Бюджетное планирование и прогнозирование

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

планирование бюджетный прогнозирование

Актуальность темы. Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Основу системы государственного регулирования социально-экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов.

В условиях рыночных отношений бюджет является не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, вокруг которой организуется система финансового хозяйства в целом, финансовое планирование и прогнозирование на основе единой финансовой политики государства. Прогнозирование и планирование являются рабочим инструментом определения величин экономических показателей, позволяют выявить наиболее эффективные методы регулирования социально-экономических процессов в обществе и одновременно выступают в качестве методологической основы при рассмотрении вопросов прогнозирования и планирования отраслевых экономик. Эффективность процессов и методов бюджетного планирования и прогнозирования непосредственно влияет на экономику Казахстана в части формирования республиканского и местных бюджетов. Важное место в проведении грамотной финансовой политики занимает бюджетное планирование и прогнозирование. Поэтому тема данного исследования является актуальной.

Степень разработанности проблемы. В экономической литературе исследование вопросов бюджетного планирования и прогнозирования рассматривались в научных работах немногих зарубежных и отечественных экономистов.

Финансово-бюджетное планирование и прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Различные аспекты данного исследования и существенный вклад в разработку методов перспективных финансовых расчетов внесли в трудах российских ученых таких, как А. М. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Евстигнеева, B.C. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

Проблемы функционирования бюджетного планирования и прогнозирования, а также в разработку новых подходов к совершенствованию их управлению, весомый вклад внесли в своих исследованиях отечественные ученые-экономисты: В.Д. Мельников, К.К. Ильясов, А.Б. Зейнельгабдин, С.Ж. Интыкбаева, З.Д. Искакова, С.М. Омирбаев, А.А. Адамбекова, Р.С.Парманова, К.К.Жуйриков, Р.М. Жунусова, А.К.Жусупова, Г.Б.Утибаева и др.

Вместе с тем, следует признать, что, несмотря на внимание со стороны ученых к проблемам эффективного бюджетного планирования и прогнозирования в Казахстане, многие вопросы осложнены и являются недостаточно разработанными. Таким образом, возросшая практическая значимость данной проблемы предопределила основное направление выбора темы исследования.

Цель и задачи работы. Целью исследования является разработка теоретико-методологических подходов и научно-практических рекомендаций по оценке эффективного бюджетного планирования и прогнозирования Казахстана на основе исследования анализа его состояния и обоснования направлений к эффективности функционирования бюджетного планирования и прогнозирования.

Реализация поставленной цели предопределяет решение следующих задач:

- исследовать теоретико-методологические аспекты содержания бюджетного планирования и прогнозирования;

- раскрыть методы бюджетного планирования и прогнозирования;

- провести анализ существующей системы бюджетного планирования Казахстана, используя статистические данные за несколько лет;

- дать оценку эффективности бюджетного планирования в системе государственных финансов РК;

- обосновать принципиальные подходы к совершенствованию бюджетного планирования и прогнозирования в Казахстане;

Объектом исследования является система планирования и прогнозирования государственного бюджета РК.

Предметом исследования выступают методы бюджетного планирования и прогнозирования РК.

Теоретической и методологической основой работы являются труды классиков экономической науки, казахстанских и зарубежных ученых-экономистов по теории финансов, управлению финансовыми ресурсами, государственному регулирования экономики, финансово-бюджетному планированию, финансовой политике. Были использованы материалы международных и республиканских научно-практических конференций.

Информационной базой являются законы Республики Казахстан, действующие государственные нормативные правовые акты, программы и прогнозы социально-экономического развития Республики Казахстан, аналитические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых-экономистов, информация из периодических изданий, монографий, а также из информационной сети Интернет. В работе использованы аналитические материалы государственного бюджета и статистические данные, представленные на сайте Министерства финансов РК.

При проведении исследования применялся диалектический метод, предполагающий изучение экономических явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи, методы системного, сравнительного, экономического, статистического анализа и обобщения.

