История возникновения государственного долга России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственный долг: понятие, структура и современное состояние

1.1 Правовой статус

1.2 История и структура государственного долга

1.3 Современное состояние

Глава 2. Государственное регулирование внешнего и внутреннего долга

2.1 Государственные программы

2.2 Управление долгом

Глава 3. Проблемы и пути их решения

3.1 Международный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств

3.2 Модели решения проблемы, инновационные механизмы

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Введение

Весь мир живёт в долг. Будущие поколения, еще не родившись, уже потенциальные должники. Подавляющее число стран испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономических преобразований и выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям. Кто-то является больше кредитором, чем заемщиком, кто-то наоборот. Но практически во всех этих странах сложилась долговая экономическая система. Причем зависимость национальных хозяйств от внешних подпиток будет укрепляться и дальше по ходу либерализации и глобализации финансовых рынков, несмотря на все-таки еще ощутимое сохранение их изолированности.

Не для кого не секрет, что всё мировое сообщество берёт в долг. Берёт для нужд собственного государства, для покрытия государственного дефицита, для финансирования каких-то социальных программ, или как африканские государства в 90-х годах «для восстановления мира и спокойствия в своих государствах», то есть для вооружения населения.

В прессе можно встретить очень много публикаций на тему государственного внешнего и внутреннего долга и соответственно истории его возникновения. Толпы политиков сражаются за право называться первооткрывателями в области урегулирования государственного внешнего долга. Кто-то как коммунисты в каждом выступлении буквально кричат о том, что государство должно отказаться платить по долгам, совершенно не задумываясь о том, к каким последствиям для России это может привести. Проблема долга важна и для нас простых граждан, потому что пока государство не выплатит государственный долг, оно не сможет вкладывать больше денег в социальную сферу: в образование, в здравоохранение, в увеличение оплаты социальных нужд и т.д. Таким образом, проблема гос. долга не просто важна, а архиважна, как сказал бы Ленин.

Но не нужно думать, что у России самый большой государственный долг. Мы и в этом плане далеко отстаём от Соединённых Штатов, у которых по официальным данным государственный долг достигает $7 трлн.

Цель данной работы проанализировать и выяснить историю возникновения долга России, ведь всем интересно, откуда взялись миллиарды долларов долга; как в настоящее время правительство решает данную проблему; показать основные составляющие государственной долговой политики; и, конечно же, выявить, проработать, проанализировать методы решения этой немаловажной проблемы, опираясь на международный опыт. Итак, начнём с истории…

государственный долг реструктуризация

Глава 1. Государственный долг: понятие, структура и современное состояние

1.1 Правовой статус

Итак, разберём для начала, что такое государственный долг, в правовом понимании. При обсуждении проблемы государственного долга, прежде всего необходимо обратить внимание на его качество. Потребность в заемных средствах обусловлена различными причинами. Например, дефицит финансовых ресурсов в бюджете может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войн и локальных конфликтов, террористических актов и техногенных катастроф, крупных стихийных бедствий и т.д.), когда резервных фондов недостаточно и правительству приходится прибегать к дополнительным заимствованиям.

Государственный долг может быть следствием экономической политики государства. Идея привлечения займов для решения различных социально-экономических задач не редкость. Практически все страны мира прибегают к внешним источникам финансирования. Подавляющее их число имеет дефицитные бюджеты и испытывает недостаток собственных ресурсов для осуществления внутренних вложений, проведения социально-экономических преобразований, выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям. В США в период с 1983 по 1992 г. дефицит федерального бюджета в среднем составлял 207 млрд. долл. в год. Хронический дефицит текущего платежного баланса характерен для Швеции, Испании, Австралии, Новой Зеландии и других государств.

Российское законодательство гласит: «Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией». Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства РФ могут быть в форме кредитов, полученных Правительством РФ, государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ, а также других долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ. Порядок, условия выпуска и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний. Государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в рублях. Государственный внутренний долг РФ обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

Эмитентом облигаций государственного займа от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ, владельцами облигаций государственного сберегательного займа РФ могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству РФ являются резидентами и нерезидентами.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Центральным банком РФ и его учреждениями. Правительство РФ публикует ежегодно, не позднее мая текущего года, сведения о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год.

Государственным внешним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами, номинированные в основном в евро и долларах США. Внешний государственный долг РФ включает в себя задолженность по кредитам правительств иностранных государств (в том числе официальным кредиторам Парижского клуба и бывшим странам СЭВ), по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм (кредиторы Лондонского клуба), по кредитам международных финансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР) и государственные ценные бумаги России (еврооблигационные займы, ОВВЗ).

Внешние заимствования осуществляются на основе международных договоров Правительством РФ или от имени российских юридических лиц. Законом установлен предельный размер государственных внешних заимствований РФ, который не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате российского долга. Учет и регистрация заимствований и предоставляемых кредитов находится в ведении Минфина РФ, а их порядок определяется Правительством РФ.

