Анализ и исследование процесса формирования, принятия, подписания и последующего мониторинга Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава I

1.1 Бюджетное планирование

1.2 Процесс формирования Бюджетной стратегии в Российской Федерации: история перехода от краткосрочного планирования к долгосрочному

1.3 Зарубежный опыт внедрения долгосрочного бюджетного планирования

Глава II

2.1 Влияние программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года

2.2 Влияние государственной Программы Российской Федерации «Управление Государственными финансами» на долгосрочное бюджетное планирование

Глава III

3.1 Показатели бюджетной стратегии

3.2 Бюджетные риски

3.3 Процесс формирования бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

Приложения



Введение

В данном исследовании рассматривается степень разработки и внедрения в Российской Федерации такого способа бюджетного планирования, как долгосрочное бюджетное планирование. В течение данного исследования будут рассматриваться влияние факторов на прогнозируемые показатели и выделение положительных сторон внедрения данного способа формирования бюджета (консолидированных бюджетов). По итогам данного исследования будет произведена попытка наглядно доказать, что внедрение системы долгосрочного планирования положительно сказывается на социально-экономическом состоянии страны.

Актуальность данной темы заключается в том, что до сих пор ведется введение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части долгосрочного бюджетного планирования. По опыту зарубежных стран можно судить, что переход к долгосрочным бюджетным стратегиям положительно повлиял на социально-экономическое положение. Долгосрочные стратегии различаются по длительности в зарубежных странах: от 10 лет в Канаде до 75 лет в США.

Бюджетное планирование является частью общегосударственного экономического планирования и главным составляющим финансового планирования. Объектом бюджетного планирования выступают бюджетные ресурсы государства, субъектом являются органы государственного и местного самоуправления.

Стратегическое планирование является одним из этапов стратегического управления. В основе стратегического планирования лежит постановка целей и определение путей их достижения. Сам процесс планирования закладывает условия для построения определенной модели управления. Бюджет является частью общей стратегии экономического развития организации и, по отношению к ней, носит подчиненный характер.

Согласно проекту Бюджетной стратегии на период до 2023 года "основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения." Основной причиной введения долгосрочного бюджетного планирования является снижение рисков бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций.

В России основной проблемой бюджетной устойчивости признается демографическая ситуация (старение населения) и "сырьевая ловушка"(зависимость экономики от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры рынка).

Долгосрочное планирование позволяет сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Также, данный вид планирования позволяет выяснить насколько необходимы те или иные структурные реформы бюджетного сектора и взвешенно подойти к их реализации. Долгосрочное планирование является реальным шагом к повышению эффективности расходных статей бюджета, в то же время сдерживая необоснованный рост расходов.

В связи с Бюджетным Посланием Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2014-2016 годы» одним из важнейших направлений развития бюджетной системы является переориентирование системы на долгосрочное бюджетной стратегическое планирование. На данный момент в первом чтении принят проект Федерального закона №407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Объектом исследования выступает такой инструмент долгосрочного бюджетного планирования, как Бюджетная стратегия, а основной целью данной дипломной работы является анализ и исследование процесса формирования, принятия, подписания и последующего мониторинга Долгосрочной бюджетной стратегии, возможные варианты снижения неопределенности в сфере бюджетного планирования.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

· Анализ долгосрочного бюджетного планирования как наиболее эффективного метода бюджетного планирования;

· Определение места Бюджетной стратегии в системе документов стратегического планирования;

· Анализ нормативно-правовой базы, касающийся принципов долгосрочного бюджетного планирования;

· Анализ показателей Бюджетной стратегии;

· Изучение процесса формирования Бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации.

Первая глава исследования посвящена обзору долгосрочного бюджетного планирования как принципиально нового метода бюджетного планирования и анализу зарубежного опыта долгосрочного бюджетного планирования.

Во второй главе произведен анализ действующей нормативно-правовой базы, регулирующей принципы долгосрочного бюджетного планирования и процесса написания Бюджетной стратегии Российской Федерации.

В третьей главе подробно описываются показатели, необходимые для формирования бюджетной стратегии, бюджетные риски, сопряженные с формированием Бюджетной стратегии и сам процесс формирования Бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации.

В заключении сделаны выводы о результатах проводимого исследования.



Глава I

1.1 Бюджетное планирование

Долгосрочное бюджетное планирование является одним из основных направлений современной финансово-бюджетной политики Российской Федерации. В действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации не дается определения данного термина. Бюджетное планирование - это процесс, включающий в себя обоснование и прогнозирование объемов доходов и расходов, которые были получены и произведены за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы. Данное определение наиболее четко и полно поясняет данный термин. Само по себе бюджетное планирование является частью общегосударственного экономического планирования и, одновременно, главным составляющим финансового планирования.

Основной задачей бюджетного планирования является исполнение определение движения бюджетных средств в соответствии с целями, установленными в ежегодном Бюджетном послании Президента Российской Федерации, основными направлениями социально-экономической политики государства.

