Бюджетне регулювання економічного зростання

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ФІНАНСОВИЙ ІНСТИТУТ

АКАДЕМІЇ ФІНАНСОВОГО УПРАВЛІННЯ

МІНІСТЕРСТВА ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

УДК 336.142.3:336.143

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

БЮДЖЕТНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІЧНОГО ЗРОСТАННЯ

Запатріна Ірина Вікторівна

Київ - 2008



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Науково-дослідному фінансовому інституті Академії фінансового управління Міністерства фінансів України

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор Чугунов Ігор Якович Академія фінансового управління Міністерства фінансів України, виконуючий обов'язки керівника Академії

Офіційні опоненти: академік НАН України, доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Геєць Валерій Михайлович Інститут економіки та прогнозування НАН України, директор Інституту

доктор економічних наук, професор, заслужений економіст України Полозенко Дмитро Васильович Науково-дослідний фінансовий інститут Академії фінансового управління Міністерства фінансів України, завідувач відділу

доктор економічних наук, професор Огонь Цезар Григорович Рахункова палата України, заступник директора Департаменту

Захист відбудеться 6 листопада 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.853.01 Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою: 04119, Київ, вул. Дегтярівська, 38-44, к. 907.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою вул. Дегтярівська, 38-44.

Автореферат розісланий 4 жовтня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.В. Зайчикова



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розробка та реалізація ефективної політики у сфері фінансово-бюджетних відносин є одним з вагомих інструментів впливу на економічний розвиток країни.

Забезпечення цілеспрямованого впливу на темпи та якість економічного зростання потребує формування відповідної системи бюджетного регулювання, спрямованої на управління результатами на основі використання сукупності механізмів бюджетної підтримки, удосконалення інституційного забезпечення фінансово-економічних перетворень.

Вагомим напрямом посилення ступеня взаємоузгодженості бюджетної політики та стратегії соціально-економічного розвитку країни стало застосування у бюджетному процесі програмно-цільового методу планування видатків бюджету та запровадження моделі бюджету розвитку на державному та місцевому рівнях. Зазначені заходи позитивно вплинули на формування в Україні системи бюджетного регулювання економічного зростання.

Серед вагомих наукових досліджень зарубіжних вчених у сфері державних фінансів як складової системи економічного розвитку можна назвати праці Дж.М.Кейнса, А.Сміта, Д.Рікардо, А. Вагнера, Дж.Китчина, Й.Шумпетера, М.Олсона, Р.Харрода, Е.Хансена, Л.Ерхарда, М.Фрідмана, Ф.Хайєка, А.Лаффера, В. Танзі, П.Самуельсона, О.Богочової, А.Ілларіонова, В.Лебедєва, М. Ходоровича.

Питання бюджетного регулювання економічного зростання висвітлені в роботах вітчизняних вчених: С. Буковинського, О. Василика, В. Гейця, А. Даниленка, І.Луніної, І. Лютого, Ц. Огня, Д. Полозенка, В. Федосова, І. Чугунова, С. Юрія.

Разом з тим на даному етапі соціально-економічного розвитку України важливим є визначення основних принципів, напрямів та форм державної підтримки економічного зростання, що підвищить ступінь відповідності бюджетних видатків перспективного характеру загальнодержавним пріоритетам в економіці. Зазначене свідчить про актуальність, теоретичну та практичну значимість дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота здійснювалася в межах діяльності робочої групи з питань узгодження пріоритетів податкової, бюджетної та грошово-кредитної політики з концептуальними засадами стратегії соціально-економічного розвитку відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.09.2006 р. №486-р «Про організацію проведення наукових досліджень з питань, пов'язаних із забезпеченням реалізації державної фінансової політики та удосконалення бюджетного процесу в 2007-2010 роках» та є складовою науково-дослідних робіт, що здійснювалися у Науково-дослідному фінансовому інституті Міністерства фінансів України: «Оцінка стану розвитку та визначення напрямів реформування фінансової системи» (№ державної реєстрації 0106U008565), «Теоретико-методологічні засади прогнозування видатків бюджету на 2008-2010 роки та довгострокову перспективу (№ державної реєстрації 0105U007962), «Вдосконалення системи оцінки результативності та ефективності бюджетних програм» (№ державної реєстрації 0106U012274), «Управління державним боргом та політика держави щодо розміру та джерел покриття дефіциту бюджету» (№ державної реєстрації 0104U010808), «Оцінка рівня податкового навантаження в Україні та обґрунтування напрямів його удосконалення» (№ державної реєстрації 0105U007960), «Напрями та шляхи удосконалення законодавчого забезпечення бюджетного процесу» (№ державної реєстрації 0106U012274).

Результати, отримані у процесі дисертаційного дослідження, дозволили комплексно вирішити важливе наукове завдання - обґрунтувати теоретико-методологічні засади бюджетного регулювання економічного зростання та розробити пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу в Україні.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розкриття теоретичних основ бюджетного регулювання економічного зростання, розробка бюджетного механізму економічного зростання, удосконалення методологічних засад програмно-цільового методу планування бюджету у напрямку посилення його впливу на показники результативності соціально-економічного розвитку країни та адміністративно-територіальних одиниць.

