О нормативно-целевой парадигме формирования государственного бюджета на основе обеспечения стандартов качества жизни и гарантировании финансирования расходных обязательств государства перед обществом в антикризисной стратегии России

Размещено на http://www.allbest.ru/

16

О нормативно-целевой парадигме формирования государственного бюджета на основе обеспечения стандартов качества жизни и гарантировании финансирования расходных обязательств государства перед обществом в антикризисной стратегии России

Греков Игорь Евгеньевич

В статье комплексно рассмотрены проблемы низких доходов бюджетных работников, чрезмерной дифференциации доходов населения и низкой монетизации экономики. Показано, что переход на прогрессивное налогообложение доходов физических лиц будет способствовать росту доходов консолидированного бюджета, за счет которых, в свою очередь, можно реализовать план повышения доходов бюджетных работников. Эти меры позволят снизить дифференциацию доходов граждан и повысить монетизацию экономики.

Ключевые слова: Бюджет, налог, прогрессивное налогообложение, доходы физических лиц, качество жизни, дифференциация доходов, монетизация экономики

In article problems of low incomes of budgetary workers, excessive inequality of consumer incomes and low monetization of economy are in a complex considered. It is shown that transition to the progressive income tax will promote growth of incomes of the consolidated budget for which it is possible to expending the increase of budgetary workers incomes. These measures will allow to lower of inequality of consumer incomes and to raise an economy monetization.

Key words: Budget, tax, progressive taxation, consumer incomes, quality of life, inequality of incomes, economy monetization

Ключевой проблемой модернизации социально-экономических преобразований в России является проблемы формирования необходимых и достаточных размеров государственного бюджета и справедливо-эффективной структуры его расходов в соответствии со стратегическими приоритетами развития общества и экономики.

Государственный бюджет в самом общем виде и в традиционном понимании - это баланс доходов и расходов государства. Огромное число официальных и неофициальных публикаций, выступлений представителей Правительства, Министерств финансов, Государственной Думы содержит общепринятый тезис о том, что расходы бюджета должны подстраиваться под доходы. Это, безусловно, так, однако последнее абсолютно справедливо только для уже согласованной и утвержденной налоговой системы. В то же время, концепция развития России на основе МОДЕЛИ социально-экологического рыночно-демократического общества и теории общественного договора [5] должна исходить из иной нормативно-целевой парадигмы формирования бюджета - парадигмы, ориентирующей развитие общества и экономики на обеспечение перспективных стандартов качества жизни и экологической среды. Именно на этой основе должны сначала обосновываться необходимые и достаточные расходы бюджета, обеспечивающие финансовыми ресурсами указанные стандарты, а затем за счет налоговых и неналоговых доходов - оцениваться размеры финансовых ресурсов, необходимых и достаточных для достижения социальных и экологических стандартов. А далее, наконец, должны обосновываться доли государства и частного бизнеса в финансировании этих расходов.

За период рыночных трансформаций возникла и проблема искажения масштабов бюджета. Ее суть заключается в том, что в результате инфляционных процессов и демонетизации экономики рост расходной и доходной частей бюджета происходил с существенным отставанием от роста потребительских цен, цен на товары производственного назначения, услуги и т.д. В свою очередь уровень оплаты труда (прежде всего в бюджетной сфере) отставал от темпов роста цен. Расходы на содержание и развитие бюджетной сферы, включая расходы на оплату труда, оказались заниженными по сравнению со структурой стартового бюджета дореформенного периода. Понятно ведь, что если выплачивать низкие заработные платы, то и расходы бюджета будут заниженными. Сохранилась и монетизация экономики, причем был период, когда она составляла не более 14-15% валового внутреннего продукта. В дореформенный период монетизация находилась на уровне ± 70%, что в целом соответствовало уровню монетизации в странах с рыночной экономикой. В настоящее время очень часто из выступлений представителей правительства можно услышать, что пока не имеется возможностей для повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, финансирования иных расходов бюджетополучателей, потому что доходы бюджета этого не позволяют. Конечно, пока это так. Однако необходимые доходы бюджета при таких уровнях оплаты труда сформироваться не смогут никогда. Известно, что в динамично развивающихся странах с рыночной экономикой подоходный налог с граждан обеспечивает наибольшие доходы бюджетов. Так, например, в США за счет подоходного налога с граждан формируется около 45% доходов федерального бюджета. Такая тенденция была характерна для США как в 1980-1990-е гг. [3], так и в настоящее время, а в будущем предположительно доля подоходного налога еще и вырастет (таблица 1).

Таблица 1 - Доля подоходного налога в доходах федерального бюджета США в 2008-2009 гг. (факт) и в 2013-2019 гг. (прогноз) [11]

Показатель	Фактическое значение показателя	Прогнозное значение показателя
	2008	2009	2013	2016	2019
Налоги на индивидуальные доходы, млрд долл.	1 146	972	1 493	1 786	2 109
Совокупные доходы федерального бюджета, млрд долл.	2 524	2 215	3 202	3 722	4 298
Доля налога на индивидуальные доходы в доходах федерального бюджета, %	45,4	43,9	46,6	48	49,1

В ряде других развитых стран эта доля составляет около трети доходов бюджетов.

Сложившиеся стереотипы деятельности высших органов государственной власти в части бюджетного планирования осуществляемого, прежде всего, Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ, основаны на «инерционном мышлении», на экстраполяционном подходе: от бюджета прошлого года к бюджету следующего года (который, конечно, может быть качественней прежнего, чем разработчикам действительно можно гордиться).

Однако подход к формированию бюджета страны, глобальными ценностями которой должно быть качество жизни граждан и качество окружающей среды, обеспечиваемые за счет эффективной рыночной экономики и демократических отношений в политике, должен быть все-таки не только инерционным, а сочетающим нормативно-целевой и инерционно-эволюционные подходы.

