Бюджетная система Российской Федерации, основные тенденции развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Дальневосточный институт управления

Факультет «Экономика и право»

Кафедра «Экономики и налогообложения»

Направление подготовки 080100.62 «Экономика»

Профиль подготовки «Финансы и кредит»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Финансы»

на тему:

Бюджетная система Российской Федерации, основные тенденции развития

Автор работы: Григорьева Е.

студентка 731 группы, ЭиП

Руководитель: Журавлев В.Г.

Хабаровск - 2015 г.



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

1.1 Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы

1.2 Структура бюджетной системы

1.3 Нормативное регулирование бюджетной системы

2. АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Принципы бюджетной системы РФ

2.2 Анализ развития и проблемы бюджетной системы

2.3 Перспективы развития бюджетной системы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1



ВВЕДЕНИЕ

Осуществление выхода из системного экономического кризиса и стабильного развития России диктует необходимость радикального преобразования всех сфер социально-экономической жизнедеятельности субъектов общества. Первостепенное внимание должно быть уделено переосмыслению и модернизации процесса функционирования системы государственных институтов, роль которых в преодолении финансового кризиса резко возрастает.

В первую очередь, в принципиальных изменениях нуждаются традиционные положения бюджетной системы страны. Предстоит пересмотреть множество теоретических и практических вопросов, начиная с объекта и субъектов системы и заканчивая четким описанием элементов контроля. Решение этих вопросов будет способствовать интенсификации и повышению эффективности бюджетного механизма государства, экономному использованию бюджетных средств, снижению уровня коррупции [15, С. 31].

Таким образом, бюджетная система представляет собой сложный процесс планирования и прогнозирования, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.

Целью данной работы является исследование бюджетной системы РФ и ее развития.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи:

1. раскрыть сущность бюджетной системы РФ;

2. изучить принципы построения и устройства бюджетной системы РФ;

3. показать развитие бюджетной системы России на современном этапе;

4. определить основные проблемы бюджетной системы;

5. выявить перспективы развития бюджетной системы РФ.

Объектом исследования является развитие бюджетной системы. Предмет исследования - бюджетная система Российской Федерации.

Теоретической основой данной работы послужил Бюджетный Кодекс Российской Федерации, а также труды ученых, занимающихся проблемами финансового и бюджетного права: и др. В данных работах описывается экономическая сущность и роль государственного бюджета, бюджетное устройство и бюджетная система РФ, организационно-правовые основы бюджетной системы России, бюджетная классификация, бюджеты РФ и т.д.

Теоретико-методологической основой работы послужила нормативно-правовая база в сфере бюджетной системы России.

В работе применялись общие методы исследования - системный, сопоставительный, экономический анализ.



1. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

1.1 Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства на текущий год. Он взаимодействует с бюджетными специальными фондами страхования, финансами предприятий различных форм собственности и хозяйствования.

Общее понятие бюджета приведено в ст. 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации: Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, бюджетные права органов власти разного уровня и принципы разграничения бюджетных полномочий [1, С. 19].

Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, регулирующими взаимоотношения звеньев бюджетной системы, определяющими права центральных и местных органов власти по состоянию, утверждению и исполнению бюджетов, распределению доходов и расходов, между отдельными видами бюджетов.

Вопросы бюджетного устройства отражают организационные основы функционирования бюджетной системы государства. В период плановой экономики бюджетное устройство страны строилось на административных методах управления, а в условиях рыночной экономики - на принципиально иных методах и организационных основах.

Бесспорно, бюджетное устройство зависит от национально-государственного и административно-территориального деления государства. В своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Но бюджетное устройство зависит также и от используемых государством методов управления. В настоящее время российская система бюджетного устройства столь же причудливо сочетает в себе административные и рыночные методы управления. Конечно, быстро и безболезненно перестроить бюджетное устройство страны, которое могло бы функционировать на основе рыночных методов управления, сложно, и делается это не сразу [1, С. 18].

Бюджетное устройство определяется законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991г. № 17341.

Бюджетное устройство включает в себя более частные понятия: бюджетная система, бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование.

Бюджетная система представляет собой сложный механизм, отражающий особенности страны, ее социально-экономического строя, а также государственного устройства. Эта система формируется на основе всей совокупности социально-экономических, правовых и других особенностей, характеризующих государство.

