Програмно-цільовий метод управління видатками бюджету

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД

"КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ВАДИМА ГЕТЬМАНА"

УДК 336.131

ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ МЕТОД УПРАВЛІННЯ ВИДАТКАМИ БЮДЖЕТУ

Спеціальність 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ПОТЕРЯЙЛО ІРИНА ЮРІЇВНА

Київ 2009

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано на кафедрі фінансів Київського національного торговельно-економічного університету Міністерства освіти і науки України, м. Київ.

Науковий керівник: кандидат економічних наук, доцент Кучер Галина Вікторівна, Київський національний торговельно-економічний університет, доцент кафедри фінансів

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Крупка Михайло Іванович, Львівський національний університет імені Івана Франка, завідувач кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту

кандидат економічних наук, доцент Субботович Юлія Леонідівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту

Захист відбудеться "11" червня 2009 року о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.006.04 у ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги, 54/1, ауд. 203.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана»: 03113, м. Київ, вул. Дегтярівська 49 г, ауд. 601.

Автореферат розісланий "8" травня 2009 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

кандидат економічних наук, професор Поддєрьогін А.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. На шляху європейської інтеграції актуальним для України є реформування фінансової сфери і гармонізація чинного законодавства відповідно до міжнародних стандартів, оскільки національна економіка характеризується низьким рівнем ефективності соціально-економічної політики, відсутністю дієвих механізмів управління бюджетними коштами, недосконалістю діючого законодавства з питань здійснення бюджетних видатків.

Запровадження сучасних технологій у галузі державного управління дозволяє підвищити ефективність соціально-економічної політики держави шляхом оптимізації структури бюджетних видатків. Одним з методів, апробованих у світовій практиці, який забезпечує узгодження бюджетних видатків із пріоритетами державної політики, є програмно-цільовий метод (далі - ПЦМ). Упровадження ПЦМ є важливою складовою бюджетної реформи в Україні, що потребує проведення ґрунтовних досліджень його сутності, особливостей і ролі в бюджетному процесі.

Проблеми розвитку й удосконалення методів бюджетного управління в цілому та програмно-цільового методу зокрема висвітлено у працях українських вчених: Т.С.Бабич, Т.І.Єфименко, Л.Є.Клець, М.І.Крупки, М.І.Кульчицького, Г.В.Кучер, В.Д.Лагутіна, Л.О.Омелянович, К.В.Павлюк, Ю.В.Пасічника, М.Т.Пашути, З.В.Перуна, Н.І.Рубан, Ю.Л.Субботович, І.Б.Стефанюка, О.П.Суслова, В.М.Федосова, Н.Ф.Чечетової, І.Я.Чугунова та ін.

Відомі роботи з даної тематики зарубіжних вчених: О.І.Андрєєвої, М.П.Афанасьєва, Ханса де Брюйна, В.Гамукіна, А.В.Кірєєвої, Т.М.Ковальової, І.В.Кривогова, A.М.Лаврова, О.Г.Лобко, Ф.Мошера, А.Премчанда, Б.А.Райзберга та ін.

Запровадження ПЦМ в Україні відбулося на рівні державного бюджету та у вигляді окремих пілотних проектів на рівні місцевих бюджетів. Удосконалення потребують процес формування та виконання бюджету за програмами, що реалізуються із застосуванням ПЦМ, методики визначення показників результативності бюджетних програм і проведення оцінки здійснених бюджетних видатків. Зазначене підтверджує необхідність проведення дослідження теоретико-методологічних засад удосконалення використання ПЦМ в Україні з урахуванням міжнародного досвіду та вітчизняних особливостей розвитку бюджетних відносин, що і обумовило актуальність обраної теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою частиною науково-дослідної роботи кафедри фінансів Київського національного торговельно-економічного університету "Реформування бюджетної системи в контексті євроінтеграції України" № 0107U003081. Особистий внесок автора полягає у розкритті змісту й особливостей, складових програмно-цільового методу у бюджетному процесі України та внесенні пропозицій щодо вдосконалення організації застосування програмно-цільового методу, що сприятиме підвищенню результативності використання бюджетних коштів.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є поглиблення обґрунтування теоретико-методологічних засад застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні і розробка практичних рекомендацій щодо його вдосконалення з урахуванням світового досвіду для забезпечення ефективного й раціонального використання коштів державного та місцевих бюджетів.

Відповідно до поставленої мети визначено основні завдання дослідження, спрямовані на її досягнення:

- уточнити сутність програмно-цільового методу управління видатками бюджету;

- розкрити характерні особливості складових елементів програмно-цільового методу;

- узагальнити зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу в управлінні видатками бюджету;

- провести оцінку результативності видатків державного бюджету в умовах застосування програмно-цільового методу;

- вивчити застосування програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів України;

- розкрити особливості та результативність надання бюджетних послуг в умовах застосування програмно-цільового методу;

- проаналізувати нормативно-правове забезпечення застосування програмно-цільового методу;

- дослідити середньострокове бюджетне планування як умову підвищення результативності програмно-цільового методу;

- визначити напрями вдосконалення програмно-цільового методу управління видатками державного та місцевих бюджетів України.

Об'єктом дослідження є управління видатками державного та місцевих бюджетів. програмний цільовий видатки бюджет

Предметом дослідження є економічні відносини, які виникають в процесі застосування сучасних технологій бюджетування.