Отсюда - обоснование нормативно-целевых размеров консолидированного бюджета России должно исходить из необходимости вывода уровня и качества стандартов жизнедеятельности граждан на среднесрочном и обозримом горизонте планирования до достойного по мировым стандартам уровня.

Поэтому логика стратегического планирования, а за ним и бюджетного планирования, должны все-таки стартовать (после анализа исходного состояния и оценки тенденций) с обоснования целевых показателей и индикаторов, включая уровень доходов граждан на основе рациональных потребительских бюджетов для основной массы граждан (для среднего класса), что и представлено в таблице 2. Следующим же этапом бюджетно-налогового планирования должен быть этап поиска вариантов наращивания, мобилизации доходов бюджетов за счет всех возможных налоговых и неналоговых источников. Для обоснования приемлемого и сбалансированного консолидированного бюджета, конечно, необходимо несколько циклов расчетов и моделирований (см. рисунок 1).

В России в течение последних лет доля подоходного налога в консолидированном бюджете не превышает 8-10%. Кроме того, следует отметить, что по данным Федеральной службы государственной статистики (Центральная база статистических данных) в 2011 г. доля оплаты труда наемных работников (включая скрытые доходы) в России составила 49,8% ВВП, а в середине 1990-х гг. она составляла всего около 40% ВВП. Это значительно ниже, чем во многих развитых странах мира. Порочный круг «низкие доходы граждан - низкие доходы бюджета за счет подоходного налога - низкие расходы бюджета для финансирования жизненно важных сфер» - должен быть разорван за счет доведения уровня оплаты труда работникам бюджетной сферы (и, конечно, не только этой сферы) до размера, соответствующего рациональному потребительскому бюджету. Именно рациональному, а не минимальному, поскольку средняя заработная плата должна определяться в соответствии с рациональным, а не минимальным потребительским бюджетом.

Уровень оплаты труда наемных работников в рыночной сфере должен регулироваться трехсторонними соглашениями между работодателями, профсоюзами и правительством, причем минимальный размер оплаты должен соответствовать прожиточному минимуму, а средняя заработная плата должна определяться рациональным потребительским бюджетом (РПБ).

Размещено на http://www.allbest.ru/

16

Рисунок 1 - Макроцикл стратегического планирования и бюджетирования

Минимальный потребительский бюджет для центрального региона России на начало 2012 г. по расчетам авторов составлял около 7,5 тыс. руб. в месяц, а рациональный потребительский бюджет - 42,5 тыс. руб. в месяц. Причем, это потребительские бюджеты после выплаты НДФЛ, то есть сумма уплачиваемого НДФЛ не входила в рассчитанные потребительские бюджеты. В этот же период начисленная ежемесячная заработная плата составляла в среднем по России около 23 тыс. руб., а в бюджетной сфере - около 16,8 тыс. руб., а если учесть выплату НДФЛ, то получится 20 и 14,6 тыс. руб. соответственно. В этой связи следует напомнить, что генеральная цель программы углубления экономических реформ в России была определена как «возрождение России, рост и процветание отечественной экономики, обеспечение на этой основе благосостояния и свобод ее граждан» (Российская газета, 6 июля 1992 г.). Однако уровень доходов по сравнению с 1990 г. в сопоставимых ценах в настоящее время ниже почти в 2 раза. До 2005 г. ситуация была еще хуже.

Целенаправленное реформирование экономики в конечном счете должно обеспечивать повышение уровня и качества жизни, а не их резкое падение, как это произошло, начиная с 1992 г. Таким образом, категорическая необходимость повышения средней заработной платы до уровня, определяемого рациональным потребительским бюджетом и коэффициентом нагрузки членов семей, не имеющих доходов, на одного работающего, обусловлена:

необходимостью повышения уровня доходов хотя бы до сопоставимого с достигнутым уровнем доходов к 1990 г.;

необходимостью стимулирования спроса населения для активизации отечественной экономики (при одновременном блокировании использования дополнительных доходов только для приобретения импортных товаров на основе эффективных методов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности);

3) необходимостью повышения коэффициента монетизации экономики и доведения его до уровня не менее чем 60-65% валового внутреннего продукта путем дополнительной эмиссии, но при обязательной строго целевой доставке эмитируемой денежной массы до проблемных бюджетополучателей [7].

Какими должны быть необходимые и достаточные размеры консолидированного бюджета России, обеспечивающие достойное качество жизни граждан и финансирование бюджетополучателей во всех сферах, показано в укрупненном (но вполне достаточном для понимания сути проблемы) виде в таблице 2.

Таблица 2 - Предлагаемая нормативно-целевая оценка размера расходов консолидированного Бюджета России в 2011-2015 гг.

№ строки	Показатель	Прогнозное значение показателя
		2011	2012	2013	2014	2015
1	Рациональный потребительский бюджет в месяц, тыс. руб.*	42,5	44,6	46,9	49,2	51,7
2	Коэффициент нагрузки	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4
3	Рациональный средний размер «чистой» оплаты труда в месяц, тыс. руб.**	59,5	62,5	65,6	68,9	72,3
4	Рациональный годовой фонд оплаты труда 1-го занятого в бюджетной сфере (не учитывая НДФЛ и социальные взносы), тыс. руб. (строку 3 х 12)	714,0	749,7	787,2	826,5	867,9
5	Рациональный годовой фонд оплаты труда 1-го занятого в бюджетной сфере (учитывая НДФЛ и социальные взносы), тыс. руб.***	1243,5	1231,0	1292,6	1357,2	1425,1
6	Численность «бюджетников» во всех отраслях России (видах деятельности), млн чел.	15	15	15	15	15
7	Рациональный размер расходов консолидированного бюджета России на оплату труда, млрд руб. (строку 5 х строку 6)	18653	18465	19389	20358	21377
8	Необходимый рациональный размер расходов консолидированного бюджета России (при доведении оплаты труда до потребностей РПБ и неизменности остальных статей бюджета), млрд руб.	32952	33481	35155	36912	38758
9	Доля зарплаты в консолидированном бюджете, % (строку 7 : строку 8)	56,60	55,15	55,15	55,15	55,15

*Предполагается 5-процентное ежегодное увеличение номинального размера рационального потребительского бюджета в связи с инфляцией.

