Анализ механизмов функционирования и комплексная оценка эффективности модели регулирования Twin Peaks

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретические аспекты финансового регулирования

1.1 Классические модели финансового регулирования

1.2 Концептуальные аспекты модели Twin Peaks

1.3 Тенденции в системах регулирования и надзора на финансовых рынках

1.4 Пруденциальное регулирование

1.5 Концепция эффективности финансового регулирования

2. Систематизация стран по моделям финансового регулирования

2.1 Категории используемых источников данных

2.2 Постановка гипотез на значимость моделей (по измерению эффективности финансового регулирования) «в целом»

3. Апробация модели оценки эффективности финансового регулирования. Результаты исследования

3.1 Сопоставительный анализ эффективности моделей финансового регулирования по подгруппам показателей

3.2 Сопоставительный анализ эффективности моделей финансового регулирования по категориям «важности» количественных показателей

3.3 Результат проверки гипотез на значимость моделей (по измерению эффективности финансового регулирования) «в целом»

3.4 Комплексная итоговая оценка эффективности финансового регулирования

3.5 Проверка дополнительной гипотезы: действительно ли измерить эффективность функционирования модели регулирования финансового рынка невозможно, опираясь на один индикатор или узкий круг идентичных финансовых показателей?

Список использованной литературы

Приложения



Введение

Одним из последствий финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. стало то, что многие страны были вынуждены сменить существующую систему регулирования и надзора на финансовом рынке на более эффективную. Переход к новым моделям финансового регулирования произошёл преимущественно в странах Европы, поскольку одной из основных причин кризиса в европейской банковской системе стало отставание темпов интеграции институтов регулирования и надзора от растущих темпов интеграции финансовых рынков. Последнее, безусловно, связано с введением единой валюты в 1999 году. Евро в значительной степени облегчил движение (перераспределение) финансовых капиталов между европейскими странами, однако финансовые регуляторы не были готовы (либо были недостаточно готовы) к постоянному мониторингу системного риска финансового сектора риска, возникающего вследствие неспособности финансового института своевременно выполнять обязательства перед кредитором, что в свою очередь может повлечь за собой банкротство других участников рынка. Поэтому во многих странах возникла необходимость реструктуризации системы финансового регулирования: а именно, требовался комплексный надзор за финансовыми институтами речь идет о т.н. макропруденциальном надзоре. Общественное давление со стороны инвесторов и потребителей финансовых услуг стимулировало регулирующих органов создать (либо вычленить) отдельное ведомство, приоритетными задачами которого стали бы контроль за поведением участников финансового рынка в рамках защиты прав и интересов потребителей финансовых услуг. Так зародилась идея создания модели регулирования с двумя регуляторами Twin Peaks supervisory model. Модель государственного регулирования и надзора на финансовом рынке Twin Peaks является предметом научно-исследовательской работы.

Теоретический раздел диссертации состоит из четырех частей:

1) о преимуществах и недостатках, равно как и об эффективности определенной модели финансового регулирования можно говорить, лишь предварительно сопоставив её с другими моделями. Поэтому первая часть работы посвящена содержательной характеристике трех классических подходов регулирования: институционального, функционального и интегрированного;

2) механизм функционирования и концептуальные аспекты модели Twin Peaks являются предметом второй части теоретического раздела;

Австралия и Нидерланды одними из первых перешли к регулированию финансового рынка двумя регуляторами, поэтому принцип работы Twin Peaks модели (далее также TP-модели) показан на примере именно этих двух стран.

3) задача третьей части раздела проиллюстрировать ключевые тенденции в системах финансового регулирования и надзора;

4) заключительная часть представляет собой глобальный обзор общепринятой в научной литературе терминологии в сфере пруденциального регулирования. Так, подробно будут проанализированы ключевые термины, задачи и инструменты макро- и микропруденциального регулирования. Отдельная часть посвящена описанию взаимосвязи макропруденциальной и денежно-кредитной политики. Заключительные главы затрагивают вопросы неоднородности интерпретаций понятий «системный риск финансового сектора» и «финансовая стабильность»; также описываются вероятностные подходы к их оценке.

Практический раздел дипломной работы базируется на комплексном измерении эффективности функционирования моделей финансового регулирования, с подробным анализом эффективности модели Twin Peaks.

Детально изучая научно-исследовательские работы, посвященные изучению данной тематики, можно прийти к следующему выводу: оценить эффективность финансового регулирования с помощью одного финансового показателя или определенного блока финансовых показателей крайне затруднительно. Поэтому в рамках магистерской диссертации была поставлена следующая задача: разработать методологию оценки финансового регулирования на основе комплексного сопоставительного анализа количественных и качественных финансовых показателей различных секторов финансового рынка и сфер финансового регулирования. Исходя из этого, в исследовании была поставлена следующая гипотеза (является дополнительной; главная гипотеза будет обозначена далее):

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ГИПОТЕЗА ИССЛЕДОВАНИЯ

Оценить эффективность функционирования модели регулирования финансового рынка невозможно, опираясь на один индикатор или блок определенных финансовых показателей требуется комплексный анализ широкого спектра как количественных, так и качественных показателей отраслей финансового рынка и сфер финансового регулирования.

Для подтверждения/опровержения дополнительной гипотезы будет проведен корреляционный анализ финансовых показателей и комплексной итоговой оценки эффективности по количественным и качественным финансовым показателям. Подробнее условия гипотезы будут сформулированы в главе 3.5 исследования.

