История возникновения государственного долга России

В 2003 году предоставлено государственных гарантий Российской Федерации на сумму 33,3 млрд. рублей или 94% от объемов, определенных Программой государственных внутренних заимствований.

Итак, необходимо отметить, что в 2003 году ситуация на рынке государственного внутреннего долга продолжила оставаться позитивной. В основном это связано с большим доверием частных инвесторов и с благоприятным фоновым окружением, хотя в какой-то мере эти показатели взаимосвязаны. Привлечение средств ниже установленной «нормы» говорит о меньшей потребности государства в заёмных средствах, связанных с увеличившимися поступлениями в страну нефтедолларов. Снижение доходности на рынке ОФЗ свидетельствует о большей оборачиваемости средств, что также является позитивным фактором. Продолжившиеся выплаты согласно Федеральному закону "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" говорят о строгой направленности государства выполнять взятые на себя обязательства перед населением.

Программа государственных внутренних заимствований на 2004 год формировалась в условиях активного расширения рынка государственных внутренних заимствований в 2002 году - первой половине 2003 года, обусловленного сложившейся макроэкономической конъюнктурой (большим положительным сальдо платежного баланса, увеличением национальных золотовалютных резервов и, соответственно, значительным рублевым предложением на внутреннем рынке), а также проводимой Правительством Российской Федерации политикой по замещению внешних источников финансирования внутренними.

Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002-2003 гг., создали предпосылки для значительного увеличения государственного внутреннего долга (при одновременном снижении внешнего долга) за счет удлинения сроков заимствований на внутреннем рынке и недопущения пиковых нагрузок на федеральный бюджет.

В январе - мае 2004 года, в рамках проведения политики удлинения сроков государственных заимствований, Минфин России продолжил размещение долгосрочных выпусков ОФЗ. В результате размещения указанных ценных бумаг значительно увеличилась дюрация рыночного портфеля ГКО-ОФЗ, составившая на 1 июня 2004 года 1614 дней (на 5 января 2004 года - 984 дня).

Кроме того, деятельность Минфина России была направлена на увеличение объема в обращении существующих наиболее ликвидных выпусков государственных ценных бумаг в рамках курса на создание базовых выпусков.

В течение первого квартала 2004 года произошло снижение доходности по государственным ценным бумагам, обращающимся на организованном рынке ценных бумаг. Сложившаяся ситуация в денежно-кредитной сфере в условиях высокого уровня рублевой ликвидности привела к значительному спросу на любые рублевые инструменты и падению доходности по государственным и корпоративным долговым обязательствам.

За первые пять месяцев 2004 года расходы на обслуживание государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, составили 10, 75 млрд.рублей.

С такими данными правительство подошло к формированию Программы государственных заимствований на 2005 год. Она формировалась с учетом принятой в 2003 году Правительством Российской Федерации Долговой стратегии, предусматривающей снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями.

Позитивные изменения, произошедшие на рынке государственных внутренних заимствований в 2002 - первой половине 2004 г.г., создали предпосылки для сохранения государственных внутренних заимствований на достигнутом в 2004 году уровне за счет удлинения сроков заимствований, недопущения пиковых нагрузок на бюджет и улучшения структуры государственного долга.

В настоящее время ситуация на рынке ГКО-ОФЗ характеризуется стабильным спросом со стороны отдельных инвесторов и низкой стоимостью привлечения средств для федерального бюджета. Однако, существует риск того, что в случае изменения экономической конъюнктуры произойдет сокращение спроса на государственные ценные облигации со стороны традиционных покупателей и Минфин России может столкнуться с угрозой невыполнения плана заимствований на фоне роста стоимости обслуживания долговых обязательств.

В связи с этим, наряду с исполнением количественных показателей по привлечению средств и обслуживанию долга, изложенных в Программе, одним из основных приоритетов Минфина России и Банка России в части государственных внутренних заимствований является повышение уровня рыночной ликвидности и расширение круга инвесторов на рынке государственных ценных бумаг.

В Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2005 год на погашение иных долговых обязательств предполагается направить средства в сумме 35,72 млрд. руб., в том числе на погашение векселей Министерства финансов Российской Федерации - 3,37 млрд. рублей, на погашение государственных долговых товарных обязательств (для граждан, по различным причинам не успевшим погасить облигации целевых беспроцентных займов и целевые чеки на приобретение автомобилей) -1,0 млрд. рублей, прочее погашение - 0,05 млрд. рублей, исполнение государственных гарантий - 1,3 млрд. рублей.

Компенсационные выплаты по дореформенным сбережениям граждан подлежат исключению из проекта программы государственных внутренних заимствований и будут учтены в сумме 30 млрд. руб. в расходах федерального бюджета на 2005 год, в связи с введением с 1 января 2005 года новой бюджетной классификации. Указанные расходы, связанные с выплатой компенсаций по сбережениям, не могут быть учтены в структуре государственного внутреннего долга, поскольку из-за непринятия ряда федеральных законов в развитие рамочного Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" не может быть определена стоимость долговых обязательств по дореформенным сбережениям граждан, выраженная в рублевом эквиваленте, и, соответственно, определен объем государственного внутреннего долга по указанному виду задолженности.

На погашение задолженности по векселям Минфина России планируется направить 3,37 млрд. рублей, что позволит практически полностью рассчитаться с Банком России по этому виду долга. Оставшийся незначительный объем векселей будет погашен в 2006 году.

Теперь проанализируем программу внешних заимствований на 2004-2005 годы. В предоставленном материале проведена сравнительная характеристика доходности к погашению еврооблигаций Российской Федерации, Бразилии и Турции. Исходя из них видно, что Россия, имеющая вместе с двумя другими странами кредитный рейтинг ВВ, возглавляет список своей группы. Это означает, что инвесторы на данный момент охотнее вкладывают деньги в долговые обязательства Российской Федерации, нежели других стран. Далее в материале Минфина говорится о снижении доходности по рублёвым заимствованиям. Программа заимствований на 2004-2005 годы складывалась именно под влиянием этих двух факторов. В данном проекте сформулированы следующие принципы:

Максимальное ограничение принятия обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций по новым проектам, финансируемым из федерального бюджета.

Сокращение неэффективно используемых займов и займов, реализуемых в течение длительного времени.

Максимальное привлечение займов для финансирования расходов по уже реализуемым проектам с целью их завершения.

Концентрация заемных ресурсов для реализации новых крупных имеющих общегосударственное значение инфраструктурных проектов, решения по реализации которых в счет «связанных» кредитов и займов международных финансовых организаций уже принято Правительством.

Ниже представлен общий объем обязательств по привлечению средств, предусмотренный Программой государственных внешних заимствований (кредиты правительств иностранных государств)

Из данной гистограммы видно, что правительство с каждым годом в рамках реализации программы снижает поступления кредитов от иностранных государств, но остаётся непонятным тот факт, что использование средств осуществляется в «половинчатом объёме». Ведь если с 2000 года бюджет верстается с профицитом, то данные привлечённые средства расходуются только с теми целевыми аспектами, для решения которых они привлекались. Сам собой напрашивается вывод о неэффективном использовании данных средств. Но всё же если сравнить процент использования по годам (2000-36%,2001-46%,2002-51%,2003-44%,2004-51%) наблюдается тенденция к увеличению доли использованных средств, т.е. к увеличению эффективности. Из общего объёма привлечённых средств с каждым годом всё больше ассигнований направляется на социальную сферу, но за счёт этого происходит уменьшение поступлений в промышленность. Однако, проверка Счетной палаты соответствия программы государственных внешних заимствований Российской Федерации у международных финансовых организаций по решению приоритетных социально-экономических задач, а также ряд тематических проверок использования средств займов международных финансовых организаций для финансирования различных проектов показали, как правило, низкую отдачу от их реализации для народного хозяйства и улучшения социального обеспечения населения. Рассмотрение портфеля проектов программы государственных внешних заимствований за последние несколько лет в целом позволяет сделать вывод о том, что наблюдается значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов.

