Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

Магистерская диссертация

На тему: «Реформирование механизма предоставления межбюджетных субсидий»

Студент группы № 761 Ганган Александр Сергеевич

Москва, 2014

План работы

• Введение
• 1.Межбюджетные условные трансферты
• 1.1 Межбюджетные трансферты в условиях бюджетного федерализма
• 1.2 Предоставление условных трансфертов в Канаде
• 1.3 Механизм предоставления межбюджетных субсидий в России
• 2. Анализ результатов предоставления межбюджетных субсидий
• 2.1 Анализ эффекта от предоставления межбюджетных субсидий
• 2.2 Анализ временного аспекта предоставления межбюджетных субсидий
• 3. Меры по реформированию предоставления межбюджетных субсидий
• 3.1 Упорядочивание межбюджетных субсидий
• 3.2 Консолидация межбюджетных субсидий
• 3.3 Основные результаты реформирования предоставления межбюджетных субсидий
• Заключение
• Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования определяется решением задач исследования межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма, представляющих ценность не только для экономической науки, но и для разработки научно обоснованных мер проводимой государством бюджетной политики.

За последние 10 лет были предприняты серьезные меры по реформированию межбюджетных отношений в России. Среди таких мер стоит выделить следующие:

- Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.;

- Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.;

- Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.;

- Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образования до 2013 г.

В основном, в рамках этих концепций и программ были достигнуты результаты по разграничению полномочий между органами власти всех уровней; определение принципов формирования и распределения межбюджетных трансфертов; введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

Современный процесс реформирования межбюджетных субсидий определяются государственной программой Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации № 310 от 15 апреля 2014.

В результате будущих мер в рамках подпрограммы «Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» ожидается:

- рост доли дотаций в объеме межбюджетных трансфертов:

- рост доли субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, распределение которых между субъектами Российской Федерации установлено приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в общем количестве субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

- сокращение количества субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в результате их оптимизации. Государственная программа Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»

Реализация данной подпрограммы позволит повысить эффективность предоставления целевых межбюджетных трансфертов (субсидий).

На современном этапе развития России актуальной становится разработка мер по развитию межбюджетных отношений на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Таким образом, еще в 2010 году в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах (далее - Послание), было указано на необходимость серьезной корректировки принципов предоставления межбюджетных трансфертов, в том числе акцентировано внимание на целесообразности перехода к предоставлению межбюджетных трансфертов преимущественно в виде дотаций. В этом же послании утверждается, что «заслуживает внимания идея укрупнения субсидий, предоставляемых регионам в рамках государственных программ».

В Послании о бюджетной политике в 2012-2014 годах идея укрупнения субсидий получила дальнейшее развитие. Основные идеи в этом Послании сводятся к тому, что реализация государственных программ на региональном уровне должна поддерживаться преимущественно одной субсидией, предоставляемой в рамках соответствующей программы, то есть мы видим, как идея укрупнения субсидий сводится к концепции «одна программа- одна субсидия». Также, акцентировано внимание на то, что необходимо «увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов Российской Федерации до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете».

В Послании о бюджетной политике в 2013-2015 годах отсутствуют идеи реформирования механизма предоставления субсидий и дотаций. Однако, обращается внимание на необходимость владения информацией руководителями регионов и муниципалитетов о зачислении доходов в региональные и местные бюджеты, что является одним из результатов возможной консолидации межбюджетных трансфертов.

В Послании о бюджетной политике в 2014-2015 годах упоминается, что обязательным становится принятие бюджетов на три года во всех регионах. Также, обращается внимание на затянувшийся процесс укрупнения субсидий. В Послании указывается на необходимость перехода к преимущественному распределению субсидий на основании федерального закона о бюджете, а не на основании актов Правительства Российской Федерации или отдельных министерств.

Таким образом, исследование механизма предоставления межбюджетных субсидий представляется актуальным, а результаты данного исследования могут быть применены при разработке мер по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. Диссертационное исследование основывается на работах, посвященных особенностям организации межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма. Среди таких можно выделить работы Р. Боудвея, Р. Уоттса, А. Шаха, Дж. Бьюкенена, Ч. Тибу. В работах этих авторов проводится анализ развития межбюджетного федерализма, сравниваются системы бюджетного федерализма разных стран (США, Канада, Германия), раскрывается проблематика предоставления межбюджетных трансфертов и как различные формы межбюджетных трансфертов влияют на поведение субнациональных правительств.

Исследованиям межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма в России посвящены работы А. Лаврова, В. Назарова, Л. Якобсона, П. Кадочникова, И. Трунина, С. Синельникова-Мурылева, А. Божечкова, А. Мамедова. В данных работах проанализирована реформа межбюджетных отношений в России, дана оценка проводимой бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений, а также описаны необходимые меры по дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений ориентированные на проведение контрциклической бюджетной политики, а также даны рекомендации по проведению мер, ориентированных на долгосрочную перспективу.

Однако в работах в работах по бюджетному федерализму, недостаточно развит анализ межбюджетных отношений в условиях программного бюджета, а также в условиях внедрения среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования. В связи с этим требуется дополнительное исследование и анализ в новых условиях проводимой бюджетной политики, ориентированную на долгосрочную перспективу и децентрализации бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования механизма предоставления межбюджетных субсидий в условиях проводимой политики децентрализации бюджетной системы и повышения финансовой автономии регионов.