** Средний размер оплаты труда рассчитывается как рациональный потребительский бюджет, умноженный на (1 + коэффициент нагрузки), т.е. на 1,4.

*** В 2011 г. социальные взносы составляли 34%, а с 2012 г. - 30% от фонда оплаты труда.

Источник: составлено авторами.

Необходимые для обеспечения достойного уровня жизни средние размеры оплаты труда в бюджетной сфере можно оценить через величину рационального потребительского бюджета (РПБ) с учетом коэффициента нагрузки членов семей, не имеющих доходов (не включая пенсионеров) на одного работающего. Как уже было сказано, в 2011 г. РПБ составлял по оценкам экспертов 42,5 тыс. руб. в месяц на человека в среднем по России. При этом РПБ должен ежегодно индексироваться как минимум на 5%. А расходы бюджета на оплату труда также должны учитывать социальные взносы с фонда оплаты труда (ФОТ).

Что касается коэффициента нагрузки членов семей, не имеющих доходов, то в настоящее время формально данный коэффициент равен 0,26 исходя из отношения численности населения моложе трудоспособного возраста, т.е. отношения численности населения до 16 лет (23,2 млн чел. в 2011 г.) к численности трудоспособного населения (87,8 млн. чел. в 2011 г). Однако фактически в число граждан, не имеющих доходы, должны также относиться и более старшие категории населения, как минимум до 20 лет, а в знаменателе данного коэффициента правильно использовать численность экономически активного населения. Поэтому коэффициент нагрузки членов семей, не имеющих доходов на одного работающего, в 2011 г. будет равен 30 млн чел. / 75 млн чел. = 0,4.

По мнению авторов, снижение численности бюджетников, предлагаемое кабинетом министров, может привести к удорожанию бюджетных услуг. Известно, что при сокращении штатов лица, занимающие высокие должности, защищены больше, чем рядовые сотрудники организаций. Поэтому сокращение коснется, прежде всего, низкооплачиваемых работников. При этом издержки государства на бюджетную сферу снизятся не пропорционально уменьшению количества работников, что и приведет к потере экономической эффективности осуществления бюджетных услуг. Поэтому авторы не закладывают в прогноз уменьшение количества бюджетных работников: оно остается на существующем сегодня уровне - около 15 млн чел.

С увеличением расходов на оплату труда бюджетных работников остальные статьи расходов бюджета не обязательно должны увеличиваться пропорционально. Поэтому доля зарплаты в консолидированном бюджете вырастет. Например, в 2011 г., по оценкам авторов, расходы бюджетной системы на оплату труда составили 5 трлн руб. В случае их увеличения до 18 653 млрд руб., расходы консолидированного бюджета должны составить 19,3 - 5 + 18,7 = 33 трлн руб. Таким образом, доля зарплаты в консолидированном бюджете составит 56,6% (против 26% в настоящее время) (см. таблицу 2).

Однако в связи с тем, что представленные расчеты не могут быть быстро реализованы за 1-2 года, авторами предлагается постепенный план доведения уровня оплаты труда в бюджетной сфере до рационального уровня (таблица 3).

Так, средний ежегодный темп прироста заработной платы, согласно приведенному сценарию, составляет 28%. На самом деле это не так уж много. Например, за период с 2000 по 2007 г. в сфере «государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение» оплата труда ежегодно в среднем росла на 30%, в сфере «образование» - на 32,2%, а в сфере «здравоохранение и социальные услуги» - на 33,4%. Поэтому предлагаемые темпы не являются сверх амбициозными. Одновременно с повышением среднего уровня оплаты труда необходимо следить за более равномерным распределением расходов, чтобы не допускать чрезмерной дифференциации доходов.

Для сравнения: прогнозный размер консолидированного бюджета России при соотношении между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации 60%-40% - по расходам составлял в 2011 г. около 19,3 трлн руб., а на 2012-2014 гг. планируется на уровне: 20,4, 22,4 и 24,4 трлн руб. соответственно.

Таблица 3 - Предлагаемый сценарий постепенного доведения оплаты труда бюджетных работников до уровня, соответствующего рациональному потребительскому бюджету

№ строки	Показатель	Фактическое значение показателя	Прогнозное значение показателя
		2011	2012	2013	2014	2015	2016
1	Предлагаемый средний размер «чистой» оплаты труда в месяц, тыс. руб.	16	21	26	33	43	54
2	Годовой фонд оплаты труда 1-го занятого в бюджетной сфере (не учитывая НДФЛ и социальные взносы), тыс. руб. (строку 1 х 12)	191	252	312	396	516	648
3	Годовой фонд оплаты труда 1-го занятого в бюджетной сфере (учитывая НДФЛ и социальные взносы), тыс. руб.*	333	413,8	512,3	650,2	847,3	1064,0
4	Численность «бюджетников» во всех отраслях России (видах деятельности), млн чел.	15	15	15	15	15	15
5	Размер расходов консолидированного бюджета России на оплату труда, млрд руб. (строку 3 х строку 4)	5000	6207	7685	9754	12709	15961
6	В том числе: «чистая» оплата труда	2810	3780	4680	5940	7740	9720
7	взносы в социальные фонды	1700	1862	2305	2926	3813	4788
8	НДФЛ	429	565	699	888	1157	1452
9	Размер расходов консолидированного бюджета России, млрд руб.	19300	21222	23450	26308	30091	34211
10	Доля зарплаты в консолидированном бюджете, % (строку 5 : строку 9)	25,9	29,2	32,8	37,1	42,2	46,7
11	Доля «чистой» зарплаты в консолидированном бюджете, % (строку 6 : строку 9)	14,9	17,8	20,0	22,6	25,7	28,4

* В 2011 г. социальные взносы составляли 34%, а с 2012 г. - 30% от фонда оплаты труда.

