Межбюджетные отношения и муниципальные финансы

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ



Содержание

1. Бюджетный федерализм

2. Формирование муниципальных финансов

2.1 Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации

2.2 Функции местных бюджетов

2.3 Доходы от налогов



1. Бюджетный федерализм

Общее понятие о межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имеющим административно-территориальное деление. Российская Федерация в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм -- форма организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений, выражающей относительную самостоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). Отношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюджетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюджетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся: бюджетный федерализм региональный налог

-- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

-- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по законодательно установленным нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

-- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

-- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

-- самостоятельность бюджетов;

-- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование: многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой -- устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)-Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изменения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

?НПj < ?БОj

где ?НПj -- налоговые полномочия субъекта Федерации или местного органа;

?БОj -- бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюджетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налоговые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципального образования с их бюджетными обязательствами:

?ДПj = ?БОj

где ?ДПj -- сумма доходных возможностей (полномочий), включая финансовую помощь (трансферты);

?БОj -- сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федерации (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произошли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими системами российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и противоречий:

-- наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

-- существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

-- ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

-- отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и отечественного исторического опыта в этой области;

-- существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

-- сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых потенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные проблемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989 -- 1998 гг. с соотношения 1 : 11 до 1 : 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) достигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сбалансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной экономики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджетных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономической жизни и регулирования экономических процессов на всей территории страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, означает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность гражданского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. Налогоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые отношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщики и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического содержания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регионов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышающие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, получающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объективно поставлены в различные климатические, географические, демографические и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различаются не по вине регионов исторические условия и соответственно предпосылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в последней части -- реальных результатах деятельности -- трансферты могут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов "регионы-доноры" реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих федеральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственности Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в конечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для налогоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между центром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разрешены на новом этапе реформирования на следующей основе:

-- центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

-- региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;

-- субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более четкого определения и разграничения налогов разных уровней и расширения полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федерального бюджета нового Фонда компенсации).

Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений.

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании и заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюджетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой -- устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введения Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем разных уровней. Это противоречило бы конституционному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюджетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физическими лицами) по формированию и использованию централизованных фондов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного продукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной власти и субъектов Российской Федерации по формированию и использованию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюджета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за главной стадией бюджетного процесса -- использованием бюджета. На современном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюджетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система -- это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: "Бюджетная система Российской Федерации -- основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов".

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие "бюджет расширенного правительства": сумма консолидированного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анализе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

	Консолидированный бюджет	В том числе
		федеральный бюджет	территориальные бюджеты
	млрд. руб.	% от ВВП	млрд. руб.	% от ВВП	млрд. руб.	% от ВВП
Доходы	5427,3	32,3	3425,4	20,4	2001,9	11,9
Из них: налоговые неналоговые	4936,2 421,4	29,4 2,5	3154,3 222,0	18,8 1,3	1781,9 199,4	10,6 1,2
Расходы	4665,4	27,8	2695,6	16,1	1969,8	11,7
Дефицит	761,9	4,5	729,8	4,3	32,1	0,2

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюджет) -- форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осуществляется в Российской Федерации на основе принципов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на доходы физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной системы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: доходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития ("сбросовая приватизация").

Структура расходов бюджета отражает глубокое реформирование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляется прежде всего в "сжатии" бюджетных ассигнований на финансирование промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финансируются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Существенной остается доля расходов на социально-культурные мероприятия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной социальной сферой, доставшейся от советских времен, а с другой -- с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия коренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестиционные затраты.

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налоговых полномочий и бюджетных функций по финансированию предоставления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходов на управление. Последняя статья свидетельствует о значительном перераспределении функций власти и управления "вниз", в регионы, и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ведения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (три четверти ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных органов.

С 2005 г. в Российской Федерации введена новая бюджетная классификация, которая изменила группировку доходов и расходов, что затруднило их сравнительную характеристику.