Для реализации данной цели в работе были поставлены следующие задачи исследования:

- проанализировать теоретические основы предоставления межбюджетных трансфертов в условиях бюджетного федерализма;

- рассмотреть зарубежный опыт формирования и предоставления условных трансфертов;

- исследовать механизм предоставления межбюджетных субсидий в России;

- определить возможные результаты реформирования механизма предоставления межбюджетных субсидий в России;

- обосновать необходимость радикальной консолидации субсидий и сокращения их числа вплоть до введения межбюджетных блочных трансфертов;

- разработать основные поэтапные шаги реформирования межбюджетных субсидий в рамках их консолидации.

Объект исследования: финансовые потоки в рамках предоставления межбюджетных субсидий.

Предмет исследования: государственная политика регулирования межбюджетных отношений.

Методологической основой исследования являются комплексный подход к реформированию предоставления межбюджетных субсидий. Для достижения целей исследования использовались методы социально-экономического анализа, методы классификации и группировки, исчисление индексов, сравнительный метод.

Информационная база исследования включает нормативно-правовые акты Российской Федерации в сфере регулирования межбюджетных отношений; отчетность об исполнении федерального и региональных бюджетов Российской Федерации; статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Казначейства России, Министерства Финансов Российской Федерации; работы зарубежных и отечественных авторов в сфере межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса положений в сфере предоставления целевых межбюджетных трансфертов(субсидий) и состоит в следующем:

1. Обоснована необходимость введения единой формулы распределения межбюджетных субсидий с привязкой к численности населения, что позволит регионам конкурировать за человеческие ресурсы, а также увеличить поступления налоговых доходов в местные бюджеты;

2. Сформулированы предложения по консолидации межбюджетных субсидий и повышению эффективности предоставления целевых межбюджетных трансфертов(субсидий);

3. Обозначены основные результаты реформирования на современном этапе.

Структура работы обусловлена необходимостью теоретического введения, рассмотрения зарубежного опыта, анализа текущего состояния российской модели межбюджетных отношений в аспекте предоставления межбюджетных субсидий. Работа состоит из введения, 4 глав, заключения и списка литературы. Диссертационная работа состоит из теоретического и эмпирического анализа, а также из научно обоснованных направлений совершенствования межбюджетных отношений в рамках предоставления целевой финансовой помощи субнациональным бюджетам.

1. Межбюджетные условные трансферты

1.1 Межбюджетные трансферты в условиях бюджетного федерализма

Межбюджетные трансферты финансируют около 60 % субнациональных расходов в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Shah A. (2007). A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers // In Boadway R., Shah A. (ed.).

Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. The World Bank, Washington D.C.

Цели предоставления межбюджетных трансфертов зависят от их формы. Допустим, безусловные трансферты, о которых речь пойдет далее, предоставляются для финансирования субнациональных расходов. Условные трансферты в основном предоставляются для проведения государственной политики на региональном уровне.

В работах Оутса межбюджетные гранты выступают как политический инструмент в условиях фискального (бюджетного) федерализма. Межбюджетные гранты выполняют в основном 3 функции: интернационализация эффекта спилловера, фискальное выравнивание бюджетов и развитие налоговой системы. Wallace E. Oates. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, vol. 37, No. 3(sep., 1999), pp. 1120-1149.

Кроме финансирования субнациональных расходов, трасферты имеют и другие цели - создают стимулы и механизмы, которые влияют на финансовое управление.

Практически все исследователи делят межбюджетные трансферты на «условные» и «безусловные» трансферты.

В российской бюджетной системе безусловными межбюджетными трансфертами выступают дотации, а условными межбюджетными трансфертами- субсидии и субвенции.

Безусловные трансферты предоставляются субнациональным бюджетам и расходуются согласно приоритетным расходам этих бюджетов. Важно подчеркнуть, к какому результату приводит выделение подобного рода грантов.

Так, выделение безусловных трансфертов позволяет усилить местную автономию и выравнивать межбюджетное неравенство. Потому и в Статье 9 Европейской Хартии Местного Самоуправления установлено, что насколько это возможно, гранты, предоставляемые местным органам, не должны быть условными и направлены на финансирования конкретных проектов. Трансферты не должны нарушать свободу местных властей в осуществлении местной политики и реализации местных приоритетов. European Charter of Local Self-Government

Безусловные трансферты простыми словами увеличивают доходы местных бюджетов. Эффект полученный от выделения таких трансфертов Shah продемонстрировал на графике 1.1.

График1.1 Эффект от выделения безусловных грантов

Из графика следует, что бюджет (прямая AB), после получения безусловных трансфертов (AC=BD), становится бюджетом CD. Мы видим, что безусловные гранты не имеют искажающего воздействия на бюджет.

Условные трансферты представляют собой трансферты, которые выделяются на определенных условиях либо для финансирования определенных проектов.

Условные трансферты могут быть:

- с требованием о долевом финансировании;

- без требования о долевом финансировании.

В первом случае, трансферт предоставляется только при условиях долевого финансирования со стороны местной власти определенного уровня расходов.

