Совершенствование бюджетно-налогового регулирования национальной экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реферат

магистерской диссертации (работы) на соискание академической степени магистра экономики и бизнеса

Совершенствование бюджетно-налогового регулирования национальной экономики

6М051000 - Государственное и местное управление

ЖуМАгАЛИев ЕРКЕБУЛАН ЗИНАВДИНОВИЧ

Научный руководитель: к.э.н., доцент Абаева Г.И.

Официальный оппонент: кандидат экономических наук,

доцент Байгабулова К.К.

Республика Казахстан Астана, 2013



Введение

Актуальность темы исследования. Практика рыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачи, в том числе и удержание рыночных отношений в конкурентных рамках, невозможно решать вне государственно-правового механизма, в т.ч. это касается бюджетно-налоговой системы РК. В настоящее время современная экономика превращается в экономику систем, а рыночная конкуренция превращается в конкуренцию систем, которые перешли от состояния стихийного саморегулирования в состояние жесткой самоорганизации и взаимоорганизации.

В рыночной системе государство - механизм, предназначенный для того, чтобы одни граждане (с более высоким доходом) платили через налоги - другим (имеющим меньший доход). В новых условиях главными факторами благополучия личности становятся ее инициатива, стремление к персональной активности, готовность самой выбирать варианты экономических решений.

Для решения стратегических задач поступательного социально-экономического развития Казахстана необходимо, чтобы государство последовательно проводило эффективную макроэкономическую политику, используя научно-обоснованные и апробированные на практике современные механизмы макроэкономического регулирования экономики. При этом исключительно важным является обеспечение финансовой стабильности, сбалансированности бюджетной системы страны посредством совершенствования бюджетного процесса и налоговой системы и применения механизмов бюджетно-налогового регулирования (БНР) рыночной экономики.

Роль бюджетно-налоговых регуляторов в развитии национальной экономики и социальной сферы значительно возросла на современном этапе развития рыночных отношений в РК в условиях интеграции отечественной экономики в мировую экономическую систему и, особенно, в период обострения, распространения и выхода из мирового финансового кризиса.

Экономический рост в РК в значительной степени зависит от мировой экономической конъюнктуры и ситуации на мировых сырьевых, товарных и финансовых рынках, состояния национального бюджета, гибкости и прозрачности налоговой системы страны, динамики и объемов инвестиций в экономику и социальных расходов, развития национальной банковской системы и реального сектора экономики и других определяющих факторов и неразрывно связан с качеством и уровнем жизни граждан.

На данном этапе социально-экономических преобразований в Казахстане необходим кардинально иной, отличный от действующего в настоящее время, подход к подготовке и осуществлению стратегических направлений развития национальной экономики, основанный на применении инновационного механизма бюджетно-налогового регулирования национальной экономики, разработанного с учетом имеющегося международного и отечественного опыта.

В ежегодном послании Президента народу Казахстана было подчеркнуто, что Правительству необходимо укреплять казахстанскую инновационную систему. Важно увеличить бюджетные расходы на финансирование перспективных научных исследований через выделение инновационных грантов.

Целесообразность темы определяется необходимостью контроля за исполнением с бюджета с целью обеспечения устойчивости и поддержания стабильности секторов экономики посредством предотвращения системных кризисов в Казахстане.

Проблема бюджетно-налогового регулирования экономики относится к числу недостаточно разработанных тем экономической науки, хотя отдельным ее элементам посвящено достаточное количество научных трудов зарубежных, российских и казахстанских ученых и специалистов.

В изучении вопросов влияния налогово-бюджетной политики на экономические процессы нельзя не отметить заслугу таких известных ученых как: А. Смит, Э. Аткинсон, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, У. Пети, Д. Риккардо.

Проблемы бюджетно-налогового регулирования экономики России и Казахстана получили научное обоснование и развитие в трудах следующих известных отечественных ученых: Е. Бушмина, А. Исаева, В. Князева, В. Седова, В. Панскова, А. Улюкаева, Л. Якобсона, Е. Ясина, Баймуратова У., Кошанова А., Мельникова В., Ли В., Интыкбаевой С. и др.

В то же время в отечественной экономической литературе мало исследований, сферой которых является выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию приоритетных направлений бюджетно-налогового регулирования экономики Казахстана в части формирования региональных бюджетов, разносторонних источников доходов. По этой причине в стране до сих пор не полностью разработан научно-обоснованный механизм бюджетно-налогового регулирования экономики страны, позволяющий обеспечить экономический рост.

Актуальность темы исследования, высокая социально-экономическая значимость проблемы и ее недостаточная разработанность, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. диссертационного исследования заключается в обосновании теоретических основ и разработке практических направлений по совершенствованию механизма бюджетно-налогового регулирования экономики на основе формирования сбалансированного бюджета в посткризисных условиях Казахстана.