Во многом это явилось следствием того, что у России нет единой стратегии привлечения средств, а программы заимствований в известной степени формировались в соответствии со стратегическими и тактическими целями международных финансовых организаций и инициативами отдельных министерств и ведомств.

Однако 48 % средств, привлекаемых правительством у международных организаций, тратиться на инфраструктурные проекты. Подводя итоги анализа программ, необходимо отметить следующее:

С каждым годом правительство России уменьшает объём заимствований.

Происходит замещение «дорогого» внешнего долга «дешёвым» внутренним.

Отчисления из общего объёма поступающих средств на консультационные услуги с каждым годом сокращаются.

Приоритетной целью становится социальная сфера.

С 2001 года заявлено о проведении политики обслуживания и погашения внешних долгов.

Ужесточение контроля над заимствованиями проявляет себя на всех уровнях бюджетной системы.

Неэффективность и длительность использования средств сменяется большей продуктивностью и стремление к скорейшему завершению «долгих» проектов.

2.2 Управление долгом

Штудируя бюджет-2004, немногие обратили внимание на одно обстоятельство. В нынешнем году Россия заплатит по внешнему долгу на 2 с лишним миллиарда долларов больше, чем планировалось изначально, сразу после реструктуризации российской задолженности перед иностранными кредиторами.

В целом это приблизительно столько же, сколько в прошлом, "пиковом" году. Поскольку никто о корректировке стратегии внешних выплат официально не объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка использовать благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно: конъюнктура изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления госдолгом, считают специалисты, нам не обойтись.

Вопрос об эффективном управлении государственным, преимущественно внешним долгом впервые возник еще в 1996 году на волне президентских выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема ничуть не утратила своей актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР - поднялась до 158 миллиардов.

Однако для управления госдолгом важна не только абсолютная величина, но и ее структура. Специалисты условно делят долги на две части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не поддается реструктуризации. Обычно это долги перед государствами и международными финансовыми институтами.

Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство Концепция по управлению государственным долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не собирается.

Точной выверки долга так и не произошло, отсутствует прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда разночтения, причем более чем солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2004 года величина внешней задолженности составляла 132,8 миллиарда, а по информации ЦБ - 111,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница выглядит более чем странно.

Не решен основной институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой.

В процессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по государственным долговым обязательствам. В результате, осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. Указанные недостатки действующей системы управления долгом в полной мере реализованы в «пиках» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 гг. Более того, нередко платежи в течение одного финансового года также концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их котировки, минимизация стоимости долга для государства,

обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме.

Эффективное использование мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выделенных кредитов должны максимально способствовать решению задач, определенных финансовой политикой.

Вопросы управления государственным долгом в настоящее время регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г'. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Анализ имеющейся законодательной базы в сфере государственного долга позволяет сделать вывод, что вопросы правового регулирования управления государственным долгом в настоящее время получили недостаточно полное и четкое юридическое закрепление.

Существенным недостатком управления государственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей государственных заимствований. Законодательная база по вопросам управления государственным долгом характеризуется недостатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти в области управления государственным долгом и порядка их взаимодействия. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации и разграничения полномочий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В настоящее время данная координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. В тоже время необходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответствующих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Статьей 120 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных заимствований» определено, что в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Этой же статьей установлена обязанность Минфина России вести государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственную долговую книгу Российской Федерации). Минфин России осуществляет ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Однако при этом много вопросов остаются неурегулированными. Так, например, вопреки требованиям Бюджетного кодекса Государственная книга внешнего долга Российской Федерации представляет собой лишь перечень регистрационных документов архивного хранения, а именно копий соглашений Российской Федерации, заключенных с Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу МВФ и МБРР.