Такой механизм стимулирует заинтересованность местной власти в результатах предоставления трансферта.

Однако, исследователи часто указывают на недостатки выделения условных долевых трансфертов. В условиях значительного бюджетного неравенства, предоставление таких трансфертов приводит к ряду отрицательных эффектов:

- местные власти, обладающие значительными ресурсами, могут выполнить требования софинансирования и получить значительный объем средств, что приводит к еще большему неравенству в бюджетной системе;

- местные власти, которые обладают меньшим объемом ресурсов, не могут позволить себе получить такие трансферты на условиях софинансирования либо они получают меньшие объемы чем власти, которые обладают большим бюджетом, хотя необходимость в подобных трансфертах у первых может быть выше чем у вторых.

Такой эффект может проявиться особенно в России, где высока экономическая дифференциация регионов. Введение формулы распределения трансферта на условиях софинансирования в обратной зависимости от подушевого налогового потенциала позволит сгладить вышеперечисленные отрицательные эффекты.

Условный трансферт без условия софинансирования больше подходит для субсидирования деятельности, которая согласно высшего уровня власти является высокоприоритетной, однако для местной власти имеет низкий приоритет.

Согласно теоретическим исследованиям и международному опыту, можно выделить основные принципы, согласно которым необходимо распределять межбюджетные трансферты: Shah A. (2007). A Practitioner's Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers // In Boadway R., Shah A. (ed.).

Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. The World Bank, Washington D.C

1. Четкость цели гранта. Цель, на достижение которой выделяется трансферт, должна быть ясно и четко сформулирована. Это необходимо для выбора наиболее подходящей для данной цели формы гранта.

2. Субнациональная автономия. Субнациональные правительства должны иметь полную свободу и гибкость в определении приоритетов региональной политики. Данному критерию отвечают безусловные недолевые гранты, распределяемые на формализованной основе, а также блочные гранты.

3. Достаточность доходов. Субнациональные власти должны иметь достаточно доходов для исполнения возложенных на них обязательств.

4. Гибкость. Система распределения грантов должна иметь возможность реагировать на непредвиденные изменения в региональных бюджетах.

5. Равенство (справедливость). Размер межбюджетных грантов должен быть прямо пропорционален расходным потребностям регионов и обратно пропорционален их налоговому потенциалу.

6. Предсказуемость. Гранты должны распределяться в рамках пятиленего периода, с жестким ограничением коридора, в пределах которого возможны изменения в объеме грантов в течение планового периода. Любые серьезные изменения в формуле распределения грантов должны сопровождаться соответствующими мерами, способствующими адаптации регионов к новым условиям.

7. Прозрачность. Формула и сам процесс распределения грантов должны быть максимально прозрачны для достижения консенсуса как по целям, так и по оперативному управлению процессом распределения трансфертов.

8. Эффективность. Система выделения межбюджетных грантов не должна влиять на решения субнациональных властей о распределении ресурсов.

9. Простота. Распределение трансфертов должно осуществляться на основе объективных факторов, сама формула распределения должна быть достаточно простой для восприятия в целях обеспечения большей прозрачности.

10. Правильные стимулы. Система грантов должна способствовать прозрачному бюджетному менеджменту и одновременно дестимулировать использование неэффективных механизмов управления. Не должны выделяться гранты на покрытие дефицитов субнациональных бюджетов. Гранты на покрытие дефицита порождает еще большие дефицит в будущем.

11. Область влияния. При выделении грантов должны быть определены не только регионы-выгодополучатели, но и возможные проигравшие регионы. Это необходимо для оценки общей целесообразности и устойчивости той или иной грантовой системы.

12. Обеспечение интересов того уровня власти, который выделяет гранты. Данный принцип может быть реализован путем увязки выделяемых трансфертов с достижением конкретных результатов.

13. Реализуемость. Выделение грантов должно соответствовать бюджетным ограничениям уровня власти, который их предоставляет.

14. Единственность цели. Каждый вид гранта должен направлен на достижение одной конкретной цели.

15. Ответственность за результаты. Уровень власти, который выделяет гранты должен быть ответственен за методику и процесс их распределения. Власть, которая получает грант должен быть ответственен за результаты и финансовую прозрачность.

В свою очередь, министр финансов Российской Федерации Силуанов А.Г. предложил свою классификацию блочных трансфертов. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. Москва-2012

1. Отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

2. Отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

3. Отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

4. Отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли и без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

5. Межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

6. Межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

7. Межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

8. Межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

Таблица 1.1 Классификация блочных трансфертов

	Отраслевой характер	Межотраслевой характер
	Условие софинансирования	Без условия софинансирования	Условие софинансирования	Без условия софинансирования
Установленный перечень направлений финансирования	- финансирование приоритетных отраслей бюджетной сферы на определенном социально-приемлемом уровне; - регионы самостоятельно выбирают для себя оптимальный набор мероприятий для финансирования из предложенного федерацией списка общенациональных приоритетов.	- федерация стремится обеспечить гарантированный минимум расходов на приоритетные направления; - регионы сами выбирают приоритетные для себя направления исполнения трансфертов в рамках общенациональных приоритетов.	- федерация устанавливает определенный набор отраслей и перечень направлений финансирования в рамках каждой отрасли. - регион обладает свободой выбора отдельных направлений финансирования в рамках одной отрасли, либо между отраслями. (такая система использует в Пермском крае)	- федерация устанавливает определенный набор отраслей и перечень направлений финансирования в рамках каждой отрасли; - регионам предоставляется возможность выбирать желаемый уровень софинансирования.
Без установленного перечня финансирования	- финансирование приоритетных отраслей бюджетной сферы на определенном социально-приемлемом уровне; - у федерации нет приоритетных внутриотраслевых направлений, потому регионы самостоятельно выбирают направления расходования средств в рамках отрасли.	- федерация стремится обеспечить возможность для всех регионов поддержать расходы на приоритетное направление на определенном уровне; - у регионов есть возможность потратить трансферт на иные цели; - такая форма возможна только в условиях высокой децентрализации бюджетной системы.	- единственной целью федерации является увеличение региональных расходов.	- эта форма блочного трансферта используется для устранения вертикального дисбаланса.

1.2 Предоставление условных трансфертов в Канаде

Изучение зарубежного опыта в сфере предоставления условных грантов является важным составляющим процесса выработки новых мер по реформированию существующей системы

В странах с развитым бюджетным федерализмом условные гранты предоставляются в основном по 2-3 направлениям и не имеют жестких требований по отношению к субнациональным бюджетам.

Канада. Опыт Канады в предоставлении условных трансфертов субнациональным бюджетам является крайне важным для данного исследования. Канадская бюджетная система характеризуется высокой децентрализацией. Основной принцип канадской бюджетной системы- доход получает тот уровень власти, который предоставляет соответствующие услуги населению. Потому в Канаде невысока доля помощи провинциям (их в Канаде 10 и 3 территории) из национального бюджета.

Для данного исследования особый интерес представляют канадские блочные гранты Canada Health Transfer (CHT) и Canada Social Transfer (CST). Эти гранты имеют все признаки блочных (условных) грантов сайт Департамента Финансов Канады:

- они предоставляются субнациональным бюджетам с нежесткими условиями расходования. Фактически, субнациональные бюджеты могут направить средства при получении CHT на любое направление в области здравоохранения, а при получении CST на любое направление в сфере социального обеспечения.

- эти трансферты получают практически все субнациональные бюджеты и направлены в основном на поддержание общенациональных стандартов предоставления услуг населению в сфере здравоохранения и социального обеспечения.

Особенность Канадской системы распределения условных трансфертов состоит в отсутствии регулирования расходования средств трансферта в рамках одного направления. Субнациональные власти самостоятельно решают какие меры принимать и на какие мероприятия направлять средства. В данном случае устанавливается лишь направление (отрасль) получения трансферта: здравоохранение и социальный трансферт. Такая система возможна в условиях высокой децентрализации принятия решений и развитого гражданского общества, так как если население местного уровня не довольно мероприятиями в рамках которых расходуется блочный трансферт, на следующих выборах выбирают представителей других политических сил.

В целях исследования особенностей канадской системы предоставления блочных грантов, необходимо проследить за ее историческим развитием. (рис.1.1)

В 1950-1960 гг. в Канаде существовали социальные трансферты и трансферты на здравоохранение. Изначально эти трансферты предоставлялись на условиях денежного долевого финансирования для поощрения национальных социальных программ. Далее, в 1977 году в рамках программой Established Programs Financing (EPF) были заменены программы здравоохранения и высшего образования. Трансферты в рамках этой программы предоставлялись в форме налогового трансферта Провинции получили 13,5 % НДФЛ и 1% корпоративного подоходного налога и денежных средств.

Рис.1.1 Историческое развитие канадских блочных грантов.

В 1984 г. был принят закон согласно которому финансирование в рамках EPF предоставлялось в зависимости от соответствия пяти универсальным критериям канадского акта здравоохранения:

1. Универсальность;

2. Доступность;

3. Портативность;

4. Полнота;

5. Государственное управление.

В этом же году были введены норм, нарушение которых вело к прекращению предоставления финансирования из национального бюджета.

В 1995 году Canada Assistance Plan и Established Programs Financing (EPF) были объединены в Canada Health and Social Transfer либо CHST. Средства в рамках программы CHST предоставлялись на поддержку здравоохранения, высшего образования, социальной помощи и предоставления социальных услуг. В рамках этой программы также предоставлялись трансферты в налоговой либо денежной форме.

Начиная с 2004 года CHST был разделен на Canada Health Transfer (CHT) и Canada Social Transfer (CST), чтобы увеличить прозрачность и подотчётность государственной поддержки провинциям и территориям. С учетом провинциальных структур провинциальных расходов, 62% средств было направлено на предоставление средств в рамках Canada Health Transfer (CHT), а остальные 38% на Canada Social Transfer (CST).

Бюджет 2007 предусматривал установленное в законодательстве долгосрочное финансирование в рамках большинства грантов на срок до 2013-14 гг.