Для достижения выбранной цели были решены следующие задачи:

- раскрыть сущность и значение бюджетно-налогового регулирования рыночной экономики, основываясь на теоретических и практических разработках ученых-экономистов;

- исследовать содержание и основные методы бюджетно-налогового регулирования как одной из форм государственного регулирования экономики; бюджетный налоговый регулирование экономика

- рассмотреть зарубежный опыт разработки, применения и степень воздействия государственного бюджета на темпы экономического роста в развитых и динамично развивающихся странах;

- оценить действующий механизм бюджетно-налогового регулирования Казахстана и выявить особенности его практического применения и влияния на развитие экономики и социальной сферы;

- проанализировать формирование доходной и расходной части местного бюджета на примере г. Алматы;

- определить проблемы реализации бюджетной политики в РК;

- разработать стратегические направления совершенствования механизма бюджетно-налогового регулирования казахстанской экономики.

Объектом исследования является расходная и доходная часть местного бюджета г. Алматы

Предметом исследования является государственный механизм бюджетно-налогового регулирования национальной экономики Казахстана.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях и монографиях ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области государственного регулирования экономики, государственной бюджетной и налоговой политики, бюджетно-налогового регулирования национальной экономики.

В работе использованы: диалектический метод научного познания, методы системного, структурного и функционального анализа, монографический и экономико-статистический методы, системный подход к решению проблемы бюджетно-налогового регулирования экономики, элементы теории управления.

Информационную основу диссертации составили нормативные правовые акты РК, официальные документы, аналитические материалы Правительства РК, Министерства финансов РК, монографические исследования и публикации в специализированных научных журналах и периодической печати отечественных и зарубежных ученых, материалы научных конференций и официальных сайтов в сети Интернет по изучаемой проблеме.

Научная новизна основных положений диссертационного исследования.

Научная новизна исследования состоит в выработке концептуальных и организационно-методических основ бюджетно-налогового регулирования казахстанской экономики в условиях макроэкономических преобразований. К основным результатам научной работы, которые характеризуют ее научную новизну и вклад диссертанта в решение обозначенной проблемы, относятся:

- развиты теоретические положения БНР, позволившие доказать, что совершенствование механизма государственного регулирования позволит обеспечивать экономический рост в стране;

- обоснован системный подход к осуществлению БНР в Казахстане, учитывающий зарубежный опыт, при этом доказано, что в процессе дальнейшего преобразования его механизма необходимо опираться, прежде всего, на национальные особенности, конкретные исторические условия и обоснованную стратегию реформирования инновационной активности;

- выработан комплекс предложений по развитию методов бюджетно-налогового прогнозирования и планирования на региональном уровне на основе формирования дерева целей в зависимости от оценки экономических показателей хозяйствования региона в целом и бюджетно-налоговых показателей в частности;

- разработаны предложения по совершенствованию долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020г. с учетом комплекса бюджетно-налоговых мер РК по предотвращению последствий финансового кризиса, сделан вывод о том, что социально-экономическое развитие государства будет зависеть как от качества устранения кризисных явлений.

Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся научно-практические разработки, включающие теоретические положения, практические рекомендации по совершенствованию бюджетно-налогового регулирования национальной экономики, сложившихся в национальной экономике с учетом задач формирования бюджетно-налоговой системы в целом. В ходе исследования сформулированы новые положения, выводы и рекомендации, наиболее существенными из которых можно считать следующие:

- в диссертационной работе определено, что бюджетно-налоговая сфера государства - важное направление его финансовой политики, которое играет большую роль в регулировании экономики посредством налогов и политики доходов и расходов;

- в условиях рыночной экономики особенно важно знание сущности, функций, видов и инструментов фискальной политики, а также механизма ее действия для более правильной ориентации в существующей ситуации в стране с целью правильного принятия управленческого решения;

- анализ методов регулирования бюджетной системы необходим для оценки ее эффективности, а также для разработки новых и корректировки уже имеющихся планов и программ по совершенствованию межбюджетных отношений в Казахстане;

- проблемы бюджетного регулирования, как фактора роста эффективности народного хозяйства на современном этапе развития общества представляются наиболее значительными. Поэтому необходимость совершенствования механизмов бюджетного регулирования РК обусловлена усилением социальной расслоенности населения, низким уровнем зарплаты, незаинтересованностью предпринимателей в своевременной уплате налогов;

- рекомендации по совершенствованию налоговой системы позволят реально снизить уровень налогообложения, что в итоге будет стимулировать дальнейшее увеличение темпов экономического роста. Увеличение доходов государственного бюджета будет происходить за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития предпринимательства, сокращению нелегального теневого оборота и выпуска конкурентоспособной казахстанской продукции.

