Вторым фактором повышения стимулов региональных и местных властей увеличивать доходную базу бюджета является прозрачность и предсказуемость распределения межбюджетных трансфертов, как из федерального бюджета, так и из бюджета субъектов федерации. Выявлены такие основные проблемы, как частая корректировка порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ; большое количество субсидий, не все методики распределения которых формализованы.

Высокая доля межбюджетных трансфертов в бюджете и, соответственно, сильная финансовая зависимость от решений вышестоящих властей приводит к возникновению иждивенческих настроений. То есть ситуации, когда, например, власти субъекта тратят время на «обивание порогов» кабинетов различных ведомств вместо решения вопросов привлечения инвестора и развития экономики региона.

Третий фактор касается налоговой системы. Какой налог следует передать на региональный или местный уровень, чтобы увеличить стимулы властей к развитию экономики? Речь идёт не об укреплении доходной базы территориальных бюджетов, а именно об эффективности налоговой системы с точки зрения стимулирования властей к увеличению доходной базы. Возможно ли вообще такое перераспределение нормативов? Ответ на этот вопрос попробуем найти далее.

Ещё одним вопросом остаётся снижение уровня недоимок, повышение налоговой культуры населения, а также снижение доли теневой экономикой. Однако у властей на региональном и местном уровне нет значительных рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим возникает четвёртый фактор - наличие у властей инструментов борьбы с теневой экономикой и повышения эффективности администрирования налогов.

Далее рассмотрим возможные пути совершенствования каждого из вышеперечисленных факторов.

3.2 Возможные направления развития

Уровень финансовой независимости властей субъектов РФ и муниципальных образований

Каков необходимый уровень бюджетной централизации для России? Нужно ли передать больше полномочий регионам или муниципалитетам? Готовы ли власти регионального и муниципального уровней взять на себя эти полномочия? На эти и другие вопросы данный раздел пытается найти ответы.

На данный момент можно сказать, что Россия функционирует согласно патерналистической модели государства. То есть оно берёт на себя роль некоего выравнивающего, стабилизирующего агента. Это проявляется в высокой доле межбюджетных трансфертов в региональных и муниципальных бюджетах, в высоком уровне бюджетной централизации.

Увеличение финансовой независимости субъектов и муниципальных образований приведёт к снижению этой роли государства, удалению от патерналистической модели. Готово ли общество сегодня к этому? Соответствует ли это политическим и экономическим задачам страны?

Произносится множество аргументов в пользу сильной бюджетной децентрализации. Казалось бы, чем выше финансовая самостоятельность территории, тем выше на ней социальный уровень. Поляк Г.Б. даже выводит закономерность, что «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства» Отсюда следует, что оставив федеральным властям деньги на обеспечение общенациональных задач, нужно наделить регионы и муниципалитеты максимальной финансовой независимостью. То есть перейти на американскую («конкурентную») модель федерализма.

Однако, в условиях крайне высокого уровня неравномерности социально-экономического развития регионов России наделение финансовой свободой властей территорий приведёт к ещё большей дифференциации регионов. Социальный уровень жизни населения будет сильно различаться в зависимости от развитости субъекта. Возникнет прямое противоречие Конституции РФ, в которой Россия провозглашается социальным государством , а значит, оно обязано обеспечивать на всей территории страны одинаковый, высокий социальный уровень.

С другой стороны большая финансовая независимость регионов влечет большую политическую ответственность региональных властей. Но существует ли сейчас политический запрос на эту ответственность? Готово ли население во всех субъектах к реальной выборности губернаторов? Скорее всего, можно говорить о некой аморфности населения, о том, что оно не формулирует такой запрос.

Кроме того высокая политическая ответственность региональных властей перед населением приведёт к риску усиления сепаратистских настроений. Например, в крайнем случае, некоторые самодостаточные регионы захотят провести референдум об отделении от России.

Стоит также напомнить о проанализированном опыте Калужской области, который показывает, как регион может успешно развиваться в условиях сильной финансовой зависимости. А сравнение действий властей Краснодара и Владикавказа демонстрирует, что дело вовсе не в финансовом недостатке, а в неправильном направлении их использования.

