Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований Российской Федерации стремительно снижается последние годы. Так, в 2007 году в России насчитывалось 19 регионов доноров. К 2013 году количество регионов, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, сократилось до 10. Уровень муниципального долга вырос со 105,2 миллиардов. рублей в 2008 году до 245,3 миллиардов рублей в 2012 году . бюджет доход региональный

Кроме того, существенна дифференциация в доходах как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Например, налоговые и неналоговые доходы Москвы в 500 раз больше таких доходов республики Ингушетия (Приложение 5). Если такая тенденция продолжится, регионы России станут крайне слабыми, и не будут иметь средств ни на обеспечение социальных обязательств, ни на развитие экономики.

Каковы причины такой тенденции? Региональные и местные власти практически не имеют стимулы увеличивать доходную базу своего бюджета. Понимание того, как развивать эти стимулы, позволит исправить ситуацию бюджетной обеспеченности. Это также повысит уровень предоставления государственных и муниципальных услуг и позволит снизить неравенство между регионами и будет, в целом, способствовать социально-экономическому развитию страны.

Поэтому целью данной работы является выявление и оценка факторов развития стимулов региональных и местных властей к увеличению доходной базы бюджета. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

• Проанализировать налоговое и бюджетное законодательства;

• Изучить формирование доходной базы бюджетов;

• Проанализировать зарубежный опыт;

• Исследовать развитие межбюджетных отношений в России;

• Изучить текущую ситуацию с региональными и местными бюджетами России;

• Определить заинтересованность властей в повышении доходной базы;

• Провести анализ действий властей Калужской области, которые привели к существенному увеличению доходной базы регионального бюджета;

• Провести сравнительный анализ «успешного» и не очень опыта развития доходной базы двух городов (Краснодара и Владикавказа);

• Исследовать возможности дальнейшего развития стимулов к увеличению доходной базы бюджетов;

Объектом в данной работе является бюджетное и налоговое законодательство. В то время как предметом выступает влияние бюджетного и налогового законодательства на заинтересованность властей к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов.

Гипотеза исследования заключается в следующем: «существуют факторы, влияющие на заинтересованность региональных и местных властей в увеличении доходной базы бюджета». К методам, используемым для доказательства данной гипотезы, относятся сравнительный анализ, аналитический и историко-логический методы, а также метод графического представления данных.

Структура работы соответствует поставленным задачам. В первой Главе рассматриваются теоретические аспекты бюджетного федерализма, принципы формирования доходов региональных бюджетов, определение факторов повышения доходной базы бюджетов субъектов и муниципальных образований, а также рассматривается международный опыт.

Во второй Главе анализируется общая ситуация по стране, степень заинтересованности региональных и местных властей в увеличении доходной базы бюджета. Также анализируется опыт развития доходной базы бюджетов властями Калужской области, муниципальных образований г. Краснодара и г. Владикавказа. В Главе 3 систематизируются выявленные факторы, анализируется возможность дальнейшего развития стимулов к повышению доходной базы региональных и местных бюджетов.

Эмпирической базой для исследования являются данные, опубликованные Министерством финансов, Министерством регионального развития, Федеральной службой государственной статистики, портал «iminfin», интрнет-портал Калужской области, порталы г.Краснодара и г.Владикавказа, результаты исследований инвестиционной привлекательности регионов КПМГ и РСПП.

У истоков концепции бюджетного федерализма стоит работа У.Оутса «Фискальный федерализм» 1972 года. В работе систематизированы основные положения экономической теории, выдвинутые Пигу А., Самуэльсоном П. и Масгрейвем Р.. Делая акцент на политической стороне бюджетного федерализма этот вопрос развил Дж. Бьюкенен.

Для анализа российской практики реализации концепции бюджетного федерализма в данной работе использовались учебные пособия таких авторов, как Афанасьев М.П., Врублевская О.В., Поляк Г.Б., Романовский М.В. Селезнёв А.З., Христенко В.Б.. Важные идеи и концепции, выдвинутые такими авторами как Богачев А.И., Вартапетов К.С., Домбровский Е.А., Ерошкина Л.А., Казаковцева М.В., Лавров А.М., Никитина А.Х., Петрова Ю.М., Соболева Ю.П., Чернявский А.С., также легли в основу данного исследования.



Глава 1. Формирование доходов региональных и местных бюджетов

1.1 Доходная база бюджетов

В чём заключается концепция бюджетного федерализма? Как формируется доходная часть региональных и местных бюджетов? С помощью каких инструментов федеральные власти оказывают поддержку регионам и муниципалитетам? В чём особенности межбюджетных отношений в России? Данная глава пытается найти ответы на эти и другие вопросы, которые помогут разобраться, в каких условиях функционируют региональные и местные власти.

Основной закон страны прямо закрепляет, что Россия - федеративное государство, устанавливается самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Такое положения накладывает обязанность построения бюджетного федерализма, под которым можно понимать «систему распределения и предоставления бюджетных средств между уровнями публичной власти для реализации ими возложенных на них законодательством полномочий» .