Методи дослідження. У роботі використані загальні і спеціальні методи та підходи. Методи наукової індукції та дедукції, методи порівняння та синтезу, узагальнення та абстрагування й інші використано автором при розкритті теоретичних засад застосування програмно-цільового методу управління бюджетними видатками. Дослідження становлення та розвитку системи бюджетного планування базувалось на використанні єдності історичного та логічного підходів. Для розкриття сутності ПЦМ використано системний та структурний підходи; проведено аналогії і порівняльний аналіз під час вивчення досвіду зарубіжних країн. З використанням математично-статистичних методів, аналізу і синтезу визначено тенденції планових та фактичних показників видаткових частин державного та місцевого бюджетів. Методи наукової абстракції, системного підходу, групування і класифікації використано для розкриття практичних аспектів, розробки пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення застосування ПЦМ управління видатками бюджету.

Інформаційну базу дослідження складають: законодавчі та нормативно-правові акти з питань управління видатками бюджету в контексті застосування ПЦМ в Україні, матеріали монографічних досліджень та наукових праць зарубіжних і вітчизняних вчених, періодична література, офіційні статистичні матеріали Держкомстату, звітні дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Головного контрольно-ревізійного управління України, Рахункової палати України, інших міністерств та відомств щодо паспортів бюджетних програм та інформації про їх виконання, статистична та фінансова звітність розпорядників бюджетних коштів і виконавців програм, матеріали фінансового управління міськвиконкому м.Комсомольська Полтавської обл., матеріали міжнародних фінансових організацій, робочі матеріали Проекту "Реформа місцевих бюджетів в Україні".

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертаційній роботі отримано нові наукові результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання - комплексне дослідження застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету і розробка рекомендацій щодо його вдосконалення в Україні.

Найбільш суттєві теоретичні та практичні результати, які характеризують новизну дослідження й особистий внесок автора, такі:

вперше:

- обґрунтовано доцільність використання якісних і кількісних характеристик бюджетних послуг як критеріїв (витрат, продукту, ефективності, якості) для розробки показників результативності бюджетних програм, що дозволить удосконалити методику їх розрахунку;

- запропоновано використання бюджетних програм для узгодження стратегічних пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування з потребами населення в бюджетних послугах, що дозволить підвищити результативність бюджетних видатків;

удосконалено:

- положення "Концепції застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні" шляхом розробки її Проекту, що включає формулювання мети і завдань, дослідження сучасного стану застосування програмно-цільового методу в Україні, розробку напрямів вирішення проблем, визначення результатів та наслідків її реалізації;

- поняття "бюджетної послуги" як нематеріального результату діяльності органів державного управління, що виникає внаслідок виконання покладених на них обов'язків та функцій шляхом реалізації законодавчо регламентованих повноважень, і фінансується за рахунок бюджетних коштів;

- організаційно-методичні аспекти розробки бюджетних програм шляхом внесення змін до форм документів "Паспорт бюджетної програми" та "Звіт про виконання паспорта бюджетної програми" щодо: структурування даних документів на загальну, структурно-економічну та результативну складові частини, що дозволить полегшити процес формування бюджетних програм, підвищити контроль за їх виконанням; введення систематизованого переліку заходів, які мають здійснюватися в межах програми, із зазначенням календарних етапів їхньої реалізації; визначення проміжних цілей, що дасть можливість відслідковувати інформацію щодо виконання окремих етапів бюджетних програм, які виконуються в період, більший одного року;

дістали подальшого розвитку:

- теоретичні засади використання програмно-цільового методу, зокрема: запропоновано авторське тлумачення програмно-цільового методу як методу управління видатками бюджету в середньостроковій перспективі, спрямованого на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат; розкрито механізм взаємодії складових програмно-цільового методу; узагальнено вимоги, яким мають відповідати показники результативності бюджетних програм;

- класифікація бюджетних програм на основі введення класифікаційної ознаки: часовий аспект реалізації програми, у відповідності до чого бюджетні програми поділяються на перманентні (безперервні) та разові, що дозволить забезпечити послідовність бюджетної політики і застосовувати існуючий досвід щодо розробки завдань та визначення показників результативності для перманентних програм;

- методика оцінки результативності бюджетних послуг шляхом використання моделі, яка відображає співвідношення між ступенем задоволення потреб населення та рівнем фінансування бюджетної послуги, що дозволить визначати доцільність реалізації бюджетних програм і пріоритетні напрями витрачання бюджетних коштів.

Практичне значення одержаних результатів полягає в обґрунтуванні практичних рекомендацій щодо удосконалення застосування програмно-цільового методу в управлінні видатками державного та місцевих бюджетів в контексті оптимізації бюджетного процесу.

Висновки і пропозиції автора, сформульовані на основі дисертаційного дослідження, використані в роботі центральних органів державного та місцевого управління, що підтверджено відповідними довідками.

Запропоновані в дисертаційній роботі рекомендації щодо змін в структурі "Паспорту бюджетної програми" та "Звіту про виконання паспорта бюджетної програми", які забезпечать удосконалення бюджетних програм і підвищення результативності використання бюджетних коштів, будуть впроваджені в діяльність Департаменту державного бюджету Міністерства фінансів України (довідка № 06040-05/136 від 23.09.2008 р.). Пропозиції автора щодо застосування схеми узгодження стратегічних пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування з потребами населення за допомогою бюджетних програм; моделі, яка відображає співвідношення задоволення громадян бюджетною послугою та рівнем її фінансування, а також результати опитування населення м. Комсомольська Полтавської обл. щодо задоволення бюджетними послугами у сфері охорони здоров'я, впроваджені в діяльність Комсомольського міського фінансового управління в процесі коригування середньорічного бюджету міста (довідка № 345 від 11.09.2008 р.). Основні положення Проекту "Концепції застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні", яка визначає напрями вирішення проблем, пов'язаних із використання програмно-цільового методу в Україні, будуть враховані у діяльності Департаменту стратегічного планування розвитку економіки Міністерства економіки України (довідка № 57-23/485 від 10.09.2008р.).