Поставлена мета зумовила необхідність вирішення таких завдань:

виявити сутність системи бюджетного регулювання як інструменту економічного зростання;

здійснити оцінку дієвості та ефективності існуючих підходів системи бюджетного регулювання економічного зростання в країнах з розвинутою та перехідною економікою;

оцінити ступінь реалізації пріоритетних завдань соціально-економічного розвитку України, з врахуванням використання бюджетного механізму, спрямованих на забезпечення прискореного економічного зростання, та виявити проблеми, що перешкоджали їх втіленню у життя;

виявити ступінь взаємозв'язку фінансово-бюджетної політики та загальнодержавних пріоритетів щодо забезпечення економічного зростання в Україні; економічний бюджет адміністративний планування

розкрити механізм впливу бюджетної політики на економічне зростання;

оцінити відповідність підходів та принципів бюджетного регулювання в Україні законодавству ЄС та нормам СОТ ;

визначити основні принципи розвитку системи бюджетного регулювання економічного зростання у частині видатків поточного та інвестиційного характеру;

розкрити механізм бюджетного регулювання економічного зростання в Україні в частині розвитку програмно-цільового методу планування бюджету;

розробити модель формування бюджету розвитку на загальнодержавному рівні, що надасть можливість підвищити якісний рівень державного регулювання щодо результативності та ефективності використання бюджетних коштів;

розробити інституційну модель системи бюджетної підтримки економічного зростання в Україні;

розвинути методологічні засади підвищення ефективності державних видатків на середньострокову перспективу на всіх стадіях бюджетного процесу.

Об'єктом дослідження є процес становлення та розвитку бюджетного регулювання як інструменту впливу на економічне зростання країни.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади, проблеми та принципи функціонування бюджетного механізму економічного зростання.

Методи дослідження. У роботі застосовано сукупність методів, які ґрунтуються на сучасних теоретико-методологічних підходах, що дозволило забезпечити концептуальну єдність дослідження. Системний та структурний метод використано при розробці інституційної моделі системи бюджетної підтримки економічного зростання в Україні та визначенні основних шляхів її реалізації. За допомогою порівняльного та факторного методів здійснено оцінку дієвості та ефективності існуючих підходів системи бюджетного регулювання економічного зростання в країнах з розвинутою та перехідною економікою. Методи наукового абстрагування, синтезу використано при удосконаленні методологічних засад підвищення ефективності державних видатків на середньострокову перспективу на всіх стадіях бюджетного процесу.

Інформаційну базу дослідження становлять звітні дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Держкомстату України, Світового банку, звітні дані науково-дослідних центрів та установ, а також інформація, наведена у монографічних дослідженнях та наукових публікаціях вітчизняних та зарубіжних авторів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в розробці системи бюджетного регулювання економічного зростання та удосконаленні програмно-цільового методу планування бюджету.

Основні результати дисертаційного дослідження, що містять наукову новизну, такі:

вперше:

розкрито економічну сутність бюджетного регулювання економічного зростання, що полягає у використанні сукупності інституційно-інноваційних засад у бюджетному процесі, застосуванні системи показників ефективності та результативності бюджетних програм, яка ґрунтується на класифікації бюджетних програм відповідно до їх спрямованості з урахуванням особливостей кожної класифікаційної групи, що створить відповідні умови для ефективного бюджетного впливу на результативність та якісний рівень економічних перетворень;

запропоновано модель бюджету розвитку на загальнодержавному рівні в межах розбудови бюджетного механізму економічного зростання, яка полягає у впорядкуванні видатків інвестиційного характеру та поточних видатків у розрізі бюджетних програм, що забезпечить підвищення ефективності середньострокового планування бюджету, відповідність бюджетних видатків перспективного характеру загальнодержавним пріоритетам соціально-економічного розвитку;

розроблено інституційну модель бюджетного механізму економічного зростання на загальнодержавному та місцевому рівні, що ґрунтується на розвитку системи державних інститутів економічного розвитку, яка надає можливість посилити вплив бюджетного регулювання на соціально-економічний розвиток країни та адміністративно-територіальних одиниць;

удосконалено:

методологічні засади моніторингу та контролю за ефективним використанням бюджетних коштів на всіх етапах бюджетного процесу, що ґрунтуються на упорядкуванні показників моніторингу бюджетних програм, методів їх аналізу та процедур врахування отриманих результатів у бюджетному процесі;

визначення бюджетної термінології у частині приведення її у відповідність до сутності програмно-цільового методу та бюджетного механізму економічного зростання, що підвищить ефективність управління бюджетними видатками, забезпечить їх оптимальну структуру, виходячи з пріоритетів соціально-економічного розвитку країни;

механізм визначення напрямів спрямування бюджетних коштів з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та моніторингу ефективності використання бюджетних коштів, що надасть можливість підвищити результативність програмно-цільового методу планування бюджету;

дістали подальшого розвитку:

методологічні засади формування бюджетної політики на середньострокову перспективу, що надасть можливість підвищити точність бюджетного прогнозування, якісний рівень взаємоузгодженості бюджетної та податкової політики на перспективний період;

механізм формування державних цільових та бюджетних програм як складових реалізації довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку країни в частині їх узгодження між собою, здійснення оптимізації бюджетних програм за галузями, підвищення ролі і значення середньострокового бюджетного планування, що дасть змогу забезпечити відповідність бюджетної політики пріоритетним завданням соціально-економічного розвитку;

програмно-цільовий метод планування бюджету в частині посилення його впливу на управління видатками бюджету, що мають стратегічний характер, шляхом удосконалення системи оцінки планування та виконання бюджетних програм;

методологічні засади визначення відповідності напрямів спрямування державної підтримки правовому регулюванню ЄС у цій сфері та нормам СОТ, що дасть змогу гармонізувати бюджетне законодавство України з принципами цих інституцій.

Практичне значення одержаних результатів полягає в розкритті економічної сутності системи бюджетного регулювання як вагомого інструменту впливу на економічне зростання, що надасть можливість підвищити ефективність використання бюджетних коштів в Україні.

Теоретичні положення дисертації використано в науково-дослідних роботах, що здійснювалися в ДУ «Інститут економіки і прогнозування НАН України»: «Потенціал ендогенного зростання економіки України», де автором підготовлено розділ «Бюджетна політика та її роль у забезпеченні ендогенного зростання економіки України»; “Пріоритети бюджетної політики та економічне зростання”, де автором підготовлено розділи “Національні пріоритети та бюджетна політика”, «Бюджетна політика як інструмент забезпечення економічного зростання в Україні», «Аналіз бюджетної підтримки економічного розвитку в Україні» та “Бюджетна підтримка економічного зростання та її відповідність нормам СОТ/ЄС”; «Розробка першої черги комплексу макроекономічних моделей та сценарних оцінок ключових макроіндикаторів розвитку економіки для супроводження бюджетного процесу в Україні», де автором обґрунтовано стратегічні пріоритети ефективної бюджетної політики та можливостей їх інструментальної перевірки на збалансованість в моделях фінансового програмування в межах супроводження бюджетного процесу (довідка від 07.03.2008 р. №135-12/191).