При этом статья 121 Бюджетного кодекса устанавливает требование вносить в Государственную долговую книгу Российской Федерации сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другую информацию. Информация о долговых обязательствах должна вноситься в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Некоторые действующие нормативно-правовые акты по вопросам управления государственным долгом до сих пор еще не приведены в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, например, необходимо внести изменения в Порядок работы с проектами, финансируемыми за счет займов Международного банка реконструкции и развития, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 395. Это связано в первую очередь с тем, что после вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации многие положения данного документа устарели, изменилась сама стратегия Российской Федерации в отношении заимствований у международных финансовых организаций.

Весьма важным фактором в регулировании государственного долга является обеспечение соответствующей законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации. До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации какой-либо обобщенной информации о состоянии и структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существовало.

В настоящее время правовое регулирование государственного долга субъекта Российской Федерации осуществляется на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и законов субъектов Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, разработанных на его основе (например, Закон Калининградской области от 7 июня 2002 г. № 156 «О бюджетном процессе в Калининградской области»). Кроме того, в развитие указанных выше законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта Федерации, определяющие вопросы управления государственным долгом. Например, в Кабардино-Балкарской Республике таким законом является Закон от 24 февраля 1999 г. № 6-РЗ «О государственном долге Кабардино-Балкарской Республики», где находят отражение все необходимые показатели, перечень которых определен требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Принятие подобного рода нормативных актов показывает, что на уровне субъектов Российской Федерации понимают роль и значение такой формы государственного долга, как гарантийные обязательства. В тоже время на федеральном уровне отдельного постановления Правительства РФ по государственным гарантиям нет. В настоящее время нормы действующего законодательства не регламентируют четко механизм и условия предоставления государственных гарантий. Это связано еще и с тем, что и по этой и по другим формам государственного долга правовое регулирование осуществляется на основе разрозненных подзаконных актов.

Отдельной проблемой в сфере государственного долга является проблема восстановления и защиты сбережений граждан Российской Федерации, регулируемая нормами Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Данным законом определено, что государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений. К настоящему времени в целях обеспечения исполнения данного закона было принято еще четыре федеральных закона, которые определяют условия восстановления гарантированных сбережений граждан.

В то же время в законодательстве не закреплен порядок перевода гарантированных сбережений граждан во вкладах в Сбербанке России и организациях государственного страхования в целевые долговые обязательства, а также порядок обслуживания и погашения целевых долговых обязательств, что не позволяет определить принятые Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ обязательства государства в денежной единице Российской Федерации -- рублях, и, следовательно, учесть их в структуре и общем объеме государственного внутреннего долга Российской Федерации. Работа по осуществлению перевода государственных ценных бумаг СССР, гарантированных Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», в целевые долговые обязательства на практике не осуществляется в связи с незавершенностью разработки нормативных актов, предусмотренных в статье 10 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 162 «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а именно порядок начисления доходов на определенные данным законом целевые долговые обязательства и порядок их обслуживания должны устанавливаться отдельными федеральными законами. В связи с этим в настоящее время положения Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» не выполнимы. Таким образом, законодательная база не отражает экономические реалии и нуждается в пересмотре.

Таким образом, действующие правовые нормы по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в связи с существующими экономическими и практическими реалиями. В первую очередь необходимо четко законодательно закрепить цели государственных заимствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление государственным долгом, а также порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги.

Принятие соответствующих изменений и дополнений действующего законодательства позволит осуществлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать работоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за государственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

Глава 3. Проблемы и пути их решения

3.1 Международный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств.

Решение российского правительства от 17 августа 1998 г. о временном замораживании рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так и не смогли найти аналога дефолта по внутреннему долгу, учитывая бесспорную возможность его монетизации денежными властями (масштабный дефолт по внутренним долговым обязательствам в Бразилии в начале 90-х годов был связан с целым комплексом экономических реформ, что не позволяет проводить прямые аналогии с его российским вариантом). Следствием подобного шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической изоляции России на рынке мирового капитала.