Таким образом, серьёзное повышение финансовой независимости региональным властям влечёт за собой высокие социальные и политические риски. В условиях патерналистической модели и провозглашая, что Россия является социальным государством, возможно только небольшое увеличение финансовой самостоятельности субъектов, например на уровень долга.

С муниципальными образованиями ситуация обстоит иначе. С социальной точки зрения от деятельности органов местного самоуправления зависит качество предоставления социальных услуг и, в целом, жизнь конкретного человека. С политической точки зрения, отделение муниципалитета из состава России не возможно. Исходя из этого, стоит говорить о наделении муниципалитетов большей финансовой независимостью. Тем более, как показано в параграфе 2.1., местный бюджет существенно зависит от решений на федеральном и региональном уровне. Нынешняя доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете страны составляет всего лишь 13,6%. И первый шаг должен быть в сторону доведения этой цифры до среднеевропейского уровня - 25%.

Развитие системы распределения межбюджетных трансфертов

Непредсказуемая и необъективная система распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета однозначно уменьшает стимулы властей к повышению своей доходной базы. За последние годы проделана большая работа по совершенствованию механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Но такая работа должна быть продолжена как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Основной тенденцией в этом направлении является сокращение количества субсидий. Министерство финансов предлагает уровнять их с количеством госпрограмм. В ходе реализации так называемого принципа «одна программа - одна субсидия», количество субсидий будет сокращено с 90 до 42 на федеральном уровне. Распределение субсидий должно быть утверждено приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете.

Необходимо продолжить развитие такого типа межбюджетных трансфертов как «стимулирующие трансферты». Впервые применение такого рода трансфертов было осуществлено через Фонд реформирования региональных финансов (2002-2004 гг..). Стимулирующий характер также носили трансферты, распределяемые из Фонда развития налогового потенциала. Эффективность этого инструмента частично доказывает рассмотренный выше опыт Калужской области.

В целом, принцип работы этих трансфертов следующий. Регионы участвуют в конкурсе на получение дополнительных трансфертов. Сотрудники Минфина и другие эксперты по определенной методике определяют регионы с наиболее перспективными социально-экономическими проектами. И принимается решение об объёме выделяемых средств. Важно развивать методику распределения такого трансферта и на региональном уровне.

Таким образом, межбюджетные трансферты - действенный инструмент стимулирования региональных и местных властей к развитию доходной базы. В целом, направление движения в этой области включает создание более прозрачных и предсказуемых методик распределения межбюджетных трансфертов, а также использование трансфертов, носящих стимулирующий характер.

Совершенствование налоговой системы

Налоговая система является ещё одним из основных инструментов стимулирующих региональных и местных властей развивать доходную базу бюджета. По мнению некоторых экспертов (в том числе Министра финансов Силуанова А.Г. ) сложившаяся налоговая система эффективно справляется с этой функцией (из-за высокой доли налоговых доходов в региональных бюджетах). Однако нашей исследовательской задачей является рассмотрение возможности увеличения её эффективности.

Выше была обозначена острая необходимость увеличения финансовой самостоятельности региональных (в небольшой степени) и местных (в значительной степени) властей. Используя фискальные инструменты это возможно сделать путём перераспределения нормативов уже существующих налогов, с помощью увеличения налоговой нагрузки или действиями, направленными на повышение собираемости налогов.

Рассмотрим возможность перераспределения нормативов по различным налогам. Сильная дифференциация регионов по доходам не позволит как-то существенно перераспределить нормативы от федеральных налогов. Так как у налога на прибыль, НДПИ и акцизов с подакцизных товаров низкая равномерность распределения налогооблагаемой базы по стране. Налог на добавленную стоимость имеет среднюю равномерность распределения . Однако его возможно передать в нижестоящие бюджеты только при возврате к налогу с продаж, который также неравномерно распределён, отмены фонда финансовой поддержки регионов. Такой переход потребует серьёзных и неоправданных усилий.