Прикладна цінність дослідження полягає в тому, що використання його результатів надає можливість для реалізації бюджетної реформи в частині запровадження у бюджетний процес України механізмів економічного зростання, забезпечення впливу бюджетної політики на досягнення загальнодержавних пріоритетів.

Теоретичні положення та висновки дисертації було частково використано Міністерством фінансів України при підготовці наукового обґрунтування основних напрямів бюджетної політики України на середньостроковий період та проектів Законів України про державний бюджет на 2005-2008 роки (довідка від 06.03.2008р. №31-77000-12/0147) та Міністерством з питань житлово-комунального господарства України для аналізу ефективності використання бюджетних коштів, розроблення Порядку використання у 2008 році коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання Загальнодержавної програми реформування та розвитку житлово-комунального господарства, у тому числі на здешевлення кредитів, Порядку використання у 2008 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи з енергозбереження, у тому числі оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку споживання води і теплової енергії, ремонт і реконструкцію теплових мереж та котелень, будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів, Порядку конкурсного відбору інноваційних та інвестиційних проектів, спрямованих на реалізацію пріоритетних напрямів державної житлової політики, які реалізуються за рахунок кредитів банків, з відшкодуванням відсоткових ставок за рахунок коштів державного бюджету (довідка від 08.05.2008 р. № 8/10-33-3).

Теоретичні положення, які викладено у дисертації, поглиблюють знання щодо сутності бюджету, його функцій і ролі у забезпеченні економічного зростання.

Особистий внесок здобувача полягає в розкритті сутності механізму бюджетного регулювання економічного зростання. Дисертаційна робота є самостійним завершеним дослідженням. Наукові положення, розробки, результати, висновки і рекомендації, що виносяться на захист, одержані автором самостійно. Особистий внесок у працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та методологічні положення дисертаційної роботи доповідалися автором на міжнародних і всеукраїнських науково-теоретичних та науково-практичних конференціях, науково-методологічних семінарах і круглих столах. Зокрема, на науково-теоретичній конференції Міністерства фінансів України “Бюджетна політика стимулювання економічного зростання та механізми її реалізації” (2006 р., м.Київ), науково-теоретичній конференції Науково-дослідного фінансового інституту “Розвиток фінансової системи України в умовах трансформаційних перетворень” (2006 р., м.Київ), науково-практичній конференції Міністерства фінансів України, ГоловКРУ України “Контроль за використанням державного майна: сучасний стан і напрями вдосконалення” (2006 р., м. Київ), міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми реалізації державної політики соціально-економічного розвитку України” (2006 р., м.Київ), міжнародній конференції “Міжнародна міграція та розвиток України в контексті європейської інтеграції” (2007 р., м.Київ), науковій конференції з питань правового забезпечення енергетичної безпеки України (2007 р., м. Київ), круглих столах: “Адаптація міжнародної термінології до потреб бухгалтерського обліку та фінансового контролю (методологічний та організаційний аспекти) (2006 р., м.Київ), “Напрями бюджетної політики на 2007 рік” (2006 р., м. Переяслав-Хмельницький), “Проект Державного бюджету України на 2007 рік як складова стратегії прискореного економічного розвитку” (2007 р., м. Київ), “Бюджетна стратегія та її реалізація у 2007 році” (2006 р., м.Київ), “Бюджетно-податкова політика у 2007 році” (2006 р., м.Київ), Фінансово-економічному форумі “Бюджетна політика 2008-2009 років та середньострокова перспектива розвитку України” (2008 р., м. Київ).

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковано у 3 монографіях у тому числі 1 індивідуальній монографії, 27 статях у наукових журналах, збірниках наукових праць, матеріалах і тезах доповідей науково-практичних конференцій загальним обсягом 47 др.арк.

Обсяг і структура роботи. Дисертація складається з переліку умовних позначень, вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 452 сторінки, основний зміст роботи викладено на 376 сторінках, список використаних джерел включає 406 найменувань на 35 сторінках. Дисертація містить в основному тексті 10 таблиць та 32 рисунки, з них 4 таблиці та 8 рисунків займають 14 окремих сторінок. Робота має 5 додатків на 36 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету, об'єкт і предмет дослідження, визначено наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, відображено апробацію результатів дослідження.

У першому розділі «Теоретико-методологічні основи становлення бюджетного регулювання економічного зростання» проаналізовано теоретичні засади та світовий досвід державного регулювання економічного зростання, розкрито сутність та визначено місце і роль бюджетного регулювання у забезпеченні сталого економічного зростання, виявлено особливості формування політики економічного зростання в Україні, проблеми та перспективи її втілення у життя.

Аналіз теоретичних підходів до державного регулювання економіки, заснованих на кейнсіанських теоріях, теоріях ліберального типу, концепції неокласичного синтезу, концепції технологічного прориву, теорії довгих хвиль тощо, та досвіду їх застосування в різних країнах світу дав змогу зробити висновок про те, що, незважаючи на значні відмінності поглядів, практично всі теоретичні економічні концепції передбачають участь держави в управлінні економікою. Навіть у найліберальніших моделях державного регулювання вибіркове і прагматичне втручання держави в економічні процеси, зокрема, засобами бюджету, визнається необхідним. Водночас втручання держави в економіку в країнах з перехідною економікою та в країнах - світових економічних лідерах має певні відмінності: якщо у першому випадку найпріоритетнішими завданнями є формування нових ринкових інституцій, забезпечення реалізації державних пріоритетів, розвиток інженерної інфраструктури, сприяння інноваційному розвитку, то в останньому - це розвиток системи суспільних послуг, підвищення їх обсягу та якості, підтримка науки і освіти, удосконалення системи державного управління.