Основні висновки і практичні рекомендації дисертаційного дослідження використовуються в навчальному процесі Київського національного торговельно-економічного університету при викладанні дисципліни "Фінанси" (довідка №1712/45 від 15.09.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійно виконаною науковою працею. Наукові результати, сформульовані висновки, рекомендації, що виносяться на захист, одержані автором самостійно і є його науковим здобутком. Опубліковані здобувачем наукові праці підготовлені самостійно.

Апробація результатів дослідження. Основні результати проведеного дослідження оприлюднено на науково-практичних конференціях: "Научное обеспечение процессов реформирования экономических отношений в условиях рыночной экономики" (м. Сімферополь, 21 квітня 2006 р.); "Актуальні проблеми національно-державного відродження України" (м. Коломия, 27-28 квітня 2006 р.); "Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи" (м. Чернівці, 17-18 листопада 2006 р.); "Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть" (м. Тернопіль, 17 квітня 2007 р.); "Проблеми і перспективи становлення фінансової системи України" (м. Севастополь, 10-13 жовтня 2007 р.); "Розвиток фінансово-правового забезпечення сучасної економіки" (м. Донецьк, 27 жовтня 2007 р.); "Управління у сфері фінансів, страхування та кредиту" (м. Львів, 8-10 листопада 2007 р.); "Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи" (м. Чернівці, 16-17 листопада 2007 р.); "Vмda a technologie: krok do budoucnosti - 2008" (м.Прага, 1-15 березня 2008 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження висвітлено автором у 17 самостійно опублікованих працях загальним обсягом 4,79 друк. арк., у тому числі 1 - у колективній монографії (0,38 друк. арк.), 7 - у наукових фахових виданнях (3,18 друк. арк.), 9 - у матеріалах і тезах конференцій (1,23 друк. арк.).

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 160 сторінок. Дисертація містить 5 таблиць на 3 сторінках, 21 рисунок на 8 сторінках, 21 додаток на 43 сторінках. Список використаних джерел налічує 199 найменувань, які займають 20 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.

У розділі 1 "Теоретичні засади програмно-цільового методу управління видатками бюджету" розкрито теоретичні основи програмно-цільового методу управління видатками бюджету: його сутність, особливості, складові елементи, та узагальнено світовий досвід його використання.

Необхідність ефективного використання державних ресурсів вимагає раціоналізації бюджетного процесу шляхом запровадження прогресивних технологій та інструментів державного управління. В другій половині ХХ ст. у західних державах світу почали застосовуватися управлінські технології бюджетування, що характеризувалися якісними перетвореннями у сфері бюджету й бюджетного менеджменту та поєднували аналіз, прийняття бюджетних рішень і управління бюджетним господарством держави, фінансами на державному й місцевому рівнях.

У вітчизняній практиці формування бюджетів традиційним є застосування постатейного методу, при якому видатки плануються на короткострокову перспективу (один рік), і основна увага зосереджується на фінансуванні затвердженого обсягу видатків, а не на досягненні соціально-економічного результату.

Протягом останніх років в Україні використовується управлінська фінансова технологія бюджетування, яка передбачає формування бюджетних видатків у відповідності до визначених довго- та середньострокових пріоритетів розвитку країни. Найбільш прогресивною й ефективною його формою є програмно-цільове бюджетування, яке ґрунтується на раціональному управлінні коштами з метою вирішення соціально-економічних проблем та дозволяє забезпечити безпосередній взаємозв'язок між витраченими бюджетними ресурсами і отриманими результатами.

У дослідженні автором аргументовано тезу про те, що в умовах застосування програмно-цільового бюджетування в рівній мірі важливим є як управління доходами, так і управління видатками. У сучасних умовах в Україні сфера запровадження програмно-цільового бюджетування обмежується тільки видатковою частиною бюджетів, що зумовлює застосування програмно-цільового методу в якості інструменту управління видатками державного і місцевих бюджетів. Визначено, що управління видатками бюджету має відбуватись в рамках єдиного підходу з дотриманням вимог системності та комплексності. Застосування програмно-цільового методу до управління бюджетними видатками дозволяє створити умови для досягнення стратегічних і поточних цілей бюджетної політики.

Внаслідок узагальнення і критичної оцінки існуючих теоретичних підходів до ПЦМ виявлено розбіжності у тлумаченні поняття "програмно-цільовий метод". Автором запропоновано трактування програмно-цільового методу як методу управління видатками бюджету в середньостроковій перспективі, який спрямований на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Розкрито принципи, дотримання яких, на думку дисертанта, має бути обов'язковим для забезпечення дієвості ПЦМ - принципи єдності, цільової спрямованості, системності, комплексності, альтернативності, персоніфікації відповідальності, прозорості.

У дослідженні автором виділено наступні складові елементи ПЦМ: бюджетні програми, показники результативності бюджетних програм, розпорядники бюджетних коштів та відповідальні виконавці бюджетних програм, контрольні заходи - моніторинг, оцінка і аудит ефективності програм. Надано змістовну характеристику кожного з елементів ПЦМ з урахуванням специфіки їх практичного застосування. Доведено, що умовами для ефективного здійснення бюджетування та дієвого застосування ПЦМ зокрема мають бути середньострокове бюджетне планування і стратегічне планування.

