценивалась эффективность проводимых на эти средства мероприятий, а сами мероприятия были разрозненными, не объединенными в стройную стратегию и не сосредоточенными на наиболее важных направлениях развития социально-экономической сферы Юга России;

в-пятых, при использовании целевых программ возникают противоречия между повседневными и программными компонентами управления. Конфликт возникает вследствие необходимости перераспределения ресурсов в пользу программной составляющей, что может быть причиной конфликта интересов, а также вызывать временное ухудшение показателей текущей деятельности;

в-шестых, отсутствие организационных форм, приспособленных для разработки и реализации комплексных целевых программ развития. В частности, межотраслевые комиссии обладают невысокой эффективностью, т.к. основные задачи каждого участника процесса продолжают лежать в узкой функциональной области, и отсутствует привязка оценки деятельности участников процесса к результатам деятельности межотраслевых групп и реализации возложенных на них программ;

в-седьмых, зачастую существует рассогласованность федеральных, региональных и муниципальных программ развития, возникающая вследствие разработки различных программ разными командами, в разное время и в различных аспектах рассмотрения ключевых вопросов.

Для преодоления этих ограничений представляется целесообразным доработать существующую законодательную базу, прежде всего, с точки зрения формулировки и утверждения организационных и методологических норм разработки и реализации целевых программ.

Основными недостатками применения программно-целевого метода в России также являются [13, с.298]:

при разработке программ не всегда четко формулируется приоритетная цель; отсутствуют количественно определенные критерии и индикаторы оценки их достижения, показатели для мониторинга и оценки эффективности расходов на реализацию бюджетных целевых программ;

существует дублирование функций субъектов программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, недостаточно четко определены их полномочия;

порядок финансирования целевых программ не предусматривает использования самостоятельных механизмов, встраивается в стандартные процедуры бюджетного процесса, что затрудняет и снижает эффективность финансирования и реализации работ с длительными циклами выполнения, кроме того, финансирование федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и ведомственных целевых программ не имеет четкой нормативно-правовой регламентации;

требования к организации мониторинга результатов целевых программ и эффективности расходов на их реализацию, его процедурам и порядок использования информации, полученной в ходе мониторинга, в действующих нормативных правовых актах не определены.

Указанные недостатки не позволяют реализовать преимущества программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета и снижают эффективность расходов на реализацию бюджетных целевых программ. Так, например, по федеральным целевым программам в 2013 г. из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов в полном объеме достигнуты 493 показателя (78,9%), в 2014 г. - 76,2% (570 из 748). Третья часть всех реализованных в 2014 году программ признана неэффективной.

Экономическая структура расходов на реализацию федеральных целевых программ остается нерациональной: расходы на прочие нужды составляют около трети всех затрат на реализацию программ, доля расходов на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ снижается. Объем расходов на прочие нужды составит в 2015 году 217,4 млрд. рублей, или 23,6 % в общих расходах ФЦП и увеличится до 25,2 % в 2016 году, в 2017 году - составит 24,8 % [12].

Сложившаяся структура расходов не соответствует стратегической цели государственной политики, связанной с обеспечением инновационного развития экономики страны, не стимулирует внедрение новых технологий и повышение роли науки в социально-экономическом развитии Российской Федерации.

Таким образом, сложившийся механизм программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета в Российской Федерации не в полной мере соответствует условиям, обеспечивающим эффективность его применения, современным методологическим и социально-экономическим требованиям.

Несмотря на повышение качества программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета в Российской Федерации, методические и организационно-правовые основы применения этого метода нуждаются в совершенствовании. К основным направлениям повышения эффективности программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета можно отнести:

а) Определение в нормативных правовых актах критериев отбора проблем для их решения с использованием программно-целевого метода.

К основным критериям отбора можно отнести [11, с.50]:

а) не нужно обеспечение реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических или структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции соответствующих органов государственной власти Российской Федерации (для федеральных целевых программ) и субъектов Российской Федерации (для региональных целевых программ - далее РЦП);

б) соответствие проблемы приоритетам и целям социально-экономического развития страны (для ФЦП), субъекта Российской Федерации (для РЦП), а также целям и задачам государственной инновационной стратегии;

в) длительность решения проблемы;

г) проведение анализа сравнительной эффективности решения проблемы программными и не программными методами. Перечень критериев для ФПЦ необходимо включить в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594.