Бюджетное планирование в Российской Федерации строится на принципах, зафиксированных в Главе 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечислен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации:

1. Единство бюджетной системы Российской Федерации;

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3. Самостоятельность бюджетов;

4. Равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5. Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6. Сбалансированность бюджета;

7. Эффективность использования бюджетных средств;

8. Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетных средств;

9. Прозрачность (открытость);

10. Достоверность бюджета;

11. Адресность и целевой характер бюджетных средств;

12. Подведомственность расходов бюджетов;

13. Единство кассы.

В бюджетное планирование включается прежде всего сам бюджетный процесс (как регламентируемая деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса) составления проектов бюджетов, утверждение данных проектов, исполнение бюджетов, контроль за исполнением и реализацией бюджетов, ведение бюджетной отчетности и законодательную базу регулирующую все эти этапы исполнения бюджетов.

В соответствии со статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, участниками бюджетного процесса являются:

· Президент Российской Федерации;

· Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

· Законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

· Исполнительные органы государственной власти;

· Центральный банк Российской Федерации;

· Органы государственного (муниципального) финансового контроля;

· Органы управления государственными внебюджетными фондами;

· Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

· Главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов;

· Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетных средств;

· Получатели бюджетных средств.

Согласно Бюджетному посланию Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 года, для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач:

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;

2. Оптимизация структуры расходов федерального бюджета;

3. Развитие программно-целевых методов управления;

4. Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы;

5. Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры;

6. Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения;

7. Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности;

8. Межбюджетные отношения;

9. Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса.

В соответствии с данными целями, можно сделать вывод, что первоочередной целью бюджетной политики на данный момент является переход к долгосрочному бюджетному планированию и формирование долгосрочной бюджетной стратегии.

1.2 Процесс формирования Бюджетной стратегии в Российской Федерации: история перехода от краткосрочного планирования к долгосрочному

Первым нормативно-правовым актом, принятым в Российской Федерации, касающимся интересов стратегического планирования, является №115-ФЗ от 20.07.1995 “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”. В данном Федеральном законе определены цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. В Федеральном законе описываются принципы государственного прогнозирования на краткосрочную и среднесрочную перспективу.

В 1990-2000х годах Правительство Российской Федерации не могло внедрить в практику долгосрочное бюджетное планирование. Это связано с неустойчивостью макроэкономических показателей и ситуации в целом, высоком уровне инфляции и отсутствие нормативно-правовой базы. В 2004-2005 годах внедрялись принципы ведения бюджетирования, ориентированного на результат, а уже в 2007 году был принят Закон о федеральном бюджете на срок трех лет.

Первые шаги в сторону долгосрочного бюджетного планирования были сделаны лишь в 2008 году. Этот год ознаменован разработкой проекта Бюджетной стратегии Российской Федерации до 2023 года. Прогноз показателей социально-экономического развития Российской Федерации в проекте Бюджетной стратегии до 2023 года был основан на принципах, закрепленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, также вступившей в силу в 2008 году. Конечной целью бюджетной политики на период до 2023 года является повышение уровня качества жизни населения. Приоритетными направлениями для достижения конечной цели выделены: создание условий для будущего развития, высокие темпы экономического роста, обеспечение обороноспособности и безопасности, эффективность правового регулирования. бюджетный стратегия риск планирование

Базой для формирования Бюджетной стратегии до 2023 года являлись макроэкономические показатели из «Исходных условий на период до 2023 года», сформированных в Министерстве экономического развития Российской Федерации от 8 мая 2008 года.

В программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года утверждается, что стратегическое планирование до сих пор слабо завязано с бюджетным планированием. В связи с данной проблемой, происходит неоправданное увеличение бюджетных расходов. Основным условием реализации данной программы также являлось обеспечение долгосрочной стабильности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

В настоящий момент действует целый ряд программ, связанных с регулированием процесса формирования долгосрочного планирования, исполнителем коих является Министерство Финансов Российской Федерации. К таким программам относятся Программа повышения эффективного управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года и Государственная программа Российской Федерации “Управление государственными финансами” ГП-39. Министерством финансов Российской Федерации было методологически определено несколько способов прогнозирования расходов в долгосрочном периоде:

1. Инерционный способ - задается определенная динамика индексов, соответствующих расходам;

2. Нормативный способ - расходы формируются в соответствии с нормативно-правовой базой, учитывая изменение количественных факторов, влияющих на формирование расходов;

3. Целевой способ - расходы формируются в зависимости от небходимости достижения поставленных целей;

4. Иные способы - реформирование принципов предоставления услуг, механизмов финансирования.

Мнение науки на данный счет резко отрицательное - представитель научно-исследовательской лаборатории при РАНХиГС при Президенте РФ отмечает, что подходы, представленные методологией Министерства финансов Российской Федерации, характеризуют слабую методологическую проработанность способов долгосрочного прогнозирования расходов бюджетов.

Проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года нормативно закрепляет срок формирования бюджетных стратегий - минимум 12 лет и параметров бюджетной системы - минимум на 18 лет. Методология формирования бюджетной стратегии подразумевает под собой прописывание :

· долгосрочных целей социально-экономического развития;

· целевых индикаторов долгосрочного развития, формулирующихся ежегодно Президентом Российской Федерации в бюджетном послании Федеральному собранию.

На данный момент сформирован проект Федерального закона №407473-6 “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации”.

Данный проект Федерального закона предусматривает отмену ежегодных бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, предполагается отмена свободного финансового баланса Российской Федерации. Согласно законопроекту, в бюджетных стратегиях страны, регионов и муниципалитетов будет содержаться прогноз важнейших показателей бюджетов, показателей обеспечения государственных (муниципальных) программ, методология формирования бюджетной политики на долгосрочный период.

В соответствии с данным проектом, бюджетные стратегии страны и регионов будут формироваться каждые 6 лет на 12 и более лет; бюджетные стратегии муниципалитетов будут приниматься каждые 3 года на срок минимум 6 лет. За базис берется долгосрочный прогноз социально-экономического развития соответствующей территории. Проект стратегии (ее изменений) (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) направляется в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете. Стратегия утверждается, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом региона или местной администрацией в течение 2 месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о бюджете.

На данный момент происходит разработка проекта Бюджетной стратегии до 2030 года. Согласно стратегии расходы и доходы будут снижаться. Базой для формирования стратегии является долгосрочный макропрогноз Министерства экономического развития Российской Федерации, одобренный Правительством Российской Федерации в марте 2013 года. Бюджетная стратегия была написана у же в конце лета 2013 года. Согласно мнению Центрального банка и лично Эльвиры Набиуллиной, уже к 2017 году в бюджете происходят не состыковки, а к 2020 недостаток бюджета составит уже 10 млрд. В конце января, Министерство экономического развития Российской Федерации предложило Министерству финансов Российской Федерации отложить срок согласования Бюджетной стратегии до момента принятия долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны. По мнению заместителя главы министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Андрея Николаевича Клепача, бюджетная стратегия не может рассматриваться отдельно от других документов, правительству необходимо сперва рассмотреть долгосрочный прогноз, который до сих пор не рассматривался.

Для успешного формирования бюджетной стратегии до 2030 года необходимо корректировка статей бюджета после 2016 года, формирование госпрограмм и рост расходов на реализацию этих госпрограмм.

1.3 Зарубежный опыт внедрения долгосрочного бюджетного планирования

Внедрение долгосрочного бюджетного планирования в бюджетную систему Российской Федерации не может пройти успешно, если не опираться на зарубежный опыт бюджетного прогнозирования.

Один из самых показательных примеров - внедрение модели CEFM в Канаде. Сама модель CEFM является макроэкономической эконометрической моделью, которая включает в себя 52 фискальные и 61 экономическую переменную. Данная модель была разработана в 1996 году для детального долгосрочного бюджетного прогнозирования. Сама модель состоит из четырех секторов- государства, домохозяйств, внешнего сектора и производителей, и строится по принципу ежеквартальной отчетности.

Очень показательное бюджетное прогнозирование производится в Бразилии. У бюджетного процесса в этой стране есть своя специфика - за подготовку бюджетной стратегии отвечает 2 министерства - Министерство финансов и Министерство планирования. Процесс формирования стратегии начинается с написания государственного плана сроком на 4 года, который является нормативным документом, определяющим бюджетную политику в стране. Далее происходит подсчет налоговых доходов и расчет уровня предполагаемых доходов государства. Следующим шагом является определение возможных целевых расходов государства и объемов финансирования государственных целевых программ. В 2013 году структура бюджета Бразилии составила 88,4% - обязательства (не подвергаются изменениям), 11,6 - целевые расходы (позже могут быть подвержены изменениям).

Табл.1 Структура федерального бюджета Бразилии за 2013 год

В Новой Зеландии была разработана долгосрочная фискальная модель, несколько напонимающая Канадскую эконометрическую модель CEFM. В Новой Зеландии она называется Long-term fiscal model, впервые была опубликована в июне 2006 года. Данная модель LTFM представляет собой прогноз экономических и фискальных показателей (таких как номинальный ВВП и core Crown net debt) на ближайшие 40 лет. Прогноз формируется каждые 4 года в казначействе Новой Зеландии на основе данных из экономических и бюджетных среднесрочных прогнозов, макроэкономических прогнозов, демографических прогнозов. Последняя программа была опубликована 11 июля 2013 года. Главное достоинство данной модели - увязка программ бюджетов с Fiscal Strategy Report, в которой определены долгосрочные цели фискальной политики и прогнозы на ближайшие 10 лет и более. Данное обращение ежегодно делает Министр Финансов Новой Зеландии. Данная модель является одной из наиболее прозрачный и необремененных огромных количеством стохастических переменных.

Ближайший сосед Новой Зеландии - Австралия, также успешно внедрила систему долгосрочного стратегического планирования в финансовом секторе. Intergenerational Report 2010 представляет собой модель агрегированных бюджетных проектировок, отчет возможных препятствий, с которыми может столкнуться бюджетная система Австралии, в течение ближайших 40 лет.

