Межбюджетные отношения и муниципальные финансы

В первой половине 1990-х гг. общей, хотя и недостаточно устойчивой тенденцией было увеличение доли местных бюджетов. Если в конце 1980-х гг. удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР составлял 16,1--16,5%, то уже в 1992 г. доходы местных бюджетов в общей сумме доходов бюджетной системы составили 27,6, в 1995 г. -- 23,4, в 1997 г. -- 26,3%. В то же время удельный вес расходов местных бюджетов в общей сумме расходов бюджетной системы составил в 1992 г. - 28,5%, в 1995 г. - 30,6, в 1997 г. - 34,4%, т. е. непрерывно увеличивался, причем более быстрыми темпами.

Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявившихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в начале 1990-х гг. реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализации доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1990--1993 гг. возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов местных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными органами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разрушала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируемый процесс, в первой части Налогового кодекса, принятой в 1998 г., содержался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введение налогов, не входящих в этот перечень.

В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические факторы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостояния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны -- между региональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся во второй половине 1990-х гг. изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвязей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начального этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999--2001 гг. изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.

Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвязей федеральных и региональных органов власти к концу 1990-х гг. были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне система межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых в 1995--1997 гг. Законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных долей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.

В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных минимальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих налогов в среднем по субъекту Российской Федерации):

-- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;

-- часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;

-- часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;

-- часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;

-- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.

При этом было установлено, что размеры минимальных долей федеральных налогов определяются законодательными (представительными) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).

Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами собственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, вопросы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с региональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачными и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собственных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбалансированности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного самоуправления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависимости местных органов власти от региональных.

Кардинальных изменений не произошло и с принятием Бюджетного кодекса, введенного в действие с 1 января 2000 г. Местные бюджеты в своем подавляющем большинстве остаются хронически дефицитными, несмотря на то что федеральный и консолидированный бюджеты Российской Федерации начиная с 2000 г. формируются и исполняются с профицитом. При этом дисбаланс бюджетных доходов и расходов все более перемещается именно на местный уровень. Так, если дефицит консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2002 г. составил 53,6 млрд. руб., в 2003 г. -- 53,8 млрд. руб., а в 2004 г. достигнут профицит в сумме 31,2 млрд. руб., то на уровне местного самоуправления по расчетам в течение всего этого периода дефицит консолидированных бюджетов де только сохранялся, но и увеличивался как в абсолютном, так и в относительном выражении: 18,2 млрд. руб. в 2002 г., 24,9 млрд. руб. в 2003 г. и 36,6 млрд. руб. в 2004 г. Эта тенденция сохраняется и в 2005 г.: дефицит местных бюджетов оценивается в сумме 46,7 млрд. руб., или 4,9% общих расходов местных бюджетов.

Основные показатели местных бюджетов в 2002-2005 гг. Таблица (млрд. руб.)

	2002г. (отчет)	2003г. (отчет)	2004г. (оценка)	2005г. (прогноз)
Доходы -- всего	713,2	842,0	841,4	911,8
в том числе: отчисления от бюджетов других уровней в % к общей сумме расходов	289,3 40,6	351,3 41,7	359,3 42,7	398,9 43,7
Расходы -- всего	731,4	866,9	878,0	958,5
Дефицит (-), профицит (+)	-18,2	-24,9	-36,6	- 46,7
в % к сумме расходов	2,5	2,9	4,2	4,9

Местные органы власти не получили реальной возможности формировать бюджетные доходы в необходимых объемах: доходная часть местных бюджетов в значительной мере формируется за счет различных видов финансовой помощи. Удельный вес отчислений из бюджетов других уровней, составлявший в 2002 г. 40,6%, по прогнозу на 2005 г. повышается до 43,7%. Необходимо также учитывать, что подавляющая часть налоговых доходов (отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов), отнесенная в соответствии с Бюджетным кодексом к собственным доходам местных бюджетов, может считаться таковой с большой долей условности. В результате за счет отчислений от регулирующих налогов формируется до 80% и более налоговых доходов местных бюджетов, размер минимальных отчислений от которых на практике нередко пересматривается не только при принятии бюджета соответствующего субъекта Федерации на очередной финансовый год, но и в течение финансового года.