Дослідження досвіду стимулювання економічного зростання у США, Канаді, країнах Західної Європи, Латинської Америки та Східної Азії дозволило зробити висновок про те, що ефективність застосування тієї чи іншої моделі державного та, зокрема, бюджетного регулювання з огляду на необхідність забезпечення економічного зростання залежить від багатьох факторів, головними з яких є:

стан економічного розвитку країни, який характеризується обсягом ВВП на душу населення, структурою ВВП, станом розвитку інфраструктури, ступенем забезпечення ресурсами тощо;

стадія соціально-економічного розвитку країни, яка визначається динамікою ключових економічних показників, тенденціями розвитку суспільства, пануванням певних технологічних укладів;

бачення держави щодо розвитку суспільства, тобто державний устрій та система пріоритетів у діяльності влади;

ментально-ціннісні засади суспільства, розвиток громадянського суспільства.

Можливості щодо здійснення державного та, зокрема, бюджетного регулювання, визначаються рівнем розвитку інституційного середовища, розвиненістю системи державного управління та її відповідністю ринковому середовищу, ступенем відповідності законодавства існуючим економічним реаліям.

Проведене дослідження дозволило дійти до висновку, що визначальними при виборі моделі державного регулювання економіки та системи бюджетного регулювання є бачення держави щодо розвитку суспільства, стан та стадія економічного розвитку країни. Наявність інструментів такого регулювання є суттєвішим при визначенні часових меж втілення стратегій економічного зростання та механізмів, що використовуються для їх реалізації.

На сьогодні економічне зростання, що відбувається в Україні, головним чином забезпечене екстенсивними факторами. Потенціал для реалізації стратегії технологічного прориву майже не задіяний. З огляду на це, значної уваги потребує завдання утвердження України як високотехнологічної держави на базі розробки та реалізації стратегії прискореного економічного зростання, заснованої на пріоритетному розвитку виробництв п'ятого та шостого технологічних укладів, що, в свою чергу, вимагає удосконалення бюджетного регулювання в цій сфері, забезпечення його спрямованості на реалізацію загальнодержавних пріоритетів.

У другому розділі «Бюджетна політика та її роль у забезпеченні економічного зростання в Україні» розглянуто фінансово-бюджетну політику як інструмент реалізації стратегії соціально-економічного зростання, визначено напрями удосконалення бюджетної політики економічного зростання в Україні.

Бюджетна політика є однією зі складових економічної політики та інструментом реалізації функцій, покладених на державу, зокрема щодо розробки та впровадження стратегії економічного зростання. З огляду на це, основними завданнями на даному етапі економічного розвитку мають стати: затвердження довгострокової стратегії соціально-економічної політики, здійснення структурної перебудови економіки у відповідності з сучасними вимогами глобалізованого середовища, створення ефективної моделі державного управління процесами економічного зростання як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях.

Методологічні засади формування бюджетної політики формуються з урахуванням її структуризації за функціональними та організаційно-правовими ознаками. Водночас незалежно від структуризації ключовою складовою формування бюджетної політики є бюджетне регулювання як інструмент впливу бюджету на соціально-економічний розвиток, зокрема, на економічне зростання.

Аналіз системи бюджетного регулювання протягом останніх шести років з огляду на її відповідність завданням забезпечення економічного зростання дає змогу дійти наступних висновків. Останніми роками в Україні відбувалося значне збільшення питомої ваги державних витрат у ВВП, але, на відміну від інших країн, - як тих, що розвиваються, так і розвинених країн світу, причиною її збільшення стало не усвідомлення необхідності концентрації зусиль на "проривних" напрямках з метою забезпечення економічного зростання, і не розуміння необхідності підвищити якість і, відповідно, вартість державного управління, а ліквідація пільгових режимів для розвитку бізнесу та удосконалення податкового адміністрування. Значне підвищення державних витрат майже не відбилося на фінансуванні державних інвестиційних програм і проектів, підтримці інновацій, науки і освіти, підвищенні якості державного управління. Усі отримані додаткові кошти були спрямовані на виконання завищених з економічної точки зору соціальних зобов'язань та призвели до соціального перевантаження економіки і вичерпання ресурсів економічного зростання (табл.1).

Таблиця 1 - Економічне зростання та частка валового внутрішнього продукту, що спрямовується на формування доходів бюджету та інвестування в Україні, %

Показник	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Реальне зростання ВВП	-1,9	- -0,2	5,9	9,2	5,2	9,6	12,1	2,7	7,3	7,6
Питома вага інвестицій в основний капітал до ВВП	13,6	113,5	13,9	16,0	16,5	19,1	21,9	21,1	23,0	26,4
Питома вага доходів зведеного бюджету у ВВП	28,2	25,2	28,9	26,9	27,4	28,2	26,5	30,4	31,6	30,8
Питома вага інвестицій за рахунок коштів державного бюджету до ВВП	1,0	1,0	0,7	0,9	0,8	1,3	2,3	1,2	1,3	1,5

Джерело: за даними статистичного довідника «Україна в цифрах» 1999-2008 рр. та звітними даними Держказначейства України.



Визначено, що сучасна бюджетна політика має певні характеристики, які потребують удосконалення з урахуванням розвитку програмно-цільового методу бюджетного планування. По-перше, лише за формою її можна визнати стратегічною, разом з тим принципи формування бюджету та засоби досягнення тих чи інших цілей мають суто тактичний характер, змінюючись з року в рік залежно від бачення того чи іншого уряду. По-друге, сучасна бюджетна політика за змістом є політикою дохідного типу. Планування, організація та виконання бюджету в Україні здійснюється саме від доходів, під обсяг яких плануються бюджетні видатки та визначаються контрольно-регулюючі функції держави. По-третє, на сьогодні бюджетна політика майже втратила стимулюючу функцію і значною мірою має стримуючий для розвитку економіки характер.

