Оценка системы и эффективности размещения заказов на примере администрации Галичского муниципального района

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Законодательное регулирование в области размещения заказов

1.1 Формирование федерального законодательства в сфере размещения заказов

1.2 Нормативные акты Галичского муниципального района о размещении заказов

2. Организация управления муниципальными закупками

2.1 Бюджетное планирование и учет размещения муниципальных заказов

2.2 Оценка системы размещения заказов

3. Анализ управления закупками на примере администрации Галичского муниципального района

3.1 Организационная структура управления закупками продукции

3.2 Структура расходов бюджета в части размещения через конкурсные процедуры

3.3 Оценка системы и эффективности размещения заказов

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Существование государства как общественно необходимой организации обуславливает наличие определенных потребностей, которые связаны с осуществлением им (государством) определенных функций. В этой связи государство следует считать полноправным субъектом рынка, который, приобретая для своих нужд общественные блага, формирует рынок государственных и муниципальных закупок.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных и муниципальных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции необходимо переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков. Необходимость перестройки данной системы обуславливает и столь остро стоящая в последние годы проблема дефицита государственного бюджета, выдвигающая на первый план необходимость экономного расходования бюджетных средств

Как известно, значительная доля расходов бюджетов различных уровней направляется на закупку продукции (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд и государство стремится эффективно расходовать выделенные на эти цели денежные средства, в том числе посредством рационального размещения государственного (муниципального) заказа.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Значения понятий «муниципальное образование», «органы местного самоуправления», «представительные органы местного самоуправления», «муниципальный район», «городской округ» установлены в ст. 2 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 № 53-ФЗ и от 12.08.2004 № 99-ФЗ).

Процесс закупок для государственных (муниципальных) нужд состоит в общем виде из определения потребностей, формирования с учетом данных потребностей заказов, размещения заказов, установления договорных отношений и исполнения обязательств по договорам поставки (выполнения работ, оказания услуг) для государственных (муниципальных) нужд.

Основной целью, стоящей перед государственным (муниципальным) заказчиком на этапе размещения заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному (муниципальному) контракту на поставку продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных (муниципальных) нужд. По результатам размещения заказа осуществляется заключение государственного (муниципального) контракта.

Рынок государственных и муниципальных закупок - это не совсем частнокапиталистический рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных и муниципальных закупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Цель настоящей работы - разработка мероприятий по совершенствованию системы управления закупками продукции и услуг для муниципальных нужд на основе анализа организации закупок в администрации Галичского муниципального района.

В соответствии с поставленной целью были определены и решены следующие задачи:

- раскрыть основные положения нормативно-правовой базы в области организации закупок;

- раскрыть процесс управления закупками;

- сформировать показатели, характеризующие эффективность организации закупок;

- выявить основные проблемы в процессе управления закупками;

- разработать мероприятия по совершенствованию управления закупками.

Объект исследования - администрация Галичского муниципального района.

Предмет исследования - механизм организации закупок для муниципальных нужд.

Теоретической и методологической базой для выполнения работы послужили нормативные акты в области государственных и муниципальных закупок, материалы практической организации закупок.

Глава 1. Законодательное регулирование в области размещения заказов

1.1 Формирование федерального законодательства в сфере размещения заказов

Мировая практика выработала достаточно надежный инструмент решения задачи оптимизации государственных и муниципальных закупок и борьбы с коррупцией - законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов) когда государственный чиновник жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров, работ и услуг.

В России формирование законодательства в сфере размещения государственных заказов началось в период перехода к рыночной экономике и было положено Законом РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», а также принятым в целях его реализации постановлением Правительства РФ от 27.08.1992 №638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Позднее был принят Федеральный закон от 13.12.1994 №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», признавший утратившим силу Закон РФ от 28.05.1992 №2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд».

В вышеуказанных правовых актах предусматривалась возможность на конкурсной основе проводить размещение заказов для государственных нужд.

Однако на практике, несмотря на установленную законом возможность конкурсного размещения заказов, конкурсы проводились сравнительно редко по причине отсутствия четкой регламентации и правового механизма реализации норм о проведении конкурсов на размещение государственных заказов. При этом процедура проведения конкурсных торгов не была законодательно урегулирована [30, с. 24].