Источник: составлено авторами.

Доля расходов консолидированного бюджета на оплату труда вырастет с 25,9% в 2011 г. до 46,7% в 2016 г. При этом необходимо не брать в расчет возвращающиеся доходы бюджетной системы - НДФЛ и социальные взносы. Тогда доля расходов бюджета на «чистую» оплату труда составит в 2011 г. 14,9%, а в каждом последующем году будет увеличиваться на 2-3%, достигнув к 2016 г. 28,4%.

Макромоделирование путей мобилизации дополнительных доходов консолидированного бюджета показывает, что за счет налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с заработной платы бюджетников прирост доходов в 2012 г. при действующей сейчас единой ставке в 13% составит около 136 млрд руб., в 2013 г. - 271 млрд руб. относительно 2011 г. (см. таблицу 3).

Социальные взносы также увеличатся, причем с 2012 г. - незначительно из-за введения новой совокупной ставки по взносам 30% (см.таблицу 3).

Как видно, для выполнения предлагаемой программы повышения оплаты труда малообеспеченных бюджетников фактически необходимо наращивать расходы консолидированного бюджета в 2012 г. - на 970 млрд руб., в 2013 г. - на 900 млрд руб., в 2014 г. - на 1260 млрд руб., в 2015 г. - на 1,8 трлн руб., в 2016 г. - на 1,98 трлн руб.

Кроме прямого увеличения доходов за счет НДФЛ и социальных взносов далее возникает так называемый «мультипликативный» эффект за счет прироста спроса граждан, приобретения товаров, активизации производства и, соответственно, прироста доходов от других налогов. Этот «мультипликативный» прирост доходов можно оценить приблизительно в 250-275 млрд руб.

Дополнительные доходы консолидированного бюджета за счет прироста экспортно-импортных операций и, соответственно, таможенных платежей при средней ставке таможенного тарифа в 10% можно оценить приблизительно в 350-400 млрд руб.

Кроме того, дополнительные доходы будут обеспечиваться и за счет увеличения доли рентных платежей за использование природных ресурсов как национального достояния всех граждан страны. Этот дополнительный доход можно оценить приблизительно в 250 млрд руб. [4].

Итого, прирост дополнительных доходов в консолидированный бюджет страны составит приблизительно 850-925 млрд руб.

Известно, что в настоящее время доходы населения распределены крайне неравномерно, вследствие чего около 20% населения (пятая, самая высокодоходная группа) получают примерно 47%, а 40% населения (четвертая и пятая группы с самыми высокими доходами) получают около 70% всех доходов (таблица 4). Отсюда видно, где и у кого концентрируются основные доходы граждан в России.

Таблица 4 - Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения в РФ в 1992-2011 гг., % к итогу

Группа населения	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Первая (с наименьшими доходами)	6	5,1	5,4	6,1	6,1	5,9	6	6	5,9	5,7
Вторая	11,6	9,4	10,1	108	10,7	10,5	10,6	10,5	10,4	10,4
Третья	17,6	14,9	15,1	15,2	15,2	15,3	15	14,8	15,1	15,4
Четвертая	26,5	23,8	22,7	21,6	21,6	22,2	21,5	21,1	21,9	22,8
Пятая (с наивысшими доходами)	38,3	46,8	46,7	46,3	46,4	46,1	46,9	47,6	46,7	45,7
Все население	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100
Группа населения	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Первая (с наименьшими доходами)	5,7	5,5	5,4	5,4	5,3	5,1	5,1	5,1	5,2	5,4
Вторая	10,4	10,3	10,1	10,1	9,9	9,7	9,8	9,8	9,8	10,1
Третья	15,4	15,3	15,1	15,1	14,9	14,8	14,8	14,8	14,8	15,1
Четвертая	22,7	22,7	22,7	22,7	22,6	22,5	22,5	22,5	22,5	22,6
Пятая (с наивысшими доходами)	45,8	46,2	46,7	46,7	47,3	47,9	47,8	47,8	47,7	46,8
Все население	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

Источник: Федеральная служба государственной статистики: Центральная база статистических данных.

В то же время, несмотря на продолжающуюся дискуссию относительно сохранения единой ставки НДФЛ равной 13% или перехода (точнее даже - возврата) к прогрессивной шкале НДФЛ как во всем мире, - переход к прогрессивной шкале все-таки необходим (но, конечно, с меньшим числом налогооблагаемых баз по сравнению с теми, что были в России). Следует подчеркнуть, что диапазоны налогооблагаемых баз по НДФЛ должны быть привязаны не к абсолютным цифрам доходов, как это имело место в России ранее и имеет место в мире, а к размерам минимального и рационального потребительских бюджетов (МПБ и РПБ). Это необходимо для обеспечения постоянства законодательной базы, чтобы диапазоны налогооблагаемых баз не менять слишком часто в связи с динамичностью изменения доходов граждан. В то же время это требует постоянного пересчета МПБ и РПБ, что должно производиться ежегодно в период подготовки бюджета на очередной год.

Авторами предлагается следующая шкала налоговых ставок при номинальных годовых доходах (Д) гражданина:

1) Д ? 1,4·12·МПБ - 10%;

2) 1,4·12·МПБ < Д ? 1,4·12·0,5РПБ - 13% (с суммы доходов, превышающих 1,4·12·МПБ);

3) 1,4·12·0,5РПБ < Д ? 1,4·12·РПБ - 20% (с суммы доходов, превышающих 1,4·12·0,5РПБ);

4) Д > 1,4·12·РПБ - 30% (с суммы доходов, превышающих 1,4·12·РПБ).

Множитель 1,4 отражает учет коэффициента «нагрузки» неработающих членов семьи на одного занятого, равный 0,4, а множитель 12 означает количество месяцев в году.