В США переход к долгосрочному бюджетному прогнозированию начался одним из первых. Уже начала 90х годов прошлого века в Америке началась трансформация бюджетирования от достигнутого к бюджетированию, ориентированному на результат (в Российской Федерации данная эволюция произошла лишь 2005 году). Уже в 1997 году каждой федеральной организации, относящейся к исполнительной ветви власти было приказано перейти на стратегическое планирование их деятельности на срок не менее чем 5 лет.

В странах Западной Европы можно заметить наиболее успешное внедрение системы долгосрочного бюджетного планирования в двух странах Германия и Франция. Германский опыт может быть менее полезен для Российской Федерации, так как в данной стране бюджетный процесс децентрализован и прогнозирование происходит посредствам привлечения сторонних коммерческих организаций. Разработка бюджета происходит на уровне Правительства и контролируется Финансовым советом.

Во Франции долгосрочное бюджетирование происходит силами Министерства финансов и Министерства экономики. Макроэкономические прогнозы составляются Департаментом прогнозирования Министерства финансов Франции.

В отличие от Новой Зеландии и Канады, Германия и Франция скорее представляют отчет о деятельности их министерств на ближайшее количество лет. В Новой Зеландии и Канаде скорее происходит презентация стохастических и эконометрических моделей на некое количество лет.

Еще одна из стран, на которую необходимо обратить свое внимание в сфере долгосрочного бюджетного планирования - это Япония. В Японии общегосударственное прогнозирование скорее можно считать некоторым рычагом влияния на рыночную экономику. В Японии разрабатываются пятилетние планы, в которых формулируются основные стратегические цели развития страны. Первый пятилетний план экономического развития страны был сделан в 1956 году.

Опыт Великобритании в сфере программно-целевого бюджетирования чрезвычайно полезен так, как эта страна является одной из первых в мире по показателю уровня централизации государственных финансов. Каждое Министерство обязано разрабатывать стратегические планы развития на 5 лет и подробные планы действий на ближайший год.

Проанализировав опыт программно-целевого бюджетирования зарубежных стран, можно прийти к следующим выводам:

1. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат полнстью невозможен без внедрения приципов программного бюджетирования.

2. Помимо внедрения принципов программно-целевого бюджетирования, необходимо внедрять более широкие объемы преобразований в сфере управления общественными финансами, развития стратегического управления и реформы бюджетных полномочий. В противном случае, все действия потерпят фиаско.

3. Необходимо учитывать национальную специфику, а не копировать усспех стран, с наиболее успешными результатами внедрения системы долгосрочного бюджетного планирования.

4. При кропотливом анализе зарубежного опыта бюджетного планирования, можно выделить определенные принципы методологии формирования успешной системы бюджетирования:

ь Выделение цели программы;

ь Определение методов организации;

ь Анализ и оценка эффективности программ.

У каждой страны есть своя собственная специфика формирования национальной экономики и государственных финансов. Для успешного формирования собственной бюджетой стратегии, необходимо проанализировать зарубежный опыт введения долгосрочного бюджетирования, н они в коем случае слепо не копировать те страны, которые добились максимальных результатов, а учесть их сильнейшие стороны в методологии и внедрить специфику государства, в котором происходит формирование долгосрочной бюджетной стратегии.



Глава II

2.1 Влияние программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года

Данная программа является результатом окончания действия Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Согласно новой программе повышения эффективности : «Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета как ключевого звена бюджетной системы Российской Федерации является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии, создания рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации, роста реальной заработной платы в экономике.»

Программа по повышению эффективности управления расходами четко определяет ориентиры развития системы стратегического бюджетного планирования как фактора развития бюджетной системы в целом. Вся ответственность за появление рисковых ситуаций в бюджетной системе сейчас лежит на бюджетах федерального уровня. Это связано с определенным уровнем полномочий в сфере фискальной и монетарной политики. Первоочередная мера противодействия возникновению рисковой ситуации - сокращение расходов бюджета на федеральном уровне.

В данной программе также уделено особое внимание формированию долгосрочной бюджетной стратегии как основному направлению бюджетной политики в 2014-2016 гг. В отличие от проекта Федерального закона №407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», который не вступил в законную силу, программа повышения эффективности расходов была подписана и вступила в силу с 1 января 2014 года.

В программе Повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года дается определение Долгосрочной бюджетной стратегии - документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде.

Бюджетная стратегия Российской Федерации должна будет вноситься Правительством Российской Федерации в Государственную Думу одновременно с документами, входящими в состав документов бюджетного планирования и проектом Федерального бюджета.

Помимо разнообразных показателей, входящих в состав Бюджетной стратегии, необходимо выполнять “бюджетные правила”:

· Расчетная сумма объемов расходов не превышает уровень доходов при «базовых» ценах на нефть;

· Установление «базовой цены» на нефть;

· Аккумулирование нефтегазовых доходов;

· Недопустимость снижения уровня расходов бюджетов относительно планового и т.д.