Научно-практическая значимость диссертационной работы. Решение поставленных в диссертационном исследовании задач позволит существенным образом расширить научные представления о сущности и механизме бюджетно-налогового регулирования национальной экономики в условиях макроэкономических рыночных преобразований. Основные положения диссертации изложены на Международной и республиканской конференциях.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Основные положения диссертационной работы, научные выводы и предложения получили положительную оценку на международных научно-практических конференциях, симпозиумах, конгрессах. Выводы и рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, были также внедрены Управление бюджетного планирования акимата города Алматы при разработке стратегии дальнейшего развития бюджетно-налоговой системы и регулирования национальной экономики.

Публикация результатов исследования. Результаты научного исследования нашли отражение в 2 публикациях автора общим объемом 3,4 п.л., в том числе в научных изданиях рекомендованных ККСОН РК.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, содержащего 64 наименований. Работа иллюстрирована 8 таблицами, 8 рисунками.



1. Теоретико-методические основы регулирования бюджетно-налоговой системы национальной экономики

1.1 Сущность и принципы бюджетно-налогового регулирования

Бюджет и налоги являются обязательными условиями функционирования любого государства, которому необходимы денежные ресурсы для выполнения своих функций. В докапиталистических формациях доходы государства имели преимущественно натуральный характер. Большая часть потребностей удовлетворялась за счет различного рода повинностей и поступлений от натуральных сборов. Для обоснования потребностей в ресурсах, их конкретном направлении составлялись отдельные сметы затрат и доходов. Первая попытка формирования единой общей сметы доходов и расходов, которая получает название бюджет (от англ. budget -- сумка казначея, мешок с деньгами), была осуществлена в конце XVII в. в Англии.

В конце XVIII -- начале XIX вв. практически все государства Европы имели свои бюджеты и налоги, в которых отражались доходы и расходы казны на текущий год. По размерам бюджета, его структуре и сбалансированности судили об экономическом потенциале государства, состоянии его финансовых ресурсов, платежеспособности.

Следует отметить, что во многих странах (России, Англии, Франции и др.) первые бюджеты были строго засекречены. Например, во Франции в 70-х гг. XVII в. существовали законы, которые под страхом смертной казни запрещали даже рассказывать о бюджете, обсуждать финансовую деятельность государства. Глава государства фактически обладал неограниченным правом распоряжаться денежными средствами своей казны.

На момент своего возникновения бюджет и налоги представляли собой смету вероятных доходов и расходов государства. Для того времени такое определение было вполне приемлемым, поскольку бюджет государства возник и начал действовать как объединенная совокупность разрозненных смет доходов и расходов по важнейшим общегосударственным мероприятиям. Однако с развитием общества это определение устаревает и не раскрывает полностью сущности бюджета, который уже выходит из узких рамок общей сметы доходов и расходов государственной казны и приобретает характер основного финансового плана, определяющего движение преобладающей части финансовых ресурсов государства. С расширением функций государства значительно увеличивается количество доходных источников, расходов, усложняются структура бюджета, его взаимные связи с другими планами.

Бюджетное регулирование - это совокупность механизмов, координирующих финансовые взаимосвязи, и представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней 2.

Российский ученый Нешитой А. подразумевает под «бюджетно-налоговым регулированием» - совокупность отношений между органами власти различных уровней, возникающих в результате воздействия государства на национальную экономику посредством механизма бюджетно-налогового планирования 3.

Бюджетно-налоговое регулирование, на взгляд Бабич А. представляет собой формирование государственного бюджета через систему налогообложения и манипулирование средствами государственного бюджета для достижения поставленных целей (рост производства, занятости, снижения темпов инфляции) [4].

Профессором Грязновой А. дается такое толкование бюджетно-налогового регулирования государства - это система регулирования экономики посредством государственных расходов и налогов, т.е. она сводится к манипулированию налогами и государственными расходами [5].

По мнению Ивановой Н. и Маковник Т., с точки зрения макроэкономического регулирования бюджетно-налоговая политика представляет собой меры правительства по изменению государственных расходов и налогов, направленные на обеспечение производства на уровне потенциального ВВП и преодоление инфляции 6.

Бюджетно-налоговое регулирование, считает автор Вышегородцев М. - это меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния государственного бюджета, направленные на обеспечение полной занятости, равновесия платежного баланса и экономического роста при производстве неинфляционного ВВП [7].

Все несколько вышеперечисленных определений, несмотря на некоторые различия в формулировках, отражают примерно одинаковую сущность бюджетно-налогового регулирования.

На основе сравнительного анализа вышеприведенных определений, нами делается собственный вывод о том, что бюджетно-налоговое регулирование - это макроэкономический процесс, ориентированный на достижение стабильности и сбалансированности национальной экономики посредством объективного планирования и прогнозирования объема поступления налогов, сборов и других доходов государственного бюджета, а также при оптимальном осуществлении государственных расходов. Субъектами бюджетного регулирования на региональном уровне выступают органы власти и управления регионов и органы местного самоуправления, а объектами - доходы и расходы бюджетных фондов регионов (местных органов власти), муниципальных образований. Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий.