Действительно, дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически ошибочных решений. В то же время на развивающихся рынках накоплен значительный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и обеспечить условия для дальнейшего притока на внутренний рынок иностранных инвестиций.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга:

обмен одних долговых обязательств на другие (схема "облигации-облигации");

обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");

досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема "выкуп");

списание части долговых обязательств.

Впервые схема "облигации-облигации" была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты, и т.д.) было предложено на выбор три варианта реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов долговых обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Discount Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6.25% годовых в долларах США, 6.63% - во французских франках, 5.31% - в немецких марках, 10.75% - в итальянских лирах, 3.85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Третья возможность заключалась в том, что банки могли использовать до 125% замороженных средств - "замороженная" сумма плюс компенсация в 25% от нее - без учета долгов, подвергшихся реструктуризации по первому или второму сценарию, в качестве новых кредитных ресурсов (New Money) по истечении четырехлетнего периода (т.е. эти средства можно было вновь использовать для выдачи кредитов экономическим агентам).

В ходе этой операции 49% долгов были обменены их держателями на Discount Bonds, 41% - на Par Bonds, 10% - на New Money. Всего в ее результате было реструктурировано долгов на общую сумму в 48.9 млрд. долл. (с учетом списания накопленных процентов).

Таким образом, в общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих "план Бреди", не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась на реструктуризацию.

Впоследствии аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг. Стоит отметить, что указанная схема широко применялась для реструктуризации не только государственных, но и корпоративных, в первую очередь банковских, долгов и тем самым позволяла проводить реорганизацию национальной банковской системы в достаточно благоприятных условиях.

Всего в ходе реструктуризации долгов по "плану Бреди" в период с 1989 по 1998 гг. было выпущено облигаций на общую сумму 132.8 млрд. долл.

Схема «облигации-акции».

Обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки и Восточной Европы. Отметим, что такая схема рассчитана на весьма специфические категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден: происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности на приемлемых условиях.

Примером хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может служить программа реструктуризации государственного долга Аргентины в 1987 г. Тогда инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем центрального банка (аналог New Money в "плане Бреди"), либо принять участие в процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной собственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможность использования этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принять участие в процессе приватизации, а условия капитализации средств в центральном банке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции уже приватизированных компаний на вторичном рынке.

Долгосрочные инвестиционные проекты реализовывались следующим образом: не менее 30% от суммы проекта вносилось "живыми" деньгами, оставшаяся часть - замороженными бумагами в соответствии с их дисконтированной стоимостью. При этом стоимость импортного оборудования, НДС и стоимость недвижимости, задействованной в проекте, исключались из его суммарной стоимости. Большинство проектов были ориентированы на агропромышленный комплекс, туризм и автомобилестроение; инвестиции в недвижимость и финансовый сектор были запрещены.

Приватизационный процесс осуществлялся посредством проведения специальных аукционов. Министерство экономики и центральный банк определили квоты акций различных предприятий, выставляемых на аукционы, а также дисконт, который накладывался на общую сумму долгов, принадлежащих инвесторам; данная сумма была формально конвертирована в Australes - аргентинскую свободно конвертируемую валюту, введенную в ходе реформ второй половины 80-х годов. Далее на аукционе инвестор выставлял заявки на право стать держателем того или иного пакета акций (или его части), при этом он по своему желанию мог увеличить дисконт, т.е. увеличить объем списываемой задолженности, повышая тем самым приоритетность своей заявки. В ходе торгов ставка дисконта зачастую поднималась значительно выше 36%, определенных монетарными властями, иногда до 72%.