В результаті проведеного дисертантом дослідження встановлено, що досягнення основної мети запровадження ПЦМ - узгодження вкладених ресурсів з отриманими результатами - можливе лише за умов органічного комплексного поєднання всіх складових елементів ПЦМ. Місце кожного з елементів ПЦМ, їх взаємодія між собою та з бюджетною політикою держави визначено на рис. 1.

Бюджетні програми є інструментом реалізації стратегічних цілей держави та середньострокових цілей бюджетної політики. Обґрунтовано, що в контексті середньострокового планування термін виконання бюджетних програм має визначатися досягненням конкретного результату, а не тривалістю бюджетного року, внаслідок чого тривалість програм може становити від одного до декількох років в залежності від їх цілей і завдань.

Узагальнено підходи до класифікації бюджетних програм, в результаті чого запропоновано введення класифікаційної ознаки: часовий аспект реалізації програми. У відповідності до цього бюджетні програми класифіковано на перманентні (безперервні) та разові, що дозволить забезпечити послідовність бюджетної політики і застосовувати існуючий досвід щодо розробки завдань та визначення показників результативності для перманентних програм.

В ході дослідження узагальнено зарубіжний досвід застосування програмно-цільового методу, визначено проблеми і можливості запровадження окремих його аспектів у вітчизняну практику.

Розділ 2 "Застосування програмно-цільового методу в Україні" присвячено узагальненню практики застосування ПЦМ в Україні на рівні державного і місцевих бюджетів, аналізу показників результативності бюджетних програм та дослідженню особливостей надання бюджетних послуг в умовах застосування програмно-цільового методу.

Результативність бюджетної програми в дисертаційній роботі трактується як ступінь досягнення її цілей, який визначається за допомогою ряду показників у відповідності до обраних критеріїв. Зазначено, що показники результативності бюджетних програм мають відповідати критеріям "правила SMART", тобто бути чітко визначені, вимірні, досяжні, значущі і реалістичні, узгоджені за часом. У вітчизняній практиці застосування ПЦМ використовуються наступні групи показників: показники витрат, продукту, ефективності та якості. Оцінка програм з використанням показників результативності сприяє переходу від практики фінансування за принципом утримання бюджетних установ до фінансування згідно зі стратегічним планом та пріоритетними напрямами головних розпорядників бюджетних коштів (далі - ГРБК).

За результатами проведеного автором аналізу динаміки щомісячних видатків Державного і місцевих бюджетів України протягом 2003-2007 рр. підтверджено факт значного приросту видатків наприкінці кожного року. Така тенденція зростання видатків у кінці року є наслідком застосування традиційного методу формування бюджету, при якому відсутня можливість перенесення невикористаних головними розпорядниками коштів та асигнувань загального фонду на наступний рік. При плануванні на наступний рік оцінюється лише рівень виконання плану, а не результативність використання бюджетних коштів. Це свідчить, що планування на наступні роки ґрунтується на оцінці обсягів фактичних видатках, а не на результативності бюджетних програм. З метою подолання такої тенденції запропоновано в межах застосування ПЦМ використовувати принцип збереження залишку бюджетних коштів, який в умовах середньострокового планування дозволяє переносити невикористані в поточному році бюджетні асигнування загального фонду на наступні роки.

Розкрито відмінності застосування ПЦМ на державному та місцевому рівні, які зумовлені різними тривалістю і ступенем запровадження, нормативно-правовим забезпеченням, ступенем готовності органів державної влади до нововведень у бюджетній сфері.

Аналіз застосування ПЦМ на державному рівні дозволив визначити проблеми, які вимагають першочергового вирішення з огляду на необхідність підвищення результативності управління видатками бюджету: відсутність безпосереднього зв'язку між обсягом видатків і результатами окремих бюджетних програм; некоректне визначення показників ефективності та якості; велика кількість бюджетних програм; відсутність повноважень з оперативного управління та належного механізму впливу головних розпорядників бюджетних коштів на результативність реалізації бюджетних програм.

Проведена оцінка результативності бюджетних програм, спрямованих на подолання епідемії туберкульозу і СНІДу в Україні в 2004-2006 рр., засвідчила, що незважаючи на майже стовідсоткове виконання запланованих показників, Міністерство охорони здоров'я України не реалізувало цілі та завдання аналізованих програм у належній мірі. До основних причин, що зумовили таку ситуацію, віднесено: відсутність єдиного підходу щодо визначення кількості хворих і необхідних для їх лікування ресурсів; прорахунки у постачанні та розподілі медичних засобів по причині недостатньої взаємодії Міністерства охорони здоров'я України з уповноваженими установами охорони здоров'я; недостатній рівень забезпеченості лікувальних закладів медичним обладнанням, несвоєчасність поставок та застарілість обладнання; порушення схем лікування через специфічність контингенту хворих; недостатня увага до впровадження заходів з попередження епідемії ВІЛ/СНІДу.

Одним з напрямів підвищення ефективності використання бюджетних коштів у даній сфері автором визначено чітке розмежування показників результативності на безпосередні (проміжні) і кінцеві, що дозволить встановлювати причинно-наслідкові зв'язки між вкладеними ресурсами та отриманими результатами. Прикладом показників у сфері боротьби з туберкульозом є показники, які відображають взаємозв'язок між витратами, здійсненими для проходження лікування, отриманим безпосереднім результатом та кінцевим результатом, який полягає у стабільному зменшенні кількості хворих протягом тривалого періоду та зменшенні темпів епідемії. Показниками кінцевих результатів можуть бути: "зменшення відсотку хворих, які звернулись для проходження повторного курсу лікування"; "зменшення випадків хіміорезистентного туберкульозу у хворих із уперше діагностованим туберкульозом" тощо.