Бюджетная система государства - это совокупность всех видов бюджетов. Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной системы Федеративного государства.

Бюджетная система РФ является составной частью финансовой системы РФ.

Иерархия нормативных актов действующего бюджетного законодательства РФ реализуется на основе четкого их структуирования прежде всего по содержанию правовых норм. В соответствии с этим все нормативные акты РФ подразделяются по четырем уровням.

Первый уровень составляет БК РФ

Второй - представлен федеральными и субфедеральными законами и нормативными актами органом местного самоуправления.

Третий - постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Правительств субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.

Четвертый - правовыми актами Минфина РФ и других федеральных ведомств, а также нормативными актами субъектов нижестоящего уровня.

Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.

Построение и развитие современной бюджетной системы в РФ обеспечивалось принятием ряда законодательных актов, предусматривающих правовые основы её построения на принципах демократизации и усиления территориальных подходов. Основными документами, регламентирующими функционирование всей бюджетной системы, страны являются: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 г. №145-Ф3, Налоговый кодекс РФ (часть первая от 31.07.98 г. №146-Ф3, и вторая от 5 августа 2000 г. №118-ФЗ), закон РСФСР Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса с РСФСР от 10.10.91 г. №1734-1 (с изменениями и дополнениями), Закон РФ Об основах налоговой системы в РФ от 27.12.91 г. №2118-1, принимаемый ежегодно Федеральный закон «О Федеральном бюджете на …. Год», а также налоговое законодательство РФ, постановления Правительства РФ, законодательные акты субъектов РФ.

1.2 Структура бюджетной системы

Структура есть некоторый вид организации и связи элементов системы. То есть, необходимо выяснить, каким образом организованы между собой элементы системы, и каковы их взаимосвязи. В определении, данном В.М. Родионовой, выделяется три элемента бюджетного устройства: бюджетная система страны, бюджетные права органов власти разного уровня, принципы распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Это определение бюджетного устройства действительно отражает современное содержание данной финансовой категории. Первые два элемента бюджетного устройства не вызывают возражения.

Рисунок 1. Структура бюджетной системы РФ

Что же касается третьего элемента, то во всех ранее известных определениях бюджетного устройства, речь шла о принципах бюджетной системы, а не принципах распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Кроме того, принцип разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы дан в Бюджетном кодексе в перечне принципов бюджетной системы, с чем согласиться мы не можем. На наш взгляд, в данном случае более правильным было бы говорить о принципах разграничения бюджетных полномочий, а не ограничиваться только разграничением доходов и расходов между звеньями бюджетной системы. Прежде всего, должны быть определены принципы распределения бюджетных полномочий. Они являются основой для построения организационных отношений между различными участниками бюджетного процесса [1, С. 18-19].

Понятие государственного бюджета имеет и правовой (законодательный) аспект, с позиции которого он рассматривается как финансовый план государства.

В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции РФ, ст. 11 Бюджетного Кодекса РФ) - это, прежде всего закон, разработанный правительством в соответствии с законодательством РФ, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой и одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ. В статье 11 Бюджетного Кодекса РФ нашло отражение понятие «правовая форма бюджета», где закреплено, что федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Бюджет как правовая категория имеет следующие признаки:

1. это акт высшей юридической силы (утверждается представительными органами государственной власти или решением местного самоуправления и принимается в форме закона или решения местного самоуправления);

2. это централизованный фонд денежных средств;

3. это финансовый план, который предусматривает доходы и расходы государства на определенный период времени (с 1 января по 31 декабря) на очередной финансовый год и плановый период;

4. это не просто финансовый план, а основной финансовый план государства (наряду с ним действуют финансовые планы предприятий, организаций и т.д.).

В соответствии с Конституцией РФ (ст.71 и 132), а также федеральным законом от 31 июля 1998г. №145-ФЗ в России закреплена трехуровневая система (см. Рисунок 1.):

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты (городские, районные, поселковые и сельские бюджеты).

Каждый из бюджетов на каждом уровне служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных или местных органов. Все бюджеты функционируют автономно, каждый из них имеет законодательно определенный источник доходов и направления расходования средств.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга, т.е. бюджеты субъектов федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты.