Государственные долговые обязательства могут быть классифицированы по следующим параметрам:

срок действия - долговые обязательства РФ могут носить краткосрочный характер (до 1 года), среднесрочный характер (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет); все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет;

право эмиссии - эмитентом долговых обязательств РФ могут выступать центральное правительство, правительства национально-государственных и административно-территориальных образований, а также органы местного самоуправления;

признак субъектов - держателей ценных бумаг - долговые обязательства РФ могут быть реализуемыми только среди населения, только среди юридических лиц, а также как среди юридических лиц, так и среди населения;

по форме займы делятся на облигационные и безоблигационные; облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг; безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Займы также классифицируются по форме выплаты доходов и методам размещения.

Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях, где оговаривается уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и другие условия. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионные.

Взятые взаймы денежные средства у населения, хозяйствующих субъектов и других стран поступают в распоряжение органов государства, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Как правило, государственные займы в разных формах используются для покрытия бюджетного дефицита.

Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. В условиях нарастания бюджетного дефицита или отсутствия средств для обслуживания долга государство может прибегнуть к реструктуризации своих долгов. Возможные схемы реструктуризации долговых обязательств включают:

списание долга - если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, то возможно частичное или полное списание задолженности;

выкуп долга - некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов, в таком случае можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рынке;

секьютеризация - основная идея секьютеризации состоит в том, что страна должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются; в случае продажи, вырученные средства направляются на выкуп старых обязательств;

обмен госдолга на акции национальных предприятий - Предоставление кредиторам права продажи долгов с дисконтом за национальную валюту, на которую впоследствии можно приобрести акции национальных компаний.

1.2 История и структура долга

Не для кого не секрет, что немалую часть в общем внешнем долге России составляют долги бывшего Советского Союза. Последний в свою очередь осуществлял заимствования на протяжении всей истории существования. Но сказать, что основным долговым бременем для России является долговое наследие СССР, было бы некорректно. России действительно достался достаточно крупный внешний долг СССР. Однако и суверенный велик. Попробуем разобраться в истории данного вопроса. Это достаточно проблематично, т.к. сумма некоторых обязательств бывшего СССР ещё до конца не урегулирована, это связано с постоянно ведущимися переговорами России с внешними кредиторами, о методах и способах исчисления «союзного» долга.

Начнём с 50-х годов прошлого столетия, времени когда в СССР сформировалась долговая политика. В 1950-е гг. внешние заимствования использовались в узких пределах: в форме краткосрочных и среднесрочных кредитов для финансирования импорта в относительно благоприятных условиях роста экономического потенциала страны, смягчения международной напряженности.

В 1960-е гг. при оплате импортного оборудования для крупных объектов активно привлекались прямые долгосрочные кредиты западных банков. Так, в 1964-1965 гг. Внешторгбанк СССР заключил с английскими, французскими и итальянскими банками девять долгосрочных соглашений о банковских кредитах сроком на 10 - 15 лет на общую сумму 480 млн. руб. Страна нуждалась в технологическом оборудовании для химической и легкой промышленности, развитие которых рассматривалось как важный фактор роста благосостояния. Такая практика стала устойчивой, что позволило построить многие крупные промышленные предприятия, игравшие структурообразующую роль в своих отраслях и основательно ускорившие экономический подъем в СССР в годы "косыгинской реформы". К примеру, в 1966 г. в СССР было подписано семь новых кредитных соглашений и протоколов на общую сумму 449 млн. руб. В последующее время была апробирована новая форма сотрудничества - компенсационные сделки по привлечению инвестиционных целевых кредитов на срок 10-15 лет, которые погашались поставками необходимой зарубежным партнерам продукции после вступления в строй предприятий, построенных с помощью кредитов.

Начиная с 1960-х гг. целевые кредиты Советскому Союзу предоставлялись государствами - членами СЭВ. В 1960-1980-е гг. было заключено более 20 соответствующих многосторонних соглашений о сотрудничестве с использованием долгосрочных целевых кредитов.

В конце 1980-х гг. экономическое положение СССР быстро ухудшалось. Резко сократились золотовалютные резервы - с 15,3 млрд. долл. в 1988 г. до 7,6 млрд. долл. в 1991 г. В 1990 г. было продано золота на 2,7 млрд. долл. и в 1991 г. - на 3,8 млрд. долл. Для решения платежных проблем непомерно тратились золотые запасы государства: если в середине 1980-х гг. они составляли около 2,5 тыс. т, то к концу 1991 г. - уже всего 240 т, достигнув небывало низкого уровня за всю историю России XX в.