В Україні на місцевому рівні застосування ПЦМ в більшості носить епізодичний і несистемний характер, оскільки реалізується у вигляді окремих пілотних проектів. Моніторинг вітчизняної практики засвідчив, що одним з прикладів найбільш успішного та тривалого досвіду щодо комплексного запровадження ПЦМ на місцевому рівні є м. Комсомольськ Полтавської обл., в якому для цього були належні передумови і політична воля органів місцевого самоврядування. Оцінка досвіду управління видатками бюджету м. Комсомольська дозволила визначити труднощі та переваги запровадження ПЦМ на рівні місцевих бюджетів. Одним із найбільш проблемних питань визначено оцінювання результативності бюджетних програм у зв'язку з недосконалістю методики розрахунку показників ефективності та якості. З огляду на це дисертантом розроблено перелік показників результативності для бюджетних програм, що реалізуються в галузі охорони здоров'я.

Незважаючи на складнощі застосування, програмно-цільовий метод дозволяє чітко визначати напрями витрачання бюджетних коштів, ступінь досягнення поставлених цілей, ефективність здіснення видатків. Доведено, що застосування ПЦМ має практичні переваги у порівнянні з постатейним методом, оскільки передбачає визначення рівня результативності використання коштів, що в кінцевому підсумку дозволяє оптимізувати управління видатками бюджету.

Застосування ПЦМ передбачає перехід від кошторисного фінансування бюджетних установ до фінансування конкретних бюджетних послуг. Проведений автором аналіз практики застосування ПЦМ в Україні дозволив зробити висновок, що якісні і кількісні характеристики бюджетних послуг мають бути критеріями для розробки показників результативності бюджетних програм. Дисертантом запропоновано авторське тлумачення бюджетної послуги та обґрунтовано, що формування переліку необхідних бюджетних послуг потребує урахування думки громадськості щодо необхідності та рівня задоволення даними послугами. На підставі розробленої автором анкети досліджено ступінь задоволення бюджетними послугами у сфері охорони здоров'я м. Комсомольська в межах реалізації бюджетної програми "Вторинна спеціалізована медична допомога". Отримана інформація дозволила запропонувати заходи щодо коригування середньострокового бюджету міста за ПЦМ з метою більш повного врахування потреб населення.

У розділі 3 "Формування умов застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні" визначено шляхи вдосконалення застосування ПЦМ.

Аналіз діючої нормативно-правової бази застосування ПЦМ засвідчив про фрагментарність визначення та регламентування використання окремих його елементів. Зроблено висновок, що розвиток фінансових відносин в Україні потребує вдосконалення правового забезпечення бюджетного процесу, зокрема процедур планування та виконання бюджетів за ПЦМ. З огляду на це в роботі доведено необхідність прийняття Закону України "Про застосування програмно-цільового методу в Україні" та внесення змін до Бюджетного кодексу України. Це дозволить законодавчо закріпити засади використання ПЦМ: понятійну базу, елементи і механізм його застосування; забезпечити поступовість запровадження на рівень місцевого самоврядування. З метою підвищення результативності використання бюджетних коштів автором розроблено основні положення Проекту "Концепції застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні" та запропоновано зміни до форм "Паспорту бюджетної програми" і "Звіту про виконання паспорта бюджетної програми".

Аналіз українського досвіду фінансування бюджетних програм дозволив зробити висновок, що важливою умовою підвищення результативності управління державними фінансами і використання ПЦМ є застосування середньострокового планування. Запропоновано запровадити практику законодавчого затвердження державного бюджету на наступний бюджетний рік і розробку проектів бюджетів на два наступні роки у контексті розробленого середньострокового плану на трирічний період. Це дозволить не знижувати ступінь передбачуваності та стабільність бюджетної політики, забезпечити її гнучкість і маневреність.

В результаті дослідження практики застосування ПЦМ на рівні місцевих бюджетів (на прикладі м. Комсомольська) розроблено схему узгодження стратегічних пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування з потребами населення за допомогою бюджетних програм (див. рис. 2). Її застосування дозволить на основі узгодженого переліку бюджетних послуг сформувати бюджетні програми та конкретизувати мету, завдання, відповідальних виконавців і показники результативності.

В дисертаційній роботі запропоновано модель, яка відображає співвідношення між ступенем задоволення потреб населення бюджетною послугою та рівнем її фінансування. Використання моделі надасть можливість органам місцевого самоврядування виявляти проблеми у діяльності ГРБК та сприяти їх подоланню. Застосування даної моделі для оцінки рівня задоволення населення та забезпеченості ряду послуг медичної допомоги м. Комсомольська дозволило виявити низький рівень задоволення громадян послугами стаціонарного лікування, незважаючи на достатній рівень їх фінансування. Це засвідчило необхідність виявлення причин незадоволення послугами та здійснення заходів щодо подолання недоліків.