Однако, в Конституции описан лишь такой аспект бюджетного федерализма, как предметы ведения и полномочия, которые закреплены за уровнями публичной власти. Принципы бюджетной системы, которые содержатся в Бюджетном кодексе, можно отнести и к принципам бюджетного федерализма страны. А именно: разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; принципы единства бюджетной системы, равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований .

Доходы региональных и местных бюджетов по источнику поступления могут быть разделены на следующие группы: налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления из бюджета другого уровня, а также средства самообложения граждан (только для местных бюджетов). Налоговый кодекс устанавливает налоги и другие элементы налогообложения, а также налоговые полномочия. Бюджетный кодекс задаёт нормативы распределения доходов от налогов между уровнями публичной власти.

Налоги могут быть федеральными, региональными или местными. К федеральным налогам относятся: налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, страховые взносы, акцизы и госпошлины. Региональные налоги включают налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес (можно говорить, что он потерял свою актуальность ). К местным налогам относятся земельный и на имущество физических лиц.

Региональные бюджеты

Региональные налоги полностью зачисляются в бюджет региона. 70% от собранного НДФЛ, налог на прибыль по ставке 18% также пополняют бюджет региона. Кроме того, есть отчисления от некоторых акцизов, Подробнее о том, как формируется налоговая база субъекта РФ в приложении 1.

К неналоговым доходам бюджета субъектов РФ относятся доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъектов. части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ. Также плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40% зачисляется в региональный бюджет. Плата за использование лесов принадлежащих субъекту - по нормативу 100%. И другие платежи и сборы. Полный список неналоговых доходов и нормативов их отчислений в бюджет субъекта находится в приложении 1.

Безвозмездные поступления

Безвозмездные поступления состоят из межбюджетных трансфертов, а также безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций. Основные виды межбюджетных трансфертов: субсидии, субвенции и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов распределяются в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ и образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Методика учитывает численность жителей и расчетную бюджетную обеспеченность.

Субсидии бюджетам субъектов - это межбюджетные трансферты осуществляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти Субъектов по предметам ведения субъектов и предметам совместного ведения субъектов и РФ, и расходных обязательств по вопросам органов местного самоуправления по вопросам местного значения .

Субвенции бюджетам субъектов - это межбюджетные трансферты, осуществляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта и (или) органам местного самоуправления .

Местные бюджеты

Налоговые доходы

В России муниципальные образования делятся на три типа: муниципальные районы, городские округа и поселения. Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов различаются по типам муниципального образования. В бюджеты всех типов муниципальных образований зачисляется 100% местных налогов с территорий, принадлежащих муниципальному образованию, а также штрафы и государственные пошлины.

В бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ. Также муниципальный район может «свою» часть федеральных и региональных налогов распределить равномерно между местными бюджетами.

Помимо этого в бюджет поселений зачисляются налоги на доходы физических лиц по нормативу 10%, единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 50%. Налоговые доходы муниципального района состоят из 5% от НДФЛ, 15% от НДФЛ взимаемого на межселенных территориях, ЕНВД по нормативу 100%, ЕСН - 50%, ЕСН межселенных территорий - 100%, налог, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, - по нормативу 100%. У городского округа налоговые доходы, помимо перечисленных, состоят также из 15% НДФЛ, 100% ЕНВД, 100% ЕСН.

Неналоговые доходы

Неналоговые доходы местных бюджетов в основном состоят из доходов от использования и продажи имущества, находящейся в муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, и части прибыли муниципальных унитарных предприятий. Кроме того в местный бюджет по нормативу 40% зачисляется плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Доходы от передачи в аренду и от продажи земельных участков полностью зачисляются в бюджеты городских округов. Эти же типы доходов по нормативу 50% перечисляются в бюджет поселений. На уровне муниципальных районов доходы от передачи в аренду и продажи земельных участков, а также от продажи объектов недвижимого имущества по нормативу не менее 50 процентов перечисляются в бюджет. Плата за пользование водными объектами полностью зачисляются в бюджеты поселений и муниципальных районов. Полный перечень налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований находится в приложении 2.

Безвозмездные поступления

Безвозмездные поступления бюджетов муниципальных образований также состоят из межбюджетных трансфертов и безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций. Среди межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований присутствуют и дотации, и субсидии, и субвенции.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований формируют региональные и районные фонды. Порядок формирования и распределения средств из этих фондов устанавливается законом субъекта РФ. Как правило, этот порядок устанавливается с учётом численности жителей или расчетной бюджетной обеспеченности, иногда учитываются поправочные коэффициенты расходных потребностей муниципальных образований.

Стоит заметить, что имеет место так называемый «отрицательный трансферт», когда из доходов бюджета муниципального образования денежные средства перечисляются в бюджет субъекта при более чем двукратном превышении расчётных подушевых доходов над средним по муниципальным собраниям субъекта. При этом перечисление таких субсидий из местных бюджетов устанавливается Законом субъекта РФ.

Ещё раз отметим, что у каждого публично правового образования есть инструмент для межбюджетных трансфертов. На федеральном уровне существует фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонды поддержки муниципальных образований создаются на региональном уровне. На уровне муниципальных районов существует фонд финансовой поддержки поселений.

