Понятие финансовой политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

65

Введение

Современный этап развития науки финансового права можно охарактеризовать как этап интенсивного формирования новых теоретических категорий и уточнения содержания дефиниций существующих базовых конструкций. Так, новое звучание получают определения предмета финансового права, элементов финансовой системы, субъектов финансовых отношений; в научный обиход вводятся новые понятия: финансовые обязательства, публичный долг, финансово-правовые договоры.

Термин "финансовая политика" не является новым ни для финансового законодательства, ни для финансовой науки, однако его интерпретация в большинстве случаев отражает разнообразие авторских подходов и демонстрирует отсутствие унифицированного толкования.

В последнее время интерес к проблематике финансовой политики существенно возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных ученых по данной теме (Боровикова Е.В., Викулин А.Ю., Карасева М.В., Крохина Ю.А, Рукавишникова И.В.).

В то же время, широкий спектр вопросов формирования и реализации финансовой политики по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован в рамках науки финансового права и нуждается в дальнейшей научной разработке.

Целью настоящей работы является рассмотрение понятия финансовой политика, выявление ей принципов, целей и видов, анализ программно-целевого акта, как основного инструмента финансовой политики. Данные цели поставила перед нами следующие задачи:

1. Исследование понятия и принципов финансовой политики.

2. Анализ программно-целевых актов Российской Федерации, как основных инструментов реализации финансовой политики.

3. Рассмотрение типов и видов финансовой политики Российской Федерации.

4. Выработка рекомендаций по оптимизации процесса разработки и реализации финансовой политики Российской Федерации.

Объектом работы является правовой аспект формирования и реализации финансовой политики Российской Федерации. Предметом исследования являются нормы действующего законодательства РФ, регулирующие формирование и реализацию финансовой политики РФ..

Методологическую основу настоящей работы составляют следующие методы:

- метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте);

- функциональный метод (объяснение функций государственных органов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в их взаимодействии);

- сравнительный метод (сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления).

Глава 1. Понятие и содержание финансовой политики РФ

1.1 Понятие и принципы финансовой политики

финансовый политика правовой

Вопрос понятия финансовой политики является дискуссионным. Несмотря на активное его использование законодателем, данной нормативной дефиниции не существует. Как правило, термин используется без раскрытия его точного содержания. Например, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Но что понимается под финансовой политикой, остается непонятным. Данный термин не является новым ни для финансового законодательства, ни для финансовой науки, однако его интерпретация в большинстве случаев отражает разнообразие авторских подходов и демонстрирует отсутствие унифицированного толкования.

Категория "финансовая политика" активно используется экономической наукой, поэтому именно в экономических исследованиях раскрывается её содержание. Природа этой категории, безусловно, кроется в динамичности финансовых отношений, их развитии и совершенствовании на основе установленных задач и направлений, имеющих целью повышение эффективности финансовой деятельности государства, обеспечение финансовой стабильности и безопасности, повышение качественного уровня жизни российских граждан. Как отмечает М.В. Карасева, в период переходной экономики политика была одним из главных факторов, определяющих развитие финансового законодательства Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 43.

Экономическая наука включает различные подходы специалистов в определении финансовой политики. В числе наиболее распространенных можно назвать следующие:

1. Финансовая политика - система определенных законодательно организационно-экономических мероприятий (действий) государства (государственных органов) для выполнения государством своих функций (В.М. Родионова Финансы: Учебник / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 60., П.И. Вахрин Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы: Учебник. М., 2003. С. 89.). Такая трактовка таит в себе ряд опасностей. Дело в том, что функции и задачи государства видоизменяются, трансформируются в соответствии с господствующими в обществе представлениями о роли государства в развитии народного хозяйства. Так, например, вопросы государственного вмешательства в экономику России, выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения и многие другие вопросы, определяющие функции и задачи государства, до сих пор остаются дискуссионными.

Использование финансовой политики только как средства (инструмента) выполнения функций государства неизбежно ведет к конфликту интересов государственных органов власти, органов местного самоуправления с другими субъектами финансовой системы, а именно с хозяйствующими субъектами и населением страны.

Таким образом, можно сделать вывод, что авторы данного подходе не учли два важных положения: во-первых, государственная финансовая политика должна выступать средством решения социально-экономических задач общества, а не быть всего лишь набором мероприятий для достижения целей тех или иных органов власти, преследующих собственные интересы; во-вторых, финансовая политика государства должна учитывать интересы всех субъектов финансовой системы, а не только органов государственной власти.