Дисертантом обґрунтовано, що вдосконалення застосування ПЦМ в Україні має відбуватися у наступних напрямках: чітке розмежування показників соціально-економічної результативності бюджетних програм на кінцеві та безпосередні (проміжні); оприлюднення кращої практики застосування ПЦМ в Україні; підвищення дієвості системи моніторингу ефективності бюджетних програм шляхом автоматизації всіх його етапів; підвищення прозорості бюджетного процесу шляхом впровадження Звітів головних розпорядників бюджетних коштів про результати і плани діяльності, а також запровадження принципу персоніфікації відповідальності за досягнення цілей та завдань бюджетних програм.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення важливого наукового завдання: обґрунтовано теоретико-методологічні засади застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні та розроблено практичні рекомендації щодо його вдосконалення для забезпечення ефективного і раціонального використання коштів державного та місцевих бюджетів. В ході дисертаційного дослідження вдалося досягти визначену мету та вирішити поставлені завдання. Комплексне дослідження сутності, особливостей, складових елементів і перспектив застосування ПЦМ в управлінні видатками бюджету дозволило сформулювати низку висновків теоретичного та науково-прикладного характеру:

1. Зроблено висновок, що на даний час в Україні сфера застосування програмно-цільового бюджетування обмежується видатковою частиною державного бюджету та окремих місцевих бюджетів у вигляді пілотних проектів. Тому має місце використання програмно-цільового методу як методу управління видатками бюджетів всіх рівнів. Проведене дослідження дозволило визначити програмно-цільовий метод як метод управління видатками бюджету в середньостроковій перспективі, спрямований на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Запровадження ПЦМ дозволяє перемістити акцент з безпосереднього процесу використання фінансових ресурсів на досягнення конкретного соціального та (чи) економічного результату.

2. Доведено, що необхідною умовою застосування ПЦМ в Україні є забезпечення органічної єдності його складових елементів: бюджетних програм, показників результативності бюджетних програм, розпорядників бюджетних коштів та відповідальних виконавців бюджетних програм, моніторингу, оцінки і аудиту ефективності програм, з обов'язковим здійсненням середньострокового бюджетного планування та стратегічного планування.

Виявлено, що основною проблемою повномасштабного та дієвого використання ПЦМ є відсутність системного підходу до його організації. До проблем, які існують у вітчизняній практиці застосування ПЦМ, віднесено також наступні: відсутність належного стратегічного і середньострокового планування; обмеження терміну бюджетних програм тривалістю бюджетного року; недосконалість системи моніторингу, оцінки та аудиту ефективності бюджетних програм; відсутність персоніфікованої відповідальності учасників бюджетного процесу. Застосування складових елементів ПЦМ з дотриманням вимог системності дозволить підвищити результативність управління видатками бюджету.

3. На підставі узагальнення та аналізу світової практики використання ПЦМ визначено можливості використання в Україні прогресивного досвіду з урахуванням вітчизняних особливостей. Обґрунтовано, що в національних умовах з метою удосконалення управління видатками бюджету доцільно застосувати практику надання більшої самостійності у застосуванні ПЦМ на місцевому рівні (США); для забезпечення підвищення рівня відповідальності та підзвітності державних службовців застосовувати укладення контрактів із ними (Нова Зеландія). Корисним також визнано використання досвіду Російської Федерації стосовно складання трирічного бюджету, переходу від утримання мережі бюджетних установ до надання конкретних бюджетних послуг, запровадження Звітів головних розпорядників бюджетних коштів про результати і основні напрями діяльності.

4. Доведено, що запровадження ПЦМ сприятиме вирішенню питання вибору оптимальних шляхів використання бюджетних коштів за умов їх обмеженості, а також підвищенню результативності видатків державного і місцевих бюджетів. Результативність здійснення бюджетних видатків в дослідженні оцінюється через результативність виконання бюджетних програм. У вітчизняній практиці остання визначається з використанням чотирьох груп показників: показників витрат, продукту, ефективності та якості. На підставі проведеного аналізу визначено, що специфічність зазначених показників полягає в наступному: найлегше обчислюються показники витрат і продукту, проте вони не надають достатньої інформації про результативність бюджетних видатків; показники ефективності й якості найважче піддаються розрахунку, проте дають можливість оцінити ступінь відповідності досягнутих результатів встановленій меті та завданням.

5. У результаті аналізу практики застосування ПЦМ в Україні виявлено проблеми неефективного використання бюджетних коштів. Проведена оцінка динаміки щомісячних видатків Державного і місцевих бюджетів України протягом 2003-2007 рр. підтвердила наявність "ефекту четвертого кварталу", що полягає в значному прирості видатків наприкінці року та неможливості перенесення невикористаних ГРБК коштів і асигнувань загального фонду на наступний рік. Подолання зазначеної проблеми можливе шляхом застосування ПЦМ в умовах розширення горизонту бюджетного планування, що передбачає необхідність здійснення середньострокового планування, надання ГРБК можливості перенесення невикористаних в поточному році бюджетних асигнувань загального фонду на наступні роки.

6. Дослідження результативності фінансування видатків Державного бюджету України (на прикладі програм у сфері подолання епідемії туберкульозу та СНІДу) засвідчило низький рівень реалізації бюджетних програм. Одним із напрямів підвищення дієвості заходів у досліджуваній сфері визначено чітке розмежування показників результативності на безпосередні (проміжні) і кінцеві, що дозволить встановлювати взаємозв'язок між витраченими коштами та отриманими результатами, що в загальному підсумку забезпечить дотримання системності й комплексності при здійсненні оцінки реалізації бюджетних програм.

7. Доведено, що за умов застосування ПЦМ підвищується результативність використання коштів місцевих бюджетів. Аналіз застосування ПЦМ в м.Комсомольську Полтавської обл. засвідчив позитивні результати його використання: підвищення ефективності розподілу й використання бюджетних коштів шляхом орієнтації бюджетних програм на досягнення конкретного результату; запровадження звітування ГРБК за виконання програм; посилення прозорості бюджету, залучення громадськості до обговорення питань бюджетної політики та врахування її думки при формуванні бюджетних програм; здійснення моніторингу бюджетних програм.

У результаті проведеного дослідження автором виявлено труднощі використання ПЦМ в управлінні видатками бюджету місцевого рівня: недосконалість методик розрахунку показників результативності та здійснення моніторингу виконання бюджетних програм; відсутність регламентації процесу складання паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання на рівні місцевих бюджетів, відсутність належного механізму розподілу відповідальності за отримані результати у випадку наявності декількох розпорядників бюджетних коштів за однією програмою.