На местном референдуме (сходе граждан) может быть принято решение о самообложении граждан. Оно представляет собой разовый платёж, размер которого устанавливается в абсолютной величине и равным для всех жителей муниципального образования.

Факторы увеличения доходной базы

Факторы увеличения доходной базы региональных и местных бюджетов можно условно разделить на две группы. С одной стороны есть факторы, на которые власти субъектов и муниципальных образований могут непосредственно повлиять. К ним относятся: расширение налоговой базы по «своим» налогам, эффективное управление собственностью (эксплуатация и реализация имущества, активов, находящихся в собственности территориальных органов власти; экономическая, административная деятельность территориальных органов власти; повышение прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти).

С другой стороны, есть факторы, на которые власти непосредственного влияния оказать не могу. К ним относятся: нормативы отчислений от «других» налогов, объём межбюджетных трансфертов.

Стоит отметить, финансированием проектов на местах занимаются также и такие институты развития как Внешэкономбанк, Российский фонд прямых инвестиций, ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная компания», Государственная корпорация «Фонд содействию ЖКХ», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» и другие.

Региональные и местные власти могут прилагать усилия, чтобы привлечь на свою территорию эти институты развития. Однако сложно отнести действия по привлечению этих институтов к одной из групп вышеуказанных факторов.

Таким образом, доходная база региональных и местных бюджетов определяется уровнем налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений. Примечательно, что согласно законодательству все средства из этих трёх источников поступлений в бюджет называются «собственными доходами» . Хотя собственные доходы, по сути, это те, которые власти «сами зарабатывают», то есть только налоговые и неналоговые доходы.

1.2 Теоретические направления развития доходной базы региональных и местных бюджетов

Какие действия региональных и местных властей могут увеличить поступления от налоговых и неналоговых доходов? Как может быть измерена заинтересованность властей увеличивать доходную базу? Данная глава пытается дать ответы на эти и другие вопросы.

Рост экономики территории и оборота организаций приведут к увеличению поступлений в бюджет. Поэтому региональные и местные власти, теоретически, призваны к тому, чтобы поддерживать экономику, отдельные отрасли и предприятия, привлекать инвестиции.

Первым шагом на этом пути является тщательный анализ экономики территории и формирование долгосрочной стратегии её развития. В стратегии должны быть проанализированы пути привлечения инвесторов, уход от монопрофильности и формирование отраслевых кластеров.

Власти должны заботиться о развитии финансовой и транспортной инфраструктуры. Финансовая инфраструктура включает банковскую систему, страховые организации и биржевые институты. Крайне важным аспектом является развитие транспортной инфраструктуры.

Органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий, влияющих на функционирование предпринимателей. Например подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, предоставление земельных участков, регламентация их застройки и освоения, регулирование размещения торговых объектов и так далее.

Кроме того, в целях развития экономики могут быть введены налоговые льготы, изменен порядок и сроки уплаты налогов. Юридические лица и индивидуальные предприятия могут по решению представительного органа муниципального образования получать субсидии из местного бюджета. Из-за острой проблемы бюджетной обеспеченности применение данных инструментов широко не распространено. Вместо снижения налоговой нагрузки лучше улучшать административные процедуры, которые влияют на бизнес.

Совершенствование административных процедур способствует развитию малого и среднего бизнеса, в котором кроется существенный потенциал для увеличения доходной части бюджета. Например, в США на долю малого бизнеса приходится половина ВНП и три четверти рабочих мест. В России этот показатель на уровне 10%.

Применение административных механизмов для увеличения предпринимательской инициативы должно быть направлено на совершенствование таких сфер, как регистрация предприятий, получение разрешений на строительство, подключение к электрическим сетям, развитие производственной и транспортной инфраструктуры, оформление земельных участков.

Другим направлением деятельности властей по увеличению доходной базы является эффективное управление имуществом субъекта или муниципального образования. Власти могут инвентаризировать имущество, создавать перечни сдаваемого в аренду имущества. Кроме того следует усовершенствовать методики установления арендной платы с целью максимального ее приближения к рыночной. Помимо этого властями должна быть утверждена программа приватизации имущества.

Ещё одним резервом для роста доходов бюджета может быть снижение уровня недоимок. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с налоговыми органами, должны осуществлять администрирование местных налогов. Например, местные власти должны иметь действующие инструменты для выявления незарегистрированного имущества и недостроев.

Наряду с этим присутствует проблема теневой экономики, которая оценивается в 15-20% от ВВП. От этого бюджет также несёт значительные потери. Однако у властей нет значительных рычагов влияния на ситуацию. Поэтому данный вопрос требует совершенствования федерального законодательства.

Таким образом, наличие стимулов к увеличению доходной базы определяется объёмом усилий финансовых органов. Они должны стратегически планировать увеличение доходов бюджета, эффективно управлять собственностью. В целом инвестиционная, налоговая, бюджетная и долговая политики должны быть качественными. Если будет так, то экономические показатели муниципалитета (поступление налоговых доходов, размер инвестиций и так далее) будут расти. Следовательно, и увеличится размер доходной базы бюджета.