В зависимости от области государственного воздействия на экономические процессы и способов, инструментов осуществления государственной экономической политики различают разные ее виды. Единой, общепринятой классификации видов экономической политики не существует, разные авторы по-разному называют отдельные ее виды и по-разному формируют общий перечень составных частей экономической политики государства. В укрупненном плане принято выделять фискальную (финансово-бюджетную политику), монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику.

На рисунке 1 показаны цели бюджетно-налоговой политики: устойчивый рост экономики, низкий уровень цен, занятость и умеренные циклические колебания 8.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 Цели бюджетно-налоговой политики

Основными инструментами осуществления бюджетно-налоговой политики являются налоговые и бюджетные регуляторы. К налоговым регуляторам относятся устанавливаемые виды налогов и платежей, их структура, объекты обложения, субъекты платежей, источники налогов, ставки, льготы, санкции, сроки взимания, способы внесения и др. В качестве бюджетных регуляторов выделяют уровень централизации средств государством, соотношение между федеральным или республиканским и местными бюджетами, дефицит бюджета, соотношение между государственным бюджетом и внебюджетными фондами, бюджетную классификацию статей доходов и расходов и др. [9].

Государственный бюджет и налоги являются главными в системе финансовых планов любой страны, поскольку объединяет их в единую систему, определяя на текущий год финансовые взаимоотношения государства с различными звеньями финансовой системы. Признание бюджета основным финансовым планом характеризует его важное место в перераспределении национального дохода, особую роль в общественном воспроизводстве. Так, через государственный бюджет перераспределяется около 50% национального дохода, примерно 3/4 всех денежных средств многих стран, в том числе и в Республике Казахстан. Это позволяет государству не только удовлетворять общегосударственные потребности, но и активно влиять на всю жизнь общества, обеспечивать выполнение программы экономического и социального развития страны. Такое положение бюджета в жизни общества придает ему силу закона. Поэтому бюджет любой страны утверждается высшими законодательными органами -- парламентами, а выполнение его доходной и расходной части становится обязательным для участников бюджетного процесса.

Экономическое значение бюджета заключается, прежде всего, в том, что он через систему доходов (налоги), объем, и направление финансовых средств воздействует на социально-экономическое процессы - деловую активность, занятость, рынок капитального оборудования и потребительских товаров, объем валового национального продукта.

Итак, по своей внешней форме государственный бюджет - это основной финансовый план государства, определяющий его доходы и расходы, движение основной части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период.

В процессе составления основного финансового плана государства бюджет воплощается в централизованный фонд денежных средств, что и определяет материальное содержание государственного бюджета.

Бюджет состоит из двух взаимосвязанных частей: доходной, которая содержит перечень поступающих средств, и расходной, объединяющей все виды производимых затрат. Доходная часть призвана обеспечить предусмотренные сметой ресурсы. Расходная часть отражает направление расходования аккумулируемых в бюджете средств [10].

Сущность и значение бюджета наиболее полно проявляются в его функциях, важнейшими из которых являются распределительная (перераспределительная) и контрольная. Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей, а также для воздействия на различные стороны хозяйственной жизни: на повышение нормы накопления, ускорение темпов экономического роста, стимулирование научно-технического прогресса, развитие отдельных наиболее перспективных отраслей экономики, регулирование темпов обновления и расширения основного капитала.

Контрольная функция позволяет узнать, насколько своевременно и полно поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Ее смысл заключается в том, что бюджет объективно - через формирование и использование фонда денежных средств государства - отображает экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики. Благодаря этому бюджет может "сигнализировать" о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы, соответствует ли размер централизуемых средств государства объему его потребностей и т.д. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.

Бюджет и налоги необходимы каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в деньгах, необходимых для выполнения экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого государства включает в себя одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т.д., содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. Экономической сущностью бюджета, как и любой другой экономической категории, являются производственные отношения, выраженные в денежной форме (бюджетные отношения) и имеющие соответствующее им материально-вещественное воплощение.

Бюджет - это центральное звено системы финансов, поэтому он отражает все основные качественные признаки финансов. Поскольку «финансы» - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуются и используются государственные централизованные денежные фонды, то и «бюджет» представляет собой систему денежных отношений, но более узкую. А именно, бюджет - это система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Бюджетный фонд является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования широкого круга общественных потребностей (отраслей экономики, социальных нужд, управления, обороны и др.).

Следует обратить особое внимание на применение термина «бюджет» в экономической литературе - законах, монографиях, учебниках, научных статьях, поскольку он одновременно используется для обозначения различных по своей природе определенных объектов как, например, форма образования денежных средств и их расходования в целях обеспечения функций органов власти, или как основной централизованный фонд денежных средств. Также в экономической литературе даются другие определения государственного бюджета: бюджет как финансовый план; бюджет как управленческий план; бюджет как юридический документ; бюджет как средство коммуникации; бюджет как документ, декларирующий бюджетно-налоговую политику. Однако содержание бюджетно-налоговой политики шире и включает в себя основные функции органов государственного управления, взаимосвязь показателей фискальной политики и показателей социально-экономического развития страны, показатели бюджета, величину дефицита бюджета и государственного долга, бюджетные классификации, виды бюджетов [11].