2. Финансовая политика - совокупность финансовых инструментов и институтов государственной финансовой власти, обладающих в соответствии с законодательством полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов государства в соответствии со стратегическими и тактическими целями государственной экономической политики (В.К. Сенчагов Цит. по: Самарская Ю.В. Основы формирования эффективной финансовой политики региона (на примере Краснодарского края): Дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2006. С. 18.);

Данное определение не раскрывает сущности финансовой политики, а описывает механизм, инструменты ее реализации. Дело в том, что финансовый механизм является лишь частью финансовой политики, с помощью которого осуществляется непосредственное управление финансами.

3. Финансовая политика - совокупность правовых решений государства в финансовой сфере (С.В. Большаков Большаков С.В. Финансовая политика государства и предприятия: Курс лекций. М.: Книжный мир, 2002. С. 28.). Данное определение не приемлемо, так как трактует исследуемую категорию лишь как свод законодательства, забывая, что политика предполагает целенаправленность, наличие принципов, задач и определённых заранее приоритетов развития.

4. Финансовая политика - научно обоснованная концепция (направления, цели и задачи) развития, использования и управления публичными финансами (Т.В. Гуйда Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: Учебное пособие. М., 1981. С. 9., А.Ю. Кравчук Кравчук А.Ю. Финансовая и инвестиционная политика: Учебное пособие. Ярославль, 2003. С. 21 - 23.). В этом определении акцент ставится на теоретической безе финансовой политики, необоснованно выводя из поля зрения прикладное значение финансовой политики, выражающееся в комплексе мероприятий по управлению финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики.

Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы:

1. Несмотря на разнообразие подходов и мнений в определении финансовой политики, все авторы сходятся в том, что непременным условием ее осуществления является нормативно-правовое закрепление основных параметров. Это означает, что финансовая политика государства может быть реализована только в том случае, если входящие в ее состав идеи, принципы, программы получат юридически определенную форму. Процесс правового закрепления принципов, идей, программ, основных направлений развития финансовой сферы государства представляет собой своеобразный способ реализации финансовой политики государства. Можно согласиться с утверждением о том, что именно "финансовое право является инструментом оформления и проведения финансовой политики" Гуйда Т.В. Финансовая политика Советского государства в условиях развитого социализма: Учебное пособие. М., 1981. С. 41..

2. Основу финансовой политики составляют стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим государство осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Они связаны с основными проблемами, стоящими перед государством, в области мобилизации и эффективного использования финансовых ресурсов, регулирования экономических и социальных процессов и стимулирования передовых направлений развития производительных сил, отдельных территорий и отраслей экономики. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы.

3. Содержание финансовой политики так же включает в себя разработку общей концепции финансовой политики, определение ее основных направлений, целей, главных задач.

Рассматривая финансовую политику невозможно обойти стороной её двойственность, на её деление на две составляющие, которые условно можно назвать «теоретической» и «практической» частью финансовой политики. Первая включает в себя разработку общей концепции, предполагая определение не только тактических и стратегических целей и задач, но и конкретного механизма их достижения. Вторая представляет собой процесс непосредственной реализации основных идей путем осуществления компетентными государственными органами финансовой деятельности.

Понятие финансовой политики следует рассматривать не только с экономической, но и с юридической точки зрения. Здесь также присутствует многообразие подходов к данному понятию. Особо хотелось бы отметить монографию М.В. Карасевой «Бюджетное и налоговое право. Политический аспект».

Так, С.В. Мирошник определяет финансовую политику как деятельность государства - публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. № 4. С. 7..

Ю.А. Крохина также выделяет правовой аспект финансовой политики и дает определение финансово-правовой политики, направленной на создание «оптимального механизма финансово-правового регулирования» Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. для вузов. М., 2007. С. 83..

По мнению Д.Е. Кошеля, необходимо согласиться с двойственной природой финансовой политики: как практической (правоприменительной) деятельности и деятельности творческой, направленной на составление моделей, прогнозов развития финансов Кошель Д.Е. Конституционные основы регулирования и финансовая политика на финансовом рынке// Конституция РФ: политико-экономические приоритеты: материалы Всероссийской научно- практической конференции (Омск, 16 ноября 2009 г.). С. 223-234.. В связи с этим дискуссионным представляется вопрос об исключительно правовой форме выражения финансовой политики. В частности, М.В. Карасева считает, что правовая политика является особой формой государственной политики Карасева М.В. Указ. соч. М., 2005.. По мнению А.П. Коробовой, вполне правомерно говорить о правовой политике в области финансов, экономики, военного дела и т.д. Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России. Автореф. дисс…канд. юрид. наук. М., 2000. С. 40. Характеризуя специфику финансово-правовой политики, следует согласиться с мнением Ю.А. Крохиной, что ее цель обусловлена необходимостью бюджетной деятельности Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 84.. Но не будем забывать, что в широком смысле в сферу финансов входят все отношения производства и распределения, осуществляющиеся в денежной форме, в том числе возникающие на эквивалентной основе.