До последнего времени нередкой была и такая практика, при которой размер индивидуальной доли, закрепляемой за местным бюджетом на постоянной основе, устанавливался органами государственной власти субъекта Федерации не на основе фиксированной формулы (единой для всех муниципальных образований методики и единых данных базового года), а с "учетом индивидуальных особенностей территорий", фактически же -- на субъективной основе. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Таким образом, несмотря на некоторый прогресс в реформировании системы межбюджетных отношений, вопрос о ее дальнейшей структуризации остается достаточно актуальным. Наиболее острой проблемой, требующей своего решения, причем не только на местном, но и на региональном уровне, является проблема бюджетного вертикального и горизонтального выравнивания (сбалансированности).

С этой проблемой тесно связана проблема дотационности территорий. Сохранение небольших, хотя и постоянно выделяемых трансфертов позволяет поддерживать лишь минимальный уровень социальных стандартов, т. е. минимальный уровень государственных социальных услуг, гарантированных Конституцией Российской Федерации каждому гражданину страны независимо от конкретной территории его проживания. Однако эта форма государственной поддержки, которая для регионов, как известно, является основной, не ставит своей целью финансовое оздоровление предприятий, расположенных на территории того или иного региона, наращивание его производственного потенциала, на базе которого единственно и возможно преодоление отсталости и дотационности регионов.

В 2001--2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджетных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Основные направления реформирования системы межбюджетных отношений и обоснование такого реформирования изложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, а также в Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления. 20 августа 2004 г. был принят Закон № 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования внебюджетных отношений", предусматривающий внесение в Бюджетный кодекс РФ поправок по следующим направлениям:

-- уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

-- уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;

-- разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

-- установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

-- регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

-- установление порядка временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления органами государственной власти других уровней.

Необходимые изменения, направленные на уточнение налоговых полномочий федеральных и региональных органов законодательной власти и представительных органов местного самоуправления, видов налогов и сборов, специальных налоговых режимов, формирующих систему налогов и сборов Российской Федерации, были также внесены в Налоговый кодекс РФ.

Формирование доходов органов местного самоуправления. Доходы местных бюджетов по своему экономическому содержанию представляют собой денежные средства, поступающие в без эквивалентном и безвозмездном порядке в распоряжение органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций. Наличие собственной устойчивой доходной базы местного бюджета является главным условием успешного развития муниципального образования.

Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемных средств.

Соотношение этих основных источников в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень автономности (финансовой независимости) органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных бюджетов первой и третьей группы источников, как правило свидетельствует о высокой зависимости местных органов власти от решений органов государственной власти и кредитных учреждений, а соответственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления в маневрировании финансовыми ресурсами. Устойчивость местных бюджетов в значительной мере зависит от собственной финансовой деятельности местного самоуправления, финансового состояния предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию собственных источников финансовых ресурсов.

В составе собственных доходов различают налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам относятся местные налоги и сборы (полностью или частично закрепленные за местным уровнем бюджетной системы) и отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

В действовавшем Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в состав местных налогов входило двадцать три налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового кодекса РФ количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы). С 1 января 2005 г. к местным налогам отнесены только два налога: земельный и налог на имущество физических лиц (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ).

В состав регулирующих налогов включаются федеральные, региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет на очередной финансовый год или на долговременной основе. Нормативы отчислений ежегодно утверждаются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы или распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Неналоговые доходы муниципальных образований включают:

-- доходы после уплаты всех налогов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

-- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

-- часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления;

-- штрафы, суммы конфискаций и иные средства принудительного взыскания.

В Российской Федерации в 2004 г. сложилась следующая доходов территориальных бюджетов структура



Таблица

Структура доходов консолидированных бюджетов РФ в 2004 г.
	Кассовое исполнение
	консолидированных бюджетов субъектов РФ	региональных бюджетов	местных бюджетов
1.Налоговые доходы в том числе: 1) налоги на прибыль в % к налоговым доходам 2) налог на доходы физических лиц в % к налоговым доходам 3) налоги на товары и услуги в % к налоговым доходам 4) налоги на имущество в % к налоговым доходам 5) платежи за пользование природными ресурсами в % к налоговым доходам 6) местные налоги и сборы в % к налоговым доходам	1767,8 658,6 37,3 566,9 32,1 133,8 7,6 145,3 8,2 144,6 8,2 15,4	1218,3 478,2 39,3 347,7 28,5 119,7 9,8 88,5 7,3 110,5 9,1 4,6	549,5 180,4 32,8 219,2 39,9 14,1 2,6 56,8 10,3 34,1 6,2 10,8
2.Неналоговые доходы в том числе: -- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	197,9 159,2	132,2 103,4	65,7 5,8
3.Безвозмездные перечисления в том числе: дотации, субвенции, субсидии и другие виды финансовой помощи от бюджетов других уровней бюджетной системы прочие безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней	219,9	264,7	413,8
	386,9 -35,0	390,3 13,2	455,2 -48,2
4.Доходы целевых бюджетных фондов	157,9	155,8	2,1
5.Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности	29,7	12,7	17,0
Итого доходов	2373,1	1783,6	1048,1
Итого доходов без безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней в % к общей сумме доходов	2021,2 85,2	1380,1 77,4	641,1 61,2

Источник: www.minfin.ru -- официальный сайт Министерства финансов РФ.