Экономическая политика "перестройки" и "ускорения" тех лет, не обеспеченная соответствующими ресурсами, привела к резкому увеличению государственных капиталовложений в промышленность, росту незавершенного капитального строительства по всем "долгостроям", уменьшению доли потребительских товаров в импорте. Попытки реализовать социальные программы, повысить уровень оплаты труда не были подкреплены товарными ресурсами. Нарастали инфляционные процессы. В 1991 г. кризис стал глубже и масштабнее: экспорт нефти сократился на 50%, снижение валютных резервов диктовало свертывание импорта. Давало о себе знать падение к 1986 г. цены экспортируемой нефти (до 10 долл. за баррель, в конце 1970-х гг. она составляла 30 долл.) и газа, привязанного к нефти. Отступало во времени введение в эксплуатацию новых мощностей, ориентированных на экспорт отраслей, на что были потрачены иностранные кредиты. Экономические трудности диктовали внешние заимствования при необходимости скорейшего погашения прежних, поскольку процентная ставка по кредитам достигала в среднем 8% годовых. Выплаты задолженности осложнились весной 1990 г., когда впервые несколько всесоюзных внешнеторговых объединений допустили просрочку платежей и в результате иностранные фирмы потребовали перехода на аккредитивную форму расчетов с советскими внешнеторговыми организациями. Внешэкономбанк СССР, обслуживавший внешнеторговые операции в СССР, 19 ноября 1991 г. объявил о своей неплатежеспособности, а иностранные коммерческие банки практически прекратили предоставлять кредиты без гарантий правительства. В 1990 - первой половине 1991 гг. было получено внешних займов на 7,5 млрд. долл. уже под его гарантии. Положение несколько улучшилось вследствие выхода СССР в 1988 г. на рынок еврооблигаций, где в 1988-1992 гг. было размещено ценных бумаг на 1,9 млрд. долл.

Хотя с 1970 г. по 1980 г. внешняя задолженность страны выросла в 16 раз (с 1,6 до 25,2 млрд. долл.), по сравнению с рядом стран объем долга был умеренным. Ситуация стала угрожающей после 1985 г.: в начале 1986 г. СССР занимал 12-е место по размеру внешнего долга (после Польши, Аргентины, Египта, Индии, Мексики, Бразилии, Китая, Венесуэлы, Индонезии, Южной Кореи и Турции), а к 1992 г. - второе после Бразилии. Отношение внешнего долга к экспорту поднялось с 52% в 1987 г. до 164% в 1993 г., а к объему ВВП - с 8 до 29%. Увеличивались заимствования у правительств иностранных государств. Доля кредиторов - правительств других стран выросла с 3,9% в 1987 г. до 14,3% в 1991 г. и 65,4% в 1993 г. Это было обусловлено сокращением коммерческого кредитования, переоформлением части обязательств, в том числе просроченной кредиторской задолженности перед бывшими соцстранами, в задолженность перед государством. В связи с этим несколько улучшилась структура долга

Распад СССР диктовал необходимость обоснованного распределения государственного долга СССР. Итогом первого этапа этой работы было определение расчетных долей бывших республик СССР по ряду нижеприведенных параметров.

По расчетным долям следовало распределить порядка 81 млрд. долл. Из них на Россию приходилось около 49 млрд. долл. Однако этот проект распределения внешнего долга между республиками реализован не был. К дележу долга подключилась "семерка". Не обошлось без давления со стороны ЕС. В результате 28 октября 1991 года от имени Союза и восьми союзных республик в Москве был подписан так называемый Меморандум о взаимопонимании, который в ЕС рассматривался как предварительное условие для предоставления России финансовой помощи, поскольку в ЕС в перспективе ее видели как правопреемницу долга СССР. На "сговорчивость" России ей было обещано предоставление отсрочки платежей по внешнему долгу СССР. Документ определял, что союзные республики принимали на себя "совместную и солидарную ответственность" по внешнему долгу СССР, т. е. чтобы все республики отвечали за погашение всего долга СССР. Если одна из них не платит, за нее это должны сделать остальные. Если же не платят республики, то Россия одна должна была обслуживать весь союзный долг.

Под Меморандумом первоначально поставили подпись только восемь республик, а три прибалтийские отказались, мотивируя это их насильственным присоединением к Союзу. Созревало убеждение, что расплачиваться за весь Советский Союз должна одна Россия. Не случайно было решено пойти на "нулевой вариант" - передать ей ответственность по внешнему долг и права на внешние активы СССР (долги иных стран перед СССР). Это для России было крайне невыгодно, ибо внешние активы значились за неплатежеспособными государствами. Поскольку СССР намного раньше "самоликвидации" остался без республик Прибалтики, то первые соглашения о "нулевом варианте" были подписаны летом 1992 г. с Беларусью, Туркменистаном и Кыргызстаном. В 1992 г. главы СНГ подписали документ об отказе от многосторонних форм и механизмов управления союзным долгом и активами, вследствие чего все расчеты переводились на двусторонний уровень. В ноябре 1992 года было подписано соглашение с Узбекистаном и протоколы о "нулевом варианте" с Арменией, Казахстаном, Молдовой и Таджикистаном, согласно которым долги и активы передавались России в управление на неопределенный срок.