Количественные финансовые показатели в рамках данного исследования будут классифицированы по секторам финансового рынка и экономики в целом: речь идет о банковской и страховой отраслях, фондовом рынке, секторе внешней экономики; отдельно выделяются показатели в сфере защиты прав инвесторов и потребителей финансовых услуг.

Каждая подгруппа качественных финансовых показателей это фактически отдельная сфера регулирования финансового рынка. Так, можно провести дифференциацию показателей на следующие подгруппы: первоначальное банковское лицензирование; права и обязанности акционеров, политика акционерного капитала; пруденциальные нормы капиталодостаточности; внешний аудит банков; политика корпоративного управления; управление риском концентрации и риском ликвидности; система страхования вкладов; система классификации активов и политика резервирования; бухгалтерский учет и политика раскрытия финансовой информации; политика регулятора в ситуации резкого ухудшения финансового положения банка или преддефолтного /дефолтного состояния банка; организация и методология финансового регулирования и политика независимости регулятора; системно значимые финансовые институты. Как и в случае количественных показателей, отдельно вычленяются показатели в сфере регулирования прав потребителей финансовых услуг.

Страны, применяющие подход Twin Peaks в системе финансового регулирования, заинтересовали, главным образом, следующими особенностями:

1) экономики стран Twin Peaks (далее также TP-стран) понесли меньшие потери в период экономического кризиса 2008-2009 гг. (что было отражено, прежде всего, на макроэкономическом показателе "ВВП на душу населения"). Кроме того, многие исследователи в области финансового регулирования говорят о качественных изменениях при переходе к TP-подходу (например, Jeroen Kremers и Dirk Schoenmaker (источник [1]), а также эксперты Международного Валютного Фонда (источник [2])): речь идет о чётком разделении полномочий между регуляторами, которое способствовало гибкому реагированию и оперативному вмешательству надзорных органов в период экономического кризиса;

2) большинство исследователей в сфере финансового регулирования отмечают высокий уровень доверия финансовому регулятору (и финансовому сектору в целом) со стороны потребителей финансовых услуг и связывают это с наличием специализированного института в сфере защиты прав и интересов инвесторов и потребителей финансовых услуг (в TP-модели данный институт выступает в роли второго финансового регулятора (т.н. «второй ноги» Twin Peaks)).

Вышеописанные доводы послужили триггером для конструирования (и последующей апробации) модели для оценки эффективности финансового регулирования на основе количественных и качественных финансовых показателей не только в странах с TP-подходом, но и в странах с классической моделью финансового регулирования.

Далее формулируется основная гипотеза исследования и условие её подтверждения/опровержения.

КЛЮЧЕВАЯ ГИПОТЕЗА ИССЛЕДОВАНИЯ

Страны, в которых применяется модель регулирования Twin Peaks, показывают наилучшие результатов в рамках оценки эффективности моделей финансового регулирования.

Главная гипотеза будет подтверждена в том случае, если в рамках сопоставительного анализа на основе балльной системы комплексная итоговая оценка эффективности по количественным и качественным финансовым показателям для стран с TP-моделью окажется выше в сравнении с аналогичными оценками для стран с другими подходами регулирования; в противном случае, основная гипотеза будет опровергнута.

Качество используемых в исследовании моделей будет проверено с помощью гипотез о значимости моделей «в целом» на доверительном уровне 99%.

Итак, ключевой целью научно-исследовательской работы является анализ механизмов функционирования и комплексная оценка эффективности модели регулирования Twin Peaks.

Несмотря на то, что применяемый подход в диссертации в определенной степени идентичен концепции построения кредитных рейтингов (кредитный рейтинг финансового института или суверенный кредитный рейтинг государства моделируется на основе балльной системы с использованием широкого спектра финансовых показателей), в современной научной литературе вопрос оценки эффективности финансового регулирования остается открытым и крайне малоизученным.

Поскольку данное исследование является первой в своем роде научной работой, где была разработана модель комплексной оценки эффективности финансового регулирования, его, безусловно, можно считать актуальным и (без преувеличения) новаторским.



1. Теоретические аспекты финансового регулирования

1.1 Классические модели финансового регулирования

В исследовательской литературе принято выделять 4 классических модели финансового регулирования и надзора: институциональную, функциональную, интегрированную и модель двойного пика (Twin Peaks model).

Институциональная модель регулирования

В рамках институционального (секторального) (традиционного) подхода «регулирование и надзор осуществляется в зависимости от вида финансового института, независимо от продуктов и услуг, предлагаемых институтами». В секторальной модели первый регулятор контролирует банковскую отрасль, второй страховые компании и пенсионные фонды, третий деятельность участников рынка ценных бумаг. Традиционная модель хотя и предполагает чёткое разделение обязанностей между регуляторами, в спорных ситуациях нередки случаи возникновения конфликта интересов: речь идет о проблеме расхождения целей регуляторов (к примеру, стабильности финансового института может противостоять конкуренция между регуляторными ведомствами).