Исключение составляли те отрасли экономики, в которых была разработана своя нормативная база, регулирующая проведение торгов, к которым, в частности, относилось строительство, где отношения между государственным заказчиком и подрядчиком регулировались Основными положениями порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.08.1993 №812 «Об утверждении Основных положений порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации», Положением о подрядных торгах в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Госкомимущества России №660-р, Госстроя России №18-7 от 13.04.1993 «Об утверждении Положения о подрядных торгах в Российской Федерации».

Следует отметить, что часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), утвержденная Федеральным законом от 26.01.1996 №14-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)», содержит нормы, касающиеся поставки товаров для государственных нужд (ст. 525-538) и выполнения подрядных работ для государственных нужд (ст. 763-768), посвященные заключению и исполнению государственных контрактов. При этом нормы ГК РФ (ст. 527, 765) предусматривают возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд путем проведения конкурса.

Кроме того, в части первой ГК РФ, утвержденной Федеральным законом от 30.11.1994 №51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)», приводятся нормы, касающиеся заключения договора на торгах (ст. 447-449). Несмотря на различия в толковании данных норм, у некоторых специалистов бытует мнение о том, что они применимы к регулированию отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов. Но данные нормы являются общими, и их явно недостаточно для детального урегулирования процедуры размещения заказов.

Урегулированию отношений конкурсного и внеконкурсного размещения государственных заказов был посвящен Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (далее - Указ №305), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - Положение), которое содержало существенную норму об обязательности конкурсного размещения государственных заказов, а также определяло процедуры конкурсных и внеконкурсных способов размещения заказов на различных уровнях.

Федеральным законом от 06.05.1999 №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - Закон №97-ФЗ), регулирующим проведение конкурсов при размещении заказов на поставку продукции исключительно на федеральном уровне, предусмотрено размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд посредством открытых и закрытых конкурсов. В отличие от Положения, Закон №97-ФЗ не содержит норм о внеконкурсных способах закупок продукции (у единственного источника, запрос котировок). При этом регулирование размещения заказов осуществляется Законом №97-ФЗ только на федеральном уровне. Таким образом, Закон №97-ФЗ имеет более узкую сферу применения, нежели Положение [30, с. 26]

Вместе с тем Указом №305 предусматривалось, что утвержденное им Положение должно было действовать до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

С принятием Закона №97-ФЗ сформировались две точки зрения по вопросу действия Положения. Сторонники первой точки зрения считали Закон №97-ФЗ тем нормативным актом, до вступления в силу которого действует Положение. Соответственно с момента вступления в силу Закона №97-ФЗ Положение не должно было применяться. Сторонники противоположной позиции считали Положение действующим, поскольку Закон №97-ФЗ не регулировал всех отношений, связанных с размещением государственных заказов, а был посвящен исключительно порядку проведения конкурсов на федеральном уровне [30, с. 23].

Данное противоречие существует до настоящего момента, что создает значительные трудности в применении законодательства о размещении государственных заказов [28, с. 14].

Отдельные нормы порядка и способов размещения государственных заказов приводятся также в Федеральном законе 145-ФЗ от 31.07.1998 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и ряде других правовых актов.

Проект Закона №94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был разработан по истечении года после принятия Закона №97-ФЗ, поскольку последний не урегулировал всех правоотношений, складывавшихся в данной сфере.

По поручению Правительства РФ Минэкономразвития России совместно с федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовило проект нового нормативного документа, в котором попыталось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих процесс закупок товаров для государственных (муниципальных) нужд.

Проект Закона №94-ФЗ прошел длительную стадию согласований и доработок, по завершении которой был изменен. Было принято решение, что будущий нормативный документ должен регулировать только размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. Таким образом, наряду с новым нормативным документом будут продолжать действовать законы, регулирующие другие этапы процесса государственных закупок - определение государственных нужд, формирование государственного заказа, а также особенности государственных закупок в тех или иных отраслях экономики. В августе 2004 года законопроект был внесен в Государственную Думу Правительством РФ и был принят 21 июля 2005 года [28, с. 3]

Со вступлением в силу Закона №94-ФЗ прекратил действовать Закон №97-ФЗ, до 1 января 2006 года регулировавший отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и участниками конкурса (поставщиками (исполнителями)) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд и применявшийся в случаях проведения конкурсов на размещение таких заказов для федеральных государственных нужд.

Со вступлением в силу Закона №94-ФЗ иные федеральные законы, принятые до 1 января 2006 года и предусматривавшие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных или муниципальных нужд, применяются в части, не противоречащей Закону №94-ФЗ.