В переходной экономике существует возможность крупных финансовых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускоренная приватизация, однако, подорвала эту базу, во-первых, в силу активного использования методов льготной и бесплатной передачи имущества; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыночной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за использованием государственного имущества.

С помощью бюджетного федерализма обеспечивается регулируемое финансовое обращение (обмен) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня -- субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу -- взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их потребителями -- получателями бюджетных ресурсов (субъектами конечного присвоения), т. е. юридическими и физическими лицами.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма выражает общественную предназначенность бюджетных отношений как таковых -- обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федерации, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюджетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией административной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-правовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений -- взаимодействия бюджетов состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюджетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объективной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом Взаимодействие бюджетов -- это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, определенных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала разделяются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно "сверху вниз", поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

-- самостоятельность бюджетов в образовании и распределении доходов в соответствии с действующим законодательством;

-- необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;

-- солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде всего в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

-- приоритетность федерального бюджета в формировании бюджетной базы и бюджетно-налоговой поддержки;

-- достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как результат взаимодействия бюджетов;

-- подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адресного использования финансовой помощи;

-- прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней означает:

-- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

-- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

-- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством России;

-- право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их дефицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;

-- недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежелательных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодействия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношениях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализованы только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюджетного федерализма должны функционировать три финансовых механизма:

1.Механизм распределения расходных полномочий бюджетов содержится в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, а также в бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетная классификация в части функциональной и экономической классификации расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов является единой для бюджетов всех уровней. Бюджетный кодекс РФ делит расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность органов власти. Законодательство устанавливает расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета; расходы, совместно финансируемые на основе делегирования полномочий на компенсационной основе; расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации; расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

2.Механизм распределения налоговых полномочий и налоговой базы определяется Налоговым кодексом Российской Федерации, законами о конкретных видах налогов и законами о бюджетах на очередной финансовый год, а с 2005 г. Бюджетным кодексом РФ. Предусматривается введение федеральных, региональных и местных налогов и сборов разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по нормативам федеральных налогов по уровням бюджетной системы. Желательно, чтобы при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Федеральное законодательство ввело ограничение на полномочия других уровней: не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации.

3.Механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы, формируется законами о бюджетах на предстоящий финансовый год и Бюджетным кодексом РФ. Система федеральных трансфертов субъектам Российской Федерации включает: а) трансферты из пяти федеральных фондов финансовой помощи регионов; б) целевые субвенции на оказание дополнительной финансовой помощи высоко дотационным регионам; в) дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям, отдельным городам; г) финансирование программ по развитию регионов; д) трансферты в форме зачета встречных требований; е) бюджетные кредиты; ж) финансовые гарантии за счет средств федерального бюджета; з) средства федерального бюджета, переданные в управление субъектам Российской Федерации, бюджетные компенсации.

Основные потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам Российской Федерации идут из специальных целевых фондов, которыми управляет Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавливаются в ежегодных законах о федеральном бюджете по методикам, утвержденным Правительством.

В совокупности фондов финансовой помощи регионам основным является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между регионами в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации от 22 ноября 9004 г. № 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации". В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Вместе с тем, в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в условиях перехода на реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 г. предусматривается увеличить объем ФФПР на 20%, что на 13 процентных пункта выше прогнозируемого уровня инфляции. Размер повышения определен исходя из разницы между фактическими темпами инфляции за последние три года и её плановыми показателями, учитываемыми ежегодно при индексации Фонда.

Общий размер ФФРП в 2006 г. составит 228,2 млрд. руб. Увеличение ФФРП позволит выровнить бюджетную обеспеченность низко обеспеченных регионов до 64% от средне российского уровня.