1.3 История развития межбюджетных отношений в России

Какие уроки можно извлечь из истории развития межбюджетные отношения в Российской Федерации? Как распределялись нормативы отчислений от налогов? Как развивалась система межбюджетных трансфертов? На эти и на другие вопросы этот раздел пытается найти ответы.

Формирование межбюджетных отношений можно условно разделить на 6 этапов . Первый начинается с распада СССР. Он характеризовался жёсткой децентрализацией. Отчисления от налогов производились на долевой основе по дифференцированным и крайне нестабильным нормативам, а межбюджетные трансферты использовались для сбалансированности нижестоящих бюджетов, размер которых определялся формально на базе нормативов расходных потребностей, но на деле - на договорной основе .

Так, Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. дал право субъектам Федерации самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

До принятия Закона «Об основах бюджетных прав…» был широко распространён такой метод бюджетного регулирования, как изъятие средств из нижестоящих бюджетов («отрицательные трансферты»). При данном методе из бюджета нижестоящего уровня, в случае если объём доходов превышал объём запланированных расходов в вышестоящий бюджет. Но с принятием закона о бюджетных правах средства нижестоящих бюджетов стали привлекаться только на возвратной основе в форме бюджетных ссуд. (Они были отменены только в 2005 г.)

На втором этапе (1994-1998 гг.) произошло усиление федеральной власти, но тем не менее с отдельными регионами приходилось заключать соглашения, предусматривающих особый порядок отношений с центром. Этот этап связан с результатами реформы межбюджетных отношений (начало 1994г.) и реформы местного самоуправления (начало 1995г.). Их результаты следующие:

• Отказ от дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов и переход к единым для всех регионов нормативам. Введение разделенной (региональной) ставки налога на прибыль.

• Создание в составе федерального бюджета фонда финансовой поддержки субъектов РФ, средства, которого впервые для России распределялись по единой формализованной методике.

• Был сделан серьёзный шаг в разграничении расходных полномочий.

• В Бюджетном кодексе появился раздел «межбюджетные отношения».

Проведённые в 1990е реформы в области межбюджетных отношений не привели к созданию истинного федерализма. Расходы, осуществляемые из региональных и местных бюджетов, в основном регламентировались нормами, которые устанавливались в Центре. Около 90% налоговых доходов бюджетов субъектов и муниципалитетов формировались за счёт отчислений от федеральных налогов.

Такая зависимость региональных и местных бюджетов от решений федеральных властей «подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов» . . Ограничения в налоговых полномочиях вынуждали территориальные органы власти проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, тем самым искажая механизмы рыночной экономики, снижая инвестиционный потенциал и способствуя расцвету коррупции.

Стоит отметить, что распределение средств между звеньями бюджетной системы Российской Федерации во второй половине 1990х годов складывалось следующим образом. 45-55% доходов приходилось на федеральный бюджет. В то время как в консолидированный бюджет субъектов зачислялись 55-45% всех доходов. Доля местных бюджетов составляла 20-25%.

Третий этап связан с реализацией Концепции реформирования межбюджетных отношений в период с 1999 по 2001 гг. Внедрена более объективная и прозрачная методика распределения средств из ФФПР, начат процесс сокращения «необеспеченных мандатов» (общий объём которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы ), упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы. Кроме того на данном этапе были внедрены новые формы финансовой помощи регионам. Было положено начало системе мониторинга региональных и муниципальных финансов. Единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях были сформированы.

Четвёртый этап происходил в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Данная Программа в значительной мере содержала положения концепции «федерализма, создающего рынок» . В результате реализации Программы создана трёхуровневая система бюджетов. Чётко разграничены расходные полномочия. Произошло перераспределение налоговых полномочий и доходных источников. Совершенствование системы межбюджетных трансфертов и их формализация.

Была сформирована система трансфертов из пяти фондов: Фонда финансовой поддержки регионов (общее выравнивание бюджетной обеспеченности), фонда компенсаций (реализация федеральных законов), Фонда софинансирования социальных расходов (долевая поддержка приоритетных расходов региональных бюджетов), фонд реформирования региональных финансов (поддержка проводимых на региональном уровне бюджетных реформ).

6 октября 2003 г. был принят 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этим законом доходы местных бюджетов состоят из собственных доходов и субвенций, полученных из фондов компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий .

Такое разделение доходов создаёт сложности в процессе управления этими бюджетами. Также это приводит к искусственному завышению доходов местных бюджетов, что, скорее всего, было сделано в политических целях. Проблему отсутствия независимости местных бюджетов стали искать не на основе увеличения местных налогов, а на основе причисления к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов .

Федеральным законом от 20.08.2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» в Кодекс был введён термин «межбюджетные трансферты». До этого в законодательстве применялись термины «финансовая помощь» или «финансовая поддержка».

На пятом этапе реализовывалась Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами с 2006 по 2008. В данной Концепции впервые была чётко поставлена задача «создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты».