Основным отличием нового нормативного документа от ранее применявшихся актов является то, что Закон №94-ФЗ решает задачу систематизации законодательства в сфере размещения государственных и муниципальных заказов. Он детально регламентирует процедуру их размещения как на государственном (федеральном и региональном), так и на местном уровне.

Со вступлением в силу Закона №94-ФЗ должны быть устранены противоречия, связанные с конкуренцией правовых норм. С установлением более четкой процедуры размещения заказов уменьшаются также возможности для злоупотреблений и коррупции со стороны органов и организаций, размещающих заказы.

Целями законодателя являлись обеспечение гласности и прозрачности закупочного механизма, стимулирование добросовестной конкуренции, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, рационального расходования бюджетных и внебюджетных средств источников финансирования. Закон №94-ФЗ разработан с учетом новых технологий, в частности электронных средств связи с использованием сети "Интернет" [23, 28, 29].

Следует заметить, что на федеральном и региональном уровнях развитие нормативной базы в сфере размещения заказов пошло по пути принятия подзаконных правовых актов.

Таким образом, нормативная база, регулирующая порядок размещения государственных и муниципальных заказов на федеральном, региональном, местном уровнях, сложившаяся на сегодняшний день, содержит противоречия и неясности. При этом отсутствуют единый порядок и четко установленная на законодательном уровне система норм, детально регламентирующих порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Все это создает препятствия для создания налаженного механизма размещения заказов.

1.2 Нормативные акты Галичского муниципального района о размещении заказов

муниципальный закупка бюджет конкурсный

Механизм муниципального заказа представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, закрепляющих реализацию политики муниципального заказа на местном уровне. В нормативных актах должны быть определены права и обязанности субъектов муниципального заказа (заказчик, координатор и исполнитель), его основные этапы: этап определения потребностей муниципального образования, муниципальных нужд с учетом всех приоритетов, формирование сводного реестра предложений, осуществление процедуры размещения муниципальных заказов, заключение контракта и контроль над его исполнением.

С момента вступления в силу Закона №94-ФЗ администрацией Галичского муниципального была активизирована работа по созданию основы для осуществления мероприятий по размещению муниципального заказа, приведению местного законодательства в соответствие федеральному и устранению несоответствий.

Главой муниципального района и Собранием депутатов муниципального района в течение 2006 года был принят ряд нормативных документов, регулирующих муниципальные закупки и составивших, таким образом, нормативно-правовую базу закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд Галичского муниципального района.

Основной нормативный документ, касающийся сферы закупок - решение Собрания депутатов муниципального района №202 от 17.04.2008 «Об осуществлении функций по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Галичского муниципального района». Данный нормативный акт определяет основным ориентиром в работе Закон №94-ФЗ, утверждает Положение о взаимодействии уполномоченного органа на проведение мероприятий по размещению закупок и самих муниципальных заказчиков, чей перечень утвержден постановлением главы администрации муниципального района №54 от 15.03.2006 «О создании единой комиссии по размещению муниципального заказа».

Положение распределяет полномочия, права и обязанности муниципальных заказчиков и органа, уполномоченного на организацию и проведение мероприятий по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Данным органом в постановлении главы администрации муниципального района №54 от 15.03.2006 определен комитет по экономике и экономическим реформам администрации Галичского муниципального района.

Решение №202 также утверждает ревизионную комиссию Галичского муниципального района органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов для муниципальных нужд района.

В Галичском муниципальном районе постановлением главы администрации муниципального района №54 от 15.03.2006 «О создании единой комиссии по размещению муниципального заказа» определен круг лиц, состоящих в комиссии по размещению муниципального заказа, назначен председатель, его заместитель, секретарь и члены комиссии, всего - пять человек. Из них двое повысили квалификацию в Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина и включены в государственный Реестр специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов). В своей деятельности единая комиссия руководствуется положением о единой комиссии по размещению муниципального заказа, которое также утверждено постановлением главы администрации муниципального района №54 от 15.03.2006.

Муниципальный заказ Галичского муниципального района представляет собой совокупность заключенных муниципальных контрактов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг за счет средств местного бюджета, которые, в свою очередь, составляют муниципальные нужды - обеспечиваемые за счет средств местного бюджета в соответствии с расходными обязательствами потребности Галичского муниципального района в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Галичского муниципального района федеральными законами и законами Костромской области.