Свод бюджетов всех уровней на территории соответствующей административно-территориальной единицы представляет собой ее консолидированный бюджет.

Консолидированные бюджеты не утверждаются органами представительной власти. Они составляются для аналитических целей.

Законодательством РФ принята правовая форма бюджетов РФ в зависимости от бюджетного уровня. Статья 11 бюджетного кодекса РФ закрепляет правовую форму бюджетов каждого уровня.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований (утверждаются местные бюджеты в форме решений местных представительных органов - совет депутатов муниципальных образований).

Годовой бюджет любого уровня составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году (с 1 января по 31 декабря).

1.3 Нормативное регулирование бюджетной системы

Бюджетные правоотношения включают:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные правоотношения относятся к области публичного права, нормы гражданского права в сфере бюджетных правоотношений не действуют.

Компетенция органов государственной власти в области организации бюджетных правоотношений определена ст. БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Указы Президента РФ регулируют бюджетные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, связанные с процессом составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения бюджетов и контроля за их исполнением.

Правительство РФ принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, которые не могут противоречить бюджетному кодексу. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, в пределах своей компетенции.

Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством РФ, то применяются правила международного договора. Международные договоры РФ применяются к бюджетным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из них следует, что для их применения требуется принятие внутригосударственных актов.

Правовое регулирование бюджетных отношений предусматривает установление:

- основ формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

- системы управления государственным (муниципальным) долгом, государственными (муниципальными) заимствованиями;

- порядка регулирования дефицита бюджетов, условий эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг;

- принципов межбюджетных отношений, видов финансовой помощи;

- круга участников бюджетных правоотношений и их компетенции;

- казначейской системы исполнения бюджетов;

- основ финансового контроля.

Таким образом, БК РФ представляет собой кодифицированный акт, основными целями которого являются регулирование бюджетных правонарушений и установление адекватной правовой ответственности за бюджетные правонарушения.

Установление основ бюджетной классификации и классификации бюджетов бюджетной федерации нижестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и общего порядка ее применения регламентирует Бюджетным кодексом РФ, уточняются и конкретизируются в подзаконных актах РФ в развитие данного федерального закона.

Кроме этого существуют недостаточно упорядоченные и жестко структурированные в общую правовую схему подзаконные акты внутри регионального уровня, внутри территориального уровня на уровне областей и краев, которые для Представительных органов федерального уровня носят не всегда открытый характер. Равноценная ситуация складывается в сфере статистического наблюдения и мониторинга финансов [4, С. 29].



2. АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

2.1 Принципы бюджетной системы РФ

Организация бюджетной системы любого государства базируется на определенных принципах. Они зависят от государственного устройства, от конституционного разграничения полномочий между уровнями власти и др. В СССР принципами бюджетного устройства были:

- демократический централизм;

- ленинская национальная политика;

- единство бюджетной системы.

Однако после 1991 г. сами принципы и их содержательное наполнение кардинально поменялись.

Принципы бюджетного устройства в новой России сначала были сформулированы в Законе РСФСР от 10.10.1991 №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»:

- единство бюджетной системы;

- полнота, реальность, гласность и самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР.

После принятия Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. эти принципы были уточнены и дополнены новыми. В их числе были:

- единство бюджетной системы;

- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельность бюджетов;

- полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированность бюджета;

- эффективность и экономность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- гласность;

- достоверность бюджета;

- адресность и целевой характер бюджетных средств.

Однако количественное расширение принципов не означает улучшения их качественного состава. Состав введенных принципов еще в 1998 г. вызвал критику.

С развитием бюджетного законодательства перечень принципов бюджетной системы РФ уточнялся и дополнялся. В 2004 г. Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» он был дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Также вместо принципа гласности был введен принцип прозрачности (открытости). В 2007 г. Федеральным законом от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» были введены принципы подведомственности расходов бюджетов и единства кассы.

В настоящее время Бюджетный кодекс РФ определяет 13 принципов бюджетной системы РФ [11, С. 2-3].

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. единства бюджетной системы Российской Федерации;

Принцип единства бюджетной системы предполагает наличие единой правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, использование единых бюджетных классификаций, статистической и бюджетной информации, согласованные принципы построения бюджетного процесса. Он предполагает единый порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также санкций за нарушение бюджетного законодательства.

2. разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. самостоятельности бюджетов;

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) органов государственной власти на каждом уровне бюджетной системы:

- самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- иметь собственные источники доходов бюджетов;

- иметь законодательно закрепленные регулирующие доходы и налоги;

- самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств;

- определять источники финансирования дефицитов бюджетов;

- получить компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления.

Принцип самостоятельности предполагает также недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов. Нельзя также осуществлять компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникших в ходе исполнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Недопустимо также устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

4. равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

5. полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает обязательность и полноту отражения всех доходов и расходов, а также расходов государственных внебюджетных фондов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством.

В соответствии с этим принципом все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

6. сбалансированности бюджета;

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета следует исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. эффективности использования бюджетных средств;

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны стремиться к экономному использованию бюджетных средств. Эффективность использования бюджетных средств может определяться двояко:

1) достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств;

2) достижение наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств.

8. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться обшей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Этот принцип очень похож на принцип сбалансированности, однако он имеет самостоятельное значение, ибо предполагает, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

9. прозрачности (открытости);

Принцип прозрачности (открытости), введенный в 2004 г., был обязательным требованием Международного валютного фонда к странам-участникам. Долгое время Россия не вводила его. Содержание принципа раскрыто в Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетной сфере и в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ [11, С. 6].

10. достоверности бюджета;

Принцип достоверности бюджета означает надежность и достоверность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, на основании которого разрабатываются бюджеты разных уровней, а также реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

11. адресности и целевого характера бюджетных средств;

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предполагает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их конкретного использования.

12. подведомственности расходов бюджетов;

13. единства кассы.

нормативный правовой российский бюджетный

2.2 Анализ развития и проблемы бюджетной системы

Особенность бюджетной системы Российской Федерации в том, что финансовые органы являются элементами двух самостоятельных сложных систем: системы Министерства финансов Российской Федерации и территориальных административных образований. Раньше финансовые органы имели юридически двойное подчинение, в настоящее время это отрицается, хотя фактически имеет место, особенно это, касается третьего уровня бюджетной системы. Поэтому возникают проблемы управления бюджетной системой Российской Федерации. Возможно, в этом кроются и проблемы межбюджетных отношений.

В Бюджетном кодексе обозначены субъекты бюджетных правоотношений, но, во-первых, их перечень нуждается в уточнении, во-вторых, организационные отношения по каждому субъекту должны быть описаны очень четко. В отношениях с внешними структурами могут возникать также проблемы организационного, информационного характера. Создание различных федеральных, региональных структур сопровождается принятием соответствующих нормативных документов. Эти нормативные акты часто не учитывают существующие нормативные акты других организационных структур. В результате могут возникать проблемы организационного и информационного взаимодействия. Эта проблема касается и бюджетной системы, поскольку она взаимодействует с различными финансовыми институтами. В этом случае нужны общие нормы финансового права, которые могли бы регулировать организационные отношения с различными субъектами. К сожалению, правовое равенство различных финансовых институтов приводит к серьезным проблемам в системе государственных финансов. Создается сложная система правового обеспечения, которая не поддается какому-нибудь государственному регулированию.

Бюджетная система взаимодействует с банковской, таможенной, валютной и другими системами. Фондовый рынок оказывает серьезное влияние на функционирование бюджетной системы. Кроме того, есть очевидные и неочевидные взаимосвязи. Другие системы могут оказывать на бюджетную систему не только прямое воздействие, но и опосредствованное или косвенное. Все эти взаимосвязи для прогнозирования бюджетной политики должны быть учтены [1, С. 21-22].

Позитивный результат последних лет - существенное сокращение дефицита федерального бюджета при использовании средств Резервного фонда.

Стремление сократить объем дефицита при незначительном росте доходов связано с проблематичностью поиска источников покрытия дефицита, исчерпанных на внутреннем рынке. Не случайно предпринимаются отчаянные попытки приватизировать наиболее привлекательные остатки государственного имущества.