В этом направлении предполагалось изменение бюджетного процесса в регионах и муниципалитетах в соответствии с их уровнем бюджетной обеспеченности. Субъекты были поделены на три группы, в отношение которых предполагается применять различные требования. Результатами реализации Концепции стали укрепление бюджетного федерализма, повышение бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Бюджетное послание Президента от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010гг.» содержит раздел посвященный совершенствованию межбюджетных отношений. Первым пунктом в этом разделе стоит задача «повышения стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности».

По мнению Президента «максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объёмами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой» ;

С 2005 по 2008 года субсидии на реформирование системы управления финансами на региональном и муниципальном уровне выделялись через Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Как и его предшественник (Фонд реформирования региональных финансов 2002-2004 гг..) фонд был создан «в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ» в субъектах и муниципалитетах. Получатели средств из этого фонда отбирались путём конкурсных процедур. Для получения субсидии территориальным властям необходимо было:

• Представить в Минфин РФ на оценку экспертами по развернутой системе критериев и баллов Программу реформирования региональных финансов;

• Войти в число участников конкурса;

• Реализовать Программу и предоставить отчет о её исполнении, который также подлежал тщательной оценке, в Министерство

Межбюджетные трансферты, предоставляемые из данного фонда имеют стимулирующий характер. Опыт, полученный в ходе функционирования Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, должен послужить базой для дальнейшего улучшения методики распределения такого рода трансфертов.

С 2008 года функционирует Федеральный фонд софинансирования расходов. Он объединил в себя фонды софинансирования социальных расходов и регионального развития. Данный шаг позволили «повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учётом бюджетной обеспеченности регионов» .

Стоит отдельно отметить, что на данном этапе произошло чёткое осознание сильной дифференциации регионов России. В бюджетное законодательство были внесены поправки, которые задали различные условия осуществления бюджетного процесса в субъектах РФ в зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности. Это создало дополнительные стимулы в наращивании собственных доходов и переходе из одной категории дотационности в другую.

Шестой этап связан с реализацией Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013 года , которая предусматривает :

• Создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах и муниципальных образованиях;

• Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов и местного самоуправления;

• Внедрение порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами;

• Совершенствование системы распределения расходных обязательств;

• Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

Реализация данной Концепции привела к внедрению следующих элементов в практику бюджетного процесса :

• Обязательное формирование фондов финансовых резервов;

• Использование в управлении бюджетным процессом такого индикатора, как темп роста доли расходов бюджетов субъектов, формируемых в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат;

• Формирование рейтинга субъектов, в котором выделяются: субъекты с высокой, средней и низкой оценками качества управления бюджетным процессом.

С 2013 года реализуется государственная программа "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации"

Таким образом, история развития межбюджетных отношений показывает, что сильная децентрализация в условиях экономической отсталости регионов и без стабильных источников поступления доходов в их бюджеты приводит к напряжённым и необъективным отношениям с федерацией. Развитию стимулов к увеличению доходной базы это также не способствует. В целом вектор развития межбюджетных отношений направлен в сторону повышения объективности и прозрачности налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации.

1.4 Международный опыт

Региональный уровень

Многие эксперты считают, что опыт Германии в построении эффективного бюджетного федерализма наиболее применим к российской действительности. Немецкая модель учитывает сильную децентрализацию регионов. В отличие, например, от американской модели, которая способствует значительному развитию наиболее сильных штатов из-за серьёзной конкуренции между ними. В «конкурентной» модели предусмотрен минимальный уровень межбюджетных трансфертов. Налоговая система такой модели функционирует по принципу: «один налог - один бюджет».

Немецкую и Российскую модели бюджетного федерализма отличают отношения между федеральными и региональными властями. В Германии такие отношения характеризуются как партнёрские. У регионов Германии существует фактическая возможность ограничения власти федерального центра. Доля доходов консолидированного бюджета субъектов ФРГ в консолидированном бюджете ФРГ составляет 61,5%.

Рассуждая относительно оптимального уровня этой доли (в России - 38%), стоит отметить следующее. «Мировой практикой доказано, что если пропорции распределения бюджетных средств между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов составляют 60 и 40% соответственно, то бюджетная система данной страны считается функционирующей как бюджет унитарного государства» .

Примечательно, что распределение налогов между уровнями публичной власти, как и основы бюджетного федерализма, подробно прописаны в Основном законе Германии. Это распределение представлено в приложении 3. Подоходный налог, налог на заработную плату распределяются между тремя уровнями бюджетной системы. Налог на прибыль и налог на добавленную стоимость зачисляются в региональный и федеральный бюджеты. В бюджеты федерации и земель делаются отчисления от общинного (местного) налога - промыслового.

Почему отношения между федерацией и землями ФРГ можно назвать партнёрскими? Переговоры между федеральными и региональными властями играют значительную роль в немецкой модели. Стороны обсуждают разделение расходных полномочий и доходных источников.

Регионы должны аргументировать необходимость выделения им денег. Возникает дискуссия о тех проектах, которые представляют регионы. При этом происходит объективная оценка проделанной работы региональных властей. Данный подход делает процесс распределения средств более прозрачным, а, следовательно, увеличивает стимулы региональных властей к эффективной работе.