Научная новизна результатов исследования, состоит в обосновании подходов к эффективности функционирования бюджетного планирования и прогнозирования Республики Казахстан, обобщении аналитических данных за период становления финансовой системы государства, определяя оценку ее эффективного функционирования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что конкретные научные обобщения и подходы в данной работе позволяют углубить современное представление о содержании бюджетного планирования и прогнозирования на современном этапе рыночной экономики. Содержащиеся в ней положения, выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке принципиальных основ формирования финансовой и бюджетной политики, прогнозировании социально-экономического развития страны. Реализация мероприятий, предложенных в работе, направлены на повышение эффективности функционирования финансовой системы Казахстана и деятельности отдельных органов государственной власти.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МЕТОДОЛОГИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

1.1 Научные основы бюджетного прогнозирования и планирования

Важнейшая составная часть финансового планирования - бюджетное планирование, подчиненное требованиям финансовой политики государства. Экономическая его сущность состоит в централизованном распределении и перераспределении ВВП и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенационального плана социально-экономического развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

Бюджетному планированию принадлежит центральное место в управлении финансовой системой государства. С его помощью достигаются необходимые пропорции в распределении валового внутреннего продукта между отраслями экономики и территориальными образованиями, обеспечиваются финансовыми ресурсами приоритетные сферы экономической деятельности, проводится единая финансовая политика на территории государства.

В последнее время получил широкое распространение метод бюджетного планирования, именуемый бюджетированием, ориентированным на результат (БОР).

Бюджетирование, ориентированное на результат - это система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. БОР характеризуется следующими чертами:

- определяются и формулируются конкретные цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств;

- разрабатывается система показателей, согласно которой осуществляется мониторинг степени достижения поставленных целей;

- предоставляется большая свобода распорядителям и получателям бюджетных средств в принятии решений по наиболее эффективной структуре расходов;

- повышается ответственность распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых обязательств;

- оплата труда работников бюджетной сферы осуществляется по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение результатов [10].

В экономической литературе существует множество подходов к пониманию сущности бюджетного планирования. Ряд авторов, в том числе А.М. Александров [1, 14], Л.А. Дробозина [2, 81], Н.В. Бакша [3, 44] выделяют две стороны бюджетного планирования - составление бюджета и исполнение бюджета. Такой подход в отечественной экономической литературе был сформирован в советское время. Его сторонниками были Г.К. Шеховцов, Д.А. Аллахвердян, Э.А. Вознесенский и др.

В трудах Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина содержится следующее определение бюджетного планирования: это «инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства» [4, 166]. Таким образом, в данном определении подчеркивается лишь одна сущностная сторона бюджетного планирования - составление бюджетов. Указанный подход нашел свое отражение в методических разработках Министерства финансов Российской Федерации, в которых бюджетное планирование трактуется как процесс формирования бюджета на основе принципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства. Его сущность состоит в составлении, рассмотрении и утверждении бюджета.

Бюджетное планирование -- это процесс формирования размеров бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований [5].

Придерживаясь последнего подхода, отметим наиболее точное, на наш взгляд, определение бюджетного планирования, предложенное украинскими экономистами Л.В. Панкевичем и М.А. Зваричем: это «комплекс организационно-технических, методических и методологических мероприятий на таких стадиях бюджетного процесса, как составление, рассмотрение и утверждение бюджетов для определения объемов и источников формирования и направлений использования бюджетных ресурсов государства с целью обеспечения стабильного социально-экономического развития общества» [6].

Стоит рассмотреть определение бюджетного планирования и прогнозирования в научных трудах казахстанских ученых-экономистов.

По мнению доктора экономических наук, профессора К.К.Жуйрикова бюджетное планирование-планомерный процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, составная часть финансового планирования страны, что способствует к стабилизированному и динамичному росту экономики в условиях рыночной экономики.