В сентябре - октябре 1992 г. представителям "семерки" и Парижского клуба кредиторов удалось навязать России схему ее единоличной ответственности по долгам СССР. После роспуска Межгосударственного совета Россия оказалась единственным полномочным представителем большинства правопреемников СССР в отношениях с Парижским и Лондонским клубами кредиторов, столкнувшись с трудностями оценки реальной стоимости государственных финансовых активов в форме государственных кредитов, представленных Советским Союзом в основном странами социалистической ориентации. Существенная часть кредитов выделялась на основе политических решений под поставку военной техники и оружия, а суммы кредитов учитывались в переводных рублях. В странах-должниках СССР сменились политические режимы, так что требовались длительные переговоры для признания долгов.

В 1975-1985 гг. внешний долг СССР возрос в 2 раза, тогда как за более короткий период 1986-1992 гг. - в 2,5 раза. В целом после 1985 г. темп роста задолженности удвоился и составил 41,7% в среднем за год (при падении ВВП).

Внутренний государственный долг СССР с 1970 г. по 1990 г. возрос в 13,1 раза. В конце 1988 г. при обсуждении проекта бюджета на 1989 г. речь шла об изыскании средств для покрытия его дефицита в размере около 100 млрд. руб. По итогам 1989 г. дефицит государственного бюджета достиг 120 млрд. руб. В бюджете на 1990 г. его намечалось сократить до 60 млрд. руб. а в 1991 г. - до 27 млрд. руб. Был впервые обнародован объем государственного внутреннего долга СССР, составивший на конец 1989 г. около 400 млрд. руб.

Для мирного времени рост внутреннего долга был исключительно динамичным. Если это было привычным явлением в годы Великой отечественной войны и в восстановительный период, то на этапе "развитого социализма" это означало использование "встроенного стабилизатора" экономики по схемам западных стран, особенно практикуемым в период кризисов перепроизводства, где используются и схемы "цикличного бюджета". На мой взгляд, не вполне правомерно полагать, что крупные заимствования специфичны лишь для трансформационных рыночных преобразований. Тенденция их роста постоянно проявлялась как тенденция увеличения "платы" за неэффективное хозяйствование. Она неизбежно усилилась вследствие ухудшения социально-экономического положения после распада СССР, тем более что встал вопрос распределения внешнего долга СССР.

Государственный долг формируется как результат внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990 г. при обсуждении проекта бюджета на 1991 г. был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР. В то время он составлял 55 коп. за 1 долл. Следовательно, величина задолженности в пересчете на доллары должна была составить около 71 млрд. долл. Поскольку Россия не смогла после распада Советского Союза "распределить" между республиками его внешний долг и стала его правопреемницей, общая величина формирующегося суверенного долга включала и это наследие. Углубление кризиса потребовало новых заимствований. Для них была создана институциональная основа - в 1992 г. Россия вступила в МВФ и могла обслуживаться Всемирным банком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо СССР). Поэтому история суверенных интенсивных заимствований России у названных международных организаций связывается с 1992 г. После 1992 г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансовых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов.

Одной из основных проблем российской экономики времен переходного периода стал непомерно возросший внутренний государственный долг.

В самом начале рыночных реформ дефицит федерального бюджета финансировался главным образом за счет прямого кредитования Центробанка РФ. В мае 1993 г. правительством было принято решение о запрещении прямого кредитования и создан рынок краткосрочных государственных облигаций. На еженедельных аукционах размещались новые выпуски государственных ценных бумаг, доход от которых направлялся на финансирование дефицита бюджета, а участниками рынка были как российские юридические и физические лица, так и Центробанк РФ. Вплоть до 1996 г. данный рынок рос, более того, периодически использовался для привлечения избыточной рублевой массы с целью снижения давления на валютный рынок и инфляции.

Учитывая высокую доходность на данном сегменте рынка, а она в определенные отрезки времени превышала 200% годовых в реальном исчислении (за вычетом инфляции), внутренний долг возрастал в геометрической прогрессии и его обслуживание к середине 1996 г. превратилось в серьезную проблему - государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения, при этом возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. Для решения данной проблемы был найден вполне логичный выход - в 1996 г. на данный сегмент был разрешен доступ внешним инвесторам. Вполне естественно, что зарубежные инвесторы, ориентированные на доходность в 18-20% в долларах США, присущую развивающимся рынкам, сочли российские госбумаги привлекательными инструментами, и в скором времени доля внешних инвестиций достигла 30% от объема рынка, а доходность снизилась до 17-19% годовых. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга и облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков.

Интересно, что даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995-1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки "азиатского" кризиса 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов.

От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по $1 млрд. в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

За период 1985 - 1991 гг. общая сумма внешнего долга СССР западным странам возросла почти в три раза - с $22,5 до 65,3 млрд. Рост задолженности Западу продолжился и при российских властях: за счет начисления процентов по советским долгам, которые фактически перестали погашать, и за счет новых кредитов, в том числе международных валютно-финансовых организаций - к концу 1997 г. внешний долг России возрос до $124 млрд., а к концу 1998 г. - до $142 млрд., что поставило ее в один ряд с Мексикой и Бразилией, являющимися крупнейшими мировыми должниками. При этом унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли, главным образом, из среднесрочных и краткосрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992 - 1995 гг.

Круг западных кредиторов России достаточно велик - в него входят около 600 коммерческих банков из 24 стран, а также Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития. Основной массив долгов приходится на банки 6 стран - Германии, Италии, США, Франции, Австрии и Японии.

В январе 1992 г. правительство РФ заключило первое соглашение о реструктуризации долга с Парижским клубом кредиторов, за ним последовали три реструктуризации в 1993-1995 гг., которые охватывали процентные выплаты в период с декабря 1991 г. по конец 1995 г. В апреле 1996 г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации приблизительно $40 млрд. задолженности кредиторам клуба. Около 45% этой суммы будет выплачено в период до 2020 г., остальные 55% (которые включают все краткосрочные долги Парижскому клубу) - до 2016 г. Выплаты по основному долгу, постепенно увеличиваясь, будут производиться с 2002 г. Размер задолженности РФ Парижскому клубу кредиторов составляет на данный момент $35 млрд.

После распада СССР перед Россией встаёт вопрос об урегулировании задолженности перед Лондонским клубом кредиторов. Лондонский клуб кредиторов - крупная (около 1 тыс. членов) неофициальная организация зарубежных коммерческих банков и финансовых институтов, созданная ими для ведения переговоров со странами-должниками, столкнувшимися с серьезными проблемами обслуживания и погашения своих соответствующих обязательств по внешнему долгу. Предметом переговоров с Лондонским клубом являются не покрытые гарантиями государства долги частным банкам. Первое заседание Лондонского клуба состоялось в 1976 г. в связи с платежными проблемами Заира, а к середине 80-х годов клубом было подписано уже около 50 соглашений о пересмотре условий погашения задолженности с широким кругом развивающихся стран.

Россия является одной из главных стран - должников Лондонскому клубу (после Бразилии, Мексики и Аргентины). Это - задолженность по межбанковским кредитам, предоставленным Внешэкономбанку СССР частными коммерческими банками ФРГ, США, Великобритании, Франции, Японии, Италии и других зарубежных стран в советское время, т.е. до 1 января 1992 г., а также по некоторым внешнеторговым векселям того же периода.

Финансово-банковский кризис августа 1998 г. лишил Правительство РФ тех преимуществ, которые оно получило, завершив в 1997 г. всеобъемлющую реструктуризацию задолженности бывшего СССР. В первую очередь это выразилось в утрате возможности использовать ресурсы международных финансовых рынков для финансирования расходов по погашению и обслуживанию госдолга. В этой ситуации Россия была вынуждена приостановить выплаты по долгу бывшего СССР.

В ноябре 1998 г. Правительство РФ обратилось к кредиторам-членам Лондонского (а также Парижского) клуба с предложением о проведении переговоров о дополнительной реструктуризации ранее оформленных финансовых обязательств. По состоянию на 31 декабря 1998 г. задолженность России перед Лондонским клубом, включая просроченные проценты (362 млн долл.), достигла 29,6 млрд. долл. При этом предложение российской стороны урегулировать просроченные на 2 декабря 1998 г. суммы путем выпуска процентных облигаций IANs вместо осуществления в соответствии с базовыми соглашениями платежей наличными не получило поддержки со стороны необходимого количества кредиторов (требовалось 95% голосов, было получено 72%).

В ходе последовавших вслед за этим переговоров российской стороны с представителями Лондонского клуба (всего начиная с ноября 1998 г. состоялось семь раундов таких переговоров) были предприняты попытки выйти на взаимоприемлемую формулу новой реструктуризации.

Отдельные российские наблюдатели высказывались в этот период за то, чтобы вести переговоры с Лондонским клубом с максимально жестких позиций, имея в виду, что обязательства ВЭБ перед Лондонским клубом не являются, строго говоря, суверенными (по крайней мере, по этому вопросу нет однозначного мнения). Предлагалось, в частности, не спешить с завершением переговоров, перенеся его на период после президентских выборов в России. В пользу отсрочки окончательного урегулирования приводился и такой аргумент, как высокий уровень текущих мировых цен на углеводородное сырье, который при оценке платежеспособности Российской Федерации объективно играл на руку кредиторам.

Высказывалось также мнение о том, что возможная уступка российской стороны в плане переоформления долгов ВЭБ в суверенные обязательства Российской Федерации должна быть сделана лишь после объявления банкротства ВЭБ по текущим обязательствам, что позволило бы максимально обесценить подлежащие переоформлению бумаги и добиться дополнительных уступок со стороны кредиторов (списания основной суммы долга не менее чем на 50%). Необходимо отметить, что с позиций как минимум 50%-го списания основной суммы долга по обязательствам PRIN и IAN на определенном этапе публично выступали и сами российские переговорщики.

В числе неофициальных «рекомендаций» российской делегации звучала также идея о целесообразности переоформления задолженности ВЭБ не в еврооблигации, эмитентом по которым выступает Минфин России, а в валютные облигации Банка России. По мнению сторонников этой идеи, такое урегулирование позволило бы в случае необходимости в будущем нового переоформления задолженности перед Лондонским клубом не затрагивать такой крупный сегмент российских обязательств в его совокупности, как еврооблигации.