Основними напрямами бюджетної політики на 2007-2008 рр. передбачено необхідність збереження стабільності податкового регулювання на певний період та доведення питомої частки державних витрат у ВВП до 30-32%, що в цілому є позитивним явищем. Водночас в умовах невизначеності пріоритетних напрямків, які потребують активної підтримки з боку держави, та недосконалості механізмів стимулювання реалізації цих пріоритетів, зменшення частки державних витрат у ВВП не обов'язково призведе до прискорення економічного зростання.

Загальні засади удосконалення фінансово-бюджетного регулювання на середньо- та довгострокову перспективу полягають в узгодженні бюджетно-податкової політики із завданнями інвестиційної стратегії; трансформації бюджетних ресурсів у чинник соціально-орієнтованого економічного зростання, перетворенні бюджетного механізму в ефективний інструмент соціально-економічної стратегії; запровадженні податкових стимулів інноваційної діяльності та нагромадження капіталу. З огляду на це, потребує уточнення структура та показники бюджетних декларацій. Актуальним є удосконалення процедур їх розробки, затвердження та урахування в проекті бюджету. Доцільним є включення до бюджетної декларації таких параметрів:

макроекономічні показники (структура ВВП, обсяг його перерозподілу через зведений бюджет тощо), на досягненні яких має зосередитися бюджетна політика у поточному році;

пріоритети бюджетних видатків відповідно до програми соціально-економічного розвитку країни;

основні принципи формування політики у сфері доходів бюджету;

принципи та форми надання державної підтримки окремим видам діяльності та окремим територіям;

інституційні та структурні перетворення, які передбачено здійснити у середньостроковій перспективі;

податкові та бюджетні інструменти, впровадження яких передбачається протягом наступного періоду;

нормативно-правові акти, підготовка і прийняття яких планується на період, що розглядається.

Це дасть змогу надати бюджетній політиці послідовності і системності, підвищити її результативність з огляду на виконання завдань, що формуються в стратегії соціально-економічного розвитку держави.

У третьому розділі «Механізми бюджетної підтримки економічного зростання» проаналізовано підходи та механізми підтримки економічного зростання засобами бюджетного регулювання, що використовуються в світі, зокрема, такими, як бюджет розвитку, стабілізаційний та інвестиційний фонди, банки розвитку тощо.

Необхідність державної підтримки економічного зростання визнається практично усіма розвинутими країнами світу, однак кожна з цих країн має відповідні фінансові та інституційні механізми, що ґрунтуються на основних принципах, а саме:

відокремлення бюджетних коштів, що використовуються для поточних та перспективних цілей;

використання державних коштів на суспільно значущі проекти, що відповідають програмам стратегічного розвитку країн;

контроль суспільства за ефективністю використання бюджетних коштів.

Встановлено, що в цілому їх можна згрупувати в дві категорії: механізми, що використовуються в межах державного бюджету, та механізми, що функціонують за принципами, закладеними в організацію бюджетного процесу, але в межах окремих інституційних одиниць поза бюджетом. Ті, що належать до першої категорії, як правило, використовують механізм бюджету розвитку, ті, що відносяться до другої, - державні фонди, програми, національні плани та ін.

Доведено, що передумовою фінансування державою видатків перспективного характеру має бути:

визначення дохідних джерел видатків стратегічного характеру та запровадження моделі, що виключає фінансування цих видатків за залишковим принципом;

наявність чітких і прозорих процедур здійснення видатків розвитку з урахуванням їх відповідності соціально-економічній стратегії країни та визначеним в ній пріоритетам;

налагодження належного рівня контролю з боку суспільства за видатками розвитку та їх результативністю.

В Україні протягом останніх років здійснено перші кроки в нормативно-правовому врегулюванні запропонованого механізму фінансування видатків розвитку на загальнодержавному рівні, бюджету розвитку місцевих фінансів. Водночас у світі широко використовуються й такі фінансові інструменти вирішення перспективних питань розвитку, як банки розвитку, інші спеціалізовані фонди.

Проведений аналіз наявних механізмів реалізації концепції двох бюджетів та можливостей застосування їх в Україні довів, що саме бюджет розвитку є оптимальним механізмом забезпечення економічного зростання в Україні. Стабілізаційний фонд використовується як інструмент економічного зростання головним чином у тих країнах, які мають значну частку експорту енергоресурсів, і в Україні може використовуватися лише як інструмент опосередкованого впливу на реалізацію державою стратегії сталого економічного зростання шляхом резервування коштів для згладжування негативних для країни цінових коливань. Доцільним є використання в Україні інституту національного банку розвитку для фінансування програм, що сприяють прискореному економічному зростанню на якісно новій технологічній базі як альтернативи надання кредитів за рахунок державного бюджету.

Розвиток бюджетного регулювання економічного зростання не є можливим без удосконалення методологічних підходів до формування державних цільових та бюджетних програм як складових реалізації довгострокової стратегії соціально-економічного розвитку країни. Державні цільові програми, що існують на сьогодні, мають бути переглянуті і згруповані у відповідні агреговані програми, кожна з яких спрямована на реалізацію певного державного пріоритету, що міститься у довгостроковій стратегії соціально-економічного розвитку. В свою чергу, кожна державна цільова програма має складатися з низки бюджетних програм, які забезпечуватимуть її реалізацію. При цьому слід уникати дублювання у різних бюджетних програмах аналогічних за змістом заходів, що призводить до розпорошення бюджетних коштів та знижує ефективність їх використання.