Секторальный надзор является самым распространенным среди всех подходов регулирования. Однако, в последнее время всё больше стран отказываются от него в пользу интегрированной модели: так, за период с 1999 по 2010 гг. доля институционального подхода (среди всех моделей регулирования) упала с 62% до 44%. Тем не менее, несмотря на данную тенденцию, некоторые исследователи всё же отмечают ее преимущества:

- так, наличие конкуренции между данными тремя регуляторами повышает общественное благосостояние (Frantz,?Instefjord,?2012);

- снижение расходов в рамках процесса надзорно-регуляторной деятельности после перехода на интегрированную модель регулирования, как правило, не происходит, поскольку, в частности, не наблюдается снижения численности кадрового аппарата в органах финансового регулирования (Иihбk,?Podpiera,?2006);

- в отличие от секторальной, в интегрированной модели ответственность за стабильность финансовой системы полностью возлагается на одно ведомство (на одного регулятора).

Секторальный подход (в той или иной форме) применяется преимущественно в азиатских странах и странах Южной Америки: например, в Китае (в том числе в Гонконге), Тайланде, Малайзии, Индии, Индонезии, на Филиппинах, а также в Мексике, Венесуэле и Аргентине.

Функциональная модель регулирования

В функциональной модели регулирование и надзор осуществляется в зависимости от характера финансовой деятельности (услуги), вне зависимости от организационно-правового статуса института. Так, один регулятор контролирует операции по купле/продаже ценных бумаг, второй страховую деятельность, в обязанности третьего входит защита прав потребителей, четвертый регулирует проведение платежных транзакций, в компетенции пятого входит лицензирование финансовых институтов, шестой ответственен за поддержание рыночной стабильности и платежеспособности финансовых институтов, седьмой за соблюдение конкуренции между финансовыми посредниками и тд.. Таким образом, в рамках функциональной модели каждая сфера финансового регулирования является областью ответственности отдельного регулятора. С одной стороны, дифференцированный подход к регулированию всего финансового рынка является преимуществом данной модели, с другой стороны, вопрос конфликта интересов между регуляторами (вопрос регулятивного арбитража) здесь, по сути, может стоять более остро (например в США, где данный подход регулирования существовал до 2008г., традиционно вставал вопрос о принадлежности финансового инструмента либо к категории ценных бумаг, либо к фьючерсам). Кроме того, существует риск значительного роста административных расходов ввиду неявных разделений полномочий между регуляторами, что в свою очередь может быть отражено и на увеличении времени, затрачиваемого на проведение надзорно-регуляторной деятельности.

К странам, где применяется функциональный подход, относятся, прежде всего, Бразилия, Италия, Испания и США (до 2008г.).

Интегрированный подход к регулированию

В интегрированном подходе финансовое регулирование осуществляется одним регулятором. Регулятивные полномочия могут быть сконцентрированы как в лице центрального банка страны, так и вне его структуры. Последние два десятилетия наблюдается увеличение числа стран, перешедших на интегрированную модель. Так, если на начало 1991 г. интегрированный подход применялся в Сингапуре, Норвегии, Дании и Швеции, то к концу 2009 г. модель единого органа регулирования использовалась уже в 35% стран с развитой финансовой инфраструктурой (в том числе, в Канаде, Германии, Австрии, Чехии, а также в Англии до 1 апреля 2013 года). Столь стремительный рост обусловлен ускорением глобализации финансовых рынков, увеличением роли крупных финансовых конгломератов, внедрением финансовых инноваций, усилением роли оффшоризации, а также развитием рынка производных инструментов (так, если в 1989 г. оборот мирового рынка деривативов составлял около 2,5 триллионов $, то к концу 2007 г. он оценивался уже в более чем 380 триллионов $). Поэтому многие исследователи (в частности, Donato Masciandaro and Marc Quintyn) отмечают, что тенденция к консолидации регулятивной системы в ближайшее время сохранится.

Европейский финансовый кризис 2008г. указал на наличие одной существенной проблемы: слабое регулирование финансового института-нерезидента национальным регулятором. Ограниченные полномочия национального регулятора «подталкивают европейские страны к расширению полномочий НАДнациональных регуляторов». При этом для снижения риска конфликта интересов между надзорными ведомствами в 2010 г. Европейская комиссия инициировала создание новых регулятивных органов:

- первый орган Европейский совет по системный рискам (ESRB)

ответственен за макропруденциальный надзор (macroprudential supervision) подробнее о макропруденциальной политике см. главы 1.4.1 - 1.4.4 (надзор, который позволяет идентифицировать «системные риски» подробнее о классификации интерпретаций «системного риска» см. с.32 в рамках функционирования финансовой системы в целом). Основной задачей ESRB является «мониторинг состояния финансовой системы ЕС, разработка рекомендаций для национальных регуляторов по преодолению негативных последствий кризиса и координация деятельности новых органов регулирования и надзора на уровне отдельных финансовых...рынков»;

- следующие три ведомства (EBA, EIOPA, ESMA) ответственны за осуществление надзора за деятельностью трех отраслей финансового рынка (банковского, страхового и рынка ценных бумаг соответственно). Каждое ведомство отвечает за организацию микропруденциального надзора (microprudential supervision) подробнее о микропруденциальной политике см. главы 1.4.1 - 1.4.3 в подконтрольном ему секторе финансового рынка. При этом НАДнациональный орган лишь координирует деятельность национальных финансовых регуляторов «функции непосредственного надзора за конкретными финансовыми институтами и применения к ним санкций оставлены на национальном уровне».