Также, в 2007 году был реструктуризирован CST, чтобы обеспечить равные подушевые денежные доходы для всех провинций и территорий. Такой шаг был сделан, чтобы обеспечить предсказуемость получаемых доходов для провинций и территорий, а также, чтобы обеспечить стабильность поступления такого трансферта. Общий объем денежных средств в рамках данного трансферта ежегодно растет на 3 %- такая норма установлена в законодательстве Канады. James Gauthier. The Canada Social Transfer: Past, Present and Future Considerations. Background Paper. Publications No. 2012-48-E. Library of Parliament

Согласно десятилетнего плана укрепления здоровья населения Health Canada Канада должна была перейти к 2014 г. на предоставление финансовой помощи в рамках CHT на подушевой основе.

В 2011 году правительство Канады установило норму роста CHT в размере 6 % ежегодно до 2016-17 гг. Начиная с 2017-18 гг. CHT будет расти в соответствии с ростом номинального ВВП. Однако при этом сохраняется гарантия ежегодно роста CHT как минимум на 3 % в год.

CST будет продолжать расти ежегодно на 3% в 2014-15 и далее. CHT и CST будут пересмотрены в 2014 году.

На графике № 1.2 изображены объемы предоставляемых блочных грантов в Канаде. Данный график показывает стабильный рост трансфертов и отсутствие резких колебаний в их выделении даже во время финансового кризиса 2008-2009 гг.

График 1.2 Объемы блочных грантов в Канаде

Канадский путь развития межбюджетных отношений в аспекте предоставления блочных грантов представляет большой интерес для российской реформы предоставления целевой финансовой помощи(субсидий) по ряду причин:

- канадская модель кроме перечисление бюджетных средств использует также и налоговый трансферт, который позволяет сделать будущие доходы более предсказуемыми, а также ввести принцип зависимости будущих поступлений от результатов деятельность местных органов власти;

- плавный переход к подушевому распределению блочных трансфертов;

- гарантированный минимум ежегодного роста объема трансферта.

1.3 Механизм предоставления межбюджетных субсидий в России

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что «под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.» Бюджетный Кодекс Российской Федерации

Существующий механизм предоставления межбюджетных субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации установлен постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Согласно данному постановлению, субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения. Постановление Правительства РФ от 26.05.2008 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации»

Федеральные органы исполнительной власти- субъекты бюджетного планирования определяют цели предоставления субсидий, направления расходования и критерии их распределения. Данные цели разрабатываются в соответствии с перечнем приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета.

Указанные цели, направления расходования, критерии распределения и целевые показатели результативности предоставления субсидий, должны быть утверждены Правительством Российской Федерации на срок не менее 3 лет.

Целевые показатели результативности субсидий планируются по годам предоставления субсидий. Указанный перечень формируется согласно основным направлениям социально-экономического развития Российской Федерации, которые устанавливаются актами Президента Федерации и Правительства Российской Федерации.

Затем, предложения по перечню предоставления субсидий с обоснованиями представляются субъектами бюджетного планирования до 1 мая текущего финансового года в Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.

В итоге, после согласования «Министерство регионального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации вносит до 1 июля текущего финансового года в Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период предложения по приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемым за счет средств федерального бюджета, содержащие перечень субсидий и объемы бюджетных ассигнований с соответствующими обоснованиями.»

Субъект бюджетного планирования должен в отношении каждого вида субсидий разработать правила их предоставления и распределения.

Правила предоставления субсидий должны содержать:

1. Целевое назначение субсидий;

2. Условия предоставления субсидий;

3. Критерии отбора субъектов РФ для предоставления субсидий;

4. Методика распределения субсидий;

5. Методика расчета уровня софинансирования за счет средств федерального бюджета расходного обязательства в отношении каждого субъекта РФ;

6. Порядок оценки эффективности использования субсидий;

Потом, после согласования с Министерством регионального развития и Министерством финансов РФ, субъекты бюджетного планирования предоставляют в Правительство РФ соответствующие материалы для рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Для получения субсидий субъектам РФ необходимо заключить соглашение с субъектом бюджетного планирования.

Форму соглашения утверждает федеральный орган государственной власти, который осуществляет выработку и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

Отечественные исследователи нередко выступают с критикой подобного механизма, ведь субъекты бюджетного планирования часто затягивают с подписанием таких соглашений, что приводит к распределению субсидий во второй половине финансового года.

Размер уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидий определяется по формуле:

где у_i - уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации;

y_т - средний уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидий, определяемых в соответствии с правилами предоставления субсидий;

- уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В данном случае, мы видим, что формула определяющая уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ не учитывает стимулирующую фактора для субъектов РФ, так как основные объемы субсидий по указанной формуле будут получать богатые регионы, которые смогут себе позволить расходы на софинансирование в рамках субсидий.

Субъект бюджетного планирования при определении уровня софинансирования вправе предусмотреть в правилах предоставления субсидий дополнительные показатели в этой формуле, что приводит к выводу, что в России практически отсутствует единая формула распределения межбюджетных субсидий.

При наличии потребности в не использованном остатке субсидий, субъект Российской Федерации может в соответствии с решением главного распорядителя средств федерального бюджета использовать этот остаток в следующем финансовом году на те же цели и в том же порядке определенный соглашением.