Поэтому, в первую очередь, предлагаем решить вопрос так называемых «налоговых расходов бюджета», когда федеральная власть устанавливает льготы по налогам, которые должны быть зачислены в региональные или местные бюджеты. Так, в январе-сентябре 2013 года региональные бюджеты недополучили 663,3 млрд. рублей из-за установленных льгот на налог на прибыль организаций .

Кроме того, существует проблема, когда большое количество граждан работают на одной территории, а живут в другой территориально-административной единице. Получается, что налоги на доходы физических лиц и на прибыль предприятий, которую генерируют эти люди, зачисляются в бюджет территории по месту работы. Но спрос на социальные услуги эти граждане предъявляют на территории по месту проживания. Например, более 1 млн. трудоспособных граждан из ближнего Подмосковья работают в Москве. Для решения этой проблемы целесообразно введение «горизонтальных» трансфертов либо упорядочение налоговых потоков .

Ещё одним направлением изменения налоговой системы, которое обсуждают различные эксперты, заключается в переходе на прогрессивную шкалу налогообложения. Но существует множество аргументов за сохранение существующей плоской шкалы. К ним относятся и низкая налоговая культура населения, и неэффективная работа налоговых органов и другие.

Одним из широко обсуждаемых является вопрос введения налога на недвижимое имущество для физических лиц, включая повышенное налогообложение имущества с высокой кадастровой стоимостью. Данный налог к 2018 году планируется ввести взамен действующих земельного налога и налога на имущество физических лиц на территории всей Российской Федерации. В дальнейшем планируется переход на налог на недвижимое имущество и для организаций.

В качестве налоговой базы для исчисления налога на недвижимое имущество решено применять кадастровую стоимость объекта налогообложения, определенную на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Ставки по этому налогу будут определять представительные органы муниципальных образований, и они не должны превышать предельных ставок, установленных законодательством. Если кадастровая стоимость недвижимого имущества более 300 млн. рублей, то устанавливаются повышенные ставки.

На данный момент сложно дать оценку финансовых последствий от введения этого налога. По подсчётам экспертов из Федеральной налоговой службы налогооблагаемая база увеличиться вдвое. Средний размер налога составит 1466 рублей с квартиры (в 2011 - 686 руб.). Новый налог позволит увеличить поступления в бюджеты муниципальных образований по местным налогам в 5,63 раза.

Таким образом, необходимо чётко разграничить доходные источники исходя из того, может ли субъект управления воздействовать на величину этих источников, время их поступления в бюджет, направления их использования . Требует решения вопросы налоговых льгот, упорядочения налоговых потоков. Планируется существенное пополнение местных бюджетов за счёт введения налога на недвижимое имущество.

Снижение недоимок и доли теневой экономики

Отдельным пунктом выделим вопросы, связанные с собираемостью налогов, сокращением объёма недоимок в бюджет, борьба с теневой экономикой. Конечно, данные вопросы тесно связаны с изменениями в налоговой системе. Но разрешение этих вопросов требует более детальной концентрированности на действиях региональных и местных властей.

Существует необходимость наделения органов местного самоуправления большими возможностями, взаимодействуя с налоговыми органами, осуществлять администрирование местных налогов. Например, местные власти должны иметь действующие инструменты для выявления незарегистрированного имущества и недостроев.

Возможно, следует законодательно закрепить взаимодействие различных уровней власти по осуществлению комплекса мер, принимаемых для погашения недоимки и задолженности. Сюда включается и отправка должникам требований об уплате налогов, взыскание задолженности за счёт денежных средств, находящихся на счетах в банках и за счёт имущества должников. В отношении юридических лиц чаще всего действенным инструментом является создание комиссий по урегулированию задолженности с участием местных органов власти и правоохранительных органов.

Для снижения доли теневой экономики, предлагается совершенствование порядка получения предпринимателем лицензии и сокращением связанных с этим затрат. Развитие институтов взаимодействия бизнеса и власти (на региональном и местном уровне). Конечно же, системная борьба с теневой экономикой требует реформ и налогового, и трудового, и залогового законодательств. Однако, детальное рассмотрение таких реформ не является задачей данного исследования.