При выполнении данных рекомендаций, уже с 2015 года будет обеспечена бездефицитная ситуация федерального бюджета.

Но бюджетная стратегия разрабатывается не только при комфортных условиях. Необходима разработка вероятного наступления кризисных событий. Об этом говорят события 2008-2009 гг., в течение которых были привлечены долгосрочные займы под 7 % годовых.

Помимо внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправок в сфере долгосрочного бюджетного планирования, необходимы дополнительные поправки, коррелирующие с Федеральным законом №83. Напомню, что данный ФЗ изменило принципы организации государственного сектора. В связи с недоработкой нормативно-правовой базы, возникают некоторые пробелы, которые со временем увеличивают уровень неопределенности в бюджетной сфере.

Отдельный параграф данной программы посвящен необходимости взаимосвязи документов бюджетного и стратегического планирования. В первой главе данной работы была выдвинута гипотеза о том, что слабая увязка бюджетного и стратегического планирования приводит к негативным результатам. На данный момент разрабатывается определенное количество документов стратегического менеджмента в сфере бюджетного управления - концепции развития, стратегии, программы и т.п.

Отсутствие иерархии и четкой структуры данной системы мешает ее эффективной деятельности. Все документы, которые, казалось бы, составляются на долгосрочный период, приходится подвергать правкам и корректировкам чрезвычайно часто.

Для решения данных проблем необходима четкая разработка механизмов формирования документов стратегического планирования и порядок их утверждения.



2.2 Влияние государственной Программы Российской Федерации «Управление Государственными финансами» на долгосрочное бюджетное планирование

Целью данной программы является обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и сбалансированности бюджетов, повышение качества управления государственными финансами. Данная программа состоит из 9 подпрограмм, одной из которых является долгосрочное финансовое планирование. Более подробный паспорт данной государственной программы можно увидеть в Приложении 1.

Сформулированные цели и задачи программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами требуют проведения определенных реформ бюджетной сферы. Данная государственная программа описывает приоритеты развития государственной политики, характеристику мероприятий и мер государственного регулирования, прогноз сводных показателей и т.д.

Наиболее интересной для нас частью данной программы является подпрограмма “Долгосрочное финансовое планирование”. Подробный паспорт данной подпрограммы можно увидеть в Приложении 2. Главным исполнителем данной программы является Министерство финансов Российской Федерации.

К основным целям подпрограммы относятся обеспечение условий для продуктивного и эффективного долгосрочного финансового планирования. Главным результатом данной программы является наличие долгосрочной бюджетной стратегии. В случае недостижения данного результата, подпрограмма считается невыполненной. Сроки реализации данной программы заканчиваются 30 декабря 2020 года.

Одна из основных особенностей данной подпрограммы - это объем бюджетных ассигнований за период исполнения данной программы. За 8 лет реализации данной подпрограммы из средств Федерального бюджета объем ассигнований составит 0 руб.

За первое десятилетие 2000х, зависимость Российской экономики от топливно-энергетического комплекса, а точнее от нефтегазовых доходов, чрезвычайно возросла. К 2012 году примерно половину всех доходов бюджета составили нефтегазовые доходы.

Процесс формирования данной подпрограммы связан с исполнением 2 мероприятий:

1. Разработка долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации.

2. Мониторинг выполнения и применения «бюджетного правила».

К первому мероприятию относится разработка методологии формирования принципов долгосрочного бюджетного планирования. Сочетание адаптативности инструментов бюджетной политики и повышение эффективности бюджетных расходов приведет к исполнению долгосрочных обязательств и обеспечению сбалансированности бюджетов.

Мониторинг заключается в том, что выполняется гипотеза о долгосрочном уровне цен на нефть и «базовой» цены на нефть. При возникновении ситуации, когда «базовая» цена ниже реальной, избыток доходов от нефтегазового сектора направляется в Резервный Фонд. Такие действия происходят до тех пор, пока уровни цен не сравняются.

В случае достижения «потолка» финансирования Резервного Фонда, часть избытка доходов от нефтегазового сектора направляется в Фонд национального благосостояния и часть направляется на исполнение обязательств незапланированных в стратегических документах развития.

Для данной подпрограммы наиболее характерные риски внешнего воздействия. К данным рискам относятся колебания цен на нефть, падение спроса на нефтегазовую продукцию и т.п. В данных условиях, снижение уровня цен или объема потребления сильно повлияет на состояние бюджетной системы. На данный момент снижение цены на нефть марки «Urals» на 10 п.п. ведет за собой снижение доходов федерального бюджета в размере более 1% от ВВП. При колебании цены на нефть до 60 долларов за баррель объем Резервного фонда может финансировать недостаток доходов в течение 2 лет.