8. Запропоновано авторське тлумачення бюджетної послуги як нематеріального результату діяльності органів державного управління, що виникає внаслідок виконання покладених на них обов'язків та функцій шляхом реалізації законодавчо регламентованих повноважень, і фінансується за рахунок бюджетних коштів, та доведено доцільність використання якісних і кількісних характеристик бюджетних послуг як критеріїв для розробки показників результативності бюджетних програм. Обґрунтовано, що процедурі формування переліку бюджетних послуг має передувати вивчення думки громадськості щодо задоволення даними послугами. Це дозволяє оптимізувати застосування ПЦМ і узгодити пріоритети розвитку, потреби населення та обсяги фінансування.

9. Аналіз діючої нормативно-правової бази щодо застосування ПЦМ в управлінні видатками бюджетів засвідчив її недосконалість та неузгодженість. Враховуючи зазначене та потребу щодо удосконалення бюджетного процесу в Україні, визнано за доцільне: здійснення середньострокового бюджетного планування; врегулювання розбіжностей застосування програмної класифікації на державному та місцевому рівнях; законодавче впорядкування методики розрахунку показників результативності бюджетних програм.

Розроблено Проект "Концепції застосування програмно-цільового методу управління видатками бюджету в Україні", який включає формулювання мети і завдань, дослідження сучасного стану застосування програмно-цільового методу в Україні, розробку напрямів вирішення проблем, визначення результатів та наслідків реалізації Концепції. За результатами дослідження надано пропозиції щодо вдосконалення організаційно-методичних аспектів розробки бюджетних програм шляхом внесення змін до форм документів "Паспорт бюджетної програми" та "Звіт про виконання паспорта бюджетної програми", а саме: запропоновано структурувати дані документи на загальну, структурно-економічну та результативну складові частини, що дозволить полегшити процес формування бюджетних програм, підвищити контроль за їх виконанням; ввести в структуру даних документів систематизований перелік заходів, які мають здійснюватися в межах програми, із зазначенням календарних етапів їхньої реалізації; визначати проміжні цілі, що дасть можливість відслідковувати інформацію щодо виконання окремих етапів бюджетних програм, які виконуються в період, більший одного року.

10. Обґрунтовано доцільність запровадження середньострокового бюджетного планування в контексті практики законодавчого затвердження державного бюджету на наступний бюджетний рік у відповідності до розробленого середньострокового плану на трирічний період, що забезпечить умови для гнучкості і маневреності бюджетної політики.

11. Для підвищення дієвості застосування ПЦМ розроблено схему узгодження стратегічних пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування з потребами населення за допомогою бюджетних програм. Дана схема поряд з розробкою стратегічних та оперативних цілей розвитку міста передбачає вивчення потреб громадськості у конкретних бюджетних послугах, що забезпечить їх врахування в процесі формування переліку даних послуг і бюджетних програм. Запропоновано використання моделі, яка відображає співвідношення задоволення громадян бюджетною послугою та рівнем її забезпеченості, що дозволить органам самоврядування визначати доцільність подальшої дії бюджетних програм і пріоритетні напрями витрачання бюджетних коштів з метою оптимізації процесу управління видатками бюджету.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

у монографії:

1. Сучасні проблеми розвитку національної економіки і шляхи їх розв'язання: [колективна наукова монографія] / (за наук. ред. д.е.н., проф. М.М.Єрмошенка). К.: Національна академія управління, 2008. 452 с. (24,5 друк. арк.; особисто автору належить 0,38 друк. арк.: розділ 4.8. "Програмно-цільовий метод бюджетування: європейський досвід", С. 346-351).

у фахових виданнях:

2. Потеряйло І.Ю. Особливості бюджетного планування в Україні / І.Ю.Потеряйло // Економіка: проблеми теорії та практики: збірник наукових праць. Випуск 213: В 6 т. Том І. Дніпропетровськ: ДНУ, 2006. С. 276-284. (0,38 друк. арк.)

3. Потеряйло І.Ю. Прозорість і участь громадськості як умова демократизації бюджетного процесу / І.Ю. Потеряйло // Економіка і регіон. 2007. № 1(12). С. 87-90. (0,33 друк. арк.)

4. Потеряйло І.Ю. Правові основи бюджетного процесу / І.Ю.Потеряйло // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. 2007. № 2. С. 67-75. (0,65 друк. арк.)

5. Потеряйло І.Ю. Особливості формування паспортів бюджетних програм та їх результативних показників / І.Ю.Потеряйло // Наукові записки Острозької академії. Серія "Економіка". Острог: Видавництво "Національний університет "Острозька академія", 2007. Випуск 9. Ч.1. С. 284-292. (0,42 друк. арк.)

6. Потеряйло І.Ю. Державний фінансовий контроль в умовах реалізації програмно-цільового методу бюджетування / І.Ю.Потеряйло // Вісник Хмельницького національного університету. 2007. № 6. Т.2(99). С. 248-253. (0,56 друк. арк.)

7. Потеряйло І.Ю. Шляхи вдосконалення програмно-цільового методу бюджетування / І.Ю.Потеряйло // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. 2007. № 6. С. 94-100. (0,42 друк. арк.)

8. Потеряйло І.Ю. Аналіз виконання бюджетних програм в Україні / І.Ю.Потеряйло // Вісник Київського національного торговельно-економічного університету. 2008. № 3. С. 48-56. (0,42 друк. арк.)