Таким образом, региональные и местные власти должны иметь инструменты, взаимодействуя с налоговыми органами, проводить мероприятия, направленные на снижение недоимок бюджета, повышения уровня администрирования налогов. Здесь же стоит вопрос вывода бизнеса из теневого сектора. Но, в рамках данного исследования ограничимся обозначением этого аспекта.

Заключение

Сравнение с другими странами показывает, что соотношение доходов федерации и консолидированного бюджета регионов в России ближе к унитарным государствам. Однако стоит отметить, что Россия - уникальная федерация со «сложносоставными» субъектами и она находится в начале пути становления эффективного бюджетного федерализма.

На этом пути уже проделана большая работа. В целом вектор развития межбюджетных отношений направлен в сторону повышения объективности и прозрачности налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации.

Однако, задача «создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты» впервые была чётко поставлена лишь в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами с 2006 по 2008. И требуются дальнейшие шаги в решении этого вопроса.

В ходе проведения исследования было выделено 4 фактора, влияющих на стимулы региональных и местных властей увеличивать доходную базу бюджета. Первым фактором является финансовая свобода. Она включает в себя зависимость бюджета от решений, которые принимают федеральные власти (на региональном уровне) и власти субъектов (на местном уровне). К нему также относятся доля консолидированного бюджета регионов и муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ, а также вопрос бюджетной обеспеченности.

Бюджеты субъектов РФ зависят от того, какие нормативы отчислений от федеральных налогов им будут назначены. В то время как 62% доходов местных бюджетов составляют безвозмездные поступления. Местные бюджеты также сильно зависят от нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, которые для них будут установлены. Поэтому, в целом, региональные и местные бюджеты сильно зависят от решений вышестоящих властей.

Из-за колоссальной дифференциации регионов в развитости налоговой базы, серьёзное повышение финансовой независимости региональным властям влечёт за собой высокие социальные и политические риски. В условиях патерналистической модели и, провозглашая, что Россия - социальное государство, возможно только небольшое увеличение финансовой самостоятельности субъектов.

С муниципальными образованиями ситуация обстоит иначе. С социальной точки зрения от деятельности органов местного самоуправления зависит качество предоставления социальных услуг и, в целом, жизнь конкретного человека. С политической точки зрения, отделение муниципалитета из состава России не возможно.

Исходя из этого, стоит говорить о наделении муниципалитетов большей финансовой независимостью. Нынешняя доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете страны составляет всего лишь 13,6%. И первый шаг должен быть в сторону доведения этой цифры до среднеевропейского уровня - 25%.

Проанализированный опыт Калужской области показывает, что регион может успешно развиваться и в условиях сильной финансовой зависимости. А сравнение действий властей Краснодара и Владикавказа демонстрирует, что дело вовсе не в недостатке финансов, а в неправильном направлении их использования.

Вторым фактором повышения стимулов региональных и местных властей увеличивать доходную базу бюджета является прозрачность и предсказуемость распределения межбюджетных трансфертов, как из федерального бюджета, так и из бюджета субъектов федерации. Более совершенные методики распределения межбюджетных трансфертов позволят снизить иждивенческие настроения. Власти будут чётко понимать, что объём безвозмездных перечислений зависит от конкретных факторов, и будут иметь стимулы оказывать влияние на эти факторы.

Основной тенденцией в этом направлении является сокращение количества субсидий. Министерство финансов предлагает в ходе реализации принципа «одна программа - одна субсидия» уровнять их с количеством госпрограмм (с 90 до 42). Также распределение субсидий должно быть утверждено приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, методики их распределения не должны корректироваться в течение года.

Стоит отдельно упомянуть о таком типе межбюджетных трансфертов как «стимулирующие трансферты». Они должны стать эффективным инструментов повышения стимулов к увеличению доходной базы местных властей в условиях большой зависимости доходной базы бюджетов от вышестоящих властей.