Позитивной является тенденция улучшения финансирования социальной сферы. Повышались оплата труда работников бюджетных структур, уровень пенсионного обеспечения. Результативно формируется материнский капитал, наметился естественный прирост населения. Предусмотрен рост денежного довольствия военнослужащих. Государство активнее применяет меры финансовых наказаний за нарушения бюджетного законодательства. Принято решение о недофинансировании в очередном году организаций, допустивших в предыдущий период нецелевое использование бюджетных средств. Проведено перераспределение межбюджетных трансфертов между разделами «Межбюджетные трансферты» и «Социальная политика», что выразилось в фактическом превращении государственных внебюджетных фондов, выполняющих функции социального страхования, в специализированные фонды бюджетной системы, страховая функция которых ослабевает вследствие усиления обеспечительной. Следует добавить, что это отчасти обусловлено криминализацией системы.

Существенное изменение в бюджетной системе - введение планирования так называемых условных расходов федерального бюджета, не расписываемых по разделам.

За счет средств федерального бюджета предусматривается субсидирование некоммерческих социально ориентированных организаций [12, С. 16-19].

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при уровне дефицита более 1,0% ВВП (см. Приложение 1. Таблица 1.) [10].

Таблица 2

Основные параметры бюджетов бюджетной системы РФ

Показатели, млрд. руб.	2014 год	% ВВП	2015 год	% ВВП	2016 год	% ВВП	2017 год	% ВВП
Доходы, всего	26367,4	36,9	27917,6	36,7	29770,7	36,2	31688,2	35,3
Расходы, всего	27057,2	37,8	29577,0	38,9	31282,3	38,0	33003,2	36,7
Дефицит (-) / Профицит (+), всего	-689,8	-1,0	-1659,4	-2,2	-1511,6	-1,8	-1315,0	-1,5



Рисунок 2. Доходы и расходы за 2013-2017 гг. бюджетной системы РФ

В 2013 году консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по доходам исполнен в сумме 24399,3 млрд. рублей, из которых 53,4% составили доходы федерального бюджета.

Доходы федерального бюджета в 2013 году сложились в сумме 13 019,9 млрд. рублей, что составило 19,5% к объему ВВП за 2013 год.

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году составили 8 161,2 млрд. рублей, или 12,2% к объему ВВП за 2013 год.

Доходы государственных внебюджетных фондов в 2013 году составили 8 093,2 млрд. рублей, или 12,1% к объему ВВП за 2013 год.

Доходы территориальных государственных внебюджетных фондов в 2013 году составили 1 027,5 млрд. рублей или 1,5% к объему ВВП за 2013 год. В 2013 году консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по расходам исполнен на 25 264,4 млрд. рублей.

Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2013 году исполнен с дефицитом в сумме (-) 865,2 млрд. рублей или 1,3% к объему ВВП за 2013 год. При этом результат исполнения бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составляет:

- дефицит федерального бюджета - (-) 323,0 млрд. рублей;

- дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - (-)642,0 млрд. рублей;

- профицит бюджетов государственных внебюджетных фондов - 99,8 млрд. рублей [10].

Доля федерального бюджета в доходах бюджетной системы Российской Федерации сократится с 54% в 2014 году до 51,4% в 2017 году.

Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации возрастет с 26,6% в 2014 году до 27,6% в 2017 году. Также прогнозируется рост доли доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации с 19,4% в 2014 году до 21,1% в 2017 году.

Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации незначительно возрастет (в пределах 0,1%).

Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократится с 32,6% до 31,4% в 2017 году. Эти изменения обусловлены тем, что, несмотря на ожидаемый рост объемов межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, совокупные расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будут расти опережающими их темпами.

Правительством РФ утвержден план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г. (от 27 января 2015 г. №98-р). Правительство РФ внесет в Государственную Думу законопроект, предусматривающий сокращение в 2015 г. большинства категорий расходов федерального бюджета на 10% (в первую очередь, за счет исключения неэффективных затрат). При этом будет полностью обеспечено исполнение обязательств социального характера. Кроме того, не будут уменьшаться расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств России. Сократят расходы на функционирование органов госвласти, в т.ч. за счет уменьшения расходов на оплату услуг повышенной комфортности. Будут подготовлены предложения по дальнейшей оптимизации структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе, в т. ч. за счет ежегодного снижения расходов как минимум на 5% в реальном выражении в течение 3 лет [16, С. 151-152].

На данный момент в бюджетной системе есть ряд проблем:

Во-первых, сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

Во-вторых, структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

В-четвертых, зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-шестых, бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются.