Местный уровень

В научной литературе, как правило, выделяют три модели устройства местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная. Характеристикой первой модели является относительная независимость органов местного самоуправления перед органами государственной власти. В англосаксонской модели наблюдается высокая степень децентрализации управления. Данная модель применяется в таких странах, как США, Великобритания и Австралия.

Во Франции, странах Латинской Америки и Африке функционирует континентальная модель местных бюджетов. В данной модели высока степень централизации, присутствует прямой контроль за органами местного самоуправления. На одной территориально-административной единицы сочетаются государственное управление с местным самоуправлением. В смешанной модели местного самоуправления присутствуют черты как англиканской, так и континентальной моделей.

Остановимся подробно на Федеративной республики Германии, в которой устройство местного самоуправления соответствует смешанной модели. По мнению многих экспертов, немецкая модель как, в целом, федерального устройства, так и организации местного самоуправлению может служить ориентиром для Росси.

Сразу отметим, что в Германии между органами власти республики и местным самоуправлением стоит ещё один, промежуточный уровень власти. Создаются специальные территориальные подразделения органов власти федеральных земель. На этом уровне осуществляется контроль над соблюдением законодательства муниципалитетами.

Существование контролирующих органов заставляет муниципалитеты действовать в рамках закона и совершать меньше ошибок. Власти немецких муниципальных образований имеют право выступать против государственных актов надзора и обращаться в суд. В российской действительности наблюдается сверхконтроль за местными бюджетами и в суд муниципалитеты не обращаются.

Стоит отметить, что размер местных бюджетов в консолидированных бюджетах государства сильно варьируется по странам: от 1% в Мальте, до 60% в Норвегии. Среднее соотношение размеров местных бюджетов с консолидированными бюджетами в государствах Европы составляет 25-30%. В России же этот показатель находится на уровне 13,6%.

Таким образом, международный опыт показывает, что, во-первых, соотношение доходов федерации и консолидированного бюджета регионов в России ближе к унитарным государствам. Однако стоит отметить, что Россия - уникальная федерация со «сложносоставными» субъектами и она находится в начале пути становления эффективного бюджетного федерализма.

Во-вторых, наблюдается отношение к межбюджетным трансфертам как к «дешёвым деньгам» и признание того, что дотации, как финансовый инструмент, чужд сущности рыночной экономики . Например, в ФРГ создана система, при которой регионы с наиболее высокими темпами роста налоговых доходов получают дополнительные трансферты.



Глава 2. Опыт формирования доходной базы региональных и местных бюджетов

2.1 Общая ситуация в стране

В Главе 1 были описаны условия, в которых региональные и местные власти функционируют, из чего складывается доходная часть их бюджетов. Кроме того было обозначено как измерить заинтересованность властей в увеличении доходной базы регионального и местного бюджетов. В данной Главе рассмотрим текущий уровень бюджетной децентрализации, реализацию концепции бюджетного федерализма в российской практике. Проанализируем структуру доходов бюджетов субъектов и муниципалитетов Российской Федерации.

В 2013 году доходы федерального бюджета составили 13 020 млрд. рублей. 8 165 млрд. рублей поступило в консолидированный бюджет субъектов. Уровень бюджетной децентрализации характеризуется тем, что 38% доходов зачисляются в консолидированный региональный бюджет, а 62% приходится на федеральный бюджет. Как отмечалось выше, по сравнению с Германией в нашей стране низкий уровень бюджетной децентрализации. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России также очень мала. Всего 13,6% доходов принадлежит бюджетам муниципальных образований.

В приложении 4 представлена детализированная структура доходов консолидированного бюджета России. Стоит отметить, что 2% от налога на прибыль, зачисляемые в федеральный бюджет, составили 352,21 млрд. рублей или 17% от всех сборов по этому налогу в 2013 году. То есть 83% от налога на прибыль организаций были зачислены в региональные бюджеты.

Средний уровень бюджетной обеспеченности субъектов федерации в 2014 году составил 0,684. Насчитывается 10 «регионов-доноров», то есть тех, кто не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. К ним относятся: Московская область, г. Москва, Ленинградская область, г. Санкт-Петербург, республика Татарстан, Самарская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский а.о., Ямало-Ненецкий а.о., Сахалинская область.

По состоянию на 1 января 2014 года долг субъектов Российской Федерации составил 1 738 384,22 млн. рублей. Это цифра больше чем совокупный доход субъектов в 2013 году - 7 231 млрд. рублей (по состоянию на 01.12.13). По сравнению с предыдущим годом долг регионов увеличился на 448 988,65 млн. рублей. А за 5 лет долг вырос более чем в 3 раза. Уровень муниципального долга также вырос с 105,2 миллиардов. рублей в 2008 году до 245,3 миллиардов рублей в 2012 году .

На диаграмме 1 представлен состав доходов региональных бюджетов и их структура налоговых доходов. Большую часть (75%) доходов субъектов России составляют налоговые платежи. Безвозмездные поступления и неналоговые доходы составляют соответственно 18% и 7%.

Из структуры налоговых доходов региональных бюджетов видно, что значительную часть (82%) составляют отчисления от федеральных налогов (НДФЛ, Налог на прибыль организаций, акцизы и НДПИ). В то время как региональные налоги составляют всего 18%. Таким образом, региональные бюджеты зависят от того, какие нормативы отчислений от федеральных налогов будут установлены.