Как считают Жунусова Р.М., Жусупова А.К., Утибаева Г.Б. под бюджетным планированием понимается централизованное распределение и перераспределение стоимости ВВП и национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной, социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.

Также они полагают, что бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджета страны.

Основы бюджетного планирования определяются конституцией РК, Бюджетным кодексом РК и другими законодательными актами страны.

Особое место в бюджетном планировании занимает перспективное финансовое планирование. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года на основе показателей бюджета. С перспективным финансовым планированием и сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства на любом уровне - это постоянное совершенствование методов его управления. Управлять - значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного планирования, а значит и научного прогнозирования. В отличие от сводного финансового планирования, осуществляемого на более длительный период, бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т.е. на один год.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей. Цель бюджетного планирования: на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложение по его укреплению.

Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства и регионов.

Планирование бюджета представляет собой процесс разработки общей структуры и объемов доходов и расходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Схема данного процесса установлена БК РК, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней.

Бюджетное планирование занимает центральное место в системе управления общественными финансами. Оно связывает в единое целое все сферы общественных финансов: оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, планирование бюджетных инвестиций, планирование межбюджетных отношений и пр.

Система бюджетного планирования -- совокупность организации, методов и процедур формирования проекта бюджета.

Система бюджетного планирования состоит из годового бюджетного планирования и перспективного (среднесрочного) финансового планирования.

Бюджетное планирование - важнейшая составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства. Его экономическая сущность заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня [11].

С помощью бюджетного планирования определяется движение бюджетных средств в соответствии с целями и задачами, установленными в ежегодном послании Президента РК, основных направлениях социально-экономического развития страны и прогнозных расчетах для соответствующих территорий. Бюджетное планирование показывает реальные допустимые затраты и обосновывает стратегию решения приоритетных отраслевых, региональных и муниципальных задач.

Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает в себя бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства [12].

Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выделения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.

Результаты процесса бюджетного планирования представляются в виде следующих документов:

- сценарные условия;

- основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики;

- перспективный финансовый план;

- бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной год (в случае перехода на многолетний бюджет -- на три года) [2].

Бюджетное планирование осуществляется в несколько этапов:

- процесс формирования на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и инвестиционной политики;

- финансовый орган вырабатывает перспективный финансовый план и контрольные цифры для проекта бюджета на следующий год;

- разработка проекта бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на основе утвержденного финансового плана;

- проект бюджета вместе с программой действий администрации и финансовым планом рассматриваются органом исполнительной власти;

- с учетом утвержденного бюджета, уточнения показателей прогноза социально-экономического развития и иных факторов осуществляется уточнение перспективного финансового плана [2].

Бюджетное прогнозирование (от англ. budgetary forecasting) - это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и расходов в будущем, путях и сроках достижения этих состояний. Это неотъемлемая часть бюджетного процесса, база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент; определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предполагаемых бюджетных показателей; нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений [3].

Бюджетное планирование осуществляется в несколько этапов (рисунок 1).

Рисунок 1 -Этапы бюджетного планирования

Бюджетное прогнозирование - это обоснованное, опирающееся на реальные расчеты предположение о направлениях развития бюджета, возможных состояниях его доходов и расходов в будущем, путях и сроках достижения этих состояний.

Это неотъемлемая часть бюджетного процесса, база бюджетного планирования. Прогноз строится на тщательном изучении информации о состоянии бюджета на данный момент; определении в соответствии с выявленными закономерностями разных вариантов достижения предполагаемых бюджетных показателей; нахождении в результате анализа наилучшего варианта развития бюджетных отношений. [4].

Прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.

Прогнозирование бюджета ориентирует на поиск оптимального решения задач, на выбор наилучшего из возможных вариантов. В процессе бюджетного прогнозирования рассматриваются различные варианты бюджетной политики государства, разные концепции развития бюджета с учетом множества экономических и социальных задач, объективных и субъективных факторов, действующих на государственном, региональном и местном уровнях. При этом непрерывность прогнозирования бюджета обусловливает систематическое уточнение бюджетных показателей по мере формирования новых данных.