Исходя из многообразия понятий «бюджет», его трактовку можно свести к следующим составляющим, как:

- относительно самостоятельная экономическая категория;

- централизованный фонд денежных средств государства;

- инструмент воздействия на экономику (через бюджетный механизм);

- основной финансовые план государства;

- юридический законоположения, которого обязательны для выполнения всеми участниками отношений и членами общества.

Бюджет как совокупность экономических отношений имеет объективней характер. Существование самостоятельной бюджетной сферы стоимостного распределения объективно предопределено самим общественным производством, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Это не результат субъективного желания людей, а объективная необходимость, обусловленная природой и функциями государства.

Централизация средств имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку мобилизуемые доходы служат одним из главных орудий претворения в жизнь намечаемых государством мероприятий. Это дает возможность маневрировать ресурсами, сосредоточить их на решающих участках экономического и социального развития, осуществлять единую экономическую и финансовую политику на всей территории страны.

Поэтому в Бюджетном кодексе приводится понятие государственного бюджета как «сводного бюджета, объединяющего республиканский бюджет и местные бюджеты без учета взаимопогашающих операций между ними, используемый в качестве аналитической информации и не подлежащий утверждению». При этом термин «государственный бюджет» может трактоваться как централизованный бюджетный фонд, создаваемый и управляемый государством [12].

При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но меняются методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений.

Бюджет современного государства - сложный, многоплановый инструмент, отражающий компромисс в соотношениях социально-экономических интересов различных участников финансовых отношений. Это компромисс между республикой и регионами по вопросам распределения налогов и по поводу расходов на социальные цели, между собственниками и работающими по найму по уровню заработной платы и доходов.

Современный этап развития рыночной экономики в различных странах характеризуется активным вмешательством государства в экономические и социальные процессы, поскольку в условиях существования монополий, сильного влияния профсоюзов не происходит автоматического саморегулирования рынка. При этом в силу ограниченности возможности применения административных методов наиболее часто используемым экономическим инструментом выступают финансы.

Следовательно, основным субъектом финансового регулирования выступает государство.

Государственное регулирование экономических процессов в целом, и в том числе государственное финансовое регулирование, направлено на предотвращение возникающих диспропорций, когда отдельные сегменты экономики развиваются более быстрыми темпами, угрожая создать ситуацию перепроизводства. Еще одним направлением государственного финансового регулирования является обеспечение развития более быстрыми темпами высокотехнологичных отраслей экономики или их создание. Это направление наиболее актуально для стран, осуществляющих крупные системные преобразования. Немаловажным фактором экономического развития является социальная стабильность, поэтому государственное финансовое регулирование связано также с ее достижением.

Финансовое регулирование происходит, с одной стороны, через стимулирование одних сегментов экономической системы путем концентрации в них финансовых ресурсов и, с другой стороны, через сдерживание иных сегментов на основе ограничения объема поступающих в них финансовых ресурсов.

Таким образом, считаем, что финансовое регулирование -- это воздействие на экономические и социальные процессы, направленное на предотвращение возможных или устранение имеющихся диспропорций, обеспечение развития передовых технологий и социальной стабильности, путем концентрации финансовых ресурсов в одних сегментах рынка и ограничения роста объема финансовых ресурсов в других.

Государственный бюджет активно используется государством для управления экономикой. Он играет существенную роль в усилении концентрации денежных средств на важнейших направлениях социально-экономического развития, в совершенствовании отраслевой и территориальной структуры экономики в соответствии с социально-экономическим развитием, в ускорении интенсификации производства, в проведении режима экономии в использовании всех видов ресурсов. При этом государственный бюджет и налоги во всех формах своих проявлении и использовании выступают в качестве инструмента управления экономикой и оказывают интегрированное воздействие на общественное производство и как финансовый документ, и как экономический рычаг, и как стимул.

1.2 Экономический механизм управления бюджетно-налоговым процессом в стране

В зарубежных странах накоплен обширный опыт использования механизмов бюджетного регулирования при решении проблем устранения межтерриториальных различий на уровне социально-экономического развития. С продвижением общества по пути к глобальным рынкам и демократии меняются критерии отсталости регионов. Так, в послевоенные годы к категории отсталых относили регионы, хозяйства которых были ориентированы на первичную обработку промышленного и сельскохозяйственного сырья. В 70-е годы к ним относили территории, на которых концентрировались предприятия базовых отраслей промышленности, то есть энергетики, металлургии и т.д. На современном этапе слабо развитыми считаются регионы с ограниченным развитием наукоемких и ресурсосберегающих передовых технологий.

Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, это сфера являет огромное разнообразие национальных систем, которые часто противоречат стандартной теории оптимальной модели. Причины - сильное влияние политики и исторических особенностей формирования государств [13].

Например, конституции старых демократий, написанные в эпоху, когда многие виды налогов отсутствовали или имели иное фискальное значение, нередко содержат положения, совершенно абсурдные с современных позиций, но которые трудно изменить или обойти. К таким положениям относятся, например, зафиксированный в конституциях Канады и Австралии запрет региональным правительствам вводить косвенные налоги, а в конституциях США и Швейцарии - неограниченный допуск властей штатов и кантонов к такому источнику, как корпоративный подоходный налог.

Каждая страна приходит к собственной эффективной системе межбюджетных отношений путем проб и ошибок. Однако это нисколько не умаляет важности изучения и использования мирового опыта в создании российской системы межбюджетных отношений. Стандартная методика Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выделяет три уровня власти: центральная, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, префектуры в Японии и т.д.) и местные власти (объединяющие все более мелкие административно-территориальные образования), Каждый уровень власти в системе межбюджетных отношений имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий.

Анализ показывает, что автономно функционирующие бюджеты отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных и статистически обоснованных нормах, и составляют систему межбюджетных отношений. Хотя политическое устройство страны (унитарное или федеративное) и накладывает отпечаток на характер бюджетной системы и межбюджетных отношений, определяющим их фактором служит степень децентрализации государственного управления

Теория и практика бюджетного регулирования определяют формы воздействия через бюджет центрального правительства (в Казахстане таким является республиканский бюджет) на бюджетную обеспеченность регионов. Государство формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, направления и каналы бюджетных потоков, тем самым воздействуя на процессы бюджетных отношений. Оно меняет принципы, методы, способы формирования бюджетных доходов и расходов, обеспечивая регулирование бюджетной системы страны. Особенно важным становится осознание того, что основные принципы государственной бюджетной политики формируются именно на республиканском уровне. Основу механизма бюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений [14].

Механизм бюджетного регулирования - это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.

Это достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т.д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляет основу механизма бюджетного регулирования.

Через механизм, представленный в таблице 1 осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Таблица 1

Механизм бюджетного регулирования

Цель	Сбалансирование интересов всех участников бюджетной системы в части бюджетной обеспеченности для достижения социальных стандартов жизни населения
Законодательная основа	Законодательное разграничение видов бюджетных расходов и доходов между уровнями бюджетной системы на постоянной основе
Задачи	1. Бюджетное выравнивание: - горизонтальное (между бюджетами одного уровня) - вертикальное (между бюджетами разных уровней) 2. Стимулирование активности на каждом уровне бюджетной системы в части получения собственных источников доходов и повышения конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности регионов или местных территорий (нижестоящих территориальных образований)
Группы инструменты	1. Бюджетные, основанные на нормативно-расчетных методах и перераспределение средств из бюджета одного уровня в другой в разных формах 2. Налоговые, основанные на распределении налоговых поступлений между различными бюджетами
Формы	1) бюджетных инструментов (трансферты, дотации, субвенции, субсидии, изъятия и другие); 2) налоговых инструментов: - нормативно-долевое распределение регулирующих налогов по уровням бюджетной системы; - закрепление отдельных налогов за конкретными бюджетами по уровням бюджетной системы; - распределение налогов между бюджетами одного уровня бюджетной системы; - закрепление прав за бюджетами определенного уровня на введение определенных видов собственных налогов; - закрепление прав варьировать ставки по определенным видам налогов в установленных пределах
П р и м е ч а н и е - Составлена автором на основе источника [15]

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны [16].

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным, совокупность этих методов должен представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи - роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Причем эта система экономических регуляторов должна быть достаточно жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Под механизмом бюджетного регулирования территориального развития понимается совокупность инструментов и их форм, посредством которых осуществляется распределение и перераспределение средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы нижестоящих бюджетов. В таблице 3 представлено содержание механизма бюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле:

- в узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов,

- в широком смысле проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов.

Вопросы регулирования бюджетов давно уже являются предметом исследования различных ученых, практиков. По мнению ряда ученых-экономистов, модель бюджетного регулирования состоит из следующих трех основных блоков:

- сумма механизмов образования доходного потенциала уровней бюджетной системы, вместо предусмотренных сегодня схем разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями;

- совокупность мер по определению условий и организации исполнения бюджетов всех уровней, включая формирование рациональной структуры расходов, создание единой системы контроля за исполнением доходной и расходной частей бюджетов, оценку соблюдения социальных стандартов;

- система межбюджетных отношений, которая включает разграничение доходных и расходных полномочий и ответственности, а также методы финансовой помощи регионам [17].

Рассмотрим виды бюджетно-налоговая политики - стимулирующая и сдерживающая.