Глава III

3.1 Показатели бюджетной стратегии

Расчет основных индексов и показателей социально-экономического развития Российской Федерации, использованный при составлении стратегии бюджетного развития до 2023 года, был произведен при учете целей экономической политики, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

К основным макроэкономическим показателям, связанным с формированием долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации относятся:

· Цены на нефть Urals;

· Цены на газ;

· ВВП;

· Рост ВВП;

· Инвестиции;

· Объем импорта;

· Объем экспорта;

· Прибыль прибыльных организаций;

· ИПЦ;

· Курс доллара;

· Фонд заработной платы.

В самой бюджетной стратегии показатели можно разделить на доходные и расходные.

К показателям доходов бюджетной системы в бюджетной стратегии относятся доходы федерального бюджета, доходы консолидированного бюджета, доходы бюджетной системы, нефтегазовые доходы, нефтегазовые доходы консолидированного бюджета. Сперва берутся показатели за последние несколько лет и от них выстраивается прогноз на срок действия бюджетной стратегии. Прогноз может быть не в одном варианте. К примеру, в одной из первых редакций Бюджетной стратегии на период до 2030 года, было разработано три варианта развития собитий при разных уровнях цен на нефть марки Urals.

К расходным показателям относятся балансы бюджетов разного уровня (расширенные, консолидированные, федеральные), нефтегазовые балансы, чистое долговое финансирование, расходы на национальную оборону и безопасность, расходы на национальную экономику (субсидии в промышленность и сельское хозяйство), развитие ЖКХ, расходы на охрану окружающей среды, расходы на образование, расходы на культуру и СМИ, расходы на здравоохранение и спорт, расходы на социальную политику и межбюджетные трансферты.

На основании Приложения 3, в Бюджетной стратегии на период до 2023 года был составлен прогноз параметров расширенного бюджета в процентах к ВВП, который наглядно показывает, что к 2023 году планировалось снижение уровня и доходов и расходов, и , в отличие от ситуации в 2010 году, к концу рассматриваемого периода предполагается превышение уровня расходов над доходами.

Табл.2 Прогноз параметров расширенного бюджета, % ВВП.



Не смотря на то, что состав Бюджетной стратегии российской Федерации может быть закреплено лишь Бюджетным кодексом Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации в государственной программе Российской Федерации “Управление государственными финансами” уже выделило общие черты бюджетной стратегии. В ней должны быть указаны:

ь Основы бюджетной политики при возможных вариантах развития мировой и национальной экономики;

ь Размеры бюджетных ассигнований по государственным программам;

ь Долгосрочные требования к исполнению финансовых обязательств государства.

Одна из новаций в Бюджетной стратегии 2030 года - применение нового бюджетного правила. Данное правило начало действовать в 2013 году. Сам по себе термин «бюджетное правило» означает , что расходы бюджета должны формироваться в зависимости от цен на нефть за прошедшие годы (а не опираясь на прогнозы). Одно из существующих ныне препятствий для незамедлительного введения в действие Долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 года является присоединение Крыма в состав Российской Федерации. Увеличение территории и численности населения повлекло за собой некие результаты- на данный момент Министерство экономического развития ратует за послабление бюджетного правила в то время, как Министерство финансов и, в частности, Антон Германович Силуанов считает, что изыскать ресурсы без изменения бюджетного правила возможно. Игорь Иванович Шувалов также за сохранение бюджетного правила и изыск ресурсов среди нераспределенных резервов.

Развитие экономики в данный период времени будет сопряжено с негативной демографической ситуацией. Доля населения трудоспособного возраста уже снизилась с 62,9% (2009 год) до 60% (по состоянию на 1 января 2013 года) и, по прогнозам Минэкономразвития РФ, данный показатель достигнет 53% (2023 г). В связи со снижением данного показателя, снизится и уровень безработицы и составит менее, чем 3%. В условиях дефицита рабочей силы, доля реальной заработной платы в ВВП будет расти с 25% (2008 год) до 29% (2023 год).

Планируется повышение цен на нефть Юралс до 106 долл/барр к 2023 году. Среднегодовые показатели роста добычи углеводородов немного увеличатся- 0,5 % по нефти и 1,9 % по газу. Планируется, что экспорт нефти не изменится, а экспорт природного газа будет возрастать примерно на 3% в год.

Таблица 3. Экспорт Российской Федерации природного газа за 2000-2013 годы (по данным ФТС России и Росстата)

	Природный газ
	Всего
	Количество, млрд. куб. м	Стоимость, млн. долл. США
2000 г.	193,9	16644,1
2001 г.	180,9	17770,0
2002 г.	185,5	15897,3
2003 г.	189,4	19980,9
2004 г.	200,4	21853,2
2005 г.	209,2	31670,5
2006 г.	202,8	43806,2
2007 г.	191,9	44837,4
2008 г.	195,4	69107,1
2009 г.	168,4	41971,4
2010 г.	177,8	47739,3
2011 г.	189,7	64290,1
2012 г.	178,7	62253,3
2013 г.
I квартал 2013 г.	52,4	18107,1
II квартал 2013 г.	40,4	13925,2
III квартал 2013 г.	48,5	16408,3



Ожидаемая смена профицита внешнеторгового баланса небольшим дефицитом уже к 2011 году не состоялась. До сих пор существует профицит торгового баланса, но в сравнении с показателями за январь-июнь 2012 года, те же показатели за 2013 год ниже примерно на 3,7%.