Цель прогнозирования бюджета состоит в создании научных предпосылок, включающих научный анализ тенденций развития государственных фондов денежных средств, вариантное предвидение предстоящего развития поступлений доходов и направления использования бюджетных средств, оценку возможных последствий принимаемых решений, обоснование источников формирования доходов и направления расходования средств.

Выделяют три вида прогнозирования:

1. Долгосрочное - разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу;

2. Среднесрочное - разрабатываются на период от трех до пяти лет при условии внесения ежегодных корректив;

3. Краткосрочное - составляются на финансовый год [5].

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему финансовых планов входят:

- перспективные финансовые планы;

- сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления.

Перспективное финансовое планирование на всех уровнях власти осуществляется в целях:

- обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;

- прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

- прогнозирования финансовых последствий реформ, программ;

- определения возможности реализации различных мер в области финансов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития.

Сводный финансовый баланс - это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории[6].

Необходимость разработки территориальных сводных финансовых балансов обусловлена рядом факторов:

1) разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми затратами на осуществление таких программ. Для обеспечения финансовыми ресурсами мероприятий, намеченных этими программами, необходимы координация и концентрация денежных средств бюджетной системы, средств ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения воедино различных видов финансовых планов: финансовых планов хозяйственных предприятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных фондов и др., отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы;

Основная задача территориального сводного финансового баланса - определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.

Информационной базой при разработке сводного финансового баланса региона являются: данные территориальных экономических, финансовых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории независимо от их ведомственной подчиненности.

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет:

- достигнуть единства в экономическом и социальном развитии территории;

- точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных территориальной программой;

- сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе;

- повысить качество бюджетного планирования;

- скоординировать использование финансовых ресурсов как территориальных органов, так и предприятий, расположенных в регионе;

- концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных в каждый конкретных период направлениях экономического и социального развития территории;

- изыскать внутрирегиональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами;

- наиболее эффективно использовать денежные средства, выделяемые государством для развития производства, социальной и производственной инфраструктуры в регионе;

- осуществлять действенный контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

- активнее воздействовать на формирование всех разделов территориальной программы;

- добиваться сочетания территориальных и ведомственных интересов.

Координация и концентрация средств в регионе, повышение эффективности их использования положительно отражаются на финансовом планировании, содействуют уменьшению потребности в финансовых ресурсах, выделяемых из бюджета.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства - постоянное совершенствование методов его управления. Управлять - значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного планирования, а значит и научного прогнозирования. Прогнозирование параметров натуральных показателей должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста этих ресурсов.

В отличие от сводного финансового планирования осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т. е. не более чем на год. Но так как основная подавляющая часть показателей сводного финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении перспективного сводного финансового баланса необходимо проводить прогнозные расчеты основных бюджетных показателей.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии конкретных решений в области социально - экономической политики государства.

В странах с развитой рыночной моделью экономики прогнозирование и планирование являются важнейшим инструментом государственного регулирования экономики. Нацелено применяя такой инструмент, эти страны, как известно, добились большого успеха в техническом прогрессе, повышении уровня жизни населения и других социально-экономических областях.

В настоящее время следует отметить непрерывно растущую потребность в прогнозах.

Теория прогнозирования и планирования экономики базируется на экономической теории. Если последняя изучает глубинные процессы экономического развития, устанавливает их суть, движущие силы для любых общественно-экономических формаций, то прогнозирование и планирование являются рабочим инструментом определения величин экономических показателей, позволяют выявить наиболее эффективные методы регулирования социально-экономических процессов в обществе и одновременно выступают в качестве методологической основы при рассмотрении вопросов прогнозирования и планирования отраслевых экономик, таких, как экономика промышленности, экономика транспорта, экономика строительства и др. Таким образом, место теории прогнозирования и планирования в системе экономических дисциплин определяется тем, что она является как бы связующим звеном экономической теории, с одной стороны, и отраслевыми экономиками - с другой. Данная наука имеет тесную связь со статистикой, от которой она заимствует методы анализа и необходимые сведения для расчетов.