В-седьмых, не удалось избежать практики постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов [3].

Таким образом, проблемы организационного характера создают проблемы информационного обеспечения. Каждая система создает собственную информационную систему, которая решает узкие локальные задачи, не заботясь об информационном взаимодействии с другими системами и затратами на создание таких систем. Ведомственный подход не способствует эффективности любых государственных систем. Важно чтобы все эти отношения регулировались нормами финансового права, была установлена ответственность за нарушение этих норм. Эти проблемы влияют и на бюджетное прогнозирование. Учитывая многообразие связей бюджетной системы с другими системами, можно считать, что бюджетная система является сложной системой с большим количеством взаимосвязей. Прогнозирование поведения сложных экономических систем в условиях неопределенности является сложной проблемой [1, С. 22].

2.3 Перспективы развития бюджетной системы

Целью бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов является обеспечение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом.

Данная цель будет достигаться через решение следующих задач.

1. Совершенствование нормативно-правового регулирования бюджетного процесса.

Основной новацией бюджетного законодательства предстоящего периода будет являться подготовка новой редакции Бюджетного кодекса, которая должна подвести итоги проведенных бюджетных реформ, консолидировать в единую систему многочисленные принятые федеральные законы и разработанные законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс.

Предполагается, что изменения в Бюджетный кодекс должны вступить в силу с 1 января 2016 года и применяться, начиная с формирования проектов бюджетов на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

В целях обеспечения бюджетной сбалансированности необходимо принятие мер, направленных на увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

С целью совершенствования правил дифференциации степени бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и установления зависимости исключительно от доли дотаций в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке изменения отдельных положений статей 104, 1041, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года».

Изменениями предусматривается установление ограничений в зависимости от доли дотаций в собственных доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а не от применяемой в настоящее время в расчетах доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям (за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки) в доходах соответствующих бюджетов.

Для субъектов Российской Федерации, являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации будут установлены ограничения по осуществлению внешних заимствований на международных рынках капитала и кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предлагаемый подход к установлению ограничений предусматривает также изменение долей межбюджетных трансфертов с 20 до 10% и с 60 до 40%, влияющих на степень бюджетной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также с целью создания на законодательном уровне условий для решения задачи в сфере финансовых взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами целесообразно включить в проект новой редакции Бюджетного кодекса положения, согласно которому распределение субсидий между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Для подготовки отчетности об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением планируется внесение в Бюджетный кодекс изменений, вступающих в силу с 2015 года и направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов в новых условиях, а также на уточнение действующих норм и правил межбюджетного регулирования на региональном и муниципальном уровнях.

Предусматривается уточнение размеров нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов и сельских поселений, а также установление нормативов отчислений от налогов и сборов в бюджеты вновь образуемых городских округов с внутригородскими районами и расположенных на их территории внутригородских районов.

2. Повышение качества государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании.

Дальнейшая реализация принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ повысит обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их большую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности.

В государственных программах следует более полно отразить комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования. Важно обеспечить дальнейшую интеграцию государственных программ в процесс бюджетного планирования, в том числе регламентировать процесс выделения дополнительных ресурсов, увязав его с достижением целей и результатов соответствующих госпрограмм. При этом необходимость исполнения полномочий в условиях жестких финансовых ограничений предполагает расширение полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета по перераспределению средств внутри программ.

В целях интеграции процессов формирования бюджета и государственных программ необходимо обеспечить одновременное представление в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и проектов изменений в государственные программы.

3. Снижение зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации от трансфертов из федерального бюджета.

В соответствии с отдельными положениями Федерального закона №400-ФЗ, Федеральных законов от 28 декабря 2013 г. №424-ФЗ «О накопительной пенсии», №421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» (далее - Федеральный закон №421-ФЗ) предусмотрена реализация отдельных мероприятий, направленных на снижение зависимости бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации от трансфертов федерального бюджета.

Так, с 1 января 2015 года предусматривается:

постепенное повышение базы для начисления страховых взносов с 160% номинально начисленной среднемесячной заработной платы до 230%;

стимулирование более позднего назначения трудовой пенсии;

уточнение требований к минимальному страховому стажу (с 5 до 15 лет).