Цель Европейской банковской администрации (EBA) обеспечение эффективного финансового регулирования и надзора Европейского банковского сектора. EBA проделала большой путь в унификации и гармонизации пруденциальных норм банковского права (к примеру, был создан т.н. Единый свод правил [The Single Rulebook]). Одним из ключевых инструментов политики Банковской администрации является проведение стресс-тестов европейской банковской системы на агрегированном уровне.

Основной задачей Европейской организации страхования и пенсионного обеспечения (EIOPA) является поддержание финансовой стабильности и транспарентности двух неразрывно связанных финансовых рынков: рынка страховых услуг и пенсионного сектора. EIOPA, как и EBA, регулярно проводит стресс-тестирование с целью выявления компаний, не выполняющих требования по минимальному капиталу (на случай возможной реализации негативного макроэкономического сценария). Здесь следует отметить, что 1 января 2016 года ожидается вступление в силу т.н. Директивы о платежеспособности Solvency II, предусматривающей более жесткие требования к капиталу страховых компаний. Введение этого законопроекта указывает на то, что следствием европейского банковского кризиса стало не только создание новых надзорных регуляторов на НАДнациональном уровне, но и ужесточение политики капиталодостаточности финансовых институтов.

Главной функцией Европейской организация по ценным бумагам и рынкам (ESMA) является разработка нормативных документов, регулирующих деятельность фондового рынка. Законопроекты направлены, с одной стороны, на создание равных конкурентных условий на всех сегментах финансового рынка, с другой стороны, на поддержание качественной защиты прав и интересов инвесторов. Помимо этого, ESMA ответственна за лицензирование и надзор европейских кредитных рейтинговых агентств.

Объединенный комитет европейских надзорных органов (JCESA) служит своеобразной площадкой для проведения дискуссий, в которых принимают участие, с одной стороны, представители всех вышеназванных ведомств, а с другой национальные регуляторы и члены правительств стран Евросоюза. Комитет JCESA реализует две ключевые задачи: 1) координация процесса сотрудничества между НАДнациональными ведомствами EBA, EIOPA и ESMA; 2) оказание помощи в урегулировании возникающих разногласий между национальными регуляторами (в рамках разработки Объединенным комитетом предложений по внедрению новых регуляторно-пруденциальных стандартов на уровне стран Евросоюза).

Схема системы финансового регулирования и надзора в странах Евросоюза (European System of Financial Supervision) представлена ниже на рис.1:

Рис.1 Регулирование и надзор финансового рынка в Европейском союзе с 2011 года

Источник: European system of financial supervision. Financial Supervisory Authority of Finland, 2014

1.2 Концептуальные аспекты модели Twin Peaks

В основе модели Twin Peaks (модели двойного пика) («модели надзора за задачами») дословный перевод с английского языка часто употребляемого в аналитических докладах словосочетания objective-based supervisory model разделение функций регулирования и надзора финансового рынка между двумя регуляторами. Первый регулятор отвечает за пруденциальный надзор; его целью является поддержание финансовой стабильности отдельных финансовых институтов (т.е. микропруденциальный надзор). Также, он может быть ответственен и за стабильность финансовой системы в целом (т.е. проводить макропруденциальный надзор). Второй орган отвечает за «регулирование правил ведения бизнеса» (conduct of business supervision) речь идет о регуляторно-надзорной деятельности в сфере защиты прав и интересов инвесторов и потребителей финансовых услуг.

Модель Twin Peaks относительно молодая модель, в настоящее время применяется всего в нескольких странах, среди которых Австралия, Нидерланды, Финляндия (с 2009г.) и Новая Зеландия (с 2010 г.) полноценный переход к TP-модели в настоящее время происходит также в Великобритании (начиная с 1 апреля 2013г.), Польше и ЮАР.. В исследовательских докладах например, в Докладе группы 30, [7] чаще всего рассматривают пример Австралии и Голландии как первых стран, где стал применяться данный подход регулирования. Подробному исследованию функционирования TP-модели в Австралии и Нидерландах..посвящены..следующие две главы.

Особенности модели Twin Peaks в Австралии

Модель регулирования Twin Peaks действует в Австралии с 1998 года. До 1998 г. в стране применялся институциональный (секторальный) подход. Проблема необходимости перехода к новой модели регулирования была актуальной еще в 1996 г., когда Правительством Австралии была создана Организация по исследованию финансовой системы The Financial System Inquiry. Она пришла к выводу, что политика финансового дерегулирования, проводившаяся в стране с начала 1980-х и до середины 90-х годов, уже не оправдывала себя ввиду большимх рисков, которым могла подвергнуться австралийская финансовая система сказывалось влияние растущих азиатских рынков, а также появление всё большего числа крупных финансовых конгломератов (как со стороны западных стран, так и из стран Азии). Второй причиной необходимости отказа от институциональной модели стало избыточное регулирование австралийского рынка, которое было вызвано большимм количеством регулирующих ведомств. Изменению системы регулирования также способствовало и уменьшение доверия к действующим на тот момент регуляторам, поскольку «дочерние предприятия крупных конгломератов контролировались разными регулирующими учреждениями, однако ни одно из них не несло ответственности за деятельность всего конгломерата». В результате бурных дискуссий о том, какой должна стать новая система финансового регулирования, Правительство Австралии приняло решило учредить два регулятора:

- первый орган был наделен полномочиями по реализации пруденциального надзора. Им стала Австралийская администрация регулирования с совещательным правом (APRA);

- задачей второго регулятора стала защита прав финансовых потребителей (контроль за поведением участников на финансовом рынке). Эту обязанность возложили на Австралийскую комиссию по ценным бумагам и инвестициям (ASIC).