Таким образом, изучив научные основы бюджетного планирования и прогнозирования, можно сделать вывод, что бюджетное планирование призвано показать реальные допустимые затраты и обосновать стратегию решения приоритетных отраслевых, региональных и муниципальных задач. А задача экономического прогнозирования состоит, с одной стороны, в том, чтобы выяснить перспективы ближайшего или более отдаленного будущего в исследуемой области, а с другой стороны, способствовать оптимизации текущего и перспективного планирования и регулирования экономики, опираясь на составленный прогноз.

1.2 Методы бюджетного планирования и прогнозирования и их характеристики

Дискуссионным является вопрос, касающийся методологии бюджетного планирования - какие именно элементы входят в ее состав.

Так, например, С.Ю. Попков под методологией планирования понимает «совокупность приемов исследования с целью познания и преобразования действительности» [7, 215] и включает в ее структуру такие элементы, как логика, методы и принципы. Т.М. Ковалева определяет методологию планирования в узком смысле как «внутренние законы (правила) планирования, которые выражаются в методах планирования» [8, 112]. Позиция же С.Ю. Попкова соответствует трактовке бюджетного планирования в широком смысле, приверженцами которой являются Л.П. Владимирова, Е.А. Черныш, Э.А. Уткин и др.

Согласимся с точкой зрения Т.М. Ковалевой и под методологией бюджетного планирования будем понимать совокупность методов, используемых в бюджетном планировании. Логика и принципы согласно указанному подходу отражают теоретические положения процесса бюджетного планирования.

Под методами бюджетного планирования понимают конкретные способы и приемы расчета плановых показателей [3, 63].

В число таких методов входят:

1. Балансовый, направленный на достижение баланса между взаимозависимыми показателями плана, и заключающийся в планировании источников и направлений расходования бюджетных средств во взаимосвязи.

2. Системный, характеризующийся разделением экономической системы на подсистемы в целях в целях определения в них главных проблем перспективного развития, а также выявлением и учетом положительных и отрицательных факторов в различных подсистемах.

3. Нормативный, направленный на установление четкой зависимости между ресурсами и ожидаемыми результатами с использованием системы норм и нормативов.

4. Программно-целевой, заключающийся в направлении ресурсов на общественно значимые количественно измеряемые результаты с одновременным мониторингом и контролем за достижением поставленных целей и ожидаемых результатов и обеспечением качества процедур бюджетного планирования.

5. Экономико-математический, основанный на применении математических приемов при анализе экономических систем, прогнозировании экономического роста, оценке финансового потенциала, а также на использовании экономико-математических моделей системы национальных счетов, финансовых ресурсов, затрат и др.

6. Перманентный, реализуемый в рамках среднесрочного бюджетного планирования и обеспечивающий взаимосвязь бюджетов по времени по доходным и расходным показателям.

7. Автоматический, характеризующийся переносом итогов исполнения бюджета по доходам и расходам по отдельным разделам и статьям бюджета за отчетный период на новый период.

8. Статистический, направленный на определение тенденции к росту (мажорация) или снижению (минорация) на основе статистической обработки динамического ряда за 10-15 лет и на корректировку соответствующих статей доходов и расходов в соответствии с трендом.

9. Оценочный, заключающийся в определении оптимальной величины ожидаемых поступлений в бюджет и в изменении расходов бюджета путем оценки предполагаемой конъюнктуры.