Также предусматривается изменение механизма преференций по уплате страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации отдельными категориями страхователей с тем, чтобы после окончания срока действия таких преференций (при необходимости поддержки отдельных секторов экономики) предоставлялись меры

государственной поддержки, не затрагивающие систему обязательного социального страхования.

Кроме того, в 2014-2015 годах предусматривается проработать вопрос целесообразности передачи администрирования страховых взносов из государственных внебюджетных фондов в ФНС России.

4. Повышение эффективности финансовых взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Основой для повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов является совершенствование структуры и порядка их предоставления, а также формирования объемов данных трансфертов исходя из необходимости решения приоритетных задач социально-экономического развития.

Стабильность и предсказуемость межбюджетного регулирования является основой повышения эффективности использования межбюджетных трансфертов. Исходя из этого, в проекте федерального бюджета на 2015-2017 годы будет обеспечено максимальное распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации.

Для сохранения уровня финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем подушевых налоговых и неналоговых доходов в рамках планового периода предусматривается увеличение, с учетом темпов инфляции, общего объема дотаций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Планируется продолжение работы по консолидации субсидий, выделяемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, в рамках государственных программ.

В условиях существенного роста объемов государственного и муниципального долга будет изменена основная задача предоставления бюджетных кредитов.

Сокращению уровня долговой нагрузки региональных и местных бюджетов, в частности, будет способствовать замещение коммерческих кредитов субъектов Российской Федерации бюджетными кредитами из федерального бюджета с одновременным снижением платы за пользование бюджетными кредитами. При этом в качестве условий предоставления кредитов будут использоваться дополнительные требования к ограничению наращивания прочих заимствований (за исключением займов на реструктуризацию накопленной задолженности), оптимизации структуры и объемов расходных обязательств, проведению эффективной политики администрирования доходов.

5. Повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг.

В рамках решения данной задачи будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов.

Использование инструмента государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг при стратегическом и бюджетном планировании обеспечит взаимосвязь государственных программ и государственных заданий в целях создания условий для достижения целей государственной политики в соответствующих сферах и повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных и муниципальных услугах.

При этом сводные показатели государственных заданий будут включены в состав индикаторов государственных программ (подпрограмм), а параметры государственных заданий будут формироваться в соответствии с целями и ожидаемыми результатами соответствующих государственных программ.

Также необходимо предусмотреть увязку состава и объема государственных (муниципальных) услуг (работ) с социальными гарантиями и обязательствами государства.

Будет завершен процесс разработки прозрачной методики по определению стоимости государственных (муниципальных) услуг путем введения единых (групповых) значений нормативов затрат для формирования субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания.

Необходимо продолжить работу по оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования государственных (муниципальных) учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также несоответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, в организации иной организационно-правовой формы. Для этого предусмотрена разработка оснований принятия решений о целесообразности сохранения, реорганизации, изменении типа или ликвидации государственных учреждений.

В плановом периоде будет завершено формирование единого перечня государственных и муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, которые будут действовать для всех публично-правовых образований.

При этом единый перечень государственных и муниципальных услуг и работ, должен стать основанием для формирования ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ.

Повышение качества государственных (муниципальных) услуг (работ) также предполагается достичь путем создания соответствующей нормативно-правовой базы, регулирующей привлечение к оказанию государственных (муниципальных) услуг (работ) негосударственных организаций посредством внедрения конкурсного размещения государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг с участием негосударственных организаций и полномасштабного применения принципов «эффективного контракта» в государственных (муниципальных) учреждениях.

6. Оптимизация расходов на оплату труда.

В рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» от 7 мая 2012 г. №601 предлагается обеспечить совершенствование системы оплаты труда государственных служащих путем увеличения фонда материального стимулирования в период 2015-2016 годов, а начиная с 2017 года - с изменениями структуры фонда оплаты труда, в которой доля стимулирующих выплат составит 40%, при одновременном повышении фонда оплаты труда в 2,48 раза.

Кроме того, планируется оптимизация бюджетных расходов на оплату труда, в том числе, с учетом сокращения численности государственных служащих и работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, осуществляемого во взаимосвязи с оптимизацией функций федеральных государственных органов (перераспределение функций, передача полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, исключение дублирующих функций, специализация функций и пр.).