Фактические результаты урегулирования, объявленные 11 февраля 2000 г. во Франкфурте-на-Майне (ФРГ) по завершении седьмого раунда переговоров делегации РФ во главе с первым заместителем председателя Правительства РФ, министром финансов РФ М. Касьяновым с Консультативным комитетом Лондонского клуба во главе с В. Вендтом («Дойче Банк»), выглядели следующим образом:

1. Долг Внешэкономбанка СССР переоформляется (обменивается с определенным дисконтом) в суверенный долг Российской Федерации в форме еврооблигаций.

2. Предметом обмена являются обязательства PRINs и IANs, задолженность бывшего СССР по торговым соглашениям будет переоформляться в соответствии с отдельным предложением при аналогичных условиях.

3. Общая величина задолженности перед Лондонским клубом составляет 31,8 млрд. долл. Эта сумма состоит из 22,2 млрд. задолженности по реструктуризированным кредитам (PRINs), 6,8 млрд. долл. задолженности по процентным облигациям ВЭБ (IANs) и 2,8 млрд задолженности по просроченным процентным платежам (PDI) по PRINs и IANs (включая проценты на проценты), рассчитанной на 31 марта 2000 г.

4. Российская Федерация предлагает обменять обязательства PRINs на 30-летние еврооблигации с дисконтом 37,5% от номинала. Облигации IANs будут также обмениваться на 30-летние еврооблигации, но с дисконтом 33% от номинала. Новые еврооблигации будут иметь переменную величину купона, который будет выплачиваться 2 раза в год, период амортизации - 47 полугодовых купонов после 7 лет льготного периода.

5. Российская Федерация одновременно предлагает обменять требования по просроченным процентам PDI на новые российские еврооблигации (по номиналу, без дисконта), погашаемые в течение 10 лет (6-летний льготный период) и купоном, равным 8,25% годовых. На дату юридического вступления в силу сделки по обмену будет произведен наличный платеж в сумме около 9,5% от номинала (270 млн долл.) этих 10-летних еврооблигаций.

Эффективность обмена. На основании разработанной программой рядом экспертов можно привести следующую таблицу, показывающую эффективное изменение обязательств России перед Лондонским клубом.

Все вышесказанное, с одной стороны, действительно подтверждает заявления правительства о значительном снижении долговой нагрузки по Лондонскому клубу. График платежей стал более равномерным и выполнимым, ежегодные платежи в период с 2002 до 2022 г. колеблются от 1 до 2,5 млрд. долл. Пик платежей приходится на 2009 г. - более 2,7 млрд долл. Это несопоставимо с первоначальным графиком, по которому в 2008-2011 гг. пришлось бы выплачивать более чем по 5 млрд долл.

С другой стороны, необходимо отметить, что при переоформлении не удастся значительно удлинить период заимствований. Можно было бы говорить о большем успехе реструктуризации, если бы основные объемы амортизации долга приходились на более поздние сроки.

До реорганизации долга и его переоформления в российские еврооблигации количество этих ценных бумаг в обращении составляло около 15,5 млрд. долл. по номиналу. После переоформления суммарный объем евробондов увеличится в 2,4 раза и составит более 36,5 млрд. долл. Значительное увеличение объема этих бумаг практически не оказало негативного эффекта на доходность еврооблигаций.

Успешное завершение переговоров российского правительства с МВФ и Всемирным банком в середине июля 1998 г. о предоставлении стабилизационного кредита на сумму $22,6 млрд. в 1998-1999 гг. дало правительству время и средства для реструктуризации государственного долга. Наиболее рациональной стратегией в сложившейся ситуации представлялось сокращение "короткого" и дорогого внутреннего долга за счет увеличения внешнего - значительно менее дорогого и "длинного".

1.3 Современное состояние

В последние годы благодаря благоприятной конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2003-2004 г., а также грамотной политике правительства в монетарной и фискальной сферах, добившегося также существенного улучшения отношений с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Долговое бремя России снижается, как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно за счет внутренних ресурсов. При этом если раньше долговые выплаты связывали всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь, благодаря гибкой фискальной политике, они не являются столь обременительными, федеральный бюджет сводится с профицитом, а правительство может себе позволить производить досрочные выплаты по долгам и расходы на другие сектора экономики. В прошлом году правительство досрочно произвело выплаты в счет погашения внешней задолженности, в результате чего расходы по обслуживанию и погашению долга в 2004 г. сократились до $16,1 млрд.

В 1992 г. внешний долг правительства РФ более чем в два раза превышал номинальный объем ВВП. В 1999 г. отношение внешнего долга к ВВП составляло 57%, в 2001 г. - уже 42%, а к концу 2005 г. общий объём государственного долга (включая внутренний) сократится до 29- 30 % ВВП.