В работах Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина указываются также такие методы бюджетного планирования, как:

- вариантный, согласно которому бюджет любого уровня управления должен разрабатываться в двух вариантах, что продиктовано необходимостью защиты бюджетов от изменения мировой и российской конъюнктуры рынка [4, 173];

- метод резервирования, способствующий снижению бюджетных рисков за счет сосредоточения бюджетных средств в различных фондах [8, 117] (на федеральном уровне - в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния).

С.Ю. Попков в число методов бюджетного планирования наряду с рассмотренными выше нормативным, балансовым, программно-целевым методами включает также:

- метод экономического анализа - сравнение фактических данных с плановыми с целью определения степени выполнения бюджетных показателей;

- метод экстраполяции - определение бюджетных показателей на основе установления устойчивой динамики их развития (значение бюджетного показателя в базовом периоде корректируется на относительно устойчивый темп его роста);

- индексный метод - использование системы разнообразных индексов при расчете плановых бюджетных показателей (например, индексов-дефляторов);

- бюджетное прогнозирование - разработка различных вариантов развития бюджета, их анализ и обоснование, оценка возможной степени достижения определенных целей в зависимости от характера действий органов власти различного уровня управления экономикой;

- математическое моделирование - учитывает множество взаимосвязанных факторов, влияющих на бюджетные показатели, и позволяет выбрать оптимальный вариант проекта бюджета;

- метод экспертных оценок - обобщение оценок специалистов-экспертов по определенному вопросу;

- составление сценариев - разработка сценариев, позволяющих оценить последствия тех или иных решений;

- эконометрическое прогнозирование - основано на принципах экономической теории и статистики, позволяет рассмотреть одновременное изменение нескольких переменных, влияющих на бюджетные показатели;

- метод тренда - предполагает зависимость бюджетного показателя от фактора времени.

Несложно заметить, что в классификации методов бюджетного планирования, предложенной С.Ю. Попковым, такие методы, как математическое моделирование и эконометрическое прогнозирование в совокупности отражают суть экономико-математического метода и, по нашему мнению, нет необходимости их разделения. Суть метода бюджетного прогнозирования соответствует содержанию вариантного метода. Более того, в экономической литературе понятия «прогноз» и «план» рассматриваются отдельно. В общем смысле прогноз - это комплекс аргументированных предположений (выраженных в качественной и количественной формах) относительно будущих параметров экономической системы. Г.Б. Поляк определяет прогноз развития бюджета как «комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей» [9, 66]. Цель бюджетного прогнозирования, как отмечает автор, заключается в том, чтобы на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Бюджетное прогнозирование, как правило, предшествует бюджетному планированию, в связи с этим не может быть рассмотрено в качестве метода бюджетного планирования. Более приемлемым в данном случае представляется именно вариантный метод, включающий в себя также составление сценариев.

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования и прогнозирования относят:

- Индексный метод (от достигнутого);

- Нормативный метод;

- Балансовый метод;

- Бюджетирования ориентированного на результат;

- Программно - целевой метод;

- Метод экспертного прогнозирования;

- Метод экстраполяции;

- Метод моделирования;

- Метод экономического анализа.

Традиционным методом бюджетного планирования и прогнозирования является постатейное (нормативное) бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

- денежное выражение натуральных показателей удовлетворениясоциальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);

- нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

- нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).

Серьезный минус нормативного метода бюджетирования заключается в том, что не анализируется эффективность, а, следовательно, необходимость финансирования того или иного ведомства в целом.

Индексный метод основан на использовании разнообразных индексов, отражающих динамику цен, динамику уровня жизни населения, реальных доходов населения. В настоящее время в бюджетном планировании достаточно хорошо применяются индексы дефляторы. Специфика индексного метода состоит в том, что в индексе количественно несравнимые величины приводятся к некоторому общему единству, делающему их сравнимыми, соизмеримыми. Например, применение индексного метода при прогнозировании числа получателей бюджетных услуг заключается в приведении количества получателей бюджетных услуг в настоящем к будущему моменту времени при помощи индексов, характеризующих изменение в будущем каких-либо условий по сравнению с настоящими условиями. Такой метод выражается в следующей формуле:

С_(t+1) = С_(t) * I, (1.1)

где С - прогноз числа получателей бюджетной услуги на

(t+1) - следующий период времени;

(t) - момент времени t

I - индекс изменения экономических, демографических, организационно-технических и других условий, влияющих на количество оказываемых бюджетных услуг.