Таблица 4. Соотношение торгового баланса Российской Федерации в январе-июне 2013г. по данным ЦБ РФ.

	Январь-июнь 2013 г.	Январь-июнь 2012 г.
Торговый баланс	90773	108346

Одним из результатов политики модернизации экономики является ожидаемые устойчиво высокие темпы роста ВВП - физический объем данного показателя ожидаемо вырастет за 15 лет (с 2007 года) в 2,5 раза или будет расти по 6,3% в год соответственно.

До сих пор в Бюджетный кодекс не внесены поправки в части долгосрочного бюджетного планирования. Проект ФЗ Федерального закона №407473-6 “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации” был принят в Государственной Думе Российской Федерации в первом чтении 100% голосов. В данном законопроекте нормативно закрепляются поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части долгосрочного бюджетного планирования в целом, и формировании Бюджетных стратегий в частности. бюджетный стратегия риск планирование



3.2 Бюджетные риски

Формирование долгосрочной бюджетной стратегии связано с определенными рисками бюджетной системы. Риски возникают на разных этапах производства бюджетной стратегии.

Единого определения бюджетного риска не существует. Многие ученые занимавшиеся этим вопросом по разному трактовали данный термин. Авторы Соломко и Степанова рассматривают риск как вероятность наступления какого-либо события. Соломко И.М. и Соломко Н.М. изучают риски как вероятность количественного или качественного несоответствия параметров системы на входе и на выходе. Степанова Е.А. заостряет внимание на том, что бюджетный риск является вероятностью несовпадения фактических и прогнозируемых показателей системы.

Наиболее узконаправленное определение бюджетного риска дается Никифоровой А.А. В ее исследованиях, бюджетный риск является ни чем иным как угрозой финансовой безопасности региона.

Ни одно из этих определений нельзя применить как четкую дефиницию риска бюджетно-финансового развития. Наиболее близким к действительности определением можно считать определение, данное в статье Грудиновой И. П. И Перко Н.В. : «Риск финансово-бюджетной безопасности региона - совокупность условий, факторов и процессов, реально или потенциально угрожающих финансово-бюджетной безопасности региона.»

Основной проблемой, связанной с бюджетными рисками на данный момент является отсутствие четкой методологии выявления риска и борьбы с ним. Изотова Г.С. предложила естественный путь по обеспечению бюджетной безопасности (2004 год).



Табл. 4. Обеспечение бюджетной безопасности.

С течением времени данный подход подвергался огромному количеству изменений и введению дополнительных шагов по обеспечению бюджетной безопасности. В 2008 году С.В. Подобряев вводит систему противодействия рисковым ситуациям, заключающуюся в 8 этапах:

1. Идентификация риска

2. Определение факторов воздействия рисков

3. Оценка вероятных последствий

4. Выявление факторов влияющих на неустойчивость бюджетной системы

5. Разработка стратегии по оптимизации бюджетных рисков

6. Осуществление данных мер на практике

7. В случае реализации риска, проведение мер по снижению последствий влияния риска

8. Мониторинг результатов

Самая сложная и многоступенчатая система по оптимизации бюджетной системы в рисковых ситуациях была предложена авторами Соломко в статье «Оценка рисков бюджетного процесса: теоретический аспект» от 2011 года. В ней описана поэтапная трансформация алгоритма управления рисками финансово-бюджетной системы.

Сам термин финансовой безопасности неотрывно связан с терминами “национальная безопасноть” и “экономическая безопасность”. В мировой практике термин “национальная безопасность” впервые был произнесен Теодором Рузвельтом в 1904 году в послании Конгрессу в качестве присоединения зоны Панамского канала в интересах национальной безопасности. Термин “национальная безопасность” впервые был закреплен в ФЗ “Об информации, информатизации и защите информации” №24-ФЗ от 20.02.1995 ( на данный момент Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.02.2006 №149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и озащите информации” ).

Термин “экономическая безопасность” сравнительно моложе. Нормативно он был закреплен в 1995 году в ФЗ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” №157-ФЗ (на данный момент считается утратившим силу в связи с принятием ФЗ от 08.12.2003 №164-ФЗ “Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности” ). В нем , под экономической безопасностью понималось состояние экономики, способное обеспечить достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития РФ, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям.

Принимая во внимание данные определения, невозможно не согласиться с тем, что финансово-бюджетная безопастность подразумевает под собой ни что иное, как противодействие угрозам неустойчивости финансово бюджетной системы государства.

Обеспечение безопасности финансово-бюджетной системы региона (или страны в целом) невозможно без четкой корреляции системы стратегического планирования. Основной частью данной системы является разработка бюджетных стратегий на основании бюджетной политики страны. Для формирования успешной бюджетной стратегии необходимо уделять особое внимание трем пунктам:

· Обеспечение согласования механизмов бюджетной стратегии на разных временных промежутках

· Сопоставление бюджетной стратегии и экономического курса страны

· Оценка рисков

В соответствии с данным выше определением финансово-бюджетной безопасности можно выделить три основных направления бюджетной политики. В каждом из этих направлений возникают определенные бюджетные риски.