Необходимо разграничить понятия правовой политики в области финансов, финансовой политики, и финансово-правовой политики. Безусловно, самый узкий предмет имеет финансово-правовая политика. Правовая политика в области финансов охватывает все финансовые отношения (как публичные, так и частные), определяя направления законотворчества в данной сфере.

И, наконец, особенность финансовой политики - использование широкого арсенала методов воздействия на общественные отношения. И отнюдь не все из этих методов сводятся к нормотворчеству. В рамках финансовой политики регулирующие органы в порядке осуществления правоприменительной деятельности реализуют меры экономического свойства. Наиболее выразительный пример здесь - деятельность Центрального банка РФ на кредитном и валютном рынках: недавние плавная девальвация рубля, меры по поддержанию ликвидности банковской системы явились результатом ежедневных операций Банка России. Кроме этого, поскольку, как и любая политика, финансовая политика имеет плановый, стратегический характер, одной из форм ее выражения являются официальные выступления, заявления руководителей органов государства, ответственных за ее реализацию.

Что касается состава финансовой политики, то ранее Ю.А. Крохина и А.Ю. Викулин рассматривали бюджетную политику как часть кредитно-финансовой политики государства, включающей также налоговую политику, валютную, кредитную, эмиссионную, банковскую, ценовую, таможенную политику, а также политику по развитию конкуренции и антимонопольному регулированию на рынке финансовых услуг Викулин А.Ю., Крохина Ю.А. Бюджетная политика в системе категорий финансового права // Государство и право. 2004. № 2. С. 41.. К этому перечню необходимо также добавить государственную долговую политику, существование которой предусмотрено Основными направлениями бюджетной политики на 2008 г. и плановый период, а также, теоретически, курсовую политику, проводимую Центральным банком РФ.

В соответствии с приведёнными положениями, можно дать следующее определение: финансовая политика - деятельность государства - публичного субъекта по разработке и реализации концептуальных идей, положений, программ, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений.

Говоря о нормативном закреплении понятия финансовой политики, мы поддерживаем идею, высказанную Д.В. Винницким, о необходимости принятия закона "О финансовой политике", который бы содержал базовые положения, принципы, регулирующие данную область общественных отношений, а также основные направления финансовой политики государства.

Еще одним важнейшим аспектом проблемы определения финансовой политики является формирование принципов ее осуществления. В настоящее время мы можем констатировать ситуацию существования доктринального обоснования отдельных правовых принципов, а также косвенное нормативное закрепление некоторых принципов бюджетной, налоговой, валютной, денежно-кредитной политики. Вопрос принципов финансовой политики государства был подробно рассмотрен И.В. Рукавишниковой Рукавишникова И.В. Финансовая политика государства как категория финансового права// СПС «КонсультантПлюс». , которая описывает систему правовых принципов осуществления государственной финансовой политики следующим образом:

1) Принцип плановости финансовой политики предполагает, что финансовая политика должна находить отражение в специальном правовом документе, принимаемом на высшем государственном уровне. Таким документом может выступить концепция финансовой политики государства. В концепции финансовой политики должна быть сформулирована программа развития финансовой системы государства на определенный период. В данном случае можно согласиться с мнением исследователя Е.П. Губина о том, что именно концепция - тот документ, который соединяет политику и экономику с правом и реальной действительностью через процесс планирования Цит. по: Рукавишникова И.В. Указ. соч..

2) Принцип экономической целесообразности и научной обоснованности целей, задач и методов финансовой политики. Данный принцип не должен вызывать возражений, поскольку примеров непродуманной и нерациональной финансовой политики имеется большое количество. Можно привести пример из области взаимоотношений государства и лиц, работающих по трудовому договору в части оплаты труда. Если в развитых странах минимальный размер оплаты труда наемного работника привязан к величине прожиточного минимума, то в России минимальный размер оплаты труда используется преимущественно как некий норматив при установлении государством различных платежей, в том числе штрафов, и никоим образом не увязан собственно с прожиточным минимумом граждан России. Самоустранение государства от регулирования доходов населения способствовало огромной дифференциации в уровнях оплаты труда между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми категориями наемных работников, стало причиной того, что значительная часть населения страны оказалась за чертой бедности.

3) Принцип системной взаимосвязи финансовой политики с иными направлениями социально-экономической политики, в частности, с инвестиционной, инновационной, денежно-кредитной. Главной целью государственной финансовой политики должно стать создание финансовых условий для социально-экономического развития общества, повышения уровня и качества жизни населения.

4) Принцип справедливости финансовой политики предполагает соблюдение приоритетных интересов при разработке и реализации основных направлений финансовой политики, в частности, должен быть объявлен приоритет общих интересов над частными, общегосударственных над узкокорпоративными.