Для повышения точности расчетов рекомендуется увеличить число учитываемых факторов, а также определять их значимость.

Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально-экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы.

С помощью балансового метода реализуется принцип сбалансированности и пропорциональности. Он применяется при разработке прогнозов, планов и программ. Сущность его заключается в увязке потребностей страны в различных видах продукции, материальных, трудовых и финансовых ресурсов с возможностями производства продукции и источниками ресурсов. Балансовый метод предполагает разработку балансов, представляющих собой систему показателей, в которой одна часть, характеризующая ресурсы по источникам поступления, равна другой, показывающей распределение (использование) по всем направлениям их расхода. В переходный период к рыночным отношениям усиливается роль прогнозных балансов, разрабатываемых на макроуровне: платежного баланса, баланса доходов и расходов государства, баланса денежных доходов и расходов населения, сводного баланса трудовых ресурсов, балансов спроса и предложения. Результаты балансовых расчетов служат основой при формировании структурной, социальной, финансово-бюджетной и кредитно-денежной политики, а также политики занятости и внешнеэкономической деятельности. Балансы применяются также для выявления диспропорций в текущем периоде, вскрытия неиспользованных резервов и обоснования новых пропорций.

Бюджетирования, ориентированное на результат (БОР) - система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами[8].

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления.

БОР представляет собой механизм планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором:

- Определяются и формулируются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств;

- Определяется система показателей, по которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей;

- Распорядителям и получателям бюджетных средств предоставляется большая свобода в принятии решений по наиболее эффективной структуре расходов;

- Повышается ответственность распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путём внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности, позволяющей отслеживать степень выполнения принятых обязательств;

- Оплата труда работников бюджетной сферы осуществляется по результатам деятельности и степени личного вклада в достижение результатов.

Программно-целевой метод - представляет собой системное планирование, выделение бюджетных средств на реализацию установленных законом или иным правовым актом целевых программ. Целевая программа - это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный момент задачи. ЦП подразделяются на:

- Программы развития отраслей;

- Программы развития;

- Программы решения социальных задач ("Старшее поколение").

Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий.

По сравнению с другими методами программно-целевой метод (ПЦМ) является относительно новым и недостаточно разработанным. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО). ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования. Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования.

ПЦМ применяется при разработке целевых комплексных программ, представляющих собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, производственных, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления[9].

Метод экспертных оценок строится на основе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами-экспертами по своим отраслям знаний народного хозяйства, социальной сферы, налогообложения, финансов, бюджетов и т. д. Основная идея прогнозирования на основе экспертных оценок заключается в построении рациональной процедуры интуитивно-логического мышления человека в сочетании с количественными методами оценки и обработки получаемых результатов.

Различают индивидуальные и коллективные экспертные оценки. Особенностями метода экспертных оценок являются, во-первых, научно обоснованная организация проведения всех этапов экспертизы, обеспечивающая наибольшую эффективность работы на каждом из этапов; во-вторых, применение количественных методов, как при организации экспертизы, так и при оценке суждений экспертов и формальной групповой обработке результатов. Наиболее часто эти методы используются при рассмотрении социально-экономических проблем, где невозможно выработать формализованную прогностическую модель.

Минусом данных методов заключается в том, что применение этих двух методов только одновременно позволяет создать более реальную картину при определении того или иного прогнозируемого показателя. Также, чем меньше экспертов, тем менее точен результат; в методе заложен субъективизм оценки эксперта (знания, умения, практика), который весьма сложно учесть; точность среднего значения результата зависит от числа экспертов [2, с.356],

(1.2)

где а -- оценка (значение) эксперта, данная по определенному бюджетному показанию;

i = 1...n -- количество экспертов.

Метод экстраполяции предполагает составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Сущность экстраполяции заключается в изучении сложившихся в прошлом и настоящем устойчивых тенденций развития объекта прогноза и переносе их на будущее. Различают формальную и прогнозную экстраполяцию. Формальная, базируется на предположении о сохранении в будущем прошлых и настоящих тенденций развития объекта прогноза; при прогнозной фактическое развитие увязывается с гипотезами о динамике исследуемого процесса с учетом изменений влияния различных факторов в перспективе.

Среди методов экстраполяции широкое распространение получил метод подбора функций, основанный на методе наименьших квадратов (МНК). В современных условиях все большее значение стали придавать модификациям МНК: методу экспоненциального сглаживания с регулируемым трендом и методу адаптивного сглаживания.

Математические методы экстраполирования сводятся к определению того, какие значения будет принимать та или иная переменная величина Х=x(t1), если известен ряд ее значений в прошлые моменты времени:

х1=x(t1),…….., x(tn-1) > x(tn) (1.3)

В узком смысле слова экстраполяция - это нахождение по ряду данных функции других ее значений, находящихся вне этого ряда. Применяется при изучении временных рядов и представляет собой нахождение значений функции за пределами области ее определения с использованием информации о поведении данной функции в некоторых точках, принадлежащих области ее определения[10].

Еще одним методом бюджетного планирования является метод моделирования. Моделирование предполагает конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделения его существенных характеристик или признаков. Прогнозирование экономических и социальных процессов с использованием моделей включает разработку модели, ее экспериментальный анализ, сопоставление результатов прогнозных расчетов на основе модели с фактическими данными состояния объекта или процесса, корректировку и уточнение модели. В зависимости от уровня управления экономическими и социальными процессами различают макроэкономические, межотраслевые, межрайонные, отраслевые, региональные модели и модели микроуровня (модели развития фирмы). По аспектам развития экономики выделяют модели прогнозирования воспроизводства основных фондов, трудовых ресурсов, цен и др. Существует ряд других признаков классификации моделей: временной, факторный, транспортный, производственный. В современных условиях развитию моделирования и практическому применению моделей стала придаваться особая значимость в связи с усилением роли прогнозирования и переходом к индикативному планированию.

Метод экономического анализа является неотъемлемой частью и одним из основных элементов логики прогнозирования и планирования. Он должен осуществляться как на макроуровне, так и на мезоуровне и микроуровнях. При проведении экономического анализа следует использовать системный подход. В качестве системы рассматривается народное хозяйство (экономика) в целом и его структурные части: сферы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Анализ должен быть комплексным, т.е. всесторонним. Сущность метода экономического анализа заключается в том, что экономический процесс или явление расчленяется на составные части, и выявляются взаимосвязь и влияние этих частей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ позволяет раскрыть сущность такого процесса, определить закономерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей. Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и аналитическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения целей; оформление результатов анализа.

Все перечисленные выше методы бюджетного планирования согласно логике бюджетного планирования реализуются на различных его этапах. Так, на этапе анализа выполнения финансового плана за отчетный период в качестве основного используется метод экономического анализа, в том числе горизонтальный и вертикальный анализ, трендовый и факторный анализ. На этапе расчета плановых показателей используются такие методы, как метод экстраполяции, нормативный, индексный, программно-целевой. На третьем этапе - составления финансового плана на очередной год и плановый период - применяются балансовый, вариантный и др. методы.

1.3 Планирование бюджета как один из главных этапов бюджетного процесса в РК

Под бюджетным процессом понимается деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, по организации исполнения бюджетов и обеспечению контроля их исполнения, регламентируемая законодательством. [1]