Муниципальный заказ формируется на основе принципов:

а) соблюдения законодательства Российской Федерации;

б) обеспечения максимальной эффективности расходования бюджетных средств;

в) экономии средств местного бюджета;

г) открытости использования средств местного бюджета;

д) развития конкуренции среди соискателей [29, с. 321].

Муниципальный заказ формируется в пределах средств местного бюджета на очередной финансовый год, направляемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд. Формирование муниципального заказа осуществляет уполномоченный орган (комитет по экономике и экономическим реформам администрации муниципального района) путем внесения в реестр муниципальных контрактов сведений о муниципальных контрактах, заключенных заказчиками.

Таким образом, в администрации муниципального района создана нормативно-правовая база для организации мероприятий, связанных с размещением муниципального заказа, которая продолжает совершенствоваться по мере обработки накопленного опыта размещения заказов.

Глава 2. Организация направления муниципальными закупками

2.1 Бюджетное планирование и учет размещения муниципальных заказов

Управление муниципальными закупками состоит из следующих основных этапов.

Бюджетное планирование и формирование реестра закупок.

Выбор способа размещения заказа.

Проведение конкурентных процедур.

Определение поставщика, исполнителя, подрядчика.

Заключение муниципального контракта.

Управление муниципальными закупками подразумевает определенные действия должностных лиц муниципального заказчика или привлеченных им специалистов на каждом из перечисленных этапов.

Задачи управления муниципальными закупками:

Обеспечить при проведении конкурсов и аукционов развитие добросовестной конкуренции между участниками размещения заказов, гласность и прозрачность процедур по размещению заказов, а также возможность равного участия физических и юридических лиц в размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Повысить эффективность экономии бюджетных средств при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Обеспечить эффективное размещение муниципального заказа.

Оптимизировать процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд [29, с. 221]

Для создания действенной системы управления государственными и муниципальными расходами необходимо эффективнее использовать систему планирования и мониторинга при реализации бюджетных расходов, а также перейти к новым организационно-правовым формам и механизмам при организации государственных закупок и их финансировании. Недопустимо принятие бюджетными учреждениями обязательств, не санкционированных государством и муниципалитетами. А это значит, что контракты и договоры, заключаемые на поставку товаров, работ и услуг, не должны превышать лимита финансирования, выделяемого в текущем году государственным и муниципальным учреждениям. Местным органам власти запрещается производить расходы, противоречащие действующим бюджетным принципам и бюджетным решениям.

Реализация этих задач предполагает учет размещения государственных и муниципальных заказов. Чтобы освоить учет размещения заказов, необходимо изучить условия, способы и приемы его становления и развития. Не менее важно проанализировать опыт отечественной учетно-аналитической школы, теории и практики управления, четко понимать задачи и потребности, стоящие перед системой муниципального заказа.

Если рассматривать учет размещения муниципального заказа как способ исследования конечных результатов, то каждый объект учета должен рассматриваться с точки зрения его влияния на экономию бюджетных средств с целью рационального их использования.

Из местных бюджетов могут финансироваться только следующие виды расходов:

на содержание органов местного самоуправления;

на формирование муниципальной собственности и управление ею;

на организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления;

на содержание муниципальных органов охраны правопорядка;

на организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

на благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

на организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

на организацию транспортного обслуживания населения и учреждений;

на обеспечение противопожарной безопасности;

на охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

на реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

на целевое погашение муниципального долга;

на целевое дотирование населения;

на содержание муниципальных архивов;

на проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

на финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения [29, с. 223].

Планирование закупок можно разбить на ряд этапов.

1 этап. Сбор информации - это кабинетные исследования: изучение «поля деятельности» для того, чтобы уточнить свои потребности и функции закупаемой продукции; изучение продукта, который необходимо закупить.

2 этап. Анализ потребностей и возможностей - изучение квалификации поставщиков; расчет общей потребности; оценка собственной производственной базы, с помощью которой можно осуществить поставку, установку, монтаж, обучение и пр.

3 этап. Решение по стратегии закупок, т.е. определение и оценка способов поставки продукции:

вариант 1 - оптовые закупки;

вариант 2 - регулярные закупки мелкими партиями;

вариант 3 - закупки по мере необходимости и т.д.

4 этап. Выбор метода закупки, т.е. одного из ранее определенных вариантов либо их совокупности.

5 этап. Оперативные решения могут потребоваться для обеспечения наиболее полной и эффективной поставки продукции необходимого качества, в частности следует определить:

какая продукция потребуется, когда и кому;

куда необходимо принять поставляемую продукцию;

какие дополнительные услуги и работы потребуются и как их обеспечить;

каковы общие издержки на осуществление поставки.

6 этап. Контроль за ходом проведения закупочных процедур.

7 этап. Анализ выполнения плана с целью определения его «узких» мест и принятия решения о корректировочных мероприятиях, которые обеспечат его безупречное выполнение.

8 этап. Корректировка плана в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, приводящих к невозможности его выполнения [29, с. 223].

Прежде чем решать вопрос о выборе предмета и способа закупки, необходимо четко сформулировать потребности и определить свое отношение к существующему рынку, т.е. ответить на ряд вопросов, типа:

Какие функции должна выполнять закупаемая продукция?

Какая продукция способна выполнить требуемые функции?

Какое количество продукции вам (вашим потребителям) необходимо?

Какими стандартами качества (спецификациями) вы пользуетесь?

Соответствуют ли возможные поставщики требованиям конкурентоспособности, надежности, финансовой устойчивости и т.д.?

Отвечает ли продукция ваших возможных поставщиков принятым вами стандартам качества, а также вашим собственным (ваших потребителей) требованиям к качеству?

Цены каких поставщиков, на ваш взгляд, конкурентоспособны?

Поставки каких поставщиков осуществлялись в срок и без рекламаций?

Важным аспектом разработки плана закупок является определение размеров лотов, выставляемых на конкурс (особое значение это имеет при закупках строительных, строительно-монтажных и ремонтных работ).

Положительные стороны такой разбивки:

* возрастание конкуренции, так как достаточно малый объем работ или ограничение их содержания позволяют «небольшим» подрядчикам конкурировать с более крупными фирмами (обычно не рекомендуется объединять в одну партию товары или услуги, которые нельзя получить из одного источника);

фактор времени, а именно: выдача контрактов отдельно на товары или услуги одного и того же вида, поставка которых планируется в разное время, уменьшает риск задержки сроков поставки товаров и услуг, необходимых на раннем этапе, и уменьшает риск обеспечения более поздних потребителей без достаточного знания действительных нужд и без возможности откорректировать требования на основе опыта, полученного при первой поставке;

разбивка единого контракта на более мелкие облегчает процесс финансирования поставок (это особенно важно в современной ситуации недофинансирования), что выражается в постепенном введении в действие заключенных контрактов по мере их обеспечения финансовыми ресурсами
(такая возможность должна быть предусмотрена в условиях
контрактов).

Недостатки такого разбиения единого контракта на отдельные лоты:

усложняется управление процессом закупок, особенно при крупном многомерном заказе, когда у закупающей организации не хватает опыта эффективного координирования нескольких поставщиков (подрядчиков);

повышаются риски, поскольку невыполнение обязательств одним субподрядчиком может неблагоприятно повлиять на выполнение всего проекта.

Поэтому организатор торгов должен оценить возможности и несообразность, а также опасности и риски разбивки объекта на отдельные лоты, учитывая техническую и технологическую несообразность и уровень развития рынка по отдельным товарам, услугам, работам.

При разработке плана закупок заказчик (организатор торгов) должен определить сроки формирования заказа, учитывая при том минимальные сроки, отведенные для подготовки и подачи конкурсных предложений, время, требуемое для определения победителя конкурса и заключения контракта, и время, которое понадобится поставщику (подрядчику) для выполнения ожидаемой от него работы на различных этапах реализации контракта.

Сроки проведения отдельных этапов устанавливаются исходя из даты завершения создания объекта в целом. От этой даты последовательно отсчитывается время, необходимое для проведения отдельных этапов: время строительства, завоза материалов, заключения контрактов, проведения торгов, подготовки тендерной документации, рекламы. Таким образом, определяется дата начала работ по проведению конкурса.

Разработка плана закупок состоит из следующих укрупненных процедур:

определение и формулировка предмета закупок, установление требуемого объема закупаемой продукции, ее качественных характеристик и сроков поставки;

изучение соответствующего рынка и потенциальных поставщиков (проведение конъюнктурных исследований);

определение типа контракта (контракта на товары, работы или услуги);

выбор способа закупок;

определение функций и круга обязанностей всех участников процесса закупок;

подготовка необходимой документации для осуществления закупок (установление квалификационных требований для отбора участников, формулирование критериев и способа оценки конкурсных предложений и т.д.);

планирование процесса проведения конкурсных торгов;

определение форм и методов контроля за выполнением условий контракта;

проработка комплекса юридических вопросов на каждом этапе [29, с. 226]

На стадии планирования муниципального заказа ежегодно формируется сводный перечень нужд.