Если подставить значения МПБ и РПБ, равные в 2012 году, по оценкам авторов, 7,5 и 45 тыс. рублей соответственно, то получатся следующие округленные границы доходов налогооблагаемых доходов (таблица 5, для упрощения учета они были округлены до тысяч рублей).

Таблица 5 - Предлагаемая шкала налога на доходы физических лиц

Доход в год, тыс. руб.	Ставка налога, %*	Реальная ставка, %
До 120	10	10
120 - 380	13	10-12,1
380 - 760	20	12,1-16
Свыше 760	30	От 16

*Ставка действует для суммы дохода данного интервала.

Источник: составлено авторами.

Из таблицы 5 видно, что при применении ставок в 20 и 30%, реальная налоговая нагрузка будет колебаться от 12,1 до 16%.

В абсолютном исчислении общий размер доходов населения России по данным за 2011 г. составлял около 35,4 трлн руб. Оплата труда, включая скрытую заработную плату, в 2011 году составляла приблизительно 66% от совокупных доходов, или 23,36 трлн руб. в 2011 г. Доходы, официально подлежащие налогообложению НДФЛ, составили в 2011 г. около 16 трлн руб. Сюда включаются оплата труда наемных работников, доходы наемных работников от предприятий и организаций кроме оплаты труда, доходы от собственности (включая дивиденды). Именно эта часть является основным источником поступления НДФЛ в бюджет (остальные элементы: доходы от предпринимательской деятельности, социальные выплаты - либо не являются вообще налоговой базой НДФЛ, либо приносят незначительную его часть в бюджет).

Налог на доходы физических лиц в консолидированном бюджете составил в 2011 г. всего 1 995,8 млрд руб., т.е. средняя налоговая нагрузка на оплату труда составила 8,5% по оплате труда, включая скрытую, и 12,4% по официальным доходам, подлежащим налогообложению. Причем аналитические исследования показывают, что чем выше доход, тем меньшая налоговая нагрузка складывается на него фактически. Однако в рамках макромоделирования можно принять существующее равенство налоговой нагрузки по всем децилям.

Для расчета возможных поступлений НДФЛ по предлагаемой шкале для 2011 г., исходя из статистической информации о распределении начисленной заработной платы по группам населения, были определены доля и приблизительное количество работников, которые подпадают под ту или иную группу в предлагаемой налоговой шкале. Также была рассчитана средняя месячная заработная плата соответствующей группы населения (таблица 6).

Таблица 6 - Распределение населения и доходов по предлагаемой шкале налога на доходы физических лиц

Доход, руб. в год	Доля работников, %	Количество работников, млн. чел.	Средняя месячная начисленная заработная плата, руб.	Сумма годовых доходов, подлежащих налогообложению, млрд руб.	НДФЛ
До 120 000	16,7	11,7	5 600	786	78,6
120 000 - 380 000	64,6	45,2	17 100	9275	1084
380 000-760 000	14,3	10,0	41800	5016	710,2
Свыше 760 000	4,4	3,1	85 000	3162	622,2
Всего	100	70	21 700	18239*	2 495

*По официальной статистике сумма оплаты труда в 2011 г. составила 23,36 трлн руб., но с учетом скрытой оплаты труда.

Источник: составлено авторами.

Из таблицы 6 видно, что средняя налоговая нагрузка на доходы граждан второй группы составит 11,7%, третьей - 14,2%, четвертой - 19,7%. В результате налоговые поступления от НДФЛ должны составить 2 495 млрд руб., что на 500 млрд руб. (или на 25%) больше, чем фактические в 2011 г. Даже если учесть, что реальная налоговая нагрузка на доходы складывается несколько меньше, чем ставки налогов, то все равно бюджет при прогрессивной шкале дополучит порядка 300 млрд руб. А если учесть, что будет происходить одновременный вывод из «тени» скрытых доходов граждан, то сумма поступлений от НДФЛ может значительно увеличиться.

Также следует обратить внимание на налогообложение дивидендов. В настоящее время ставка для российских инвесторов составляет 9%. По нашему мнению налоговая ставка на дивиденды не должна быть ниже стандартной ставки, поэтому нами предлагается ввести ставку на дивиденды на уровне 20%. Такая мера способна принести дополнительно в бюджет до 150 млрд руб. бюджетный работник налогообложение монетизация

Таким образом, учитывая мультипликативный прирост доходов, бюджет может дополнительно получить 1300-1600 млрд руб. (в ценах 2011 г.). Следует напомнить, что для выполнения в 2012 г. первого этапа повышения оплаты труда бюджетных работников авторами была определена сумма в 970 млрд руб.

Таким образом, утверждения некоторых правительственных чиновников относительно того, что плоская шкала НДФЛ обеспечивает больше доходов бюджета за счет лучшей собираемости налогов, которое произошло при переходе на единую ставку 13% - являются неаргументированными. Никто эти высказывания более или менее строго не проверял. В то же время увеличение произошло, прежде всего, за счет общего роста доходов граждан [2].

В настоящее время персональные данные о размерах доходов граждан имеются в Пенсионном фонде РФ. Поэтому взимание НДФЛ по указанной прогрессивной шкале может реализоваться по схеме, когда в первом квартале года, следующего за отчетным, гражданину будет высылаться извещение о расчетном размере НДФЛ. В случае несогласия гражданина с полученными начислениями или тогда, когда гражданин имеет право на вычеты, он должен будет заполнить декларацию о доходах и вычетах. А те граждане, которые имеют право на вычеты и не имеющие возражений против начисленных размеров НДФЛ налоговые органы могут не посещать.

Далее. Отдельно следует остановиться на обсуждении межуровневых пропорций в консолидированном бюджете страны и формирующей бюджет налоговой системы.