Ужесточение формальных требований к принятию новых программ, ревизия уже реализуемых программ с точки зрения соответствия данным критериям отбора вместе с выработкой системы социально-экономических приоритетов развития позволит в значительной степени сократить количество целевых программ, сконцентрировать финансовые ресурсы на решении наиболее масштабных общефедеральных, межтерриториальных и межотраслевых задач.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации и Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ необходимо закрепить минимальные требования к долгосрочным целевым программам по масштабности (объем финансирования), длительности (срок реализации программ и отдельных этапов), инвестиционной направленности расходов.

б) уточнение требований к структуре расходов на реализацию федеральных и региональных целевых программ [15, с.174]. В Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации должно быть закреплено требование преобладания расходов на НИОКР и расходов капитального характера, включая приобретение оборудования, в структуре финансирования программы. Высокая доля текущих расходов на программные мероприятия служит индикатором того, что данная проблема может быть решена другими методами в рамках текущего финансирования.

в) расширение типологии федеральных и региональных целевых программ в зависимости от источников финансирования. Расширение использования программно-целевого метода требует корректировки целевых программ как инструмента государственного финансового регулирования путем расширения их типологии. В частности, в ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации целесообразно разделить программы на: а) реализуемые преимущественно за счет средств бюджета (свыше 60% от общего объема финансирования программы); б) предполагающие привлечение значительной доли финансирования из внебюджетных источников (свыше 40% от общего объема финансирования программы); в) программы, реализуемые преимущественно за счет привлекаемых средств (свыше 60%). Такое деление определяется, во-первых, различными схемами и механизмами администрирования таких программ, во-вторых, различными критериями бюджетной и экономической эффективности, в-третьих, различной ролью бюджетных инвестиций в реализации проектов. В случае если бюджетные средства выполняют лишь функцию катализатора привлечения средств частных инвесторов, оценка их эффективности и стратегия финансирования будут отличаться от ситуации, в которой программа реализуется преимущественно за счет средств бюджета.

г) обеспечение четкой постановки проблем и ожидаемых результатов в федеральных и региональных целевых программах [17, с.36]. При принятии любой целевой программы должны быть абсолютно ясными результаты ее реализации и эффективность расходов бюджета на реализацию программных мероприятий. От государственных заказчиков необходимо требовать по каждой программе обязательных и конкретных количественных показателей их результативности. Разработка четких целевых критериев для каждой программы является необходимым условием эффективного управления и контроля за ее реализацией.

д) отказ от существенного пересмотра показателей, заложенных в паспорте целевой программы, в процессе подготовки проекта бюджета. В настоящее время уровень фактического финансирования федеральных целевых программ составляет не более 80% против паспортных значений

Уменьшение объемов финансирования снижает эффективность капитальных вложений в рамках федеральных целевых программ, поскольку не позволяет финансировать часть мероприятий в рамках инвестиционных проектов.

е) оценка при разработке новых целевых программ и корректировке действующих возможности для: (а) достижения целей программы в установленные сроки, в том числе по этапам реализации программы; (б) обеспечения финансирования всех запланированных мероприятий в рамках программы из всех источников, включая средства бюджета и внебюджетные источники; (в) обеспечения соответствия задач, решаемых в рамках реализации целевой программы, задачам социально-экономического развития страны, субъекта Федерации;

ж) установление приоритетности достижения целевых индикаторов при обосновании объемов бюджетного финансирования целевых программ на очередной финансовый год. В этих целях необходимо рассмотреть возможность повторного утверждения программ "с нуля", когда государственные заказчики федеральных целевых программ в упрощенной (по сравнению с действующим порядком) форме обосновывают необходимость продолжения реализации программы. В случае сокращения расходов по программам должна "автоматически" инициироваться процедура уточнения соответствующих целевых показателей, поиска альтернативных путей реализации мероприятий программы. Сокращение расходов должно приводить либо к утверждению изменений по программе, либо к признанию нецелесообразности дальнейшего продолжения программы.

з) реализация комплекса мер по совершенствованию порядка формирования и финансирования федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) [2, с.48]. Бюджетные ассигнования из федерального бюджета на осуществление бюджетных инвестиций можно расценивать как эффективные только в том случае, если они стимулируют высокие темпы экономического роста в Российской Федерации. В этой связи с макроэкономической точки зрения для повышения эффективности бюджетной политики в области бюджетных инвестиций актуальной задачей органов государственной власти Российской Федерации становится создание такого механизма финансирования бюджетных инвестиций, который является действенным и реальным инструментом влияния на темпы роста ВВП. Для создания такого механизма финансирования бюджетных инвестиций необходимо: