Анализ деятельности казначейства Республики Казахстан

Отсутствие должных ориентиров и управления при разработке информационной системы привело к тому, что во многих странах процессы фискальной реформы сошли с рельсов, либо это вызвало их задержку. Кроме тех проблем, которые имеют отношение к роли информационных систем в процессе реформ, существуют многочисленные примеры попыток развертывания новых информационных систем при недостаточных спецификациях либо в пределах нереалистических сроков, что обычно приводило к отрицательным результатам. Другой распространенной ошибкой является то, что страны вкладывают значительные ресурсы в разработку амбициозных промежуточных решений прикладного обеспечения, часто используя свои собственные ресурсы, что приводит к тому, что на это затрачивается столько же времени и усилий, как и на законченную Систему информационного управления государственными финансами, но это дает лишь небольшую долю тех выгод, которые можно получить от законченной системы.

Хотя у Министерства финансов и Казначейства существовало широкое концептуальное понимание потребностей реформы, их первоначальный энтузиазм по поводу реформ не соответствовал должному уровню опыта и профессиональных знаний. Это сделало трудным определение различных этапов реформы и детальных задач, связанных с этими этапами. Поскольку существовал замысел очень глубоких реформ, отсутствие технических умений и связанная с этим неуверенность относительно направления реформ представляли собой риск для достижения их результатов.

Когда МВФ назначил постоянного Советника в Казахстане, который приступил к работе в ноябре 1994 г., Казначейство получило поддержку в своем движении на пути реформ. Казначейство смогло в полной мере воспользоваться международным опытом, предоставленным в рамках программы технической помощи МВФ. Кроме тесной работы вместе с Советником в разработке стратегии реформ, различных мер и установления их последовательности, Казначейство использовало его услуги также при подготовке детальных инструкций для всех процедур с целью поддержки последовательных шагов реформ. Присутствие Советника МВФ, вначале в качестве постоянного Советника, а позже во время его визитов в Казахстан, с самого начала процесса реформ до стадии реализации полной функциональности Системы информационного управления государственными финансами, обеспечило преемственность и последовательность технической поддержки. Проект модернизации Казначейства, который осуществлялся при помощи Всемирного Банка, также критически содействовал процессу реформ, как в плане финансирования, так и технической помощи. Один и тот же менеджер проекта от Всемирного банка был вовлечен в проект с самого начала и помог руководству преодолеть ряд процедурных и технических проблем. Он также оказал большую помощь руководству в наблюдении за графиком работ, определении затрат по проекту и обеспечении качества работ.

Основной персонал Казначейства прошел обучение по системе классификации Системы государственных финансов (СГФ) и функциям казначейства в Объединенном Венском Институте. Это помогло укрепить базовые знания и уровень уверенности участников в процессе реформ. Обучение в международных организациях получило высокую оценку со стороны Казахстанского руководства. Что очень важно, обученный персонал, как правило, продолжал выполнять свои бюджетные и казначейские функции.

В течение всего процесса реформ Министерство финансов пользовалось услугами международных консультантов. Эти консультанты особенно активно участвовали в разработке дизайна, определении спецификаций и присуждении контрактов в рамках Системы информационного управления государственными финансами, и предоставили технические знания, которых в то время не хватало. Консультанты дополняли также работу постоянного Советника МВФ и работу Всемирного Банка, обеспечивая внешний контроль над качеством работы, которая выполнялась Министерством финансов и Казначейством. Министерство финансов тесно и активно следило за выполнением контракта на консалтинговые услуги. Когда было обнаружено, что у некоторых консультантов, работавших по контракту, отсутствовала достаточная квалификация, компании было предложено либо заменить их, либо оказаться перед необходимостью расторжения контракта.

Многие страны не смогли эффективно воспользоваться умениями и опытом советников, предоставляемых международными организациями. Очень часто у стран нет ясной стратегии относительно роли советника в процессе реформ. Кроме этого, многие страны неохотно нанимают внешние консалтинговые компании по причине высокой стоимости консультантов. Опыт Казахстана ясно показывает, что затраты на консультантов с лихвой окупаются, учитывая то, что обеспечивается специализированное и активное управление всего проекта, включая контракт на консалтинговые услуги.

Во многих программах казначейских реформ, вслед за пересмотром рабочих процессов не следуют усилия по проведению обучения и объяснению смысла этих реформ. Это часто приводит к отсутствию понимания либо поддержки со стороны министерств и ведомств. В таких случаях попытки пересмотра существующей методологии или процедур наталкиваются на большое сопротивление.

Казначейство Казахстана осознало важность вовлечения всех участников процесса реформ с самого раннего этапа. Вслед за всеми основными инструкциями по новым рабочим процедурам Казначейства следовали обширные теоретические и рабочие семинары с целью распространения информации о их причинах и новой методологии. Такой подход смог привлечь на свою сторону исполняющие министерства и сделать их отзывчивыми партнерами. Это также привело к большему пониманию необходимости изменений со стороны заинтересованных сторон. Бюджетный департамент в Министерстве финансов, а также Национальный банк Казахстана, были сильными позитивными силами в процессе реформ. В других странах оппозиция внутри Министерства финансов и центрального банка привела к тому, что процесс реформ сошел с рельс.

На протяжении всего процесса реформ Министерство финансов обеспечивало эффективное осуществление необходимых изменений в законодательстве и ведомственных функциях. Это та область, где при реализации казначейских реформ во многих странах наблюдается большая слабость. Общей для всех ошибкой является попытка избежать конфликтов путем принятия юридических и институциональных документов, позволяющих двусмысленное толкование.

Так как Казначейство начало расширять круг своих операций, оно нуждалось в соответствующих финансовых ресурсах и инфраструктуре. Казначейство, в основном, было активизировано благодаря тому, что Национальный банк решил отказаться от своих розничных банковских операций, и перевел свои районные расчетно-кассовые центры вместе с офисным оборудованием, включая компьютеры и избыточный персонал, имеющий опыт в государственных операциях, в Казначейство. Министерство финансов выделило также финансовые ресурсы из бюджета для того, чтобы покрыть дополнительные затраты на расширение Казначейства. Было также предоставлено своевременное финансирование из займа технической помощи МБРР для краткосрочного усиления существовавшего прикладного программного обеспечения и заполнения пробелов в компьютерном оборудовании. Полная Система информационного управления государственными финансами также в основном финансировалась за счет займа МБРР.

Одной из наиболее распространенных ошибок в процессе казначейских реформ является предположение, что они могут быть осуществлены персоналом, который не занят в нем полный рабочий день, а совмещает это с другими функциями или работниками, адекватно не обученными выполнению новых функций. В Казахстане за реализацию большинства реформ отвечала рабочая группа, занятая на проекте полный рабочий день. Казначейские реформы включали также обширное обучение и развитие персонала. Этот элемент является абсолютно необходимым для реализации и обеспечения устойчивости выгод от реформ. Многие страны сильно недооценивают важность этого, подрывая, таким образом, весь процесс реформ.

Когда проект достиг критической фазы после подписания контракта с победившим участником тендера, Казначейству повезло с тем, что управление проектом было передано старшему должностному лицу, работавшему ранее в Бюджетном департаменте и имевшему непосредственный практический опыт в бюджетных реформах. Ее опыт в бюджетной сфере и понимание задач Казначейства оказали огромную помощь в управлении проектом в течение периода стремительных изменений.

2.5 Современная техника управления проектом

Как уже было сказано, существует устоявшаяся международная практика относительно разработки и закупки сложных информационных систем и общего управления проектами. Казахстанское руководство применило эту практику и извлекло из этого большую выгоду. Хотя эта практика хорошо известна и широко применяется странами ОЭСР (Организации но экономическому сотрудничеству и развитию), страны с переходной экономикой часто предпочитают не следовать международной практике, особенно в плане поддержки местных компаний или заинтересованных групп. Это заканчивалось в ряде случаев полным провалом проекта.

В Казахстане образование Координационного совета с большими полномочиями и рабочей группы Казначейства обеспечило вовлечение в проект различных органов и должностных лиц и облегчило своевременное реагирование на ключевые вопросы реформ. Использование международной консалтинговой фирмы заполнило пробелы знаний и умений в Казначействе при разработке дизайна окончательной системы, подготовке функциональных спецификаций, формулировании проекта, решении вопросов контроля над качеством работы и администрировании контракта на решение информационных технологий.

С самого начала проекта присутствовал План реализации проекта, выполненный на самом высоком уровне, с привязанными по времени графиками для различных видов работ по различным компонентам проекта с использованием метода последовательного критического анализа. За этим последовали детальные рабочие графики для каждого компонента плана по мере того, как проект поступательно развивался. Контроль над выполнением графиков осуществлялся Рабочей группой

Казначейства, а Отдел по реализации проекта контролировал затраты по проекту, осуществлял администрирование контрактов и поддерживал связь с Всемирным Банком. Когда возникали задержки, вызванные факторами, не подлежавшими компетенции персонала по проекту, происходила реалистическая переоценка графиков работы и ее сроков и пересмотр Плана реализации проекта. Сильный упор на устойчивость проекта.

Основным фактором риска, о котором Казначейство постоянно помнило, была устойчивость новой системы, которую необходимо было обеспечить после того как подрядчик закончит выполнение контракта. Для достижения этой цели критически важным является повышение уровня знаний персонала Казначейства. С самого начала проекта существенное внимание уделялось учебному компоненту проекта. Кроме этого Казначейство сформировало Группу реализации проекта Казначейства с целью взаимодействия с персоналом подрядчика, работающим по проекту при разработке и тестировании прикладного программного обеспечения. Группа реализации проекта является сейчас центром управления новой Системой информационного управления государственными финансами. Вместе с повышением уровня знаний и умений Группы реализации проекта, Консалтинговая фирма (нанятая в начале осуществления проекта) прекратила свою работу на проекте в ноябре 2000 г.

Сейчас имеются планы увеличения числа персонала, работающего на новой системе путем привлечения персонала, работающего в других подразделениях Казначейства и перевода работников из других подразделений в Группу реализации проекта с тем, чтобы как можно большее число людей умело обращаться с новой системой. С целью сохранения высококвалифицированного персонала на проекте им предлагается также дать материальные стимулы.

Процесс казначейских реформ был начат в 1994 г. Министерство финансов планирует закончить внедрение новой Системы информационного управления государственными финансами к середине 2003 г. Будет реалистическим предположить, что уйдет год или два на то, чтобы Казахстан полностью реализовал весь потенциал новой казначейской системы. Это показывает, что весь процесс реформ займет около 9 лет. Ключевым вопросом является то, разумные ли это сроки для такого процесса реформ или их можно сократить.

Обзор различных шагов процесса показывает, что обычно все протекало гладко. В любом случае вся работа проходила впечатляюще быстро и часто намного быстрее, чем подобные процессы во многих других странах. На внедрение Системы информационного управления государственными финансами ушло больше всего времени. Это показано на приведенной ниже таблице.

График внедрения Системы информационного управления государственными финансами

Фаза	Начало	Окончание
Концептуальный дизайн	Ноябрь 1994 г.	Июнь 1995 г.
Спецификация финансовых требований	Июль 1995 г.	Сентябрь 1996 г.
Закупки	Октябрь 1996 г.	Сентябрь 1999г.
Реализация	Октябрь 1999 г.	Март 2001 г.
Тестирование и пилотирование	Апрель 2001 г.	Декабрь 2001 г.
Тиражирование	Январь 2002 г.	Июль 2003 г.

Единственной частью Системы информационного управления государственными финансами, внедрение которой протекало медленнее, чем ожидалось, была фаза закупок. Три года ушло с момента объявления тендера до этапа, когда началось внедрение. Основной причиной задержки была необходимость проведения переговоров с отобранным поставщиком, на которые ушло около двух лет. Это произошло по причине изменений в спецификациях основного проекта, сделанных правительством, включая то влияние, которое оказал перенос столицы Казахстана в Астану, что потребовало больших дополнительных расходов. Необходимость получения одобрения Всемирного Банка на различных этапах и изменений первоначальных требований тендерных документов, неизбежных при таких обстоятельствах, также объясняют задержки. В принципе, фаза закупок могла бы быть на один-два года короче. Однако влияние этого на общий план реализации проекта был бы возможно намного скромнее. В то время как шли переговоры по Системе информационного управления государственными финансами, был разработан и довольно быстро внедрен ряд других реформ.

В итоге, представляется, что общий проектный период до 9 лет является реалистическим для такого широкого процесса реформ. В то же время важно помнить, что многие положительные стороны проекта могут быть реализованы в процессе его осуществления намного раньше. Внедрение новой Системы информационного управления государственными финансами, на которое уходит очень много времени, служит в качестве якоря для реформ и дает, в конце концов, выгоды для модернизации процесса, но основную ценность представляют усовершенствования процедур, что можно осуществить в самом начале процесса реформ, до внедрения Системы информационного управления государственными финансами.

Казахстанское Казначейство имеет широкий диапазон функций. Это является общепринятым подходом в странах с переходной экономикой и развивающихся странах. Многие страны Организации экономического сотрудничества и развития предпочли дать казначейству более ограниченные полномочия, например, передачу функции управления долгом и наличностью другим органам.

Казначейство Казахстана характеризуется высокой степенью централизованного руководства. Степень централизации здесь выше, чем в большинстве стран, даже чем в других странах с переходной экономикой и развивающихся странах. Казахстанское Казначейство занимает очень сильное положение по отношению к исполняющим министерствам и государственным учреждениям. Оно охватывает также местные бюджеты. Как представляется, такой уровень централизации отражает централизованную политическую традицию, которая сочетается с очень сильным упором на задачи обеспечения агрегированного финансового контроля и финансового соответствия.

Это очень крупное учреждение с подразделениями, как на областном, так и районном уровнях. Такая модель широко распространена в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. В странах Организации экономического сотрудничества и развития и некоторых странах с переходной экономикой эти функции переданы исполняющим министерствам и другим государственным органам, либо их выполняет намного меньшее количество подразделений казначейства. Необходимость в областных и районных подразделениях является до некоторой степени технологическим вопросом. Развертывание современных телекоммуникаций и компьютерного оборудования, и существование современной банковской системы, коренным образом сокращает потребность в территориальных подразделениях казначейства. Казахстанское Казначейство должно будет решить, будет ли оно нуждаться в местных подразделениях в будущем.

Казначейство в Казахстане осуществляет предварительный контроль над всеми государственными платежами. Обычно большой упор делается на контроль и соответствие. Во многих странах Организации экономического сотрудничества и развития контроль над платежами делегирован министерствам или другим государственным органам либо замещен систематическими процедурами аудита, основанными на анализе финансовых рисков. В этих странах упор в управлении сдвинут с контроля и соответствия на качество расходов.

Единый казначейский счет будет включать все государственные финансовые потоки, включая средства, относящиеся к местным бюджетам. Большинство современных казначейских систем имеют некоторый вариант системы единого счета. Однако лишь немногие страны установили у себя такую систему, которая является настолько законченной как в Казахстане. Необычным является то, что средства местных бюджетов включены в объединенный единый счет для всех уровней бюджета.

Счета Казахстанского правительства ведутся на кассовой основе. Почти все страны Организации экономического сотрудничества и развития предприняли шаги в направлении метода начисления. Лишь несколько стран продвинулись к полному методу начисления, в то время как большинство все еще находятся на стадии перехода к нему. Ожидается, что страны с переходной экономикой и развивающиеся страны постепенно будут продвигаться в том же направлении.

Система информационного управления государственными финансами сформирована на основе стандартного прикладного программного обеспечения. Программное обеспечение и базы данных находятся в центральном кластере серверов, а пользователи имеют к ним доступ через браузеры. Большинство стран все еще имеют более распределенные казначейские информационные системы, которые часто включают свое программное обеспечение. Однако рынок ясно продвигается в том направлении, которое принял Казахстан, и Казахстанская система является ярким примером этого, особенно для стран с переходной экономикой.

3. Казначейское исполнение бюджета

3.1 Международный опыт исполнения бюджетов

Проведение реформ в системах управления финансами во многих странах с развитой рыночной или переходной экономикой связано с необходимостью укрепления бюджетной дисциплины и повышения эффективности использования ресурсов. В ходе проводимых реформ был сделан акцент на процессах исполнения бюджета и мерах по повышению эффективности государственного сектора. На примере ряда стран вкратце рассмотрим некоторые функции по исполнению бюджета.

Скандинавия (Швеция, Норвегия, Дания). Исполнение бюджета является, в основном, функцией отраслевых министерств. Отраслевые министерства используют для перечисления средств коммерческие банки (или почтовую службу). Организационная структура систем в трех странах разная. Так, в Швеции и Норвегии функционирует единый казначейский счет. В конце каждого дня все средства центрального правительства переводятся на один счет в национальном банке. Каждое отраслевое министерство в рамках указанного счета может иметь ряд субсчетов для учета своих казначейских операций. В дополнение к этим счетам министерства имеют расчетные счета в банках для перевода средств.

В Норвегии эффективное управление денежными средствами не рассматривалось в качестве важного элемента процесса исполнения бюджета до тех пор, пока этот вопрос не приобрел политического характера в середине 90-х гг. Средства правительства размещались на различных банковских счетах. Плата за услуги по перечислению средств осуществлялась в форме потери дохода от нахождения кассовой наличности в банке. В 1997 г. система управления денежными средствами была изменена. Ежедневно все средства правительства перечисляются на один счет в Банке Норвегии. По результатам проведения тендера заключается соглашение с выбранными частными банками о перечислении средств по поручению правительства. Указанные банки получают плату за каждую операцию, но задержка государственных средств в системе не допускается.

В Швеции введена система управления денежными средствами, которая во многом схожа с норвежской системой. Ведомствам в Швеции начисляются проценты по остаткам средств на едином счете.

Дания не вводила систему единого казначейского счета, но там были созданы стимулы и условия для эффективного управления денежными средствами в министерствах и подотчетных организациях. В Дании все средства перечисляются на банковские счета министерств на регулярной основе. Им разрешено удерживать часть процентного дохода на этих счетах для обеспечения своевременности платежей и эффективности сбора задолженности.

Казахстан. По мере продвижения Казахстана по пути рыночной экономики правительство республики поставило задачу усиления роли Министерства финансов в процессе управления государственными финансами и объединения функций исполнения государственного бюджета в одном органе. Созданное в январе 1994 г. Казначейство республики представляет собой ведомство, которое в пределах компетенции осуществляет специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию по обслуживанию и исполнению республиканского бюджета, расчетно-кассовому обслуживанию государственного бюджета, государственных учреждений и предварительному и текущему контролю за целевым использованием средств государственного бюджета. На органы казначейства были возложены задачи по организации и контролю исполнения бюджета республики, обработке и анализу данных о состоянии финансов, управлению и обслуживанию государственного долга, представлению отчетности правительству о результатах кассового исполнения по бюджету и государственным внебюджетным фондам, а также о состоянии финансовых ресурсов правительства.

Франция. Система организации казначейского исполнения бюджетов, принятая во Франции, является моделью, характерной для унитарного государства.

Организация процессов формирования и исполнения госбюджета во Франции возложена на Министерство экономики, финансов и промышленности, в структуре которого выделены:

Управление бюджета (орган, отвечающий за процедуру подготовки, утверждения и методологию исполнения бюджета);

Главное управление по учету государственных финансов -- собственно государственное казначейство Франции;

Дирекция казначейства -- агентство «Франс-трезор» (АФТ).

Основными задачами подразделений Государственного казначейства являются сбор, учет налоговых и неналоговых платежей, расходование государственных средств после необходимых контрольных мероприятий, учет операций государственного долга, бухгалтерская регламентация доходных и расходных операций, оказание консалтинговых услуг, ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений и другие задачи.

Основными функциями агентства АТФ являются эффективное управление средствами единого казначейского счета, открытого в Банке Франции, и организация работы по обслуживанию государственного долга. Таким образом, во Франции реализована двухуровневая модель казначейского исполнения бюджета с четким распределением функций и полномочий.

Государственное казначейство в рамках принципа единства кассы осуществляет консолидацию всех средств бюджетов государства и его административно-территориальных единиц, казенных предприятий, а также средств по учету внебюджетной деятельности на едином доходно-расходном казначейском счете, на котором отражаются все движения денежных средств государства и его корреспондентов. Непосредственно в Банке Франции открыт один центральный казначейский счет (центральный единый казначейский счет) и в его территориальных подразделениях -- операционные счета (с обязательным режимом ежедневного сальдирования, самостоятельно осуществляемого Банком).

Информация обо всех операциях на центральном едином казначейском счете ежедневно поступает в агентство АТФ, являющееся администратором данного счета. Государственные бухгалтеры казначейской системы в соответствии с бюджетной росписью после предварительного и текущего контроля платежных, а также подтверждающих документов, представленных распорядителями и получателями бюджетных ассигнований, принимая положительное решение об оплате, дебетуют операционные счета. В случае, когда поступления доходов в бюджет соответствующего уровня превышают совокупную массу расходов, операция проводится немедленно. При этом сальдо превышения перечисляется на единый казначейский счет. В противном случае недостающая разница в тот же рабочий день направляется через агентство АТФ на подкрепление соответствующего операционного счета. Следовательно, важнейшая роль в вопросе обеспечения способности Франции как государства выполнить свои бюджетные обязательства в любое время и при любых обстоятельствах принадлежит агентству АТФ.

Германия. В Германии каждый уровень власти (федерация и земли) самостоятельно формирует свои бюджеты. Тем не менее, существует ряд базовых, общих для всех бюджетных принципов.

Функции кассового исполнения федерального бюджета осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность, во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации. В результате система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов федерации. На региональном и местном уровне все устроено также.

Одним из основных принципов бюджетного устройства является самостоятельность частей бюджетной системы государства: республиканского и местных бюджетов. В Республике Казахстан произведено основное разграничение направлений расходования бюджетных средств между республиканским и местными бюджетами.

В республике действует норма обязательности регистрации в органах казначейства гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денег. Ведется реестр государственных учреждений -- организаций, по обязательствам которых несет ответственность государство и финансирование которых, соответственно, осуществляется из бюджета. Некоторые государственные функции переданы в конкурентную среду и выполняются в форме оказания услуг государству. Введены новые принципы межбюджетных отношений.

Упразднены все внебюджетные фонды, а их доходы и расходы консолидированы в государственный бюджет.

Разработан и внедрен механизм проведения платежей на едином казначейском счете: все операции по зачислению доходов и списанию произведенных кассовых расходов республиканского бюджета производятся через единый счет казначейства.

По местным бюджетам действует такой же механизм финансирования расходов, как и по республиканскому бюджету: финансирование расходов путем выдачи лимитов всем учреждениям и организациям местного бюджета финансовыми и бюджетными разрешениями. При этом за казначейством закреплено расчетно-кассовое обслуживание местных бюджетов.

В результате проведенных реформ в Казахстане действует система казначейства, позволяющая консолидировать, контролировать и учитывать все доходы и расходы государственного бюджета.

Казначейства разных стран мира выполняют различные функции в сфере управления государственными финансами. При этом под одинаковым названием могут скрываться разные ведомства. Например, в Великобритании Казначейство -- это Министерство финансов. Структура и роль казначейства определяются историческими традициями, экономическим развитием страны и соотношением сил между различными государственными учреждениями, участвующими в управлении экономикой.

Основной задачей любого государственного казначейства является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами путем обеспечения своевременного получения бюджетными учреждениями необходимых средств для их бесперебойного функционирования.

Казначейство, как структура, связанная с исполнением бюджета, может непосредственно не вмешиваться в вопросы его исполнения бюджетными организациями, играя тем самым пассивную роль в исполнении бюджета.

Роль казначейства в исполнении бюджета может быть и более значительной. Оно может выполнять ряд функций, свойственных Министерству финансов. Например, оно имеет право выделять средства бюджетным учреждениям для выполнения их программ, определять их финансовую политику и более активно участвовать в процессе согласования и оплаты их платежных требований, устанавливать пределы на обязательства и на оплату расходов или даже вправе разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

В международной практике основные функции исполнения бюджетов следующие:

планирование, разработка и оценка бюджетных поступлений и расходов;

исполнение и контроль бюджетных операций, а также контроль операций внебюджетных фондов и операций местных органов государственного управления;

управление средствами: ведение регистров государственных активов и обязательств, выпуск государственных ценных бумаг и выдача гарантий, управление внешним и внутренним государственным и муниципальным долгом;

учет бюджетных операций: контроль и совершенствование системы государственного бухгалтерского учета и финансовой информации;

аудиторская проверка и оценка соответствия исполнения бюджета утвержденному бюджету и другим правовым положениям и, в последнее время, анализ эффективности использования государственных ресурсов.

В одних странах Министерство финансов отвечает за решение всех упомянутых выше вопросов. В других странах одна или несколько функций возлагается на другие государственные учреждения. Какой-либо преобладающей в мировой практике модели управления государственными финансами в части исполнения бюджета на сегодняшний день не существует.

3.2 Принципы и структура бюджетной системы Республики Казахстан

Бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах:

1) принцип единства - применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использование единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан;

2) принцип полноты - отражение в бюджете и Национальном фонде Республики Казахстан всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, недопущение зачетов взаимных требований с использованием бюджетных средств, равно как и уступок прав требований по бюджетным средствам;

3) принцип реалистичности - соответствие утвержденных уточненных, скорректированных) показателей бюджета утвержденным (скорректированным) параметрам, направлениям прогнозов социально-экономического развития и бюджетных параметров, стратегических планов государственных органов;

4) принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюжетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации;

5) принцип последовательности - соблюдение государственными органами ранее принятых решений в сфере бюджетных отношений;

6) принцип результативности - разработка и исполнение бюджета, ориентированного на достижение прямых и конечных результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов;

7) принцип самостоятельности бюджета - установление стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней и определение направлений их расходования в соответствии с настоящим Кодексом, право всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в соответствии с настоящим Кодексом, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов, и остатков бюджетных средств местных бюджетов в вышестоящие бюджеты, недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей их компенсации;

8) принцип преемственности - планирование республиканского и местных бюджетов, основанное на прогнозах социально-экономического развития и бюджетных параметров, базовых расходах, утвержденных в предыдущие периоды, итогах бюджетного мониторинга, оценке результатов;

9) принцип обоснованности - планирование бюджета на основе нормативных правовых актов и других документов, определяющих необходимость включения в проект бюджета тех или иных поступлений или расходов и обоснованность их объемов;

10) принцип своевременности - зачисление поступлений в республиканский и местные бюджеты, на контрольный счет наличности Национального фонда Республики Казахстан и перевод их на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан, принятие обязательств государственными учреждениями в соответствии с индивидуальными планами финансирования по обязательствам, проведение платежей в соответствии с индивидуальными планами финансирования по платежам и перечисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств в сроки с соблюдением порядка, установленного соответствующими нормативными правовыми актами;

11) принцип единства кассы - зачисление всех поступлений в бюджет на единый казначейский счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого казначейского счета в национальной валюте;

12) принцип эффективности - разработка и исполнение бюджета исходя из необходимости достижения наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижения прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств;

13) принцип ответственности - принятие необходимых административных и управленческих решений, направленных на достижение прямых и конечных результатов и обеспечение ответственности администраторов бюджетных программ и руководителей государственных учреждений за принятие решений, не соответствующих законодательству Республики Казахстан;

14) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств администраторами бюджетных программ на достижение показателей результатов, предусмотренных стратегическими планами государственных органов, с соблюдением законодательства Республики Казахстан.

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней: республиканский бюджет; областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы; бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам.

В Республике Казахстан в случаях, установленных Бюджетным кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

В Республике Казахстан составляются государственный и консолидированный бюджеты, бюджет области, используемые в качестве аналитической информации и не подлежащие утверждению.

Государственным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Консолидированным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский бюджет, бюджеты областей, города республиканского значения, столицы и поступления, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан, без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Бюджетом области является централизованный денежный фонд, объединяющий областной бюджет, бюджеты районов (городов областного значения) без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики. Республиканский бюджет утверждается законом Республики Казахстан.

Областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областные бюджеты, бюджеты города республиканского значения, столицы утверждаются решениями соответственно областных маслихатов, маслихатов города республиканского значения, столицы.

Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Чрезвычайный государственный бюджет формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в Республике Казахстан.

О принятии чрезвычайного государственного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

На время действия чрезвычайного государственного бюджета действие закона о республиканском бюджете и решений маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета приостанавливается.

Чрезвычайный государственный бюджет действует в течение срока, на который введено чрезвычайное или военное положение.

С прекращением действия чрезвычайного государственного бюджета производится уточнение республиканского и местных бюджетов.

Поступления бюджета:

1. Поступлениями бюджета являются доходы, суммы погашения бюджетных кредитов, поступления от продажи финансовых активов государства, займы.

2. Доходами бюджета являются налоговые, неналоговые поступления, поступления от продажи основного капитала, поступления трансфертов.

3. Доходы не имеют целевого назначения, за исключением целевых трансфертов. Введение новых видов доходов, отмена или изменение действующих осуществляются с обязательным внесением изменений или дополнений в настоящий Кодекс.

4. Налоговыми поступлениями являются налоги и другие обязательные платежи в бюджет, установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан.

5. Неналоговыми поступлениями являются обязательные, невозвратные платежи в бюджет, установленные настоящим Кодексом и другими законодательными актами Республики Казахстан, кроме предусмотренных Налоговым и Таможенным кодексами Республики Казахстан, не относящиеся к поступлениям от продажи основного капитала, связанные гранты, а также деньги, передаваемые в бюджет на безвозмездной основе, кроме трансфертов.

6. Поступлениями от продажи основного капитала являются поступления в бюджет денег:

1) от продажи государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями;

2) от продажи товаров из государственного материального резерва;

3) от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, в частную собственность или предоставления их в постоянное или временное землепользование либо реализованных иным способом в порядке, предусмотренном законами Республики Казахстан или международными договорами;

4) от продажи нематериальных активов, принадлежащих государству.

7. Поступлениями трансфертов являются поступления трансфертов из одного уровня бюджета в другой, из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет.

8. Суммами погашения бюджетных кредитов являются поступления в бюджет, связанные с возвратом основного долга по полученным из бюджета кредитам, а также юридическими лицами требований по оплаченным государственным гарантиям.

9. Поступлениями от продажи финансовых активов государства являются поступления в бюджет от продажи долей участия, ценных бумаг юридических лиц, в том числе международных организаций, находящихся в государственной собственности, государственных учреждений и государственных предприятий в виде имущественного комплекса, а также иного государственного имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении государственных предприятий.

10. Займами являются поступления денег в бюджет, связанные с выпуском государственных эмиссионных ценных бумаг и (или) заключением договоров займов.

Расходы бюджета:

1. Расходами бюджета являются затраты, бюджетные кредиты, приобретение финансовых активов, погашение займов.

2. Затратами являются бюджетные средства, выделяемые на невозвратной основе.

3. Бюджетными кредитами являются деньги, выделяемые из бюджета на возвратной, срочной и платной основе.

4. Приобретением финансовых активов являются бюджетные средства, направляемые на приобретение в государственную собственность долей участия и ценных бумаг юридических лиц, в том числе международных организаций.

5. Погашением займов являются бюджетные средства, направляемые на погашение основного долга в соответствии с международными договорами о государственных займах, ратифицированными Республикой Казахстан, а также по внутренним займам.

Структура бюджета состоит из следующих разделов:

1) доходы:

налоговые поступления;

неналоговые поступления;

поступления от продажи основного капитала;

поступления трансфертов;

2) затраты;

3) чистое бюджетное кредитование:

бюджетные кредиты;

погашение бюджетных кредитов;

4) сальдо по операциям с финансовыми активами:

приобретение финансовых активов;

поступления от продажи финансовых активов государства;

5) дефицит (профицит) бюджета;

6) финансирование дефицита (использование профицита) бюджета:

поступление займов;

погашение займов;

используемые остатки бюджетных средств.

3.3 Функционирование бюджетной системы

Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов бюджета. Это - специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения. Доходы и расходы - категории отдельного (особенного) по отношению к более общей категории - государственному бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями. Более подробно это будет рассмотрено в следующих параграфах.

На мой взгляд, в настоящее время содержание экономической категории часто не увязывается с механизмом ее практического использования. Наряду с объективными формами существуют организационные, представляющие внешнее проявление экономических отношений; они - продукт человеческой деятельности, объективны, хотя и зависят от того конкретного экономического содержания, которое заключено в них. Организационные формы в сфере бюджетных отношений включают в себя конкретные виды доходных поступлений (налог на прибыль, НДС, акцизы, поступления от средств приватизации и т.д.), расходных назначений (расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и т.д.), бюджетный дефицит, методы и способы определения объема доходов, расходов бюджета и его дефицита. Следовательно, организационные формы связаны с деятельностью государства, которое определяет формы бюджетных отношений, устанавливает конкретные виды налогов, сборов и расходов, регламентирует условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм.