В абсолютном выражении внешний долг на конец 1998 г. был равен $156 млрд., а на конец 2001 - около $130 млрд. Согласно проекту федерального бюджета РФ, государственный внешний долг России на 1 января 2004 года составил $124,5 млрд., из которых задолженность по кредитам иностранных правительств составит $54,4 млрд., задолженность перед Парижским клубом кредиторов - $43,6 млрд. Из стран Парижского клуба наибольшая задолженность у России перед Германией - $18,6 млрд. Долг перед Италией на 1 января 2004 года составит $5,5 млрд., США - $3,8 млрд., Японией - $3,7 млрд., Францией - $3 млрд., Канадой - $1,7 млрд., Австрией - $2,6 млрд., Великобританией - $1,4 млрд. Долг перед кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, на 1 января 2004 года составит $4,4 млрд., задолженность бывшим странам СЭВ - $3,3 млрд., по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм - $3 млрд., перед международными финансовыми организациями - $11,1 млрд. Объем долга по государственным ценным бумагам РФ, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2005 года будет равен $49,8 млрд., по еврооблигационным займам - $42,5 млрд., по ОВВЗ - $7,3 млрд.

Таким образом, Россия подошла к 2005 году с достаточно неплохими показателями. В настоящий момент на мировом рынке сложилась благоприятная конъюнктура, для нашей страны это выражается в высоких ценах на сырьевых рынках. Последние годы Россия является чистым нетто-экспортёром, по разным оценкам в страну поступает 22 - 25 $ млрд. платёжной выручки. В 2004 году в России заработал стабилизационный фонд, деятельность которого снижает риски российских евробондов, а следовательно и выплаты по ним.

В середине текущего года правительство разработало концепцию управления государственным долгом, главная идея которой заключается в устранении существующего дисбаланса между внешним и внутренним долгом. Другими словами, платить иностранным кредиторам государство собирается за счет заимствований у россиян.

Общий объем внешних заимствований в их абсолютном исчислении в результате подобной операции действительно сократится. Правда, с точки зрения экономической политики в этом случае более важным является другой вопрос: на сколько сократится общая долговая нагрузка в процентах от внутреннего валового продукта (ВВП). Важно, чтобы сокращался именно этот показатель - в идеальной ситуации, за счет роста экономики, а уже потом за счет снижения абсолютной суммы долга. И абсолютные цифры в данном случае больше интересны при заполнении ежегодного "бухгалтерского баланса" страны, нежели при планировании долгосрочной экономической стратегии.

На данный момент занять у населения и внутренних кредиторов можно под 6-8 % годовых, в то время как внешние заимствования обходятся сейчас России в 8-12 %, а если индекс сырьевых рынков пойдёт вниз, а соответственно и увеличатся риски, то внешние заимствования будут обходиться гораздо дороже. «В российских бумагах отсутствуют курсовые риски и риски, связанные с ценами на нефть и т.д. Поэтому размещение на внутреннем рынке нам более удобно».

Между тем по планам Минфина объем внутреннего долга в 2004-2005 годах, рассчитанный, исходя из потенциального спроса и предложения, будет возрастать до 1000 млрд. рублей (6,7 % к ВВП) на начало 2005 года и до 1200 млрд. рублей (7,3 % к ВВП) на начало 2006 года. В 2004-2005 годах гоcдолг будет сокращаться, хотя и более медленными по сравнению с 2000-2003 годами темпами.

По последней официальной информации Россия в 2005 году выплатит по внешнему долгу 17,7 млрд. долларов. На погашение основного долга будет направлено 11,5 млрд. долл., на выплату процентов - 6,2 млрд. долларов. В 2005 году расходы на выплату процентов по внешнему долгу будут "почти на 1 млрд. долл. меньше, чем в этом году".

Глава 2. Государственное регулирование внешнего и внутреннего долга

2.1 Государственные программы

В контроле и регулировании нуждаются любые процессы, состояния и действия. Легко представить себе тот хаос, который творился бы в экономике, если бы государство не создавало долгосрочных программ, не проводило мониторинг, не осуществляло должного контроля. Легко, потому что этот хаос мы наблюдали в начале 90-х годов в области государственного долга, когда государство в лице правительство и министерства финансов бездумно брало долги, не имея даже среднесрочной программы, не говоря уже о каких-то перспективных проектах. Период первой половины-середины 90-х гг. характеризовался тесным сотрудничеством РФ с МВФ, ЕБРР, а также частными кредиторами и инвесторами. Согласно отчетам спецкомиссии палаты представителей США, в РФ было перекачано в виде кредитов и вложений несколько десятков миллиардов долларов. Нередко эти деньги использовались, как нам говорили «по нецелевому назначению», а попросту разворовывались.

До 1998 года у аналитиков складывалось впечатление, что Российское правительство живёт одним днём. В подтверждение этим словам можно привести ситуацию с внутренним долгом, которая была рассказана в предыдущей главе. Августовский кризис 1998 г. переломил эту тенденцию - уже действовавшие программы кредитования были заморожены, финансовые организации стали требовать возврата долгов. Для РФ настали трудные времена, усугубившиеся резким уменьшением притока нефтедолларов из-за упавших цен на черное золото. К этому добавилась политическая нестабильность в стране, выразившаяся в смене менее чем за год четырех правительств, что дополнительно отпугивало кредиторов и инвесторов.