Однако, в таком случае, часто случается, что субъекту РФ необходимо сначала вернуть неиспользованные остатки субсидий, а потом подписать соглашение с субъектом бюджетного планирования на выделение новых межбюджетных субсидий. Если у субъекта РФ нет необходимости в неиспользованых остатках субсидий, то эти остатки перечисляются в доходы федерального бюджета в следующем финансовом году.

Мониторинг предоставления субсидий, а также достижения субъектами бюджетного планирования значений целевых показателей результативности предоставления субсидий и значений показателей результативности предоставления субсидий субъектами РФ осуществляет Министерство регионального развития.

В итоге, существующий механизм предоставления межбюджетных субсидий:

1. Действует ограничивающим образом на автономию субнациональных властей;

2. Учитывает в основном интересы федеральных органов- субъектов бюджетного планирования;

3. Создает систему при которой самые большие объемы межбюджетных субсидий получают самые богатые регионы;

4. Устанавливает краткосрочные временные рамки, которые не позволяют проводить все необходимые меры в рамках субсидии, что ведет к накапливанию остатков субсидии в конце финансового года и возврата этих остатков в федеральный бюджет.



Рис. 1.2 Механизм формирования и предоставления межбюджетных субсидий

межбюджетный трансферт субсидия

2. Анализ результатов предоставления межбюджетных субсидий

2.1 Анализ эффекта от предоставления межбюджетных субсидий

В 2013 году из федерального бюджета было распределено субъектам Российской Федерации 517640,80 млн. рублей, что на 9,8 % меньше 2012 года. Также, существенное сокращение межбюджетных субсидий предусматривается в 2014 году: субъектам Федерации выделено 309091,90 млн. рублей, то есть сокращение по сравнению с 2013 годом составляет 40 %. (см. график 2.1)

График 2.1 Объемы межбюджетных субсидий в 2012-2016 гг.

Источник: Федеральное Казначейство, Счетная Палата

Так как межбюджетные субсидии выступают как инструмент продвижения национальных приоритетов на региональном либо местном уровне, в условиях существенного сокращения межбюджетных субсидий и ограниченных бюджетных средств, необходимо провести анализ эффективности и полученного эффекта в результате выделения субъектам Российской Федерации межбюджетных субсидий из федерального бюджета.

Существующий механизм выделения из федерального бюджета межбюджетных субсидий регионам вызывает серьезные опасения. Таким образом, стоит рассмотреть насколько эффективным является этот механизм и предусматривает ли наличие какой-либо мотивации со стороны регионального правительства при получении межбюджетных целевых трансфертов.

В 2013 году на 20 субъектов РФ (что составляет 24 % всех субъектов) приходилось 51,11 % межбюджетных субсидий. Это говорит об отсутствии рационального распределения трансфертов по регионам России.

Население этих 20 субъектов РФ представляет 28,3 % от общего количества населения всей России. То есть, на 28,3 % населения распределяется 51,11 % от общего объема межбюджетных субсидий. (см. Табл. 2.1.)

Табл. 2.1 Доля некоторых субъектов РФ в общем объеме межбюджетных субсидий и общей численности населения (2013 г.)

Субъект Федерации	Удельный вес межбюджетных субсидий, %	Уд. вес населения региона, %
Брянская область	4,425962	0,949774
Владимирская область	4,375329	1,050338
Воронежская область	3,763095	1,638634
Ивановская область	3,439592	0,791352
Тверская область	3,20419	1,014314
Белгородская область	3,138921	1,041728
Калужская область	2,448884	0,716963
Костромская область	2,251838	0,507983
Курская область	2,114025	0,85107
Липецкая область	2,027783	0,835779
Московская область	2,018553	4,564619
Орловская область	1,985359	0,592774
Рязанская область	1,949016	0,845835
Смоленская область	1,914752	0,723575
Тамбовская область	1,901314	0,812498
Тульская область	1,773944	1,154207
Ярославская область	1,768729	0,94206
г. Москва	1,755526	7,13436
Республика Карелия	1,723547	0,493657
Республика Коми	1,606871	0,701878
Архангельская область	1,530359	0,920018
Итого	51,11759	28,28342

Источник: Росстат, Федеральное Казначейство

Современная процедура распределения и излишняя свобода действии со стороны федеральных органов власти приводят к несправедливому выделению межбюджетных субсидий: некоторые регионы получают непропорционально много средств. Например, Брянская область, при удельном весе населения 0,9 %, получает наибольший объем (4,4 %) межбюджетных субсидий среди всех субъектов РФ. И наоборот, Тульская область, при удельном весе населения 1,15%, получает 1,77 % от общего объема межбюджетных субсидий. Такова ситуация и с другими регионами: при удельном весе населения 0,94% Ярославская область получила в 2013 году 1,76% от общего объема межбюджетных субсидий.

Однако, если из Табл. 2.1. исключить такие субъекты РФ, как г. Москва и Московская обл., то статистика выглядит таким образом: на 16,58 % населения России приходится 47,3 % межбюджетных субсидий. (см. Табл. 2.2)

Табл. 2.2 Доля некоторых субъектов РФ в общем объеме межбюджетных субсидий и общей численности населения (2013 г.)