Поэтому, необходимо развивать методику распределения таких трансфертов как на федеральном уровне (используя опыт функционирования Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонда развития налогового потенциала), так и на региональном уровне. Возможно, законодательно обязывая регионы устраивать конкурсы на получение таких трансфертов.

Третьим фактором является налоговая система. В этом направлении необходимо чётко разграничить доходные источники исходя из того, может ли субъект управления воздействовать на величину этих источников, время их поступления в бюджет, направления их использования.

Требует решения вопросы налоговых льгот, упорядочения налоговых потоков. В целом, у властей нижестоящих уровней, должна быть уверенность, что закреплённые за ними доходные источники не будут изменены. Кроме того, планируется существенное пополнение местных бюджетов за счёт введения налога на недвижимое имущество.

Ещё одним резервом для роста доходов бюджетов может быть снижение уровня недоимок, а также снижение доли теневой экономикой. Однако у властей на региональном и местном уровне нет значительных рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим возникает четвёртый фактор - наличие у властей инструментов повышения эффективности администрирования налогов и борьбы с теневой экономикой.

Региональные и местные власти должны иметь инструменты, которые позволят, взаимодействуя с налоговыми органами, проводить мероприятия, направленные на снижение недоимок бюджета, развития налоговой культуры населения, повышения уровня администрирования налогов. Здесь же стоит вопрос вывода бизнеса из теневого сектора.

В заключение отметим, что любой аспект развития межбюджетных отношений для России является крайне важным. От заинтересованности региональных и местных властей в увеличении доходной базы зависит экономический и политический расклад в стране. Проделана большая работа для развития этих стимулов. Но так как процесс реформирования бюджетной системы непрерывный, то итоги могут быть только промежуточными. Поэтому требуется дальнейшее развитие этого аспекта межбюджетных отношений, учитывая выявленные 4 фактора и их оценку.

Список использованной литературы и прочие источники

1. Astrid L. Fiscal Discipline between Levels of Government in Germany // OECD Journal on Budgeting. - 2005. - Vol. 5.

Аветисян И.А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - №1(13). - 2011 г. С. 122-145

2. Афанасьев М.П. Бюджет и бюджетная система: учебник. - М.: Издательство Юрайт, 2009

3. Баранова К.К. Реформа федерализма в Германии - опыт для России // Научно практический журнал. - 2008. - №2. - С. 15-35

4. Барулин С.В., Барулина Е.В. Парадоксы российской системы налогообложения // Международный бухгалтерский учет. 2012. N 22 С.71-79

5. Беляев А.В. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Социально-экономические явления и процессы. - 2008. - №2. - С.5-10

6. Врублевская О. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - СПб.: Питер, 2008

7. Визгалов Д.В. Маркетинг города: Практическое пособие. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. - 126с.

8. Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. - 2012. - №7, С. 10-14

9. Казаковцева М.В. Факторы, влияющие на формирование финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ // Инновационное развитие экономики.- 2012.- №3, с. 35

10. Каюров Е.А. Конституционно-правовое регулирование государственных (муниципальных) финансов в России. / Право. Журнал высшей школы экономики. - №2. - апрель-июнь 2013 г. Стр. 5

11. Кибилдс А.А. Мировой опыт в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки. - 2011. - №5. - С.285-287

12. Колодина Е.А. Региональная экономическая политика и бюджетный федерализм в современной России. // Известия иркутской государственной экономической академии. - №3. - 2012 г., Стр.21-29

13. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. - М., 2005

14. Лавров А.М., Литвак Дж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. №4 С.32-51

15. Молчанова М.Ю. Теория и практика бюджетного регулирования муниципалитетов России и европейские тенденции // Успехи современного естествознания. - 2007. - №9. - Стр. 72

16. Никитина А.Х. Перспективы увеличения собственной доходной базы местных бюджетов // Вестник ПГТУ. - 2012. - №1. - С. 90 - 97

17. Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: сравнительный анализ // Вестник ПАГС. - 2012. - №3. - Стр. 23

18. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010

Размещено на Allbest.ru