Нормативная модель доходов и расходов консолидированного бюджета России должна обеспечивать оптимальные пропорции между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, а внутри регионов - между областными (краевыми, республиканскими) бюджетами и муниципальными бюджетами. Таким образом, при формировании и исполнении консолидированного бюджета России должен быть реализован принцип «оптимального бюджетного федерализма», точнее даже - «бюджетно-налогового федерализма».

Бюджетно-налоговый федерализм - это форма обеспечения единства и, одновременно, самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне - в конечном счете, не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) принципе разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами федерации;

2) принципе равноправия всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;

3) принципе самостоятельности бюджетов разных уровней;

4) принципе наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов федерации и муниципалитетов;

5) принципе законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти.

Следует напомнить, что пропорции между доходами бюджетов различных уровней в консолидированном бюджете страны в различные периоды были следующими:

1) 1990 г. - союзный бюджет СССР: бюджеты республик СССР ? 50% - 50%.

2) 1995 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ? 49,6% - 50,4%.

3) 2006 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ? 58% - 42%.

Таким образом, в целом, несмотря на провозглашаемую необходимость укрепления финансовой самостоятельности субъектов федерации - пока имеет место тенденция увеличения централизации финансовых ресурсов в федеральном центре.

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим, оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться, прежде всего, на основе формирования оптимальной налоговой системы государства.

Создание налоговых систем, обеспечивающих одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов - всегда было и будет предметом дебатов и настоящих сражений между различными ветвями власти и бизнесом.

Казалось бы, что все, что можно было по этой проблеме сказать, уже сказано. В мире накоплен огромный опыт построения и функционирования налоговых систем, который, конечно же, следует учитывать и в России. К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки налоговой системы. В процессе работы над Налоговым кодексом Российской Федерации, как известно, было подготовлено несколько вариантов кодексов с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до максимально приближенного к действовавшей до 1998 года системы. Среди кардинально-радикальных вариантов следует, конечно же, отметить вариант кодекса, подготовленный весьма активно и продуктивно работающей по данной проблеме ассоциацией «Налоги России». Тем не менее, как известно, после бурных обсуждений принят вариант кодекса, который, с нашей точки зрения, можно назвать «преемственно-консервативным», предполагающим в основном сохранение действовавших налогов. Кроме того, уже после принятия кодекса стали поступать предложения (и поступают постоянно) о введении новых налогов и отмене других, что подтверждает необходимость его совершенствования.

Проблема создания налоговой системы, обеспечивающей баланс, гармонию социальной справедливости и экономической эффективности, таким образом - осталась нерешенной.

Становление и развитие гражданского общества со временем с неизбежностью приведет к необходимости создания системы четких взаимных обязательств и ответственности государства, общества в целом, предприятий и отдельных граждан. Последнее означает:

функции и обязанности государства должны быть обоснованы и представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

функции и обязанности государства должны быть подкреплены адекватной ресурсной базой (в том числе финансовой за счет налогов и неналоговых доходов, собственности);

обязанности и права граждан и других институтов гражданского общества должны быть представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

ключевым институтом, регламентирующим взаимные обязательства и взаимную ответственность государства и граждан, должен стать «генеральный общественный договор» как реализация известной, но незаслуженно забытой теории общественного договора (Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо);

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей государства перед гражданами должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств граждан перед государством посредством сокращения налоговых или иных платежей;

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей граждан или предприятий перед государством должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств государства перед гражданами и предприятиями посредством сокращения социальных и иных выплат;

ключевые положения Генерального общественного договора являются составной частью Основного закона (Конституции) Росси и должны быть включены в общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, где регламентируются обязанности, права и ответственность сторон: гражданина и государства.

Таким образом, государство в целом и его институты государственной власти должны обеспечивать реализацию генеральной цели развития общества (своего рода общественно-государственной идеи) через систему функций государства на основе целостной системы законов и производных подзаконных актов.

Каждый гражданин России, как член общества, при получении Российского паспорта тем самым одновременно заключает с государством Генеральный общественный договор по выполнению государственными структурами их функций по отношению к гражданам (и наоборот, гражданами по отношению к государству). С целью выполнения делегируемых государству функций граждане и юридические лица платят налоги в бюджет и внебюджетные фонды в необходимых и достаточных размерах для реализации соответствующих функций. В свою очередь, невыполнение гражданином своих обязанностей перед обществом и государством должно в императивном и регламентированном федеральными законами порядке приводить к адекватным санкциям по отношению к гражданам-нарушителям.

Невыполнение государством установленных Основным законом страны и иными федеральными законами системы функций и необеспечение прав граждан дает, в свою очередь, право гражданам и юридическим лицам на сокращение доли уплачиваемых налогов пропорционально нереализуемым функциям.

Конечно, обязательным элементом предлагаемого механизма является соответствующая реформа судебной системы, призванная обеспечить в строгом соответствии с законодательством установление самого факта нарушения сторонами договора взаимных обязательств, позволяющий потерпевшей стороне правомерно, в уведомительном порядке отказываться от уплаты определенной части налогов (или государству сокращать или приостанавливать свои социально-экономические обязательства). При этом имеется ввиду, что, если другая, нарушающая договор сторона, не согласна с действием первой стороны - она имеет право обжаловать произведенные действия в установленном порядке.

Следует также отметить, что особенности налогового менталитета в России (а точнее практически полное отсутствие в ее истории полноценных в экономическом смысле налогов), сделали такое средство гражданского неповиновения как отказ от уплаты налогов, нехарактерным для участников политического процесса. Соответственно, для того чтобы стать реальным средством совершенствования общественной системы предлагаемому механизму предстоит пройти нелегкий путь.