Доцільно запровадити практику щорічного перегляду програм з урахуванням пріоритетів економічного розвитку, проміжних результатів їх реалізації та наявних можливостей бюджету щодо їх фінансування. Під час перегляду вже діючих чи затвердженні нових державних цільових програм перевага має надаватися тим, які пропонують обґрунтовані та прораховані інвестиційні проекти та мають інноваційний характер.

Успішність реалізації затверджених державних цільових програм великою мірою залежить від забезпечення їх фінансування в запланованих обсягах відповідно до затвердженого графіка. Оскільки такі програми мають довгостроковий характер та потребують значних фінансових вкладень, постає питання забезпечення узгодженості їх фінансування на весь період реалізації з перспективними можливостями бюджету на відповідний період. Незабезпечення такої узгодженості з часу затвердження відповідної програми спричиняє ймовірні ризики її недофінансування, а отже недосягнення запланованих цілей, та, відповідно, втрату очікуваних макроекономічних вигод, часу та бюджетних коштів. З метою розв'язання протиріччя між довгостроковим характером державних цільових програм та оперативним характером їх фінансування необхідно розробити та запровадити методику їх узгодження з процесом формування державного бюджету на середньостроковий період. Така методика має передбачати можливості перегляду державних цільових програм відповідно до бюджетних очікувань на середньострокову перспективу.

Визначення спрямованості бюджетної політики на економічне зростання вимагає перегляду терміну "видатки розвитку", який має формуватися на базі бюджетних програм. Існуюче визначення видатків розвитку не у повній мірі відповідає сутності програмно-цільового методу планування бюджету та знижує його можливості по управлінню результатами. У цьому контексті слід також у бюджетній термінології переглянути визначення "капітальні вкладення".

Четвертий розділ «Розвиток програмно-цільового методу планування бюджету в системі бюджетного регулювання економічного зростання в Україні» присвячено питанням визначення концептуальних засад бюджетного регулювання економічного зростання відповідно до законодавства ЄС та норм СОТ, підсилення ролі програмно-цільового методу планування бюджету на управління результатами, виявленню проблемних питань та шляхів удосконалення бюджетної підтримки економічного зростання в Україні.

Визначення концептуальних засад надання бюджетної підтримки є одним з ключових завдань будь-якої держави. Основними питаннями, що потребують врегулювання у цій сфері, є встановлення принципів бюджетної підтримки, форм та процедур її надання, критеріїв щодо відбору об'єктів, на які вона спрямовується. Ці питання посідають важливе місце у правовому регулюванні як ЄС, так і СОТ та мають бути враховані у розвитку бюджетного регулювання економічного зростання в Україні після вступу до СОТ.

Відповідно до директив ЄС дозволеними формами бюджетної підтримки, зокрема, є допомога, що має соціальний характер та надається окремим споживачам; а також така, що спрямована на сприяння економічному розвитку регіонів із вкрай низьким рівнем життя та високим рівнем безробіття, реалізацію важливих проектів загальноєвропейського значення або подолання значних економічних порушень у державі, розвиток певної економічної діяльності. Важливим принципом, який має застосовуватися до бюджетної підтримки, є її загальний характер та обмеженість у часі.

Метою регулювання субсидій нормами СОТ є запобігання викривленню конкуренції на ринку, зокрема, це стосується внутрішньої та міжнародної торгівлі. Субсидії, які порушують ефективний розподіл ресурсів в економіці, мають підлягати обмеженню чи забороні. Відповідно до норм СОТ не є забороненими випадки, коли така допомога спрямовується неблагополучним регіонам у межах загальної політики регіонального розвитку, на програми реструктуризації, проведення науково-дослідної діяльності, як одноразова субсидія на сприяння в прискореній адаптації наявних виробничих потужностей до нових вимог охорони навколишнього середовища.

Усі промислово розвинені країни використовують державну підтримку окремих секторів економіки в межах можливостей, що залишають угоди СОТ та директиви ЄС. Формами такої підтримки можуть бути: зменшення податків, а також бюджетна підтримка, що здійснюється шляхом інвестування капіталу, надання грошових кредитів, товарів і послуг, гарантування займів, закупівлі товарів для державних потреб тощо. Не можна обійтися без бюджетної підтримки і при реалізації стратегії прискореного економічного зростання, особливо за умов, коли існує необхідність впливати не лише на темпи, але й на якість економічного зростання, що є характерним для України сьогодні. Враховуючи це, ключовим питанням удосконалення бюджетної підтримки є визначення обмеженого кола пріоритетів розвитку України на середньо- та довгострокову перспективу та обсягу коштів, які держава планує виділити на їх реалізацію. При виборі цих пріоритетів та критеріїв необхідно врахувати, що бюджетна допомога має задовольняти одній з таких вимог: мати соціальний характер, сприяти економічному розвитку відсталих регіонів, сприяти розвитку певної економічної діяльності, бути націленою на подолання економічних порушень в країні.

Зрозуміло, що на сучасному етапі розвитку України, в умовах широкого застосування бюджетної підтримки, неможливо від неї відмовитися. Це може спричинити складні проблеми у функціонуванні окремих підприємств і навіть соціальних питаннях, особливо враховуючи наявність глибоких системних проблем у функціонуванні ряду галузей, зокрема агропромислова, житлово-комунальна, вугільна тощо. Виходячи з наведеного, необхідно, концептуально визначивши принципи, критерії та форми надання бюджетної підтримки, поступово скорочувати та переорієнтовувати її на прискорення економічного зростання, забезпечивши відповідність напрямів та форм бюджетної підтримки законодавству ЄС та нормам СОТ.

В Україні застосовуються різні форми державної підтримки: пільгове оподаткування, підтримка за рахунок економічно необґрунтованих цін і тарифів (енергетичні ресурси, житлово-комунальні послуги, продукти харчування тощо), та безпосередньо бюджетна підтримка (державні замовлення, бюджетне фінансування та кредитування реалізації певних програм і проектів). Аналіз методологічних підходів до бюджетної підтримки економічного зростання виявив їх недосконалість, оскільки вони не дають можливості забезпечити на належному рівні відповідність такої підтримки загальнодержавним пріоритетам та активний вплив держави на економічний розвиток.