Кроме того, доля собственных доходов местных бюджетов поселений - 14%, муниципальных районов - 35,4%, городских округов - 50,6%. Доля местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований - всего 15%. Основной бюджетообразующий налог -, федеральный,- НДФЛ. Его доля в налоговых доходах - 70,2%.

Стоит отметить, что фактический уровень налогового бремени в России составил 38-40% ВВП. Такой уровень приблизительно соответствует среднеевропейскому, но существенно превышает его значение в экономике Японии (28%), Соединенных штатов Америки (24%).

Стоит также отметить, что в России значительна неравномерность социально-экономического развития как между регионами, так и между муниципальными образований. Так, например, налоговые и неналоговые доходы Москвы более чем в 500 раз превышают такие доходы республики Ингушетии (Приложение 6). В бюджетах городских округов аккумулируется 61% налоговых доходов. В бюджетах муниципальных районов - 28,1% и в бюджетах поселений - 10,9%.

В параграфе 1.1.3. были выделены две группу факторов увеличения доходной базы. Теперь можно сказать, что вторая группа факторов играет гораздо более значительную роль. Отсюда можно сделать вывод, что доходная база региональных и местных бюджетов крайне чувствительна к решениям соответственно федеральных и региональных властей.

Таким образом, региональные бюджеты зависят от того, какие нормативы отчислений от федеральных налогов им будут назначены. В то время как 62% доходов местных бюджетов составляют безвозмездные поступления. Местные бюджеты также сильно зависят от нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, которые для них будут установлены. Поэтому, в целом, региональные и местные бюджеты сильно зависят от решений вышестоящих властей.

2.2 Анализ опыта Калужской области

В какой степени сильная финансовая централизация влияет на наличие стимулов у властей к увеличению доходной базы бюджета? Ответить на данный вопрос поможет анализ опыта Калужской области.

Самая низкая доля консолидированного бюджета субъектов в консолидированном бюджете РФ приходилась на 2005 год и составляла всего 37% (Приложение 6). В какой-то степени, это свидетельствует о периоде, когда региональный бюджет был максимально зависим от федеральных властей (если брать в расчёт только 2000-ые).

С 2005 года власти области ввели инструмент долгосрочного планирования, активно стали развивать работу по привлечению инвесторов. С этого года региональные власти начали выкупать земли для обустройства на них технопарков. За 4 года под госгарантии области у Внешэкономбанка было взяты кредиты в размере 4,95 млрд. руб. ВЭБ выкупил 25% акций ОАО «Корпорация развития Калужской области». В дальнейшем власти региона активно участвовали и побеждали в конкурсах на получение стимулирующих трансфертов, проводимыми Министерством финансов РФ.

В регионе были созданы организации, специально нацеленные на работу над его развитием. Сейчас система институтов развития состоит из 4 организаций:

1. Агентство регионального развития Калужской области - привлечение и общее сопровождение инвестиционных проектов.

2. ОАО «Корпорация развития Калужской области» - предоставление технической и инфраструктурной поддержки.

3. ООО «Индустриальная логистика» - предоставление транспортных и логистических услуг, консультации по смежным вопросам.

4. ОАО «Агентство инновационного развития - центр кластерного развития Калужской области» - поддержка малых и средних предприятий, управление деятельностью технопарков.

Их основная задача состоит в том, чтобы сформировать для каждого инвестиционного проекта в регионе единую проектную команду, максимально эффективно работающую над специфическими задачами при реализации каждого проекта с целью максимизировать выгоду инвестора и региона. После того как инвестор принял решение вложить средства в проект в Калужской области, формируется единая команда и проект становится общим делом бизнеса и региона

Об итогах их работы ярко говорят следующие цифры. На территории Калужской области разместили свои производства более 70 иностранных компаний (в том числе Volkswagen, Пежо, Volvo, Самсунг, Л'Ореаль, Нестле). В этой связи, за последние 5 лет промышленное производство в регионе выросло более чем в 2 раза. В 2011 году Калужская область сумела превратиться из дотационного в самодостаточный регион.

Было реализовано множество других конкретных мероприятий. В 2013 году стратегия развития области до 2030 года заняла первое место в рейтинге РА ЭКСПЕРТ. Инвестиционный портал области занял 3 место среди других . Но главное, что было сделано - это поворот лицом к инвестору, чёткое решение привлекать инвестиции в регион. Калужская область доказала, что, даже не обладая полной финансовой свободой, нужно поменять отношение и начать движение, и результаты не заставят себя ждать.

2.3 Сравнительный анализ Краснодара и Владикавказа

В данной главе рассматривается практический опыт двух городов - Краснодара и Владикавказа. Согласно рейтингу РБК 2013 года «Лучшие города России по привлекательности для бизнеса», Краснодар находится на первом месте. В то время как, Владикавказ занимает 63 место. Оба города географически располагаются недалеко друг от друга, а также имеют приблизительно одинаковый небольшой уровень полезных ископаемых на своей территории. Поэтому представляется важным сравнить действия властей «успешного» Краснодара и «не очень успешного» Владикавказа.