Субъект Федерации	Удельный вес межбюджетных субсидий, %	Уд. вес населения региона, %
Брянская область	4,425962	0,95
Владимирская область	4,375329	1,05
Воронежская область	3,763095	1,64
Ивановская область	3,439592	0,79
Тверская область	3,20419	1,01
Белгородская область	3,138921	1,04
Калужская область	2,448884	0,72
Костромская область	2,251838	0,51
Курская область	2,114025	0,85
Липецкая область	2,027783	0,84
Орловская область	1,985359	0,59
Рязанская область	1,949016	0,85
Смоленская область	1,914752	0,72
Тамбовская область	1,901314	0,81
Тульская область	1,773944	1,15
Ярославская область	1,768729	0,94
Республика Карелия	1,723547	0,49
Республика Коми	1,606871	0,70
Архангельская область	1,530359	0,92
Итого	47,34351	16,58

Источник: Росстат, Федеральное Казначейство

Из вышеуказанного необходимо сделать несколько выводов:

· распределение межбюджетных субсидий представляется нерациональным и несправедливым;

· при распределении межбюджетных субсидий не учитывается численность населения, что значительно снижает конкуренцию среди регионов за человеческие ресурсы.

Согласно постановлению Правительства РФ от 26.05.2008 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», федеральные органы исполнительной власти определяют цели предоставления субсидий, направления расходования и критерии их распределения.

Так как федеральные органы определяют цели предоставления, направления расходования и критерии распределения межбюджетных субсидий, возникает вопрос: могут ли федеральные органы оценить реальные приоритеты и особенности каждого региона.

В табл. 2.3 было продемонстрировано, что самые большие объемы межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства получают не те регионы, в которых есть все предпосылки для развития сельского хозяйства и которые производят наибольшие объемы сельскохозяйственной продукции в России. Среди таких регионов можно выделить: Краснодарская область которая производит 7,02 % от общего объема с/х продукции в России; Ростовская область, которая производит 4,63 % с/х продукции. В итоге, Краснодарская область получила в 2012 году только 3,45 % от общего объема субсидий на поддержку сельского хозяйства, а Ростовская область - 4,63 %.

В отличии от этих областей, финансово обеспеченные регионы- Республика Татарстан, которая производит только 4,49 % с/х продукции России получила 11,94 % межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства. Также, Белгородская область, которая производит 4,47 % с/х продукции России получила в 2012 году 9,82 % межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства. В итоге, можно сделать вывод, что государство помогает финансово сильным регионам (Татарстан и Белгородская обл.) в борьбе с финансово слабыми регионами за рынки сельскохозяйственной продукции.

Табл. 2.3 Доля некоторых субъектов РФ в общем объеме межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства, в общем объеме продукции с/х и общей численности сельского населения (2012)

Субъект Российской Федерации	Доля субъекта РФ в общем объеме субсидий на поддержку с/х, %	Доля субъекта в общем объеме продукции сельского хозяйства, %	Доля сельского населения субъекта в общей численности сельского населения, %	Бюджетная обеспеченность, %
Республика Татарстан	11,94	4,49	2,55	116,4
Белгородская область	9,82	4,47	1,36	90,00
Ставропольский край	3,46	3,03	3,11	63,00
Краснодарский край	3,45	7,02	6,16	77,70
Алтайский край	2,99	2,82	3,15	61,70
Ростовская область	2,81	4,63	3,69	63,50
Воронежская область	2,68	3,76	2,34	62,50
Курская область	2,66	2,07	1,24	63,30
Тамбовская область	2,22	1,80	1,30	60,70
Республика Мордовия	1,93	1,17	0,92	60,60
Брянская область	1,92	1,08	1,12	66,60
Ленинградская область	1,79	1,90	1,45	103,5
Рязанская область	1,79	1,08	0,99	62,20
Владимирская область	1,71	0,80	0,80	64,10
Республика Башкортостан	1,70	3,20	3,81	80,00
Липецкая область	1,61	1,65	1,12	95,80
Челябинская область	1,60	2,08	1,69	79,30
Орловская область	1,58	1,17	0,81	62,10
Кабардино-Балкарская Республика	1,57	0,91	1,01	60,00
Саратовская область	1,49	2,67	1,82	63,40
Пензенская область	1,39	1,35	1,31	61,80
Республика Дагестан	1,39	1,98	3,81	57,60
Калининградская область	1,35	0,60	0,55	86,50
Нижегородская область	1,35	1,43	1,99	84,10
Новосибирская область	1,30	1,68	1,73	74,10
Карачаево-Черкесская Республика	1,29	0,59	0,64	58,00
Чувашская Республика-Чувашия	1,28	0,98	1,34	61,80
Оренбургская область	1,24	2,13	2,37	100,7
Московская область	1,24	2,43	3,54	102,90
Кировская область	1,22	0,78	1,10	62,00
Тверская область	1,14	0,66	1,02	64,50
Свердловская область	1,11	1,54	1,41	94,80
Псковская область	1,09	0,37	0,67	61,80
Красноярский край	1,00	1,92	1,86	109,60
Республика Калмыкия	0,99	0,50	0,42	59,70
Тульская область	0,91	0,97	0,80	77,00
Омская область	0,86	1,64	1,68	71,40
Смоленская область	0,82	0,55	0,79	62,80
Ульяновская область	0,82	0,83	0,96	63,30
Ярославская область	0,78	0,70	0,67	86,60
Волгоградская область	0,78	2,51	1,73	72,10

Источник: Минфин России, Росстат, Федеральное казначейство, расчеты автора

На современном этапе, выделение по установленной процедуре межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства является неэффективным, потому от таких субсидий стоит либо отказаться, либо ввести новую прозрачную процедуру выделения таких субсидий с учетом особенностей каждого региона (сельское население, объемы произведенной с/х продукции, бюджетная обеспеченность). Таковым механизмом может стать выделение отраслевых субсидий без условия софинансирования со стороны регионов, так как в 2012 году самые большие объемы межбюджетных субсидий получили регионы, которые смогли обеспечить требуемый уровень софинансирования.