5) Принцип эффективности финансовой политики предусматривает нацеленность на конкретный результат, измеримость показателей финансовой политики, своевременное введение корректирующих мероприятий, степень реализации целей и задач, а также осуществление системного контроля за деятельностью органов и организаций, реализующих финансовую политику.

6) Принцип федерализма финансовой политики. Данный принцип может быть раскрыт через самостоятельность субъектов РФ в осуществлении единой и согласованной финансовой политики на территории Российской Федерации.

7) Принцип гласности финансовой политики предполагает информационную открытость в осуществлении всех мероприятий, предусмотренных концепцией финансовой политики, включая процедуры контроля за ее результатами.

8) Принцип соблюдения финансовой безопасности государства призван оградить общество от проведения нерациональной, антидемократической финансовой политики.

9) Принцип международной интеграции финансовой политики. В условиях глобализации экономики этот принцип вскоре займет лидирующие позиции, но вместе с тем должен быть уравновешен предыдущим принципом Рукавишникова И.В. Указ. соч..

Хотелось бы более подробно остановиться на характеристике отдельных принципов, описанных И.В. Рукавишниковой. Принцип плановости финансовой политики. Плановость уже давно считается одним из лучших способов решения важных проблем экономики, достижения важнейших государственных проблем. В качестве примеров можно привести «Новый курс» Теодора Рузвельта, план восстановления Европы после Второй мировой войны Франклина Делано Рузвельта, пятилетки, известные каждому жителю постсоветского пространства, из современной российской действительности стоит упомянуть приоритетные национальные проекты и федеральные целевые программы, ну и, конечно же, бюджет, как главнейший нормативный акт каждого государства. Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 215.. Сама дефиниция финансовой деятельности уже подразумевает плановость: финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М, 2003. С. 85..

Этапы финансового планирования на средне- и долгосрочную перспективу можно охарактеризовать следующим образом:

1. Анализ основных параметров среднесрочных финансовых планов на планируемый год.

2. Оценка выполнения финансовых планов за предыдущий год, мероприятий налогово-бюджетной, таможенной, долговой, денежно-кредитной политики.

3. Выявление и оценка влияния внешних и внутренних факторов, обоснование изменений, вносимых в финансовые планы.

4. Корректировка всех направлений финансовой политики, параметров социально-экономического развития с учетом сложившихся тенденций.

5. Разработка и утверждение основных показателей финансовых планов (перспективный финансовый план, сводный финансовый баланс, бюджет) в нескольких вариантах (наиболее оптимистичный, пессимистичный) на основе потенциала бюджетного фонда, денежных и страховых фондов организаций, денежных ресурсов населения.

6. Мониторинг текущего исполнения финансовых планов Боровикова Е.В. Финансовый потенциал как комплексный показатель эффективности финансово-бюджетной политики// Экономический анализ: теория и практика. 2008. № 18..

Принцип эффективности финансовой политики. На наш взгляд, он требует дополнительного рассмотрения, так как он напрямую связан с финансовым контролем. Возможно, даже существует смысл выделить финансовый контроль как отдельный принцип финансовой политики государства. В необходимости финансового контроля сомнений не возникает - его особое положение мы можем увидеть и в правовых источниках Распоряжение Президента РФ от 14.02.2006 N 65-рп "О праздновании 350-летия установления государственного финансового контроля в России"//"Собрание законодательства РФ", 20.02.2006, № 8, ст. 916. , и в науке финансового права См.: Золотарева А.Б Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля //Современное право. 2008.№12; Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России//Финансовое право 2008. № 3 и др.. Государственный финансовый контроль, являясь одним из важнейших видов контроля, осуществляемых государством, предназначен для реализации целостной финансово-экономической политики, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства, обеспечению соблюдения законности, охране государственной собственности, правильному, эффективному и экономному использованию государственных финансов, заемных и собственных средств хозяйствующих субъектов (т.е. экономических единиц), повышению эффективности функционирования последних, точному и своевременному выполнению финансовых обязательств, помогает вскрывать разнообразные нарушения бюджетной и финансовой дисциплины, позволяет вскрывать и возвращать крупные суммы незаконно израсходованных государственных средств, предотвращает нецелевое и неэффективное их использование, недостачи, растраты или их прямые хищения, обеспечивает оптимизацию финансово-экономической структуры и многое другое в плане оздоровления экономики и финансов. Обращая внимание на законность, целесообразность и экономическую эффективность осуществления затрат при проведении различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий (государственных программ, выполнения госзаказов и т.д.), что позволяет разрабатывать механизмы предотвращения злоупотреблений и ошибок. Большое значение для государственной политики (и не только в финансовой сфере) имеют также рекомендации государственных контролеров относительно повышения экономической эффективности тех или иных правительственных расходов, в том числе в рамках экономических, социальных и любых других государственных программ. При этом здесь для субъектов финансового контроля главная задача - разработать наиболее выгодный с экономической точки зрения вариант программы, не затрагивая ее цели и сущность, определяемые правительством. Но тем не менее, все более становится приоритетен контроль на предмет соответствия тех или иных программ самим социально-политическим целям страны. Таким образом, государственный финансовый контроль позволяет перевести в более высокое качество управление государственными финансовыми ресурсами и имуществом на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы. Как представляется, следствием этого должен быть возросший профессионализм управленцев и более эффективное использование общественных ресурсов Бурцев В.В. Стандартизация государственного контроля - необходимое условие действенной финансовой политики// Российская юстиция. 2005. №10..

1.2 Программно-целевой акт как основной инструмент реализации финансовой политики

Результативность финансовой политики во многом зависит от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов различных слоев общества и имеющихся у государства объективных возможностей использования всесторонних факторов воздействия на ход реализации финансовой политики.

Основу финансовой политики составляет выбор стратегических направлений, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов. Одновременно государство осуществляет выбор текущих, тактических целей своей финансовой политики, направленной на адаптацию к изменяющимся условиям воспроизводства в коротком периоде. При этом текущие цели находятся под непосредственным влиянием целей стратегических.

Управление финансами предполагает целенаправленную деятельность государства, связанную с практическим использованием финансового механизма. Эта деятельность осуществляется специальными организационными структурами. Управление включает в себя ряд функциональных элементов: прогнозирование, планирование, оперативное управление, регулирование и контроль. Все эти элементы обеспечивают проведение мероприятий финансовой политики в стратегической и текущей деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан.

Таким образом, мы подошли с важному вопросу в понимании финансово политики государства- программно-целевой норме, которая является формой финансовой политики, естественным и логичным способом её воплощения.

Программно-целевая норма не является новым институтом для отечественной правовой мысли- ещё в 1972 году адепт теории государства и права С.С. Алексеев рассматривал этот вопрос в своих трудах: «В актах общего планирования (в законах и постановлениях правительства о пятилетних и годовых планах, планах материально-технического снабжения и распределения товаров народного потребления и др.) могут содержаться отдельно предписания нормативного характера. Это общие пропорции и нормативы, которые действуют периодично, постоянно, вплоть до отмены; например, общий норматив прироста оборотных средств, нормы прибыли, соотношение развития отдельных подразделений хозяйства и др. Надо полагать, что по мере дальнейшего повышения научного уровня управления народным хозяйством и расширения хозяйственной самостоятельности предприятий удельный вес нормативных предписаний в актах общего планирования будет возрастать» Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: курс лекций в 2ух томах. Т.1. Свердловск, 1972, С. 209..

Рассмотрим подробнее мнения советских правоведов о плановых номах. Ряд авторов стремился увидеть в плановых актах нормы права. Было высказано мнение, что все плановые предписания, включая адресные и конкретные плановые акты, являются юридическими нормами Xайдас Г.И. К вопросу о правовой природе государственных народно-- хозяйственных планов//Советское государство и право. 1961. № 1 С. 42.. И хотя такая точка зрения не получила поддержки в литературе, ряд авторов с теми или иными оговорками предпринимал и предпринимает попытки квалифицировать плановые акты-задания в качестве правовых норм. Так, С. А. Голунский усматривал нормативность основных положений планов Голунский С.А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического   права//Советское   государство   и   право. 1961.  № 4. С.25, Н. Г. Александров относил к юридическим нормам акты, «предписывающие новые плановые задания или крупные реорганизации в той или иной отрасли хозяйства или культуры» Александров Н. Г.   Право  и  законность  в  период  развернутого строительства коммунизма. М., 1961, С. 199.. По мнению И. С. Самощенко, основные предписания народнохозяйственных планов образуют сложные нормы Самощенко И.С.     О   понятии   юридического   нормативного   акта//Советское государство и право. 1962. № 3. С. 79--80. .

Сам же Алексеев не считал возможным считать плановые нормы нормами права, указываю на то, что в этом случае они бы действовали периодично: всякое бы лицо, попавшее в ситуацию, предусмотренную актом, обязано было бы выполнять данные предписания. Но ведь этого нет (за исключением показателей, определяющих общие пропорции и нормативы). Государственные плановые задания обладают большой мобилизующей и организующей силой. Однако юридически они не обязывают «всякого и каждого», работающего в области социалистического хозяйства, выполнять предусмотренные показатели. Механизм действия государственных планов иной. Содержащиеся в государственном плане задания обязывают строго определенные организации (Советы Министров республик, Госплан СССР и др.), которые во исполнение государственного плана, облеченного в форму закона, издают целый ряд более конкретных плановых заданий. Затем плановые задания принимаются министерствами, главными управлениями, объединениями и т. д. Причем во всех случаях плановые задания имеют конкретных адресатов, исчерпываются исполнением предусмотренных в них действий и др., т. е. обладают типическими признаками индивидуальных актов Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права: курс лекций в 2ух томах. Т.1. Свердловск, 1972, С. 211..

В определенной мере подход к нормативности планов характерен и для позиции, защищаемой О.С. Иоффе И о ф ф е О.С.   План  и  договор  в  социалистическом  хозяйстве.  Юриди-ческая литература, 1971, С. 63.. Автор сделал существенный шаг вперед в разработке рассматриваемой проблемы; он четко разграничивает виды планирования и саму постановку вопроса о нормативности планов считает правомерной лишь в отношении актов общего планирования. Вместе с тем и О.С. Иоффе стремится обосновать взгляд, в соответствии с которым нормативный характер носят также общие, сводные показатели плана, установленные для социалистической экономики в целом или ее отдельных подразделений и носящие характер точно определенных заданий. Но вывод о том, что существуют нормы-задания, свидетельствует не о наличии существенных особенностей в рамках общих признаков нормы, а об отсутствии существенных черт нормы как общего правила, типового масштаба поведения. Не случайно поэтому автор утверждает, что планово-нормативное предписание обращено «не к определенному кругу лиц, а ко всем и каждому, кто входит в состав планируемой экономической системы» (причем «этот состав строго учитывается, оценивается и взвешивается при формулировании юридической нормы планового характера» и, стало быть, предписание не обращено одинаково и «ко всем и каждому» И о ф ф е О.С.   План  и  договор  в  социалистическом  хозяйстве.  М., 1971, С. 64.).

Однако в отечественной юридической науке была также изложена и концепция планирования как метода деятельности государства Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980. С. 20 - 33.. Программно-целевое планирование, как любой процесс, складывается из последовательно сменяющих друг друга стадий. Каждая стадия включает определенную совокупность процессуальных действий, объединенных общей промежуточной целью, и характеризуется спецификой круга участников общественных отношений и характера их взаимодействия. Стадии могут подразделяться на этапы - еще более дробные элементы планового цикла.

Рассматриваемая характеристика планирования, а именно конкретный набор стадий, из которых оно складывается, является ключевым моментом расхождения существующих в литературе точек зрения на содержание данного понятия.

По мнению А.С. Петрова, планирование состоит из следующих элементов: анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация выполнения плана Петров А.С. Развитие социально-экономического планирования. М., 1979. С. 44 - 46.. А.Е. Лунев относит к планированию действия по составлению плана, а также организационное руководство, обеспечивающее доведение плановых заданий до исполнителей, разработку и реализацию мер, способствующих исполнению плана, контроль за ходом выполнения плана и др. Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967. С. 102.. Широкой трактовки планирования, охватывающей не только определение, но и обеспечение, организацию исполнения плановых показателей, придерживается и В.А. Язев, отмечая, что планирование - это процесс, он не заканчивается установлением плановых заданий Язев В.А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы. М., 1970. С. 58..

Иной позиции придерживался С.Н. Братусь, предлагавший разграничивать "процесс планирования как составление научно обоснованного плана развития хозяйства от планово-регулирующего (властно-организационного) руководства хозяйственными процессами..." Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 5..

Возражая против широкой трактовки планирования, А.К. Кравцов отмечает: "Утверждать, что планирование включает в себя деятельность органов управления по обеспечению выполнения разработанных планов, значит отождествлять планирование и управление либо даже признавать, что планирование является более широким понятием по отношению к управлению" Кравцов А.К. План и право. Воронеж, 1976. С. 39.. С данной точкой зрения солидарен и А.Ф. Ноздрачев, который вместе с тем относит к подфункциям планирования стимулирование (выполнение и перевыполнение планов) и контроль за выполнением планов Ноздрачев А.Ф. Государственное планирование и правовое регулирование. М., 1982. С. 17 - 18..

Формами программно-целевого государственного планирования являются государственные программы, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, ведомственные программы и другие подобные документы. В российском законодательстве отсутствует четкое деление программно-целевых актов на виды, характеризующиеся определенными специфическими признаками. Нет и общего термина, объединяющего возможные виды соответствующих актов.

Применительно к программно-целевым актам, издаваемым органами государственной власти и органами местного самоуправления, научная разработка вопросов юридической техники тем более важна, что, будучи регуляторами особого рода, они по своей сложности не сравнимы ни с какими другими нормативными правовыми актами. Эта сложность предопределяется самой природой и понятием программно-целевого акта как документа, увязывающего воедино планируемые результаты (цели), сроки их достижения, необходимые для этого мероприятия и ресурсы. Каждый из перечисленных элементов отражает различные по своей сути характеристики общественных отношений, от которых обычная правовая норма абстрагируется Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов//Законодательство и экономика. 2008. № 11..

Являясь разновидностью нормативных правовых актов, программы, проекты и другие программно-целевые акты, безусловно, подпадают под режим общих правил юридической техники. На федеральном уровне эти общие правила до сих пор законодательно не закреплены, хотя работа над соответствующим законом ведется уже многие годы. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях практика принятия "нормативных актов о нормативных актах", наоборот, достаточно распространена.

Например, Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. N 4 (33). Ст. 1803. (ст. 51) устанавливает следующие требования к терминологии нормативных правовых актов: "Слова и выражения в нормативном правовом акте Омской области используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном и областном законодательстве. Не допускается обозначение в нормативном правовом акте Омской области разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в самом нормативном правовом акте Омской области". Разумеется, данные требования распространяются и на тексты областных целевых программ, оформляемых в соответствии с вышеназванным законом Омской области в виде приложений к нормативным правовым актам.

Специфические требования к подготовке программно-целевых актов излагаются, как правило, в специальных нормативных правовых актах, посвященных порядку разработки, утверждения и реализации целевых программ. Так, на федеральном уровне данные требования закреплены Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 28. Ст. 2669. , на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований - нормативными правовыми актами о порядке разработки и реализации соответственно региональных и муниципальных целевых программ.

Правовое регулирование отношений программно-целевого планирования в настоящее время носит разобщенный, бессистемный характер.

Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2871., который мог бы выполнять функцию законодательного акта, комплексно регулирующего систему планирования социально-экономического развития страны, таковым изначально не являлся. Нормы данного Закона ограничены только самыми общими вопросами разработки на федеральном уровне программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Вопросы комплексного планирования на региональном и муниципальном уровнях в нем не затрагиваются. Кроме того, данный Закон в значительной мере устарел (единственные и последние изменения в него вносились в 1999 г.) и вступил в противоречие с более поздними законодательными актами.

Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. Ст. 2117. (далее - Федеральный закон N 63-ФЗ), игнорируя обозначенную в Постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" задачу консолидации правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения, реализации) раздел 6 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., утвержденной указанным Постановлением Правительства РФ., закладывает предпосылки дальнейшего раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (ст. ст. 179 и 179.3 БК РФ).

Таким образом, мы видим, что уже давно созрела необходимость конструирования термина «программно-целевой акт», разработка положений о порядке их составления (что понимать под целями, что под задачами, как урегулировать вопрос ответственности и проч.) на всех уровнях власти в РФ. Особенно остро это проблема встала в отечественном праве в связи с всё более частным использование программно-целевого метода в государственном управлении. Речь идёт о федеральных целевых программах, приоритетных национальных проектах, расширении временных границ бюджетного процесса.

1.3 Цели и экономические типы финансовой политики

Выделяются различные цели финансовой политики в зависимости от основных направлений финансовой деятельности государства, которую, несмотря на все ее разнообразие можно разделить на три вида:

- аллокация - предоставление обществу государством финансирование из централизованных источников тех товаров и услуг, которые не может произвести и предоставить частный сектор (оборона, управление, международная деятельность и др.);

- перераспределение - финансовое перераспределение государством доходов и. имущества с целью справедливого распределения доходов и достижения социальной справедливости;

- стабилизация - осуществление финансовых мер, направленных на достижение возможно более полной занятости, снижение инфляции, поддержание стабильного экономического роста.

Главной целью финансовой политики является увеличение объема и улучшение эффективности использования финансовых ресурсов. В связи с этим большое значение приобретают вопросы оптимального распределения государственных финансов и их эффективного целевого использования, в том числе для реализации целевых программ (федеральных, региональных, межрегиональных). Стержнем финансовой политики является система организации финансовых отношений, механизм финансового регулирования и обеспечение социально-экономического развития общества Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: учебное пособие. М.:ИТК «Дашков и Ко», 2007, С.422..

Кроме того, разрабатывая финансовую политику, государство в соответствии с видами финансовой деятельности преследует достижение следующих целей:

- повышение уровня жизни населения на основе развития отраслей народного хозяйства;

- оздоровление и структурная перестройка экономики;

- снижение темпов инфляции.

Разработка и осуществление финансовой политики включают следующие основные этапы:

- разработка финансовой стратегии;

- определение и постановка главных целей финансовой политики и их конкретизация в тактических задачах;

- разработка соответствующего финансового механизма для достижения поставленных целей;

- подбор кадров, способных решить поставленные задачи;

- осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей и решение задач, контроль за их осуществлением.

Поскольку финансовая политика в первую очередь направлена на достижение максимального объема финансовых ресурсов, то она обеспечивает реализацию политики государства и в других областях общественной деятельности - экономике, социальной сфере, обороне страны, развитии научно-технического прогресса.