Если в результате этого владелец реструктурируемых бумаг становился инвестором аргентинской компании, получая по итогам аукциона право на покупку определенной доли акций данного предприятия, тогда проводилась независимая оценка, в ходе которой определялся уставный капитал (УК) компании. После чего инвестор получал соответствующую долю УК по установленной в результате экспертизы номинальной стоимости. В том случае, если инвестор был первичным держателем реструктурируемых бумаг, эта операция не облагалась налогом, а рассматривалась как досрочное погашение облигаций по дисконтированной цене, погашение же осуществлялось посредством акций. В противном случае взыскивался налог на прибыль, а налогооблагаемой базой при этом служила разница между ценой покупки облигаций на рынке и обменной стоимостью облигаций, определенной центральным банком (см. выше). Процесс приобретения акций на вторичном рынке также осуществлялся под контролем центрального банка по определяемым им ценам.

В ходе реализации этой программы за год было реструктурировано гособлигаций на сумму примерно 1.5 млрд. долл. Причем 50% инвесторов предпочли схему обмена на акции, 34% - инвестиционные проекты, остальные - использование средств на вторичном рынке акций.

Следует отметить, что наиболее активно разновидности схемы "облигации-акции" применялись на первом этапе приватизации, когда большинство предприятий находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной собственности сокращался, данная схема отходила на второй план: если во время первого пика реструктуризации госдолга в развивающихся странах в 1990 г. на долю этих операций пришлось порядка 30% от общей суммы сделок, то в ходе второго пика в 1993-1994 гг. - менее 4%.

Схема «выкуп».

Наиболее демократичной (рыночной) схемой реструктуризации госдолга, безусловно, является "выкуп". Технически эта схема предполагает два варианта реализации.

Первый из них заключается в том, что регулирующий финансовый орган государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о выкупе принадлежащих им облигаций по некоей фиксированной цене, при этом торги этими бумагами на некоторое время приостанавливаются. Как правило, это предложение сопровождает схему реструктуризации долга "облигации-облигации". Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г., о выкупе двух выпусков облигаций: Pro1 (номинированных в песо, купон - 3.69% годовых) и Pro2 (номинированных в долларах США, купон - одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г. Держатели этих бумаг могли либо поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9.75% годовых, либо продать их по фиксированной цене.

Аргентина, предлагая подобный вариант досрочного погашения бумаг, получала известную фискальную прибыль: обмен инвесторами облигаций Pro1 и Pro2 на сумму, например, в 1 млрд. долл. для каждого выпуска привел бы к сокращению расходов федерального бюджета на следующие пять лет более чем на 400 млн. долл. Инвесторы, в свою очередь, могли получить более доходный - правда, и более "длинный" - финансовый инструмент, что, в принципе, отвечало настроениям инвесторов, склонных к долгосрочному инвестированию. К тому же держатели облигаций Pro1 могли при этом конвертировать ценные бумаги, номинированные в национальной валюте, в долговые обязательства, выраженные в долларах США. Помимо этого часть инвесторов, желавших покинуть рынок аргентинских облигаций, получали возможность сделать это в сжатые сроки без рыночного риска.

Второй вариант представляет собой так называемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда регулирующие органы (через аффилированные структуры), пользуясь благоприятной рыночной ситуацией, покупают на вторичном рынке облигации. При этом они могут как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их в дальнейшем с целью получения торговой прибыли. Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в отношении долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

Схема «списание».

Еще одним вариантом реструктуризации государственной задолженности (в первую очередь внешней) является ее безвозмездное списание - частично или целиком. Подобная практика достаточно часто применяется, например, Парижским клубом кредиторов в отношении беднейших стран мира. Так, в ходе саммита "большой восьмерки" в Кельне в июне 1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд. долл., которое теперь должно быть ратифицировано Всемирным банком и Международным валютным фондом.

Применение схемы "списание" промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами. Например, по данным группы Jubilee 2000 (основная цель которой - ускорение процесса списания долгов беднейших стран и повышение общего уровня жизни в них), такие страны, как Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стечении обстоятельств смогут в обозримом будущем погасить лишь половину своей внешней задолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау - лишь треть ее. В этом свете списание долгов таких стран можно считать реальной переоценкой активов промышленно развитых государств.