Стимулирующая бюджетно-налоговая политика имеет целью преодоление циклического спада экономики, когда фактический ВВП оказывается ниже потенциального. Она предполагает стимулирование совокупного спроса посредством увеличения государственных расходов или сокращения налогов или комбинации этих мер. Предположим, государство решило увеличить свои расходы. Используя модель «совокупный спрос - совокупное предложение», мы видим, что эта мера ведет к росту совокупного спроса. При этом кривая AD смещается вправо из положения AD0 в положение AD1. Поскольку экономика функционирует с недогрузкой и цены в коротком периоде 18 полагаются заданными (Р), краткосрочная кривая совокупного предложения является горизонтальной (рис. 2)

Рисунок 2 Стимулирующая бюджетно-налоговая политика

В результате равновесный ВВП может вырасти с Y0 до Y, т.е. достигнуть своего потенциального уровня. Следует при этом иметь в виду, что на рост совокупного спроса оказывает воздействие не только первоначальное увеличение государственных расходов, но и эффект мультипликатора автономных расходов.

Сдерживающая бюджетно-налоговая политика применяется в том случае, когда фактический ВВП превышает потенциальный, т.е. экономика работает с перегрузкой. Ресурсы становятся дефицитными, что чревато ростом цен на них, соответственно - и ростом цен на готовую продукцию, т.е. инфляцией. Для борьбы с инфляцией государство сдерживает совокупный спрос. Это достигается сокращением государственных расходов или увеличением налогов или комбинацией того и другого.

В результате на рисунке 3 кривая совокупного спроса сдвигается влево из положения AD0 в положение AD1 18, что ведет к сокращению ВВП до его потенциального уровня (с Y0 до Y) при прежнем уровне цен ( Р ).

Ситуацию бюджетного регулирования экономики можно определить как предоставление национальными властями своего рода страховых услуг нижестоящим органам власти и управления от риска возникновения фискального кризиса. Это приводит к возникновению риска недобросовестного поведения местных властей в части принятия последними бюджетных решений, увеличивающих расходы или сокращающих доходы.

1. Оценка экономического роста и макроэкономической стабильности.

Бюджетное регулирование территорий и бюджетные ограничения местной экономики приводят к возникновению негативных макроэкономических эффектов. Так, избыточные бюджетные расходы и заимствования, являющиеся следствием мягких бюджетных ограничений на субнациональном уровне, могут создавать помехи для эффективного проведения центральными или областными властями фискальной и денежно-кредитной политики.

Рисунок 3 Сдерживающая бюджетно-налоговая политика

Помимо этого, появляющийся в результате таких расходов избыточный спрос оказывает давление на цены. Последствия таких эффектов осложняются тем обстоятельством, что избыточный уровень государственных расходов может приводить к снижению частных инвестиций и частного потребления в экономике. В итоге, мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей способны создать серьезные препятствия на пути макроэкономической стабилизации.

Помимо простого повышения уровня производства общественных благ без соответствующего увеличения налоговых изъятий (снижения производства частных благ в регионе), субнациональные власти в условиях мягких бюджетных ограничений имеют склонность к финансированию нежизнеспособных, рискованных проектов либо проектов, основной целью которых является повышение популярности субнациональных властей.

Как уже говорилось выше, наличие бюджетных ограничений обусловлено готовностью национальных властей предоставить дополнительную финансовую помощь нижестоящему уровню власти. При этом в отличие от финансирования расходов местных властей за счет собственных налоговых доходов, привлечение в качестве источника доходов финансовой помощи означает увеличение налогового бремени на всех налогоплательщиков страны. Таким образом, наличие бюджетных ограничений свидетельствует о негативных экстерналиях, при которых субнациональные власти при принятии решений о заимствованиях и финансировании расходов не принимают во внимание благосостояние жителей иных регионов. В результате, уровень общих государственных расходов и государственных заимствований может намного превышать эффективный уровень 19.

2. Недобросовестное (оппортунистическое) поведение региональных властей.

Как было отмечено выше, выделение любой финансовой помощи приводит к снижению налоговой цены, определяемой как величина налогов, уплачиваемых жителями субнационального образования, к объему предоставляемых общественных благ, а следовательно, и к смягчению бюджетных ограничений. Далее при проведении анализа мы не будем рассматривать любое подобное получение помощи как ситуацию мягких бюджетных ограничений. Под ситуацией мягких бюджетных ограничений мы будем понимать ситуацию, возникающую только в результате оппортунистического поведения регионов. Одним из примеров такого поведения регионов может быть наращивание кредиторской задолженности по социально важным статьям расходов в расчете на дополнительную финансовую помощь центра, выделяемую на погашение этой задолженности.