Развитие государства связано с изменением финансовой политики. Использование того или иного типа финансовой политики определяется особенностями текущего этапа развития экономики и социальной сферы, интересами правящих партий и социальных групп и господствующими теоретическими концепциями, влияющими на экономический и политический курс государства. Все это обеспечивает сохранение и развитие существующей в данном государстве системы общественных отношений.

Анализ применявшейся различными государствами финансовой политики позволяет выделить три ее основных типа:

- классическая;

- планово-директивная;

- регулирующая.

В основе каждого типа этой политики лежали соответствующие экономические теории Финансы, денежное обращение и кредит/под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова, М.:ТК Велби, Проспект, 2007, С.526..

1) Классическая теория практически отводила государству «роль ночного сторожа». Основа финансовой политики, по мнению «классиков», - достижение полной свободы рыночных отношений, а рынок - основой регулятор, обеспечивающий во всех экономический рост и сбалансированность ресурсов общества. Государство должно обеспечить функционирование рынка определенными правовыми нормами, стремясь минимизировать все государственные расходы, представляющие собой дополнительные издержки для предпринимателя.

2) Планово-директивная теория выводила на передовые позиции отношения планомерности, систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики: что обеспечивало превалирование натуральных показателей плана, вслед за которым шло перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов, государственных предприятий и отраслевых министерств в пропорциях, строго определенных планом. Это предусматривало жесткую централизацию и перераспределение через; государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Данная система была строго ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны, игнорируя международное движение капитала за исключением государственных займов.

Планово-директивная финансовая политика проводилась практически во всех бывших социалистических странах. Она показала свою достаточно высокую эффективность в годы, когда требовалась максимальная концентрация финансовых ресурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства (в годы Второй мировой войны, восстановления народного хозяйства и т.п.). В то же время использование такой финансовой политики в условиях нормального функционирования экономики привело к отрицательным последствиям: снижению эффективности производства, замедлению развития социальной сферы общества, резкому ухудшению финансового положения государства.

3) Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая теория Дж. М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.)

Современная финансовая политика России складывалась: в условиях преодоления ограничительных рамок планово-директивной политики СССР. В 1992-1998г.г. она развивалась в рамках так называемой «политики финансовой стабилизации», в крайне неблагоприятных условиях как объективного, так и субъективного характера Федулова С.Ф. Финансы: учебное пособие . М.:КНОРУС, 2005, С.136-138.. Это привело к кризису августа 1998г., основными причинами которого были:

отсутствие российской теории в области финансового регулирования при «романтической» ориентации на рекомендации МВФ. В рекомендациях предлагалось свести регулирование; экономикой к ограниченному кругу индикаторов (темп инфляции, бюджетный дефицит, денежная масса курс рубля и золотовалютные резервы). В действительности этих макроэкономических показателей явно недостаточно. Недооценивались такие показатели, как динамика и структура внутреннего и внешних долгов, просроченная кредиторская задолженность, доля импорта в товарообороте, инвестиционная активность. Такие важнейшие показатели, как занятость, производительность труда, фондоотдача, состояние оборотных средств предприятий при разработке финансовой политики, явно игнорировались;

снижение объемов производства, сужение доходной базы бюджета с соответствующим увеличением налогового пресса на реального производителя привели к хроническому невыполнению доходной части бюджета, росту бюджетного дефицита, низкой собираемости налогов;

частые смены министров финансов и глав правительств; не способствовавшие выработке реальной и предсказуемой финансовой политики;

искусственное сдерживание курса рубля, ошибки в его прогнозировании, приведшие к ухудшению платежного баланса и потере золотовалютных резервов;

ухудшение в 1997-1998г.г. платежного баланса страны вследствие снижения мировых цен на нефть, газ и другие сырьевые ресурсы;

нарастание внутреннего и внешнего долга, его неблагоприятная структура с преобладанием сравнительно «коротких долгов»;

допуск нерезидентов на рынок ценных бумаг;

отсутствие стимулов к накоплению, что привело к конвертации свободных средств населения в доллары и нелицензируемому вызову капитала;

рост инфляционных ожиданий и взаимных неплатежей предприятий, кризис ликвидности коммерческих банков;

кризис фондового рынка в Юго-Восточной Азии;

нестабильность политической ситуации в России и непродуманность заявлений Правительства и Центрального банка РФ.

Последствия кризиса 1998 г. крайне тяжело отразились на экономике России, прежде всего на доходах населения, потребовали формирования в 2000--2001гг. принципиально новой финансовой политики, учитывающей эффект девальвации рубля, способствующий развитию экспорта, сокращению импорта и созданию определенных условий для повышения конкурентоспособности и соответственно росту производства отечественных производителей.