Таким образом, основными источниками доходов местных бюджетов в 2004 г. были налоговые доходы, за счет которых обеспечено 52,4% общих поступлений средств в местные бюджеты. Крупнейшими налоговыми источниками были: налог на доходы физических лиц, составивший 39,9% суммы налоговых доходов; налог на прибыль -- 32,8%; налог на имущество -- 10,3%; платежи за пользование природными ресурсами -- 6,2%. Однако основная масса этих поступлений обеспечена за счет так называемых условно собственных доходов (отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов). Так, из общей суммы поступившего в местные бюджеты налога на прибыль, составившего в 2004 г. 80,4 млрд. руб., отчисления от этого налога, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, составили 122,8 млрд. руб., или 68% общих поступлений этого налога (налог на прибыль, зачисляемый в местные бюджеты, состарил 57,7 млрд. руб., или 32%).

За счет неналоговых доходов обеспечено 65,2 млрд. руб., или всего 6,2% от общей суммы доходов местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней составили 407 млрд. руб., или 39,8% общей суммы доходов местных бюджетов, в том числе дотации -- 173,6 млрд. руб. (16,6%), субвенции -- 179,9 млрд. руб. (17,2%), субсидии -- 61,2 млрд. руб. (5,8%).

Как уже отмечалось, в последние годы наблюдается тенденция снижения доли собственных доходов. Практика показывает, что, поскольку налоговая база сосредоточена в городах и районах, подавляющее большинство мелких муниципальных образований не имеют достаточной финансовой базы и изначально становятся дотационными. В этих условиях даже при передаче региональных источников доходов на местный уровень обеспечение бюджетной обеспеченности территорий, располагающих низким налоговым потенциалом, весьма проблематично.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающим в силу с 2006 г., предусмотрена несколько иная классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 55 закона к собственным доходам отнесены:

-- средства самообложения граждан;

-- доходы от местных налогов и сборов;

-- доходы от региональных налогов и сборов;

-- доходы от федеральных налогов и сборов;

-- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

-- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

-- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после Уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

-- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

-- добровольные пожертвования;

-- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов отнесены субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения. В доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан будет устанавливаться в абсолютной величине одинаковым для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления. В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов.



2.3 Доходы от налогов

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством РФ.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений, установленным в соответствии с бюджетно-налоговым законодательством, предусматривающим утверждение единых для всех муниципальных образований налоговых ставок или нормативов отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов могут также зачисляться в бюджеты поселений и городских округов в соответствии с едиными нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района.

В соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2004 г. были внесены изменения в бюджетно-налоговое законодательство, важнейшими из которых являются следующие.

1.В Бюджетном кодексе РФ введена новая трактовка местного бюджета, точнее цели его формирования. В новой редакции ст. 14 под местным бюджетом понимается "форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования" (а не вообще "для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления", как это звучало в прежней расширительной трактовке). При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

2.Состав налоговых доходов местных бюджетов определен в зависимости от типа муниципального образования.

В отношении неналоговых доходов местных бюджетов в основном сохранен ранее действовавший порядок, установленный для бюджетов всех уровней (ст. 41--46), в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем в новой редакции Бюджетного кодекса (ст. 62) в состав неналоговых доходов включены (вводятся в действие с 1 января 2006 г. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ):

-- плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляемая в бюджеты муниципальных районов и городских округов, по нормативу 40%;

-- доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и межселенных территорий, и предназначенных для целей жилищного строительства, зачисляемые в соответствующие бюджеты (до разграничения государственной собственности на землю), по нормативу 100%.

Проведенное в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничение доходных источников между бюджетами разных уровней, закрепление непосредственно в Бюджетном кодексе собственных налоговых доходов за соответствующими бюджетами, нормативов отчислений от федеральных налогов и другие направления реформирования системы межбюджетных отношений создают определенные предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления и их заинтересованности в расширении собственной налоговой базы. В то же время в силу объективных причин и факторов эта проблема сохраняется для многих местных бюджетов, не располагающих прочной финансово-экономической основой.

Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение.