В 1999 году проблема платежей по государственным долгам достигла своего апогея. Нужно было выбирать из двух, как говорится, зол: не платить по долгам - что приведёт к ещё большему недоверию инвесторов и осуждению мировым сообществом, или платить, но так как свободных денег в экономике нет, то придётся выплачивать за счёт резервов Центробанка. Из двух зол правительство выбрало меньшее, а точнее вариант номер 2. Но, как мы помним, Центробанк истратил огромную часть своих золотовалютных резервов в 1998 году на погашение внутреннего долга, и к 1999 году они находились всего лишь на уровне $13 млрд. Ничего не оставалось делать, как «включить печатный станок», что привело к взлёту инфляционных процессов и удорожанию американской валюты. В 1999-2000 гг. Центробанк профинансировал $6,9 млрд. в качестве платы по долгам Российской Федерации.

Достигнутая в начале 2000 г. договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием вызвала у некоторых представителей российских властей надежду на повторение подобного успеха в отношениях с Парижским клубом. В рамках осуществления такого плана в бюджет 2001 г. не были включены необходимые финансовые средства, а в начале 2001 г. была предпринята попытка в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу в части долга, унаследованного от бывшего СССР. Угроза применения санкций со стороны официальных кредиторов вынудила российские власти отказаться от дальнейшего осуществления этого плана. 19 января 2001 г. они официально заявили о проведении политики обслуживания и погашения долга в соответствии с официальным графиком платежей.

Таким образом, лишь в 2001 году правительство продекларировало официально о том, что составление программ и планов урегулирования долгов является первоочередной задачей. Разобравшись с дисбалансом на федеральном уровне, правительство принялось за субъекты и власти на местах. И до сох пор этот процесс продолжается. В частности в этом году счетная палата выявила нарушения бюджетного законодательства в ряде регионов РФ. Об этом сообщает управление информации и общественных связей Счетной палаты РФ по итогам коллегии, на которой рассматривались результаты проверки состояния долговых обязательств субъектов РФ на примере ряда регионов, в том числе Республики Карелия, Астраханской и Сахалинской областей. Так, при составлении бюджетов Астраханской области на 2002 и 2003гг. не составлялись программы государственных внутренних заимствований.

Официальная позиция Правительства РФ по вопросам долговой политики заключается в том, чтобы осуществлять все выплаты по внешнему долгу, во-первых, за счет бюджетных источников, а во-вторых, согласно, а при благоприятных обстоятельствах даже с опережением оригинального графика платежей. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени. С этой точки зрения цены большинства предлагаемых неклассических средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются весьма низкими, растущими в перспективе. Использование для обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании неоптимально и ведет к существенным экономическим потерям. Для сглаживания платежей в предстоящие годы следует провести опережающее погашение части долговых обязательств, приходящихся на 2002-2008 гг. При последовательном проведении в течение предстоящего десятилетия оптимальной стратегии снижения долгового бремени угроза долгового кризиса будет устранена, долговая проблема в ее нынешнем виде перестанет существовать, а темпы экономического роста будут более высокими.

Бюджетный Кодекс даёт следующую характеристику государственным программам. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1) для несвязанных (финансовых) заимствований:

источника привлечения;

суммы заимствования;

срока погашения;

2) для целевых иностранных заимствований:

конечного получателя;

цели заимствования и направления использования;

источника заимствования;

суммы заимствования;

срока погашения;

гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;

оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;

прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

В программе государственных внешних заимствований в обязательном порядке указывается верхний предел суммы заимствований. Таким образом, главным контролирующим органом по вопросам государственного долга выступает правительство Российской Федерации.

В данной главе поставлена цель - провести сравнительную характеристику программ 2003, 2004 и 2005 годов, соответственно подвести итоги по 2003 и 2004 году и проанализировать проект 2005 года. Начнём с итогов 2003 года.

В представленном Министерством финансов Российской Федерации материале, в частности, отмечается, что в 2003 году фактическое привлечение денежных средств за счет размещения государственных облигаций на рыночных условиях составило 132,36 млрд. рублей. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. В течение 2003 года улучшились качественные характеристики рынка: продолжилось снижение доходности ГКО-ОФЗ; благоприятная для Министерства финансов Российской Федерации макроэкономическая ситуация позволила значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и продолжить работу по оптимизации платежного графика по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей при увеличении объемов заимствований; стратегия формирования портфеля государственных внутренних обязательств, основанная на предложении разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята инвесторами. Значительно увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.

В 2003 году Минфином России на основании действующего законодательства продолжен процесс значительного увеличения объемов средств, направляемых на выплату отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации (компенсации) вкладов в Сберегательном банке РФ и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования, являющихся гарантированными сбережениями согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".