Австралийская администрация регулирования с совещательным правом (APRA) осуществляет микропруденциальный надзор коммерческих банков, кредитных кооперативов, страховых компаний и пенсионных фондов. Микропруденциальный надзор подразумевает под собой выполнение Администрацией следующих функций:

1) первоначальное лицензирование финансовых институтов. «В оценку новых заявлений на получение лицензии входит рассмотрение качества менеджмента, репутации заявителя и способность соответствовать всем пруденциальным стандартам»;

2) разработка пруденциальных стандартов в сфере капиталодостаточности, оценки риска концентрации активов и ключевых финансовых рисков (прежде всего, кредитного, рыночного, операционного и риска ликвидности);

3) оценка финансовой устойчивости участников финансового рынка (проводится внешний и внутренний анализ Внешний анализ заключается в непрерывном мониторинге финансовых показателей регулируемых институтов, а также в наблюдении за изменениями организационной структуры и механизмов управления компаний; под внутренним контролем подразумевается посещение членами APRA финансовых учреждений, просмотр на месте необходимой документации);

4) оказание финансовой помощи учреждениям, столкнувшимся с ухудшением своего финансового состояния (в т.ч. находящимся в преддефолтном состоянии). Администрация в случае необходимости может приостановить деятельность неплатежеспособного компании, а также назначить выплаты страховых возмещений вкладчикам обанкротившегося финансового института. Правительством Австралии гарантируется защита вкладов на сумму до 250 000$.

APRA тесно сотрудничает с Центральным банком Австралии (The Reserve Bank of Australia, RBA). RBA при этом выполняет классические функции центрального банка (реализация денежно-кредитной политики, управление золотовалютными резервами, денежная эмиссия, регулирование и управление платежных систем, контроль за деятельностью центрального депозитария; RBA также является кредитором последней инстанции). Стоит отметить, что Центральный банк Австралии ответственен за стабильность финансовый системы в целом (т.е. отвечает за макропруденциальный надзор).

APRA подотчетна правительству и парламенту; финансируется за счет членских взносов.

Основной задачей Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям (ASIC) является регуляторно-надзорная деятельность в рамках контроля за поведением участников финансового рынка. Участники рынка это, с одной стороны, депозитные (англ. ADIs Authorized Deposit-Taking Institutions ) и недепозитные учреждения (страховые компании, пенсионные фонды, взаимные фонды), а также профессиональные участники фондового рынка (брокеры, дилеры, финансовые аналитики и организаторы торговли организатором торговли, к примеру, является Австралийская фондовая биржа (Australian Securities Exchange)). С другой стороны, это частные инвесторы и потребители финансовых услуг. При этом защита прав и интересов второй группы участников финансового рынка является приоритетной задачей Комиссии.

В сферу обязанностей ASIC входят :

1) контроль за соблюдением правил по раскрытию информации о финансовых продуктах;

2) регулирование области потребительского кредитования; выдача лицензий институтам, оказывающим данную финансовую услугу;

3) регулирование операций на фондовом рынке. В случае обнаружении злоупотреблений (например, манипулирование рынком или использование инсайдерской информации) Комиссия вправе наложить санкции или привлечь нарушителя к правовой ответственности;

4) повышение финансовой грамотности населения.

ASIC кооперирует с другими органами регулировании финансового рынка: это Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защите прав потребителей (ACCC) и Австралийский отчетно-аналитический центр транзакций (AUSTRAC). Первый орган ответственен за развитие конкурентных отношений на рынках и осуществление контроля по сделкам M&A в финансовом секторе. Второе ведомство курирует вопросы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма.

Реализация модели Twin Peaks в Голландии

В Голландии, как и в Австралии, ранее применялся надзор по секторам финансового рынка. Необходимость реструктуризации системы регулирования была вызвана ростом влияния крупных европейских финансовых конгломератов, равно как и «усложнением финансовых рынков, появлением большого числа финансовых инноваций, новых финансовых продуктов и услуг, зачастую привязанных друг к другу или даже взаимозаменяемых».

Трансформация модели регулирования произошла в 2002 г., когда Центральный банк Нидерландов (De Nederlandsche Bank, DNB), осуществлявший ранее надзор за банковским сектором, фондами коллективного инвестирования и пунктами обмена валют, взял на себя ответственность регулировать деятельность конкретных финансовых институтов (проводить микропруденциальный надзор). Причиной этому послужило то, что в Голландии начался активный рост числа компаний с относительно небольшой капитализацией, в связи с чем возникла необходимость ведения финансового регулирования на микро-уровне. В тот же период было учреждено Управление по финансовым рынкам Нидерландов (AFM), которое де-факто было трансформировано из ведомства, ранее регулировавшего рынок ценных бумаг. Однако, отныне в сферу обязательств AFM стало входить и финансовое регулирование в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг.

С 2004 г. на DNB были возложены полномочия по регулированию деятельности страховых компаний и пенсионных фондов. А тремя годами позднее вступил в силу Закон о надзоре за деятельностью финансовых учреждений, закрепляющий перечень полномочий и обязанностей Центрального банка DNB также является членом Европейской системы центральных банков (ESCB), состоящей из Европейского центрального банка и центральных банков членов ЕС. Основная задача ESCB состоит в поддержании ценовой стабильности в странах Еврозоны. и Управления по финансовым рынкам Нидерландов, как двух независимых финансовых регуляторов.