Оцінка бюджетних програм за останні три роки та запланованих на 2007 р. з метою виявлення таких, що відповідають принципам законодавства ЄС та нормам СОТ, здійснювався за напрямами: видатки державного бюджету на науку та освіту (за функціональним призначенням) - фундаментальні дослідження (0140), дослідження і розробки в галузях економіки (0480), професійно-технічна (0930), вища (0940) та післядипломна (0950) освіта, бюджетні програми інвестиційного характеру у сфері економічної діяльності, спрямовані на розвиток інфраструктури вирівнювання економічного розвитку регіонів, розвиток нових видів діяльності, подолання значних економічних порушень, структурні зміни, реструктуризацію підприємств, галузей економіки, пристосування їх до ринкового середовища тощо (табл.2). Розрахунки здійснені по всіх бюджетах за єдиною функціональною класифікацією видатків та кредитування бюджету.

Протягом останніх років видатки державного бюджету, які спрямовані на забезпечення економічного зростання на новій технологічній основі, за винятком тих, що спрямовані на реструктуризацію підприємств та галузей економіки, в цілому відповідають принципам законодавства ЄС та нормам СОТ у сфері надання державної допомоги. Водночас обсяг фінансування цих програм не є значним порівняно із загальним обсягом видатків бюджету і не дає змогу зазначити про спрямованість бюджетної політики на забезпечення економічного зростання. Особливу занепокоєність викликає достатньо низький рівень видатків, спрямованих на розвиток нових видів діяльності, подолання значних економічних диспропорцій, опанування п'ятого та шостого технологічних укладів (від 0,3 до 0,9% загального обсягу видатків бюджету) та на науку (1,5 - 1,7%). Переважна частина видатків серед тих, які можна вважати спрямованими на економічне зростання, направляється на освіту (професійно-технічну, вищу, післядипломну), розвиток інфраструктури у регіонах, програми реструктуризації підприємств та галузей економіки. Причому основними напрямами спрямування останніх є: будівництво енергоблоків атомних електростанцій; розвиток мережі та утримання автомобільних доріг, розвиток портового господарства, будівництво метрополітенів, мостових переходів; розвиток та реконструкція централізованих систем водопостачання; газифікація, будівництво газопроводів-відводів. Всі перелічені заходи, безумовно, є необхідними з огляду на стан транспортної, енергетичної та житлово-комунальної інфраструктури в Україні, але реалізація деяких з цих проектів має здійснюватися переважно на базі державно-приватного партнерства. Перехід до такого способу фінансування означених проектів можливий лише за умов удосконалення тарифної політики на ринках природних монополій у сфері енергетики, транспорту, зв'язку, житлово-комунального господарства і потребує системних, а не косметичних перетворень. Відповідно, у державному бюджеті слід передбачати кошти саме на формування концептуальних засад та реалізацію таких структурних перетворень, а не на беззворотне фінансування певних підприємств.

Державна підтримка за рахунок бюджету нових інноваційних та наукоємних видів діяльності, розвиток яких допоміг би якісно змінити структуру економіки, та програм, спрямованих на подолання значних економічних порушень, планувалася у 2004 р. на рівні 0,5%, у 2005 р. - 0,7% , у 2006 р. - 0,3%, у 2007 р. - 0,9% загального обсягу видатків державного бюджету. Серед напрямків діяльності, які підтримувалися за рахунок бюджету, варто виокремити реалізацію Національної космічної програми, створення ядерно-паливного циклу, підготовку виробництва нових модифікацій літаків, реалізацію державної програми підтримки інновацій, впровадження енергозберігаючих заходів та реалізацію програми "Нанофізика та наноелектроніка", яка, до речі, належить до технологій шостого технологічного укладу, але її фінансування було передбачено лише на 2006 р. і становило 15 млн. грн.

У 2007 р. заплановано значну порівняно з минулими роками бюджетну підтримку програм у сфері енергозбереження (701,1 млн. грн.), що є позитивним фактором. Бюджетні програми, спрямовані на реструктуризацію підприємств та галузей економіки, за останні три роки здебільшого були зосереджені на модернізації вугільної галузі, розвитку мінерально-сировинної бази, стабілізації та розвитку тваринництва і птахівництва, модернізації теплопунктів тощо. Обсяг коштів, які планувалося виділяти на ці програми у 2004 р., становив 5,4% обсягу видатків державного бюджету, у 2005 р. - 1,2%, у 2006 р. - 0,3%, у 2007 р. - на рівні 3%. Необхідно звернути увагу на обсяг видатків, що планувався на фінансування наукових досліджень та освіту, зрозуміло не всі бюджетні програми у цих сферах є такими, що можна віднести до програм розвитку, але, безумовно, обсяг коштів, які держава виділяє на фінансування наукових досліджень та освіту, істотно впливає на темпи та якість економічного зростання. Законами про Державний бюджет України на освіту (професійно-технічну, вищу, післядипломну) планувалося виділити у 2004 р. - 9% обсягу видатків бюджету, у 2005 р. - 8 % , у 2006 р. - 8 %, у 2007 р. - 8,2%; на наукові дослідження у 2004 р. - 1,7 %, у 2005 р. - 1,4 %, у 2006 р. - 1,5 %, у 2007 р. - 1,7%.

Порівняння рівня видатків на освіту і науку в Україні та в розвинених країнах світу доводить, що для забезпечення економічного зростання обсяг цих видатків слід збільшити, одночасно переглянувши їх структуру. Передові країни світу приділяють велику увагу фінансуванню науки. Так, бюджетом США на 2007 р. передбачено виділення 137 млрд. дол. на реалізацію наукових програм, що на 50% більше порівняно з 2001 р. У подальші десять років на наукові дослідження планується виділити близько 50 млрд. дол. США бюджетного фінансування та 86 млрд. дол. у вигляді податкових пільг.