Одной из центральных и наиболее трудно решаемых проблем бюджетного федерализма является достижение четкого разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие четких принципов в этой сфере отношений и, как следствие, низкая ответственность за финансирование расходов, сложившиеся в 1990-х гг., привели к возникновению огромных структурных дисбалансов местных бюджетов и появлению на всех уровнях бюджетной системы так называемых не финансируемых мандатов.

Основой для разграничения полномочий между уровнями государственного управления является Конституция РФ, в которой в общем виде определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и остаточная компетенция (вне первых двух предметов ведения) субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

По предметам ведения муниципальных образований в Конституции РФ практически ничего не сказано. В ст. 132 лишь рамочно определены полномочия местного самоуправления.

1.Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2.Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Расплывчатые формулировки предметов ведения не только местного самоуправления, но и субъектов РФ изначально не позволяли решить должным образом проблему разграничения ни налоговых, ни расходных полномочий. Полномочия местного самоуправления были детализированы лишь в Законе "Об общих принципах местного самоуправления

в Российской Федерации" (1995 г.), установившем более конкретный перечень предметов ведения местного самоуправления, к которым были отнесены вопросы местного значения, в числе которых:

-- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

-- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

-- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

-- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

-- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

-- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

-- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

-- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

-- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

-- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

-- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

-- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

-- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

-- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

-- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

-- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

-- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

-- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

-- организация и содержание муниципальных архивов;

-- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

-- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

-- создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

-- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

-- организация и содержание муниципальной информационной службы;

-- создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

-- создание условий для организации зрелищных мероприятий;

-- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

-- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

-- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

-- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В то же время положение п. 2 ст. 132 Конституции о возможности наделения местного самоуправления государственными полномочиями ни в самой Конституции, ни в законах о местном самоуправлении, принятых в 1995--1997 гг., не содержало надежных механизмов передачи материальных и финансовых ресурсов для реализации именно этих полномочий. Этот недостаток сохранился и в принятом в 1998 г. Бюджетном кодексе РФ.

К функциональным расходам, финансируемым исключительно из средств местных бюджетов (ст. 87), были отнесены:

-- содержание органов местного самоуправления;

-- формирование муниципальной собственности и управление ею;

-- организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог адресного значения;

-- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-- организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

-- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-- обеспечение противопожарной безопасности;

-- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

-- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

-- обслуживание и погашение муниципального долга;

-- целевое дотирование населения;

-- содержание муниципальных архивов;

-- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

-- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В то же время чрезвычайно широкий круг функциональных расходов был отнесен к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных бюджетов. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса к таким расходам были отнесены:

-- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

-- обеспечение правоохранительной деятельности;

-- обеспечение противопожарной безопасности;

-- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

-- обеспечение социальной защиты населения;

-- обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

-- обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

-- развитие рыночной инфраструктуры;

-- обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

-- обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской федерации;

-- обеспечение деятельности средств массовой информации;

-- прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласованию соответственно органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало четкого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и совместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и ответственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Конституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, накапливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в течение длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполнению. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2004 году" особо отмечалось, что "общий объем установленных законодательством расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации составляет 6,5 трлн. рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансовые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и принимаемым им законам, а органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения".

Первопричиной появления не финансируемых мандатов до последнего времени была неопределенность конституционных норм, разграничивающих предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Поэтому проблема не финансируемых мандатов практически не решаемая только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющих механизмы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, предусматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномочий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регулируемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления не финансируемых мандатов, возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводится подробный перечень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого типа муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом 98 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям установленные для разных типов муниципальных образований: перечни вопросов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обусловленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муниципальных образований, отнесены:

-- формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюджета, контроль за его исполнением;

-- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

-- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

-- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

-- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

-- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

-- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

-- территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

-- содержание на соответствующей территории мест захоронения, организация ритуальных услуг;

-- организация библиотечного обслуживания населения;

-- другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений отнесены:

-- обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответствующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условий жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательство организация строительства и содержания муниципального жилищного' фонда, создание условий для жилищного строительства;

-- обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

-- создание условий для организации досуга и обеспечения населения услугами организаций культуры;

-- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на соответствующих территориях;

-- обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта;

-- создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест его массового отдыха;

-- организация благоустройства и озеленения соответствующей территории, использования и охраны лесов, расположенных на соответствующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, -- это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к вопросам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ расчета нормативов для определения общего объема субсидий предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо муниципальную собственность) материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Принятие новой редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 "Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов" (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 "Расходные обязательства муниципального образования", в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;

- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам устного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном Кодексом порядке.

Размещено на Allbest.ru