Таким образом, финансовое регулирование в Нидерландах было сконструировано (в целом Голландская модель отличается от австралийской тем, что в Австралии центральный банк осуществляет исключительно макропруденциальный надзор, в то время как Центральный банк Нидерландов ответственен в том числе за финансовую стабильность конкретных финансовых институтов (проводит макро- и микропруденциальный надзор одновременно).) по аналогии с австралийской моделью с двумя регуляторами. При этом полноценный переход к TP-модели в Голландии занял более 5 лет и закончился лишь в 2007 г.. За пруденциальный надзор ответственен Центральный банк Нидерландов (DNB). Регулирование поведения участников рынка осуществляется Управлением по финансовым рынкам Нидерландов (AFM).

1.3 Тенденции в системах регулирования и надзора на финансовых рынках

Как уже отмечалось ранее, к настоящему времени (в целом) было проведено незначительное количество аналитических исследований (с применением эконометрического анализа) по измерению эффективности применения той или иной системы регулирования. Тем не менее, были апробированы эконометрические тесты на выявление тенденций в системах регулирования и надзора на развитых финансовых рынках. Одной из ключевых работ в этой области является исследование Мартина Мелецки и Анны-Марии Подпиера, где отмечаются следующие тенденции:

1) рост количества стран с интегрированным подходом к регулированию и, соответственно, снижение числа стран с традиционной (секторальной) моделью;

2) для стран с низким показателем "глубина финансового рынка" тенденция к интегрированному подходу регулирования более выражена;

3) увеличение роли центральных банков в области финансового регулирования. В то же время в станах, где произошел переход к интегрированной системе регулирования, регулятивные полномочия, как правило, концентрируются вне структуры центрального банка (в научной литературе такой институт носит общее название "FSA" - Financial Supervisory Authority);

4) для стран с мало открытой экономикой характерна тенденция увеличения роли пруденциального надзора;

5) с ростом банковского сектора влияние как пруденциального надзора, так и регулирования правил ведения бизнеса (conduct of business supervision) усиливается.

1.4 Пруденциальное регулирование

Микро- и макропруденциальная политика: терминология, задачи

Макропруденциальная политика (macroprudential policy) - совокупность превентивных мер в сфере пруденциального регулирования, целью которых является минимизация «системного риска» финансового сектора.

Микропруденциальная политика (microprudential policy) - совокупность превентивных мер в сфере пруденциального регулирования, целью которых является минимизация издержек, которые может понести определенная категория участников финансового рынка в случае реализации одного или нескольких из следующих видов финансового риска: кредитного риска, рыночного риска, операционного риска, риска ликвидности и тд.

Термин macroprudential policy впервые вошел в употребление в 1979г. (на одном из заседаний Комитета Кука Базельский комитет по банковскому надзор, по сути, является преемником Комитета Кука). Однако в то время происходил лишь сбор статистических данных (в рамках мониторинга и анализа межстранового кредитования); проблема разграничения макро- и микро- надзора при этом не стояла остро. Серьезное внимание проблематике учета макропруденциального регулирования стало уделяться после финансового кризиса в странах Азии в конце 1990-х гг.: так, в отчете МВФ от 1998г. прозвучала информация о том, что «эффективный банковский надзор должен быть непрерывным. Это может быть обеспечено, главным образом, за счет документарного надзора как на микропруденциальном, так и на макропруденциальном уровне… Макропруденциальный анализ основан на исследовании рынка и макроэкономической информации, в фокусе его внимания находятся ключевые рынки активов, финансовые посредники, макроэкономическое развитие и потенциальные дисбалансы». В 2000г. МВФ начинает разрабатывать «макропруденциальные индикаторы» (годом позднее «показатели финансовой устойчивости» Комплекс показателей финансовой устойчивости используется в рамках анализа финансовой стабильности и процедуры оценки системных рисков (см.подробнее главу 1.4.6 и главу 1.4.5 соответственно). К основным показателям финансовой устойчивости («financial soundness indicators») относятся индикаторы, учитывающие достаточность собственного капитала, долю проблемных ссуд банков, ROE, ROA и тд.) - они становятся одним из основных источников информации в рамках проведения макропруденциального надзора.

Макропруденциальная политика базируется на реализации следующих задач:

— обеспечение устойчивого состояния финансовой системы к экономическим шокам агрегированного характера (включая рецессию и внешние экономические шоки);

— минимизация издержек в случае реализации системного риска - финансового риска, которому подвержена подавляющая часть участников финансовой системы;

— сглаживание финансового цикла: предотвращение формирования «мыльных пузырей» на рынках финансовых активов (в целом) и рынке кредитования (в частности) (речь идет о т.н. «контрциклическом буфере капитала»);

— имплементация «инструментов макропруденциальной политики» (macroprudential policy instruments);

— взаимодействие с другими институтами государственной политики (например, с институтами денежно-кредитной политики).

Контрциклический буфер капитала

Бульшая часть моделей оценки рисков базируется на исторических данных, которые имеют свойства улучшаться в периоды экономического бума. Как следствие, во время экономического подъема на рынке кредитования финансовые риски оказываются недооцененными. Для того чтобы исключить этот эффект, пруденциальные регуляторы применяют т.н. контрциклические пруденциальные нормы.