На данную проблему обратил внимание в 2012 году министр финансов РФ Силуанов А. Г. в своей диссертации на соискание степени доктора экономических наук. По его расчетам, в 2009 году наблюдалась такая же ситуация: самые большие объемы межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства получили Республика Татарстан (14,1%) и Белгородская область (10,7%). (см. Таблицу 2.5.)

Краснодарский край и Ростовская область получили по 4,3 % и 3,8 % соответственно. Однако эти две области в 2009 производили больше с/х чем Республика Татарстан и Белгородская область.

Табл. 2.5 Доля некоторых субъектов РФ в общем объеме межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства, в общем объеме продукции с/х и общей численности сельского населения (2009)

Субъект Российской Федерации	Доля субъекта РФ в общем объеме субсидий на поддержку с/х, %	Доля субъекта в общем объеме продукции сельского хозяйства, %	Доля сельского населения субъекта в общей численности сельского населения, %	Бюджетная обеспеченность, %
Республика Татарстан	14,1	2,5	4,8	108
Белгородская область	10,7	1,3	3,2	88
Краснодарский край	4,3	6,4	7,5	63
Ростовская область	3,8	3,7	4,7	50
Воронежская область	3,2	2,2	2,8	49

На графике 2.2 мы можем наглядно проследить, что связь между объемами полученных субсидий на поддержку с/х и объемами произведенной с/х продукции практически отсутствует.



График 2.2 Объемы с/х продукции и полученных субсидий на поддержку с/х по регионам (2012 г.)

Источник: Росстат, Федеральное казначейство, расчеты автора

Межбюджетные субсидии на поддержку сельского хозяйства представляют огромное количество мелких субсидий в рамках всего количества субсидий.

Так, только отказ от подобного рода субсидий позволит существенно сократить их количество. В законе о федеральном бюджете в 2014 финансовом году и плановом периоды 2015-2016 гг. в рамках программы «Развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» предусмотрено около 30 межбюджетных субсидий. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»

В 2013 году также было выделено много узконаправленных межбюджетных субсидий на поддержку сельского хозяйства. В таких условиях очень сложно проконтролировать эффективность предоставленных субсидий.

Как примеры узконаправленных и мелких субсидий на поддержку сельского хозяйства могут выступать:

· субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз- 653000000 руб.;

· субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления- 543205600 руб.;

2.2 Анализ временного аспекта предоставления межбюджетных субсидий

Среди основных проблем современной системы формирования и распределения межбюджетных субсидий в России считает проблема несвоевременности предоставления финансовых ресурсов и невозможность краткосрочного либо среднесрочного бюджетного планирования.

Табл. 2.5 Объемы полученных межбюджетных субсидий субъектами РФ по месяцам, млн. руб.

	2011	2012	2013
Январь	13074,45	2765,60	371,155
Февраль	31227,58	31847,34	5168,61
Март	47008,00	54470,62	45080,17
Апрель	73592,17	42693,53	56808,68
Май	26525,99	22796,29	12995,84
Июнь	32639,84	78269,96	19642,44
Июль	63040,29	40409,85	40304,63
Август	40393,68	31098,25	92010,22
Сентябрь	41925,84	55787,48	44860,4
Октябрь	44989,84	54620,53	48776,27
Ноябрь	36821,68	27389,42	32203,61
Декабрь	63449,97	131625,42	119418,8
Итого	514689,38	573774,37	517642,04

Источник: Федеральное казначейство

Согласно Табл. 2.5 следует сделать ряд важных выводов:

· распределение субсидий не имеет равномерного характера в течение года. Таким образом, в начале года регионы получают небольшие объемы межбюджетных субсидий и в течение года замечаются резкие колебания в объемах полученных субсидий, а в конце года в последние 2 года замечается резкое увеличение объемов распределенных межбюджетных субсидий.

· на протяжении 2011-2013 гг. была распространена практика распределения больших объемов субсидий в декабре финансового года, что ведет к неэффективному освоению средств и хроническому заболеванию для бюджетной системы России- освоить средства до конца финансового года любой ценой. В 2011 году в декабре регионы получили 12,33 % от годового объема межбюджетных субсидий, в 2012 году в декабре было распределено 22,94%, и в 2013 году также сохраняется практика выделения больших объемов субсидий в декабре- 23,07% от годового объема межбюджетных субсидий. (График 2.3)

График 2.3 Распределение межбюджетных субсидий в декабре 2011-2013 гг.

Источник: Федеральное казначейство