Перечень нужд получателя продукции составляется заказчиком, подписывается руководителем заказчика и согласовывается с главным распорядителем бюджетных средств.

Главный распорядитель бюджетных средств -- орган исполнительной власти, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным бюджетным учреждениям. Заказчик -- юридическое лицо, являющееся прямым получателем бюджетных средств, уполномоченное на заключение муниципальных контрактов, ответственное за размещение заказов и контроль за их исполнением.

В роли заказчика может выступать: главный распорядитель бюджетных средств или бюджетное учреждение, подведомственное главному распорядителю средств.

Получатель продукции - юридическое или физическое лицо, в интересах которого осуществляется закупка продукции на средства бюджета.

При планировании закупок для государственных нужд также формируется первичный перечень нужд получателя продукции. Его составляет заказчик, подписывает руководитель заказчика, и он согласовывается с главным распорядителем бюджетных средств. Заказчики формируют перечень нужд получателя продукции в соответствии с планируемыми к финансированию целевыми статьями:

для собственных нужд;

для нужд юридического или физического лица, не являющегося заказчиком, в интересах которого заказчик закупает продукцию на средства бюджета.

Все муниципальные контракты (договоры), заключенные по результатам размещения заказов, подлежат учету в реестре муниципальных контрактов (далее -- реестры контрактов). Реестр контрактов, заключенных от имени муниципального образования, формирует уполномоченный на это орган местного самоуправления, который должен в своей работе руководствоваться следующими рекомендациями Федерального закона:

в реестрах контрактов должны содержаться сведения: о наименовании заказчика; источнике финансирования; способе размещения заказа; дате подведения итогов проведения запроса котировок и реквизитах документа, подтверждающего основание заключения контракта; о дате заключения контракта; о предмете, цене контракта и сроках его исполнения; о наименовании, месте нахождения (для юридических лиц), фамилии, имени, отчестве, месте жительства, индивидуальном налоговом номере (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика); об исполнении
контракта [9];

заказчики в течение трех дней со дня заключения муниципального контракта направляют указанные выше сведения в уполномоченный на ведение реестров контрактов орган местного самоуправления;

сведения, содержащиеся в реестрах контрактов, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте без взимания платы;

порядок ведения реестров контрактов, требования к средствам, обеспечивающим пользование официальным сайтом, на котором размещаются указанные реестры, устанавливаются Правительством Российской Федерации; сведения, касающиеся размещения заказов и заключения контрактов и составляющие государственную тайну, включаются в отдельный реестр контрактов и не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети Интернет.

Реестр муниципальных контрактов позволяет контролирующим и представительным органам: анализировать, как проходит реализация муниципального заказа; определять, по результатам какой процедуры заключены контракты, выявлять экономию бюджетных средств; использовать внесенные в реестр сведения для составления статистической отчетности по установленной Госкомстатом форме.

Основное преимущество единого реестра муниципальных контрактов состоит в том, что в него заносятся сведения о контрактах всех подведомственных муниципальных учреждений, а это позволяет в дальнейшем анализировать расходы, направленные на выполнение муниципальных нужд, предусмотренных бюджетом муниципального образования.

2.2 Оценка системы размещения заказов

Скрытый от глаз общества выбор поставщиков наносит ущерб не только престижу власти, но в не меньшей степени такой способ размещения муниципального заказа препятствует развитию местной экономики. Ведь если в течение многих лет бюджетные деньги достаются лишь тем фирмам, так или иначе приближенным к власти, то их потенциальным конкурентам нет смысла совершенствовать свое производство (внедрять современные технологии, сокращать издержки, улучшать сервис). Таким образом, нешуточная борьба за муниципальный заказ приобретает деструктивный характер. Это существенный тормоз для возникновения и развития новых совершенных технологий, тормоз для экономического подъема.

Напротив, прозрачность финансово-хозяйственной деятельности администрации муниципального района, которая обеспечивается при конкурсном размещении муниципального заказа, создает стимулы для развития. К участию в конкурсе допускаются организации, способные подтвердить свою репутацию надежного партнера, заемщика, налогоплательщика, работодателя. Все перечисленное заставляет множество потенциальных участников конкурса критически оценить свою деятельность, взвесить возможные сокращения издержек, мобилизовать дополнительные финансовые, технологические, управленческие ресурсы с целью повышения качества и снижения себестоимости своей продукции (услуг).