Таблиця 2 - Динаміка обсягів державного фінансування за напрямками, що уособлюють суспільний розвиток і систематизовані відповідно до дозволених форм допомоги законодавством ЄС та нормами СОТ у сфері державної підтримки, млн. грн.

Показник	2004	2005	2006	2007
		%		%		%		%
Фундаментальні дослідження (0140)	687,4	1,1	1 050,2	0,9	1 319,3	1,0	1 546,0	1,0
Дослідження і розробки в галузях економіки (0480)	384,0	0,6	569,3	0,5	658,4	0,5	922,1	0,6
Освіта (професійно-технічна (0930), вища (0940), післядипломна (0950)	5 801,6	9,0	9 243,2	8,0	11 124,8	8,0	13 330,0	8,2
Розвиток інфраструктури, вирівнювання економічного розвитку регіонів	4471,8	7,0	4976,0	4,3	2447,5	1,8	4462	2,8
Розвиток нових видів діяльності, подолання значних економічних порушень	315,5	0,5	749,7	0,7	365,84	0,3	1434,5	0,9
Програми реструктуризації підприємств, галузей економіки, пристосування їх до ринкового середовища	3478,5	5,4	1442,8	1,2	358,0	0,3	4811,0	3,0

Джерело: розрахунки автора за даними Законів України про Державний бюджет на 2004 - 2007 рр.

Проведений аналіз дає підстави критично поставитися до бюджетів останніх років як з точки зору обсягу коштів, що планувалося направити на реалізацію проектів, які мали сприяти економічному зростанню, так і з точки зору якісної характеристики структури видатків, зокрема спрямованості відповідних бюджетних програм, структура видатків не відповідає у повні мірі загальнодержавним пріоритетам.

Існують проблеми у плануванні та моніторингу видатків розвитку, пов'язані з термінологічною невизначеністю в цій сфері. Так, аналіз видатків перспективного характеру, які здійснюються за рахунок державного бюджету, проведений на базі бюджетних програм та субвенцій, які спрямовуються на забезпечення економічного зростання, свідчить про те, що на загальнодержавному рівні на розвиток (без видатків на освіту, які відповідно до визначення видатків розвитку до таких не належать) у 2004 р. планувалося спрямувати 14,6%, у 2005 р. - 7,6%, у 2006 р. - 3,9%, а у 2007 р. - 8,3% обсягу видатків державного бюджету. Наведені показники свідчать про досить стриману політику держави у сприянні економічному розвитку. З іншого боку, якщо подивитися на ті самі бюджети з позиції частки видатків розвитку у загальному обсязі видатків державного і зведеного бюджетів, можна зазначити іншу й більш оптимістичну ситуацію - у 2005 р. - щонайменше 24,2%, у 2006 р. - 13,4%. Ще більш показовим є порівняння видатків розвитку місцевих бюджетів, визначених відповідно до існуючої термінології, та бюджетів розвитку місцевих бюджетів. Витрати, які відповідно до цього визначення є видатками розвитку, можна віднести до видатків розвитку лише за формальними ознаками; далеко не всі видатки, що до них належать, можна віднести до перспективних. Значна частина цих видатків жодного стосунку до програм розвитку не має і не кореспондується з поняттям "бюджет розвитку" як на місцевому, так і на державному рівні. Зважаючи на це, існуюче визначення видатків розвитку є недосконалим та не відповідає принципам, закладеним у модель бюджету розвитку. Його використання у практичній діяльності позбавлене сенсу, оскільки:

надає урядовцям, що приймають та оцінюють державні рішення на найвищому рівні, інформацію, яка відображає не в повній мірі спрямованості бюджету на забезпечення економічного зростання;

ускладнює урядові структури можливостей планувати, управляти та контролювати видатки розвитку, зокрема, їх структуру, якісне наповнення та відповідність пріоритетам соціально-економічного розвитку держави;

Подальший розвиток програмно-цільового методу враховуючи необхідність підсилення впливу бюджетної політики на економічне зростання та приведення системи бюджетної підтримки в Україні до принципів, що застосовуються в країнах ЄС та країнах-членах СОТ, має здійснюватися у таких напрямах.

1. Проведення класифікації бюджетних програм залежно від їх спрямованості та характеру з формуванням щонайменше трьох категорій:

програми, спрямовані переважно на підтримку поточної діяльності головних розпорядників бюджетних коштів на виконання ними покладених законодавством завдань;

програми, спрямовані переважно на реалізацію соціальних завдань;

програми, спрямовані переважно на економічний розвиток.

2. Визначення критеріїв віднесення бюджетних програм до тієї чи іншої групи (категорії).

3. Розробка адекватної системи цільових (результативних) показників, які можуть бути кількісно виміряні та відображають специфіку діяльності з реалізації завдань тієї чи іншої бюджетної програми.

4. Визначення порядку та особливостей використання бюджетних коштів з реалізації бюджетних програм за кожною категорією.

5. Удосконалення методології середньострокового планування бюджету, яка б дала змогу пов'язати визначені довгострокові цілі соціально-економічної стратегії з бюджетними ресурсами на відповідний період.

6. Вивчення можливостей та шляхів застосування програмно-цільового методу для планування місцевих бюджетів шляхом реалізації пілотних проектів з метою аналізу отриманих результатів, удосконалення на цій основі методології та поступового поширення позитивних напрацювань на організацію бюджетного процесу в цілому.

7. Удосконалення підходів, що використовуються для планування та виконання видатків, які мають перспективний характер, а саме:

бюджету розвитку, що є основою бюджетного механізму економічного зростання, як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні;

термінології, що використовується в межах бюджетного регулювання економічного зростання шляхом переходу до формування видатків та витрат розвитку на базі бюджетних програм з урахуванням їх відповідності пріоритетам стратегічного розвитку держави.