Если же говорить о перспективах использования в реформировании российского общества принципов, заложенных в теории «общественного договора», то следует отметить, что, ставшее своеобразным демократическим «символом веры» правовое государство отнюдь не сводится современной наукой к совокупности незыблемых догм. Правовое государство также эволюционирует, пройдя в своем развитии стадии либерального правового государства (провозглашение верховенства законов, принципа разделения властей, прав и свобод личности), демократического правового государства (широкое политическое участие граждан в осуществлении властных функций), социального правового государства (провозглашение и реализация принципов социальных гарантий). Для ликвидации реальной угрозы отставания России от развития цивилизации важно не повторять уже пройденные стадии развития правовых систем, а опережающе ориентироваться на перспективные правовые способы согласования интересов личности и общества и государства.

Совершенствование налоговой системы в целом, кроме того, неразрывно связано с упорядочением межбюджетных отношений и оптимальным распределением бюджетных ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Это обусловлено тем, что важнейшим направлением укрепления государственности в Российской Федерации является обеспечение как целостности государства, так и необходимой самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Таким образом, для каждого уровня управления должны быть обоснованы и зафиксированы необходимыми нормативно-правовыми актами триады «функции - полномочия - ресурсы». При этом обеспечение функций и полномочий ресурсами является необходимым условием для успешной деятельности системы государственной власти и местного самоуправления.

Необходимость обеспечения реализации основных функций налоговой системы (фискальная, регулирующая и стимулирующая) и ориентация на принцип сбалансированности фискальной и стимулирующей компонент («кривая» Лаффера) позволяют сформулировать следующие ключевые требования к модели эффективной налоговой системы:

1. Простота и обозримость по количеству налогов и сборов.

2. Устойчивость налогооблагаемых баз для соответствующих налогов и увеличение доли налогов на потребление.

3. Отказ от налогообложения фонда оплаты труда (по всем налогам, где он является налогооблагаемой базой) в целях блокирования занижения фонда оплаты труда на предприятиях.

4. Обеспечение минимизации возможностей «ухода» от налогов.

5. Единые ставки налогов для всей территории страны при предоставлении прав регионам и муниципальным образованиям по их снижению для стимулирования развития приоритетных сфер, отраслей и производств, но без уменьшения отчислений на вышерасположенные уровни.

6. Единые пропорции «расщепления» всех налогов по «веерной» схеме сбора налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями на основе принципа «две трети на нижнем уровне» (кроме предлагаемого к введению налога на поддержку депрессивных регионов и муниципалитетов, который должен полностью (на 100%) зачисляться на вышерасположенный уровень) (рисунок 2).



Рисунок 2 - Распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы

7. Создание условий для формирования в расходных частях бюджетов всех уровней «бюджета текущих расходов» и «бюджета развития» с целью обеспечения равных потенциальных возможностей регионов и муниципальных образований на основе расчетов плановой бюджетной обеспеченности одного жителя с учетом корректировки по условиям регионального удорожания расходов и уровням социального развития.

На основе сформулированных требований к эффективной налоговой системе, а также с учетом необходимости упорядочения межбюджетных отношений, модель налоговой системы Российской Федерации может быть представлена в следующем виде (таблица 7).

Таблица 7 - Модель эффективной налоговой системы РФ*

Виды налогов и сборов	Налогооблагаемая база	Ставка налога Распределение по уровням ФУ:РУ:МУ, %.
1. Федеральные налоги и сборы 1.1 Акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья		В основном - действующие ставки 45:20:35
1.2 Налог с выручки (продаж) (Общий акциз)	Объем выручки	10% 45:20:35
1.3 Налог на фонд потребления в прибыли предприятий	Фонд потребления в составе прибыли	35% 45:20:35
1.4 Налог на доходы физических лиц		Минимум - 10% Максимум - 30% 45:20:35
1.5 Взносы в государственные социальные внебюджетные фонды	Объем выручки	10% 45:20:35
1.6 Таможенные пошлины и таможенные сборы		В основном - действующие ставки 45:20:35
1.7 Федеральные лицензионные сборы		Действующие ставки 45:20:35
1.8 Государственная пошлина		Действующая ставка 45:20:35
1.9 Налог на поддержку депрессивных регионов (на базе НДПИ по необщераспространенным полезным ископаемым: нефть, газ, золото, алмазы, руда, уголь и т.д.)		5% 100% - федеральный уровень
2 Региональные налоги и сборы
2.1 Налог на имущество организаций		45:20:35
2.2 Лесной налог		45:20:35
2.3 Водный налог		45:20:35
2.4 Сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами		45:20:35
2.5 Транспортный налог		45:20:35
2.6 Региональные лицензионные сборы		45:20:35
2.7 Налог на поддержку депрессивных муниципалитетов (по общераспространенным полезным ископаемым)		5% 100% на региональный уровень
3 Местные налоги и сборы
3.1 Земельный налог		45:20:35
3.2 Налог на имущество физических лиц		45:20:35
3.3 Налог на игорный бизнес		45:20:35
3.4 Налог на наследование или дарение		45:20:35
3.5 Экологический налог за размещение объектов на муниципальных землях и загрязнение окружающей среды		45:20:35
3.6 Местные лицензионные сборы		45:20:35

*(Отсутствие сведений о налогооблагаемой базе и ставках предполагает в качестве основы использование действующей схемы)

Представленный в таблице состав налогов, в связи с отличием от состава налогов по налоговому кодексу, требует определенных комментариев.

В предлагаемой модели вместо налога на добавленную стоимость и налога с продаж введен один «налог с выручки», где в качестве налогооблагаемой базы берется объем выручки от реализации (оптовой или розничной продажи). Это обусловлено тем, что в структуру добавленной стоимости входят прибыль, фонд оплаты труда, амортизация, которые, следовательно, облагаются налогами несколько раз.

В предлагаемой модели вместо налога на прибыль предприятий предлагается «налог на фонд потребления в прибыли предприятий». Это обусловлено необходимостью стимулирования инвестиционной активности, в связи с чем прибыль, направляемая на развитие производства, инновационные, экологические, инвестиционные цели в современных условиях предлагается налогом не облагать вообще. Понятно, что при этом должны вводиться определенные ограничения, чтобы предприятия не направляли бы поток прибыли, скажем, на строительство административных зданий и т.д., в ущерб прямой деятельности по расширенному воспроизводству.