Анализ системы размещения муниципальных заказов (для отдельно взятого муниципалитета) предполагает изучение ряда показателей, характеризующих целостность системы, наличие необходимых ее составляющих и их качество. В соответствии с этим выделяются две группы критериев оценки системы размещения заказов: отборочные и оценочные.

Отборочные критерии позволяют сделать выводы о соответствии системы размещения заказов нормам Закона № 94-ФЗ. При этом оценки по отборочным критериям представляют собой только значения «да» либо «нет». Если по какому-либо показателю поставлена оценка «нет», это означает, что состояние системы закупок неудовлетворительное (то есть имеются явные нарушения действующего законодательства в области размещения заказов). Отборочные критерии можно представить в виде следующих вопросов:

Определены ли в нормативных документах данного муниципалитета муниципальные заказчики?

Определен ли в данном муниципалитете орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения муниципальных заказов?

Ведется ли реестр муниципальных контрактов?

Определено ли официальное печатное издание для опубликования информации о размещении муниципальных заказов?

Создан ли официальный сайт для размещения информации о размещении муниципальных заказов? Если нет, размещается ли информация о муниципальных заказах на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится данный муниципалитет?

Имеются ли документы, определяющие порядок проведения уполномоченным контрольным органом мероприятий по проверке соблюдения законодательства о размещении заказов (плановых и внеплановых проверок) [29, с. 326]?

Исходными данными для оценки работы системы размещения заказов служат данные, получаемые из формы государственного статистического наблюдения за размещением государственных и муниципальных заказов (форма «1-торги»).

Можно выделить следующие группы показателей, характеризующие проведение процедур размещения заказов:

Показатели, характеризующие частоту применения процедур размещения заказов.

Показатели, характеризующие конкурентную среду.

Показатели, характеризующие среднюю цену заключенного контракта.

Показатели, характеризующие объем экономии бюджетных средств.

Экономический эффект от размещения муниципальных заказов может выражаться:

в прямой экономии бюджетных средств (вследствие снижения цен в результате размещения заказа достигается экономия бюджетных средств по сравнению с запланированным объемом финансирования);

в приобретении товаров, работ и услуг с более высоким качеством;

в приобретении товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем обычно (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т. д.);

в приобретении товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения;

в различного рода сопутствующих эффектах (снижение уровня коррупции; повышение степени открытости рынков; улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности).

Последнюю группу следует рассматривать как эффект от функционирования системы размещения заказов в целом, а не только от размещения того или иного заказа.

Затраты на достижение экономического эффекта могут выражаться:

в трудозатратах на выполнение процедур размещения заказов (перераспределение сферы деятельности сотрудников от исполнения основных обязанностей в пользу выполнения процедур размещения заказов; наем новых сотрудников);

в материальных затратах на выполнение процедур закупок (консультационные услуги; расходные материалы; почтовые и курьерские услуги; оснащение рабочих мест и аренда дополнительных помещений);

* в затратах на обеспечение работы инфраструктуры системы размещения заказов (официальные сайты и издания; обучение служащих).

Для расчета данных показателей необходим большой объем исходных данных, в частности:

информация о среднем уровне цен отдельно на каждый вид закупаемых товаров, работ и услуг (с учетом места и условий поставки, выполнения, оказания; объема партии; условий оплаты; условий гарантийного обслуживания и т. д.) в такой же временной период;

информация о плановых показателях соответствующего бюджета и реально доведенных до исполнителей лимитов бюджетных обязательств;

информация о ценах и иных существенных условиях (сроках и условиях поставки, выполнения, оказания, сроках и условиях гарантии и других) заключенных муниципальных контрактов;

информация о потребительских свойствах, качественных и технических характеристиках закупленных товаров, работ и услуг;

расчеты стоимости владения закупленным оборудованием, стоимости использования результатов выполненных работ и услуг;

информация о реальной трудоемкости выполнения процедур размещения заказов, количестве и квалификации привлеченных к выполнению процедур размещения заказов специалистов;

информация о затратах на обеспечение процесса размещения заказов и функционирование инфраструктуры системы размещения заказов.