Первый из сценариев - сохранение устойчивого и стабильного развития. Для него характерны следующие бюджетные риски: несовершенство методик и низкий уровень планирования бюджетных показателей, неэффективная долговая политика.

Следующий сценарий - приоритетное направление социально-экономической политики. В процессе реализации данной стратегии бюджетного развития возникают следующие риски бюджетной системы: высокая степень экономической и налоговой концентрации, увеличение текущих расходов, связанных с развитием социальной сферы.

Третий сценарий - усиление роли качества бюджетного менеджмента. Уникальные риски, характерные для данной стратегии таковы: отсутствие опыта бюджетного процесса у низшего звена органов местного самоуправления, несовершенство методик планирования бюджета, снижение деловой активности органов местного самоуправления, низкая эффективность финансового менеджмента, низкое качество контроля.

Так же, три сценария развития бюджетной политики характеризуются следующими общими для всех рисками: нестабильность экономики, кризис фискальной системы, изменения в бюджетном и налоговом законодательствах, неэффективность государственных расходов.

Авторы Солмко И.М. и Соломко М.Н. очень плотно занимались риск-менеджментом в сфере бюджетного прогнозирования и планирования. В одной из своих работ, они представили классификацию бюджетных рисков на разных стадиях бюджетного процесса. Данная классификация может быть чрезвычайно полезна для муниципалитетов. Их методология очень проста и прозрачна и не требует дополнительных программ (как например в модели LTFM).

Но существуют и некоторые недостатки, связанные с данной методологией. В первую очередь, ее основное назначение - борьба с таким риском, как поступление доходов ниже прогнозируемого. В связи с этим, ее использование невозможно без комплексного использования всех прочих механизмов оценки рисковой ситуации.

Существует множество факторов, являющихся причинами появления рисков и повышения неопределенности в бюджетной сфере. Их можно разделить на три группы:

1. Демографические;

2. Реорганизационные

3. Факторы, связанные с уровнем средней заработной платы на одного занятого в экономике.

Что касается демографических факторов, то к ним можно отнести изменение количества населения в трудоспособном возрасте и количество налоговых поступлений в бюджет. Для федеральных бюджетов данные риски могут быть не особо значительными, для местных бюджетов они играют очень большую роль.

Реорганизационные риски связаны с крупными компаниями-налогоплательщиками. Изменение количества компаний или уровня их дохода могут существенно повлиять на бюджеты любых уровней.

Говоря об оценке рисков, невозможно не сказать про управление ими. Бюджетный процесс подвержен огромному влиянию неопределенности и риска. Не существует единого определения понятия бюджетный риск. Бюджетная политика должна способствовать стабильности и устойчивости финансовой системы, но, к сожалению, на данный момент реалии далеки от идеала.

Для борьбы с рисками и неопределенностью необходимо применять следующие меры:

ь Управление ликвидностью за счет размещения свободных средств федерального бюджета на банковских депозитах;

ь Внедрение механизмов выдачи бюджетных кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;

ь Перенос головных офисов крупных компаний-налогоплательщиков на места и фиксирование их доходов в налоговых службах на той территории, где находится головной офис.

Данными мерами невозможно полностью снизить уровень неопределённости в бюджетной системе российской Федерации. Но если уже сейчас отнестись к этому серьезно, в ближайшее время можно снизить уровень вероятности наступления рисковой ситуации.

3.3 Процесс формирования бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации

Необходимые меры преобразования системы государственного управления для перехода к новой системе бюджетного планирования:

1. Инвентаризация бюджетных обязательств - принятие решения отказать в финансировании тех мероприятий, которые мешают устойчивому экономическому росту.

2. Разработка и внедрение системы распределения бюджетных средств по подведомственным программам, решающих особо важные социальные и экономические проблемы.

3. Совершенствование системы государственных и муниципальных закупок.

4. Переход к делению на бюджетные учреждения нового типа, автономные и казенные учреждения. Как результат-сокращение государственного сектора и повышение эффективности его деятельности.

Сама бюджетная стратегия представляет собой документ, в котором содержатся прогнозируемые показатели характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

С появлением задачи формирования федеральной бюджетной стратегии в 2008 году появилась и задача формирования бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации. Первым субъектом, сформировавшим свою бюджетную стратегию был Камчатский край. В 2009 году была утверждена его стратегия. В 2012 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект Федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании». Главная идея данного закона - создание нормативно-правовой базы для создания стратегий среднесрочного развития (от 3 до 6 лет) и долгосрочного развития (более 6 лет). Данный законопроект так и не вступил в силу, но Министерство финансов Российской Федерации в тоже время выпустила государственную программу Российской федерации «Управление государственными финансами». В ней утверждается необходимость создания бюджетной стратегии на период до 2030 года.