Особенностью расчетов межбюджетных трансфертов из ФФПР является вступление в силу с 2006 г. нового порядка определения финансовой помощи для сложносоставных субъектов Российской Федерации. Так, в случае, если решение об объединении в новый субъект Российской Федерации принято референдумом до 1 января 2006 г., средства ФФРП на 2006 г. рассчитываются отдельно для каждого автономного округа, входящего в состав края или области, а зачисление указанных средств будет производиться в бюджет края (области), в состав которых входят автономные округа. В отношении остальных сложносоставных субъектов Российской Федерации -- расчет дотаций из ФФРП производится по совокупности бюджетов, входящих в край (область). Перечисление средств дотаций из ФФРП в этом случае также производится в бюджет края (области), в состав которого входят автономные округа.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФРП осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала регионов с учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

Применяемый механизм распределения средств ФФРП на 2006 г. позволяет повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов.

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации по финансированию их приоритетных расходных обязательств. В составе Фонда на 2006 г. предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации:

-- на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

-- на обеспечение мер социальной поддержки реабилитировании лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

-- на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

-- на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

-- на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Как и в 2005 г. распределение средств Федерального фонда софинансирования социальных расходов на оказание мер социальной поддержки ветеранов труда и выплату детских пособий произведено, исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В 2005 г. в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, являющийся преемником действовавшего в 2002--2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде рации от 5 января 2005 г. № 2 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

На 2006 г. намечено увеличение объема Фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза, или до 1412,4 млн. руб. Указанное увеличение связано с выделением средств субъектам Российской Федерации в рамках двух конкурсных отборов из расчета 642 млн. руб. на каждый конкурс. Кроме того, учтены средства в сумме 128,4 млн. руб. для 8 муниципальных образований, отбор которых произведен в 2005 г.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В 2006 г. с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд регионального развития в сумме 2679,3 млн. руб. Начиная с 2006 г. формирование и распределение средств Фонда предполагается осуществлять на формализованной основе в рамках единой системы межбюджетных трансфертов.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального бюджета в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. В Фонде компенсаций предусмотрены субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с федеральным законодательством; на реализацию федеральных законов о донорстве крови, на тушение лесных пожаров, осуществление полномочий по лесному хозяйству и охране и воспроизводству лесов и др. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций сформирован в сумме 72,8 млрд. руб. или выше уровня 2005 г. в 2,2 раза.

В связи с возросшим значением обеспечения без дефицитности региональных бюджетов формируется Фонд дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в котором предусмотрены в составе расходов федерального бюджета средства с целью оказания финансовой поддержки территориальным бюджетам в связи с изменением объема их расходных обязательств. Применение механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов за счет федерального бюджета усиливает общую устойчивость бюджетной системы и гибкость во взаимоотношениях её звеньев.

В механизме финансовых трансфертов предусмотрены дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям в связи с особым режимом их функционирования; финансирование расходов по передаче в ведение органов местного самоуправления объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы; Дополнительные расходы наукоградов; ассигнования на субсидирование процентных ставок по кредитованию сельскохозяйственных товаропроизводителей, что позволяет привлечь в агропромышленный комплекс дополнительные кредитные ресурсы на пополнение оборотных средств. Существенное значение имеет финансирование Федеральных целевых программ регионального развития, на которые предусмотрено в 2006 г. 77,0 млрд. руб. Общий объем финансовой помощи регионам в 2006 г. составит 520,5 млрд. руб. или 12,2% расходов федерального бюджета.

Особую социальную функцию выполняют трансферты из федерального бюджета внебюджетным фондам за счет части единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет на финансирование базовой части трудовой пенсии, а также на покрытие дефицита внебюджетных фондов.

Размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъекта Российской Федерации, уменьшается на сумму стоимости имущества передаваемого на договорной основе в соответствии с действующим законодательством из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также на сумму стоимости находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации субъектам Российской Федерации для последующей продажи.

Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно использовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведение курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюджетной политики являются:

-- активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления;

-- использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала;

-- создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;

-- обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий для эффективного функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который должен отражать начавшийся экономический рост в стране. Отсюда и значительные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Выводы:

1.Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса. Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма является механизм реализации бюджетных и налоговых полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой -- устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.