Согласно Базельскому комитету по банковскому надзору в рамках пакета рекомендаций Базель III, применение контрциклического (динамического) буфера капитала (англ. countercyclical (dynamic) buffer) позволяет сглаживать негативные последствия проциклических оценок рисков. В период экономического роста домохозяйства предпочитают делать большиме заимствования на рынке капитала, происходит накопление сбережений; финансовый регулятор при этом требует от коммерческих банков создавать бульший уровень резерв на возможные потери. Иными словами, в период подъема экономики банковские резервы аккумулируются. В кризисный период (когда процент невозврата кредитов высокий) домохозяйства, наоборот, предпочитают делать меньшие заимствования; накопленные сбережения при этом инвестируются (преимущественно в строительные проекты). Таким образом, финансовый регулятор в рамках проводимой политики резервирования стремится устранить межвременной дисбаланс на рынке капитала: накопленный в периоды избыточного роста кредитования контрциклический буфер капитала может быть использован банками в менее благоприятные фазы кредитного цикла с целью покрытия финансовых потерь.

При этом, согласно методике Базельского комитета, периоды избыточного и недостаточного кредитования определяются, исходя из величины «гэпа между фактическим значением отношения кредитов к ВВП и его долгосрочным трендом»:

§ так, буфер капитала не создается, если значение гэпа меньше 2 п. п.;

§ при повышении гэпа от 2 п.п. до 10 п. п. контрциклический буфер увеличивается от 0 до 2,5% от взвешенных по риску активов;

§ в случае, если гэп превышает 10 п.п., контрциклический буфер сохраняется на уровне 2,5% от взвешенных по риску активов Пороговые величины (2 п. п. и 10 п. п.) были определены Базельским комитетом на основе анализа истории банковских кризисов..

Взаимосвязь макропруденциальной, микропруденциальной и денежно-кредитной политики

Макропруденциальная политика занимает промежуточное положение между микропруденциальной и денежно-кредитной политиками. Отдельного внимания заслуживает сопоставительный анализ макропруденциальной и микропруденциальной политики (глава 1.4.2) и используемый в рамках них инструментарий (глава 1.4.3), а также оценка взаимосвязей между макропруденциальной и денежно-кредитной политиками.

Сопоставительный анализ макропруденциальной и микропруденциальной политики

Табл. 1 Сопоставительный анализ макропруденциальной и микропруденциальной политики

Характеристика	Макропруденциальная политика	Микропруденциальная политика
Конечная цель	минимизация издержек на случай реализации системного риска финансовой системы в целом	минимизация издержек при реализации определенного финансового риска (кредитного, рыночного, риска ликвидности, операционного и тд.) конкретных финансовых институтов
Промежуточная цель	поддержание финансовой стабильности в целом	предотвращение несостоятельности отдельных субъектов финансовой системы
Взаимосвязи и общие риски субъектов финансовой системы	исследуются взаимосвязи между субъектами финансовой системы («эффект домино»), а также между финансовым и реальными секторами	НЕ оцениваются
Регулируемые субъекты	только системно значимые финансовые институты Согласно докладу, подготовленному совместно Советом по финансовой стабильности, Банком международных расчетов и МВФ, «системно значимые (системообразующие) финансовые институты» - это финансовые институты, которые характеризуются: 1) существенным объемом и сложностью финансовых операций; 2) системной взаимосвязанностью; 3) сложностью заменяемости (источник [33])	все финансовые институты (прежде всего, банковского сектора)
Применяемые источники данных, на основе которых базируется методология пруденциального регулирования	· показатели финансовой устойчивости системообразующих участников финансовой системы; · макропруденциальные индикаторы; · сигналы моделей раннего оповещения.	· стандартизированные отчеты финансовых институтов; · конфиденциальная информация для целей надзора.
Методология	инструменты макро- и микропруденциальной политики (см. главу 1.4.3)
Прогнозирование экономической конъюнктуры рынка на макро- и микро- уровне	· вероятностный подход в рамках оценки финансовых рисков; · использование сценарного анализа в рамках стресс-тестирования.	· анализ формальной отчетности; · проведение внутреннего контроля.

Инструменты макропруденциальной и микропруденциальной политики предложены Комитетом по глобальной финансовой системе (Committee on the Global Financial System), который действует при Банке международных расчетов.

Табл. 2 Инструменты макропруденциальной и микропруденциальной политики

Область нестабильности	Банки	Участники рынка ценных бумаг	Институты инфраструктуры
	структура баланса	кредитные требования
Финансовый левередж	? нормативы достаточности капитала; ? нормы резервирования на возможные потери; ? ограничения на распределение прибыли; ? ограничения на рост кредитного портфеля.	ограничение предельного соотношения суммы кредита и обеспечения по нему	лимиты на маржу (кредитное плечо)
Риск ликвидности и рыночный риск	? ограничения на валютное кредитование; ? ограничение несовпадения сроков активов и пассивов; ? ограничение валютной позиции.	правила оценки стоимости финансовых инструментов	проведение операций центрального банка на открытом рынке	требования к участникам валютных торгов (гарантийный фонд, предварительное депонирование)
Взаимосвязь системообразующих участников финансовой системы (только в рамках макро-пруденциального надзора)	? лимиты риска концентрации; ? дополнительные требования по капиталу к системно значимым институтам; ? требования к дочерним структурам			требования к Центральным Контрагентам

В рамках сопоставительного анализа макро- и микропруденцильной политики можно подытожить следующее: макропруденциальные органы регулирования отвечают за поддержание устойчивости финансовой системы исключительно на агрегированном уровне, не на уровне отдельных её субъектов (характерно для микропруденциального регулирования).