Этот вариант предполагает достаточно жесткие условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько критериев для указанной процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскими соглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списание должна удовлетворять одному из следующих двух условий: ВВП на душу населения не превышает 500 долл. США в год, или отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов и их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга.

В случае выполнения всех этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности.

В качестве других критериев рассматривается возможность использования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% от налоговых сборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% от его первоначального объема.

Вместе с тем процедура списания зачастую сталкивается с определенными препятствиями со стороны некоторых государств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных политических интересов, - к таким странам относятся, например, Нидерланды, Скандинавские страны. Для данных государств в качестве основного приоритета выступает получение от проведения подобных акций максимальной экономической прибыли. Именно поэтому случай каждого государства досконально изучается, а процесс списания долга идет достаточно медленно.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские (Нигер, Чад и т.д.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские (Вьетнам) страны.

Альтернативные стратегии снижения долгового бремени

В зависимости от величины отклонения фактических чистых платежей по внешнему долгу (ЧПВД) от полных платежей, соответствующих их официальному графику (ГП) - независимо от того, является ли он оригинальным или выработанным в результате реструктуризации, - можно выделить шесть вариантов управления внешним долгом, отличающихся друг от друга следующими характеристиками:

ЧПВД превышают платежи по графику;

ЧПВД равны платежам по графику;

ЧПВД меньше платежей по графику, но больше процентных платежей;

ЧПВД равны процентным платежам;

ЧПВД меньше процентных платежей, но больше нуля;

ЧПВД равны нулю или меньше нуля.

Нетрудно заметить, что критерием классификации в этом случае выступает удельный вес ЧПВД в полных платежах по внешнему долгу (ППВД). В первых двух вариантах ЧПВД совпадают с ППВД. При переходе к 3 и последующим вариантам управления долгом доля ЧПВД в ППВД последовательно снижается, становясь равной нулю (или отрицательной величиной) в 6 варианте. Одновременно с этим при переходе от 1 и 2 вариантов управления внешним долгом к 6 доля бюджетных доходов в источниках средств для проведения платежей снижается, а доля финансирования повышается.

Варианты управления внешним долгом в зависимости от величины фактических чистых платежей по внешнему долгу и их источников

Сокращения ЧПВД - чистые платежи по внешнему долгу, ПП - процентные платежи, ПОД - погашение основного долга, БД - бюджетные доходы, Ф - финансирование

Оценку сравнительных преимуществ каждого из представленных вариантов можно сделать исходя из издержек их проведения и последствий их осуществления для размеров номинального объема долга. Поскольку финансирование для бюджета является ресурсом, как правило, более дорогим, чем его традиционные доходы, то при последовательном переходе от 1 варианта к 6 издержки их реализации последовательно возрастают (за счет увеличения компонента финансирования в общем объеме средств для проведения платежей). В то же время при переходе от 1 варианта к 6 номинальные объемы долга последовательно возрастают.

Альтернативные средства платежа

Предлагаемые для использования в операциях по обслуживанию и погашению внешнего долга средства платежа можно классифицировать следующим образом: 1 - наличные денежные средства; 2 - государственные ценные бумаги; 3 - корпоративные ценные бумаги; 4 - товарные поставки; 5 - долговые обязательства третьих сторон перед российским правительством; 6 - иные государственные активы. В реальной жизни, естественно, возможны их сочетания в различных пропорциях.

Средства платежа по внешнему долгу и их источники

С этой точки зрения цены большинства предлагаемых "неклассических" средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими в перспективе.