Ставки подоходного налога с физических лиц в динамичной социально-ориентированной рыночной среде должны быть привязаны не к абсолютным цифрам доходов, а к категориям «прожиточный минимум», «рациональный потребительский бюджет», «бюджет полного достатка», которые должны ежегодно рассчитываться и утверждаться.

При этом доходы ниже прожиточного минимума будут облагаться по минимальной ставке 10%. Доходы в диапазоне от прожиточного минимума до половины рационального потребительского бюджета облагаются налогом 13%. Доходы от уровня половины рационального бюджета до одного рационального бюджета облагаются налогом 20%. Наконец, доходы выше уровня рационального бюджета облагаются налогом от 30%.

Предлагаемый подход обусловлен тем, что в динамичной экономике ставки подоходного налога должны «привязываться» не к абсолютным цифрам доходов, а к размерам прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и бюджета полного достатка. Введение плоской шкалы подоходного налога в 13%, предпринятое для вывода доходов из тени, своей цели не достигло. Мировой опыт подтверждает необходимость наличия разумной, но прогрессивной шкалы подоходного налога. Кроме того, в настоящее время регулярные расчеты прожиточного минимума и рационального потребительского бюджета должны стать основой для проведения в жизнь социальной политики общества и государства. Указанные расчеты потребительских бюджетов должны проводиться регулярно. При этом прожиточный минимум и рациональный потребительский бюджет должны утверждаться одновременно с принятием закона о бюджете страны на очередной год. Именно на основе расчетов рационального потребительского бюджета должна оцениваться средняя зарплата работников непроизводственной сферы, закладываемая в расходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

В качестве налогооблагаемой базы взносов в государственные социальные внебюджетные фонды предлагается установить не фонд оплаты труда, а объем выручки от реализации продукции (оптовой или розничной продажи). Соответственно, ставки взносов по каждому из фондов, по сравнению с действующими, могут быть пропорционально уменьшены, поскольку налогооблагаемая база соответственно увеличится. Отсюда размер обобщенной ставки взносов от объема реализации (продаж) может быть установлен в размере 10%, максимум - 12%.

Отметим, что предлагаемый размер этой и иных ставок должен являться результатом моделирования объемов налогооблагаемых баз, что предварительно и проделано авторами на основе известных статистических данных.

Налог на поддержку депрессивных регионов по ставке 5% от объема реализации (продаж) в полном объеме (100%) должен поступать в федеральный бюджет (фонд поддержки регионов). Соответственно, налог на поддержку депрессивных муниципальных образований должен полностью (на 100%) поступать в региональный фонд поддержки депрессивных муниципальных образований.

Следует отметить, что в настоящее время налог на поддержку депрессивных регионов может быть установлен в форме уже действующего налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в части необщераспространенных полезных ископаемых. Поэтому, введение нового дополнительного налога на поддержку депрессивных регионов даже необязательно.

Налоги на пользование общераспространенными природными ресурсами отнесены к региональному и муниципальному уровню (использование земель). Это обусловлено тем, что хотя функции природопользования входят в предметы совместного ведения всех уровней власти, тем не менее, реально они могут эффективно осуществляться на территориях.

Таким образом, только «налог на поддержку депрессивных регионов» полностью на 100 % должен направляться на федеральный уровень, а «налог на поддержку депрессивных муниципальных образований» соответственно полностью должен направляться на региональный уровень. За счет этих налогов федеральные и региональные органы управления будут иметь возможность предоставления субвенций и трансфертов на нижние уровни. При этом, конечно, предприятия, действующие в самих депрессивных регионах и муниципальных образованиях, имеющих бюджетную обеспеченность существенно ниже средней по России, таких налогов платить не должны.

Следует особо отметить, что предлагаемая в модели схема «расщепления» налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями существенно сократит количество регионов, которые в настоящее время считаются депрессивными в части налоговых доходов. Известно, что при действующей схеме отчислений от регулирующих налогов не более 15 регионов являются «донорами» в смысле налоговых поступлений. В этой связи предлагаемая модель увеличит количество субъектов федерации, которые смогут функционировать и развиваться за счет собственных источников. При этом для регионов и муниципальных образований создается благоприятный режим для поиска и мобилизации внутренних источников дополнительных доходов за счет структурной перестройки экономики, развития малого бизнеса, развития экспортно-ориентированных производств и т.д. Подчеркнем, кроме того, что внешнеэкономическая деятельность входит в предметы совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, а значит и доходы от таможенных сборов должны делиться между уровнями. Одновременно возрастет и ответственность региональных и муниципальных органов за результаты собственных управленческих решений. Поводов для «выбивания» денег из федерального центра станет меньше.

Кроме того, каждый из уровней (федеральный, региональный, муниципальный) наряду с финансово-бюджетными ресурсами должен быть в необходимой и достаточной степени обеспечен денежно-кредитными ресурсами. В этой связи, формирование эффективных денежно-кредитных отношений и системно построенной банковской системы России должно также осуществляться путем оптимального сочетания централизации и относительной самостоятельности банковских подсистем регионов, что требует введения понятия «денежно-кредитный федерализм» наряду с понятием «бюджетно-налоговый федерализм» [9].

Увеличение доходов граждан в России в соответствии с указанными в таблице 3 ориентирами невозможно без повышения уровня монетизации экономики, оцениваемой по агрегату М2, включающему наличные деньги, деньги на счетах до востребования и деньги на срочных депозитах в банках. Коэффициент монетизации экономики в процентах к ВВП в 2011 г. составлял по России около 38 % [10].

Отсюда, объем денежной массы занижен по сравнению с обоснованиями авторов почти в 2 раза (был период, когда он был занижен в 3-4 раза при коэффициенте монетизации в 1990-х гг. в 15-20%) [7].