Макропруденциальное регулирование приобретает бульшую значимость в период финансовой нестабильности подробнее о «финансовой (не)стабильности» см. главу 1.4.6, когда все субъекты финансового сектора в равной степени подвержены экономическим шокам; в эту фазу финансового цикла органы микропруденциального регулирования позволяют оценить финансовое состояние лишь отдельных игроков финансового рынка (но никак не устойчивость финансовой системы в целом). Поэтому в макропрудециальном регулировании на первое место выходит анализ взаимосвязей между системно значимыми участниками, действующих на разных сегментах финансового рынка.

Конечная цель макропруденциальной политики - снижение издержек в случае реализации системного риска финансовой системы - достигается через промежуточную цель - поддержание финансовой стабильности. Конечная цель микропруденциальной политики - минимизация издержек в рамках возможной реализации одного из финансовых рисков (кредитного, рыночного, риска ликвидности, операционного риска и тд.) конкретных финансовых институтов - реализуется через промежуточную цель - предотвращение несостоятельности отдельных субъектов финансовой системы.

Для реализации целей как макро-, так и микропруденциальной политики используется широкий пруденциальный инструментарий в зависимости от типологии финансового риска в данном контексте основными финансовым рисками выступают кредитный риск, рыночный риск, операционный риск , риск ликвидности, системный риск., на который они ориентированы. Следует подчеркнуть, что на инструментальном уровне макропруденциальная политика базируется на микропруденциальных нормах: в рамках макропруденциального регулирования применяются аналогичные (как и в микропруденциальном регулировании) требования, при соблюдении которых банки обязаны обладать достаточным уровнем собственного капитала и необходимой ликвидностью, чтобы нивелировать последствия экономических шоков и выполнять свои финансовые обязательства без помощи внешней поддержки.

С помощью инструментов макропруденциальной политики регулятор способен управлять системным риском финансового сектора. Подробнее о «системном риске» будет сказано в главе 1.4.5.

Взаимосвязь между макропруденциальной и денежно-кредитной политиками

При сбалансированной макроэкономической конъюнктуре рынка реализация целей макропруденциальной политики (отвечающей за финансовый сектор) будет способствовать имплементации целей денежно-кредитной политики (отвечающей, прежде всего, за состояние реального сектора).

При макроэкономическом дисбалансе макропруденциальной и денежно-кредитной политики вероятен конфликт целей между регуляторами. Например, при длительной девальвации национальной валюты и одновременном массовом изъятии вкладов из банковской системы, перед регуляторами будет стоять выбор:

— либо понижать объем денежной массы и тем самым ограничивать банковскую ликвидность (цель недопущение валютного кризиса; используемые инструменты повышение индикативных процентных ставок, введение ограничений на валютное кредитование; имплементация денежно-кредитным регулятором);

— либо, наоборот, стремиться обеспечить банковский сектор ликвидностью для погашения имеющихся у них обязательств (цель недопущение банковского кризиса; используемые инструменты заемные средства центрального банка, министерства финансов, государственных банков и тд.; имплементация макропруденциальным регулятором).

В ситуации дисбаланса регулятор(ы) будет(ут) принимать практичные решения, опираясь на особенности национальной финансовой системы, степени её влияния на реальный сектор экономики и специфику экономического шока.

Системный риск (systemic risk) финансового сектора

Определение №1. Под системный риском в широком смысле понимается финансовый риск, реализация которого наступает в тот момент, когда подавляющая часть участников финансового рынка становится неплатежеспособной/неликвидной, и они не могут функционировать (исполнять обязательства) без помощи со стороны органа денежно-кредитной политики или органа пруденциального надзора.

Определение №2. Официально задекларированный международными финансовыми институтами «Руководство по оценке системной важности финансовых институтов, рынков и инструментов» было подписано в 2008 г. совместно МВФ, Банком международных расчетов и Советом по финансовой стабильности., системный риск интерпретируется как вероятность возникновения срыва предоставления финансовых услуг, который вызывается ухудшением состояния всего финансового сектора (или его части). Под «финансовыми услугами» понимаются услуги финансового посредничества, услуги по управлению финансовыми рисками, а также услуги по проведению платежных транзакций.

Существуют другие интерпретации системного риска (в узком смысле):

Определение №3. Системный риск является следствием реализации риска ликвидности у системообразующих игроков финансового рынка; при этом риск ликвидности впоследствии может способствовать распространению кредитного и/или рыночного рисков финансовой системы. Используя данную интерпретацию, ответственность за неплатежеспособность финансовых институтов в конечном итоге несет кредитор последней инстанции. Для минимизации издержек в случае реализации системного риска регулятор должен делать упор на основных участников финансового сектора, а также на ключевые финансовые инструменты фондового рынка.

Определение №4. Системный риск отражает степень уязвимости финансовой системы с точки зрения подверженности внутренним и внешним негативным экономическим шокам. Рассматривая эту интерпретацию, регуляторам, с одной стороны, необходимо проводить анализ внутреннего финансового цикла и вести мониторинг структурных дисбалансов в экономике; с другой стороны, должна проводиться оценка угроз со стороны внешнего сектора.