Одним из примеров очевидно неоптимального использования государственных активов является предлагаемый обмен части российского долга на акции российских компаний. В настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топливной промышленности, металлургии, телекоммуникациях ("голубые фишки") по отношению к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в разы. Бумаги компаний "второго эшелона" в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленности недооценены в еще большей степени. В то же время устойчиво действующая тенденция конвергенции цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций российских компаний в обозримом будущем. Таким образом, использование для целей обслуживания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неизбежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоптимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

3.2 Модели решения проблемы. Инновационные механизмы

Чтобы охарактеризовать нынешнюю ситуацию и оценить размер долга и его влияние на финансовую устойчивость государства, обычно используют два базовых подхода: сравнивают внешний долг с ВВП и сопоставляют размер долговых платежей с экспортом. Именно от экспорта зависит поступление валюты в страну и, соответственно, возможность расплатиться с кредиторами.

Общепризнанно опасной считается граница, когда сумма долга в два раза превышает экспорт, а тройное превышение считается критическим. Таким же образом рассматривается и доля суммы обслуживания долга (основной суммы задолженности и процентов) в экспорте. Она должна быть не выше 20%, 30% - уже критический порог. Считается, что основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга.

Стоит отметить, что для России, как и для других стран с большой территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.

Существует еще один критерий - критерий «Рэдди», согласно которому внешняя платежеспособность страны адекватно обеспечена, если ее золотовалютные резервы покрывают трехмесячный импорт плюс годовые платежи по долгу. Но как раз по этим показателям у России всё в полном порядке, но почему же тогда проблема долга всё ещё довлеет над Россией, что необходимо сделать, чтобы «дамоклов меч» долгов перестал висеть над нашей страной. Для решения целого комплекса проблем предложим инновационные механизмы.

Все перечисленные в предыдущей главе механизмы снижения долгового бремени являются в большей степени классическими, нежели инновационными. В данной главе поподробнее рассмотрим тот механизм, который был предложен Всемирным фондом дикой природы (WWF) и успешно апробирован в некоторых странах мира.

Механизм схемы «долги на проведение природоохранной деятельности» следующий: кредитор договаривается со страной должником о сделке, по которой кредитор списывает долг или его часть в обмен на обязательство страны-должника вложить соответствующую сумму в своей стране в охрану природы и устойчивое природопользование. Такая реструктуризация долгов оказалась реальным стимулом для западных кредиторов при списании части долгов целого ряда стран. Такая схема уже была успешно реализована во многих странах, причем далеко не только бедных: Африка - 8 стран (Мадагаскар, Замбия и др.), Азия - 4 страны (в том числе - Филиппины), почти все страны Латинской Америки (31 страна, включая Боливию, Коста-Рику, Эквадор, Мексику, Перу и др.), в двух Восточно-европейских странах «с переходной экономикой» - Польше и Болгарии. В частности, в Польше реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности» и создание независимого неправительственного Экофонда внесло большой вклад в решение проблемы государственного долга. Долги Польши 16 западным странам составляли примерно 18 млрд. долл. США, после соглашения о реструктуризации в рамках «Парижского клуба» в 1991 г. долги были сокращены на 50%, при условии, что они будут выплачены к 2010 г.

Уникальность ситуации с внешним долгом России состоит также в том, что Россия является не только крупнейшим заемщиком (на 1 января 2004 г. внешний долг Российской Федерации составлял 132,8 млрд. долл. США), но и крупнейшим кредитором для многих стран (России должны примерно столько же, 135 млрд. долл. США, но практически вся задолженность просроченная). Так, задолженность Кубы, Монголии, Вьетнама и Индии составляет 79 млрд. долл. США, причем эти страны расположены на территории так называемых экорегионов «Global 200». Это наиболее значимые для охраны глобального природного биоразнообразия экорегионы планеты Земля.

Совместная реализация схемы «долги на проведение природоохранной деятельности» Правительством Российской Федерации и Всемирным фондом дикой природы, который является одним из основных в мире обладателей институционального опыта реализации данной схемы обмена долгов, может способствовать как уменьшению внешней задолженности России и довольно большой группы развивающихся стран, так и формированию долговременных финансовых механизмов сохранения биоразнообразия России и стран, которые имеют перед ней задолженность.