Все эти процессы осуществляются планомерно в определенной последовательности. Итак, плановый характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе - основном финансовом плане страны. В нем предусматриваются те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи доходов и расходов основного финансового плана показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств государства.

Основной финансовый план является продуктом деятельности государства, в нем выражена воля государства, отражающего интересы народа. Показатели основного финансового плана страны подлежат безусловному выполнению в соответствии с ежегодно принимаемым Законом о бюджете. К сожалению, в настоящее время, рассматривается и утверждается республиканский, а не государственный бюджет.

Сегодня на основе республиканского бюджета оценить финансовое состояние экономики республики очень трудно, так как в нем отражаются не все финансовые ресурсы государства. Поэтому во время рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и возникает множество вопросов о социально-экономическом развитии республики.

В связи с этим, на мой взгляд, показатели основного финансового плана должны основываться на глубоком знании объективных закономерностей развития экономики. Государство, устанавливая бюджетные показатели, должны учитывать объективные условия хозяйствования, экономические и финансовые возможности страны, необходимость первоочередного удовлетворения отдельных общественных потребностей. Решения, принимаемые государством в области бюджетных показателей, как и сами государственные формы правления, полностью зависят от уровня развития общества, степени зрелости производственных отношений.

Как и совокупность самих бюджетных отношений, планово-финансовый документ, отражающий их, тоже должен носить название «государственный бюджет». Но в отличие от бюджета как экономической категории, основной финансовый план страны должен являться формой отражения целенаправленного использования государством характера бюджетных связей.

Трактовка государственного бюджета как основного финансового документа страны не противоречит экономической природе бюджета как объективной категории. Связано это в тем, что термин «государственный бюджет» применяется для обозначения разных по своему характеру понятий, одно из которых относится к сфере распределительных отношений, а другое - отражает форму использования объективной категории в процессе человеческой деятельности. По нашему мнению, с одной стороны, не видеть объективной природы государственного бюджета как экономической категории, а с другой стороны, преувеличивать значение документа, отражающего форму использования бюджетных отношений. Следовательно, возникает объективная необходимость рассмотрения процессов проявления, установления форм бюджетных отношений, а также процесса их организации и использования в интересах общества как бюджетной системы.

Бюджетная система представляет собой совокупность форм бюджетных отношений, видов бюджета (республиканский и местный бюджеты), методов и способов их составления, исполнения, а также совокупность финансовых и других органов управления. При этом совокупность бюджетных отношений составляет основу (базис) бюджетной системы. А надстройкой ее являются виды бюджетов, финансовые и другие органы управления, определяющие формы бюджетных отношений и осуществляющие составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов (республиканского и местных бюджетов) на основе использования различных методов и способов управления.

Заключение

Еще в 18 веке при Петре I для управления государственными доходами и рассмотрения смет расходов была учреждена камер-коллегия, которая позже была преобразована в отдельное казначейство при каждом министерстве. Однако такая разветвленная и разнородная система была неудобная, и ее место занял департамент государственного казначейства в составе Министерства финансов.

После Октябрьской революции на первых порах была сохранена казначейская система исполнения бюджета, а в 1925-1928 годах в результате реформ кассовое исполнение бюджета перешло к банковской системе, и казначейство Наркомфина было упразднено.

После обретения Казахстаном независимости исполнением государственного бюджета занимались Национальный банк РК и Министерство финансов.

Переход страны на рыночную экономику привел к возникновению многочисленных коммерческих банков, что разрушало прежнюю централизованную кассовую систему, в следствии неконтролируемые денежные средства или находились без движения, или, наоборот, их отсутствие вынуждало прибегать к заимствованию, что увеличивало будущие расходы, ослабляло контроль за расходованием средств и другие негативные явления.

Поэтому, учитывая уроки прошлого и международные стандарты исполнения бюджета, Указом Президента Республики Казахстан от 27 января 1994 года было образовано Главное управление казначейства при Министерстве финансов Республики Казахстан, которому были переданы функции бюджетного управления по бухгалтерскому учету, а также методологии бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях и финансовой системе. После были сформированы территориальные управления казначейства во всех регионах.

В 1995 году Указом Президента Республики Казахстан на базе расчетно-кассовых центров Национального банка был создан Бюджетный банк, образованный на переходный период с тем, чтобы его подразделения и областные управления казначейства в тесном сотрудничестве осваивали новую технологию обработки платежей бюджетных учреждений с учетом новой бюджетной классификации.