в інших виданнях:

9. Потеряйло І.Ю. Питання бюджетного планування в Україні / І.Ю.Потеряйло // Материалы VII научно-практической конференции "Научное обеспечение процессов реформирования экономических отношений в условиях рыночной экономики", (Симферополь, 21 апр. 2006 г.). Симферополь: КИБ, 2006. С. 19-22. (0,10 друк. арк.)

10. Потеряйло І.Ю. Бюджетні програми в бюджетному процесі України / І.Ю.Потеряйло // Тези доповідей конференції "Актуальні проблеми національно-державного відродження України", (Коломия, 27-28 квіт. 2006 р.). Коломия: КЕПК, 2006. С. 29-32. (0,20 друк. арк.)

11. Потеряйло І.Ю. Особливості програмно-цільового методу бюджетування / І.Ю.Потеряйло // Матеріали ІІІ міжвузівської науково-практичної конференції студентів та молодих науковців "Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи", (Чернівці, 17-18 лист. 2006 р.). Чернівці: Наші книги, 2006. С. 239-241. (0,15 друк. арк.)

12. Потеряйло І.Ю. Прозорість бюджетного процесу / І.Ю.Потеряйло // Тези доповідей V міжнародної науково-теоретичної конференції студентів, аспірантів і молодих вчених "Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть", (Тернопіль, 17 квіт. 2007 р.). Тернопіль, 2007. С. 286-288. (0,10 друк. арк.)

13. Потеряйло І.Ю. Проблеми застосування програмно-цільового методу бюджетування на місцевому рівні / І.Ю.Потеряйло // Матеріали X Всеукраїнської науково-практичної конференції студентів, аспірантів і молодих вчених "Проблеми і перспективи становлення фінансової системи України", (Севастополь, 10-13 жовт. 2007 р.). Севастополь: Вид-во СевНТУ, 2007. С. 255-256. (0,10 друк. арк.)

14. Потеряйло І.Ю. Програмно-цільовий метод бюджетування: зміни в системі обліку виконання бюджету / І.Ю.Потеряйло // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції "Розвиток фінансово-правового забезпечення сучасної економіки", (Донецьк, 27 жовт. 2007р.). Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2007. С. 106-108. (0,12 друк. арк.)

15. Потеряйло І.Ю. Проблеми виконання та фінансування державних цільових програм в бюджетній сфері / І.Ю.Потеряйло // Тези доповідей всеукраїнської науково-практичної конференції "Управління у сфері фінансів, страхування та кредиту", (Львів, 8-10 листоп. 2007 р.). Львів: Видавництво Національного університету "Львівська політехніка", 2007. С. 32-34. (0,18 друк. арк.)

16. Потеряйло І.Ю. Середньострокове планування як елемент програмно-цільового методу бюджетування / І.Ю.Потеряйло // Матеріали ІV всеукраїнської науково-практичної конференції студентів та молодих науковців "Муніципальне управління: досвід, проблеми та перспективи", (Чернівці, 16-17 листоп. 2007р.). Чернівці, 2007. С. 245-248. (0,15 друк. арк.)

17. Потеряйло І.Ю. Бюджетні послуги в умовах застосування програмно-цільового методу / І.Ю.Потеряйло // Мateriбly IV mezinбrodnн vмdecko-praktickб konference "Vмda a technologie: krok do budoucnosti - 2008", (Praha, 1-15 brezen 2008 roku). Dнl 1. Ekonomickй vмdy. Praha: Publishing House "Education and Science" s.r.o, 2008. S. 82-84. (0,13 друк. арк.)

АНОТАЦІЯ

Потеряйло І.Ю. Програмно-цільовий метод управління видатками бюджету. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит. - ДВНЗ "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана", Київ, 2009.

Дисертацію присвячено дослідженню програмно-цільового методу як сучасної технології бюджетування. Розкрито сутність програмно-цільового методу в управлінні видатками бюджету, визначено складові елементи та необхідні умови його дієвого застосування. Обґрунтовано, що використання програмно-цільового методу дозволяє встановлювати безпосередній взаємозв'язок між вкладеними ресурсами та отриманим конкретним соціальним та (чи) економічним результатом.

На підставі узагальнення та аналізу світової практики використання програмно-цільового методу визначено можливості її використання в Україні з урахуванням національних особливостей. Розкрито вітчизняний досвід застосування програмно-цільового методу на державному і місцевому рівнях та зроблено висновок про його переваги у порівнянні з постатейним методом формування й виконання бюджетів.

З'ясовано труднощі у використанні програмно-цільового методу в Україні. Визначено напрями подальшого вдосконалення застосування програмно-цільового методу та розроблено рекомендації щодо підвищення результативності управління видатками державного і місцевих бюджетів України.

Ключові слова: бюджет, бюджетування, видатки бюджету, програмно-цільовий метод, бюджетна програма, результативність бюджетних програм, бюджетна послуга, середньострокове планування.

АННОТАЦИЯ

Потеряйло И.Ю. Программно-целевой метод управления расходами бюджета. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.08 - Деньги, финансы и кредит. - ГВУЗ "Киевский национальный экономический университет имени Вадима Гетьмана", Киев, 2009.

Диссертация посвящена исследованию программно-целевого метода в качестве современной технологии бюджетирования. Раскрыто сущность программно-целевого метода в управлении расходами бюджета, определены составляющие элементы и необходимые условия его эффективного применения. Обосновано, что использование программно-целевого метода позволяет устанавливать непосредственную взаимосвязь между вложенными ресурсами и полученным конкретным социальным и (или) экономическим результатом, а также осуществлять выбор оптимальных путей использования бюджетных средств в условиях их ограниченности.