Характеристики бюджета

Заметим, что показатели в процентном соотношении источников доходов бюджетов двух городов довольно схожие. Земельный налог составляет 4% доходов бюджета во Владикавказе и 7% - в Краснодаре. Так как такой местный налог, как земельный, приносит бюджету относительно не много денег, то власти и Краснодара и Владикавказа практически не снижают его для предпринимателей. 19% доходов бюджетов и Краснодара и Владикавказа составляют налог на имущество физических лиц.

Рассмотрим некоторые статьи расходов, предусмотренные местными бюджетами Краснодара и Владикавказа (Таблица 1). Оба города направляют 8% расходов бюджета на национальную экономику. На инвестиционные программы власти Владикавказа тратят даже на 0,5% больше чем Краснодар.

Однако стоит здесь сразу отметить, какого характера носят эти инвестиционные программы. У Краснодара они направлены на развитие конкретных отраслей экономики, особенно строительства. В то время как во Владикавказе можно выделить лишь программу развития малого и среднего предпринимательства. Все остальные инвестиционные программы Владикавказа носят социальный характер: «чистая вода», капитальный ремонт многоквартирных домов и так далее.

Из бюджета Краснодара юридические лица субсидируются в большей мере, чем из бюджета Владикавказа. Более того, если рассмотреть структуру этих субсидий то увидим, что 85% субсидий Краснодара - носит инвестиционный характер. В то время как по Владикавказу этот показатель составляет 54%.

Стратегическое планирование

Рассмотрим использование властями этих городов инструмента стратегического долгосрочного планирования. Иными словами проанализируем стратегии развития Краснодара и Владикавказа. Стратегия социально-экономического развития города Краснодара заняла первое место в 2010 году на конкурсе «Регионы России: от кризиса к развитию», проводимом Госдумой, Минрегионом, Минэкономразвития.

Заметим, что стратегию Краснодара можно сравнить с руководством для желающих инвестировать в этот город. В ней представлены результаты анализа конкретных отраслей, перечень инвестиционных проектов, видение властей развития города до 2030 года. Добавим, что Стратегия Краснодара содержит около 300 страниц текста и имеет следующие разделы: ресурсная база, конкурентные преимущества, отраслевой анализ, инвестиционная активность и инфраструктура.

В тоже время, стратегия долгосрочного социально-экономического развития Владикавказа рассчитана всего лишь на 5 лет (до 2017 года). В ней основное внимание сосредоточено на реализации пяти проектов. Стратегия так и называется: «Концепция 5х5».

Что это за проекты? Их названия говорят сами за себя: «Владикавказ - комфортный город», «Владикавказ - культурная столица Юга России», «Владикавказ - центр массового спорта», «Владикавказ - город-парк», «Владикавказ - самый освещённый город». Как и в ситуации с инвестиционными проектами, проекты обозначенные в Стратегии носят, скорее, социальный характер и не ориентированы на привлечение инвестора.

Ориентация на привлечение инвестора

Таким образом, встаёт главный вопрос: чем отличаются действия властей Краснодара от действий властей Владикавказа? Сравнительный анализ показывает, что властям Владикавказа, в первую очередь нужно стать ориентированным на привлечение инвесторов, не выдавать социальные проекты за инвестиционные.

Кроме рассмотренной выше структуры расходов и долгосрочной стратегии сделанный вывод также подтверждается тем, что у Владикавказа отсутствует отдельный инвестиционный портал. У Краснодара есть и инвестиционный портал, и портал поддержки малого и среднего предпринимательства, которого у Владикавказа также нет.

Кроме того, Краснодар стремится создать особый имидж города, как «площадки для эксклюзивных событий». Например, в городе проходит форум, посвященный развитию коммерческой недвижимости и инвестиционных проектов в этой сфере.

Стоит также отметить неудобство поиска информации на официальном сайте Владикавказа. Для того, чтобы найти бюджет города нужно просмотреть каждую сессию в разделе нормативно-правовые акты. В отличие от Владикавказа, у Краснодара с главной страницы бюджет скачивается на компьютер за три клика (Документы/Проект Бюджета).

Итак, на основе сравнительного анализа двух городов, можно дать следующие рекомендации властям Владикавказа. Во-первых, стать ориентированным на привлечение инвесторов. Во-вторых, учитывая наличие некоторых объективных рисков (в частности, обострённые этнические противоречия), разработать меры страхования и гарантий инвестиций. Третий пункт включает разработку более качественной стратегии долгосрочного развития, субсидирование юридических лиц в инвестиционных целях, информационная поддержка инвесторов.



Глава 3. Пути совершенствования стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов

3.1 Выявленные проблемы-факторы

Можно выделить 4 основных фактора, влияющих на стимулы региональных и местных властей увеличивать доходную базу бюджета. Первым фактором является финансовая независимость. Она включает в себя влияние решений, принимаемых федеральными властями (на региональном уровне) и властями субъектов (на местном уровне), на бюджет. К нему также относятся доля консолидированного бюджета регионов и муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ, а также вопросы бюджетной обеспеченности.