Если национальные власти заинтересованы в предотвращении возникновения кризисной ситуации путем оказания непредусмотренной финансовой поддержки субнациональным властям на последнем этапе, то последние принимают во внимание данное обстоятельство при принятии собственных фискальных решений на втором этапе. Таким образом, негативные последствия мягких бюджетных ограничений для субнациональных властей проявляются в увеличении сверх оптимального уровня объема производства общественных благ. Это происходит за счет того, что местные власти ожидают выделения непредусмотренной первоначально заявленными условиями финансовой поддержки от национальных властей в случае возникновения у регионального правительства финансовых трудностей, и такое ожидание оказывает влияние на поведение региональных властей. Ситуации, не связанные с оппортунистическим поведением регионов, мы будем называть жесткими бюджетными ограничениями.

Существуют и более частные дискуссионные вопросы относительно эффективности государственной бюджетно-налоговой политики. Так, различают дискреционную и недискреционную бюджетно-налоговую политику.

Дискреционная политика означает целенаправленные изменения государственных расходов и налогов в результате специальных правительственных решений. Недискреционная политика проявляется в автоматическом изменении указанных величин вследствие колебаний ВВП.

При проведении дискреционной политики в период экономического спада государство целенаправленно создает дефицит госбюджета, увеличивая свои расходы и сокращая налоги. Напротив, при циклическом подъеме оно столь же целенаправленно создает бюджетный профицит, сокращая расходы и увеличивая налоги.

Критики такой политики обращают внимание прежде всего на возникающие при этом временные лаги. Они бывают внутренними и внешними. Внутренний лаг - это промежуток времени между изменением в экономике и принятием ответных мер экономической политики. Внешний лаг - это промежуток времени между принятием указанных мер и временем, когда они начнут давать результаты.

Для бюджетно-налоговой политики характерны значительные внутренние лаги: если правительство желает изменить расходы либо налоги, ему приходится ждать утверждения парламентом бюджета на следующий финансовый год. Можно внести изменения и принятием специального закона, но он опять-таки должен быть принят парламентом. В то же время внешние лаги бюджетной политики сравнительно невелики: коль скоро решение по налогам или расходам принято, оно довольно быстро сказывается на экономике.

Существование временных лагов подрывает эффективность бюджетно-налоговой политики. Пусть экономика работает с перегрузкой, и государство намечает проведение сдерживающей политики. Но пока соответствующие меры будут утверждены, пока они начнут действовать, экономика вполне может пройти фазу подъема и оказаться в фазе спада, когда надо проводить прямо противоположную политику. В таких условиях ранее принятые меры только усугубят кризис 20.

Защитники дискреционной политики признают, что из-за существования временных лагов надо быть осторожным при разработке экономических мер. Но из этого, по их мнению, вовсе не следует, что надо вообще отказаться от такой политики, особенно в условиях длительного и глубокого спада.

При недискреционной политике государственные расходы и налоги изменяются автоматически вследствие действия т.н. «встроенных стабилизаторов экономики». Встроенный стабилизатор - экономический механизм, сглаживающий колебания ВВП без принятия специальных решений. Наличие встроенных стабилизаторов позволяет, тем самым, сократить временные лаги.

Примерами встроенных стабилизаторов являются подоходные налоги, государственные социальные выплаты и системы «участия работников в прибылях». Так, во время спада доходы работников снижаются, но одновременно уменьшаются и выплачиваемые ими налоги. При этом при прогрессивной системе налогообложения налоги сокращаются в большей степени, чем падают доходы. С другой стороны, при спаде автоматически возрастают государственные расходы за счет пособий по безработице, по бедности и т.п. Наконец, системы «участия в прибылях» увязывают заработную плату с прибылями фирм. Соответственно при сокращении прибылей уменьшаются и затраты фирм на заработную плату, а значит и их издержки вообще 21.

Таким образом, нетрудно видеть, что мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей приводят к возникновению целого ряда негативных экономических эффектов, которые сводятся как к превышению эффективного уровня государственных расходов, так и к эффектам более общего характера - к созданию препятствий для роста частных инвестиций и росту неэффективных инвестиционных проектов повышенного риска.

1.3 Мировой опыт формирования и развития бюджетно-налогового регулирования рыночной экономики

Необходимость совершенствования бюджетного механизма Республики Казахстан требует внимательного изучения накопленного мирового опыта. В целях развития и совершенствования бюджетного механизма и социально-экономических функций на местном уровне и в масштабах всего государства для Казахстана представляет несомненный интерес практика формирования и исполнения государственного и региональных бюджетов различных стран. В связи с этим в настоящем параграфе диссертации будет рассмотрен и проанализирован зарубежный опыт формирования бюджетного механизма.

Исследование бюджетного механизма предполагает подробный анализ конституционного законодательства. Как уже было отмечено ранее, конституция, являясь основным законом государства, закрепляет основы функционирования финансовой системы страны. Особенность конституции как политико-правого акта, устанавливающего основы государственного строя, нашла свое отражение в регулировании финансового механизма через нормы и принципы.