Очевидно, что рассчитать (и даже оценить) большинство из предложенных показателей системы управления закупками практически невозможно. Это требует значительного изменения системы бюджетного учета, коренного изменения системы государственного статистического наблюдения за размещением государственных и муниципальных заказов; широкомасштабного внедрения информационных технологий в сферу планирования, учета и контроля за заключением контрактов и их исполнением; повсеместного использования классификаторов закупаемых товаров, работ и услуг [30, с. 324].

3. Анализ управления закупками на примере администрации Галичского муниципального района

3.1 Организационная структура управления муниципального заказа Галичского муниципального района

Основной целью работы администрации Галичского муниципального района является удовлетворение потребностей жителей района путем рационального освоения средств налогоплательщиков, предусмотренных расходной частью бюджета. Чтобы изучить потребности населения, необходимо хорошо знать демографическое состояние и инфраструктуру того или иного населенного пункта, который включает в себя государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, образования, жилищного хозяйства, социального обеспечения, культуры, объекты благоустройства территории.

Для удовлетворения социальных (жизнеобеспечение) и духовных (культура и образование) потребностей людей необходимо два фактора: наличие государственных и муниципальных учреждений с соответствующим персоналом и обеспеченность их финансовыми ресурсами.

Социально-экономической сфере как области специфических экономических отношений свойственны экономические особенности нематериального производства, которые характеризуют определенные отрасли непроизводственной сферы.

Иначе говоря, понятие социально-экономической деятельности администрации муниципального района включает в себя совокупность предприятий, учреждений, организаций и органов управления, осуществляющих производство, распределение, сохранение и организацию потребления товаров и услуг социального и информационного назначения в целях удовлетворения потребностей населения.

Задача организации управления муниципальным заказом - построение системы, между элементами которой установлены связи, обеспечивающие их взаимодействие для достижения определенных целей. А именно - своевременной и эффективной реализации целевых закупок на конкурсной основе, приводящих к выгодному построению договорных отношений между муниципальными заказчиками и поставщиками.

Орган управления муниципальными закупками является основным первичным механизмом управления. В Галичском муниципальном районе таким органом управления стал комитет по экономике и экономическим реформам администрации муниципального района. От правильного устройства этого подразделения во многом зависит успех работы системы муниципального заказа. Для эффективного решения задач, возложенных на этот комитет, необходимо создать автоматизированную информационную систему с программным обеспечением, позволяющим формировать потребность закупаемой продукции подведомственными учреждениями, анализировать закупаемую продукцию по ее видам, вести учет контрактов и своевременное освоение обязательств, прописанных в контрактах.

Для проведения торгов создана Единая конкурсная комиссия, осуществляющая функции конкурсной, аукционной и котировочной комиссий. Ее заседания проводятся по мере необходимости, а фактически - минимум два раза в неделю.

Для определения прав и обязанностей различных управленческих звеньев в центре и на местах, для того чтобы получить возможность спрашивать с конкретных людей за каждое конкретное дело, необходимо решить целый ряд задач. Одни из них связаны с усилением роли центра, преодолением ведомственной разобщенности и местничества. Другие - с упорядочением структуры существующих органов управления, прав, обязанностей и ответственности каждого ведомства, учреждения, должностного лица, занимающегося расходованием бюджетных средств. Для этого необходимо разработать четкое положение о комитете по экономике и прописать механизм взаимодействия отраслевых отделов с центральным органом власти территориального образования в лице держателя ведомственного реестра контрактов. Отраслевым отделам образования, культуры и т. д. следует внести изменения в существующие положения, отразив них механизм управления закупками через организацию конкурсных процедур, с учетом требований центрального органа управления муниципальными закупками.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Структура взаимодействия в системе муниципального заказа

В общем виде на рис. 1 представлена структура взаимодействия в системе муниципального заказа на базе Галичского муниципального района: муниципальное образование является заказчиком, на него же возложены основные функции реализации (освоения) средств налогоплательщиков и ответственность за целевое использование в рамках адресных программ, а также организация конкурсных процедур и регистрация контрактов с поставщиками продукции и подрядными организациями, заключаемых бюджетополучателями.

Рассмотрим подробнее механизм реализации муниципального заказа и поэтапное движение финансовых документов с последующей оплатой за выполненные заказы.

Галичский муниципальный район ежегодно формирует бюджетную роспись (смету расходов), где конкретно прописаны целевые статьи расходов и адрес в лице бюджетополучателя. В основном бюджетополучателями являются муниципальные учреждения, на балансе которых находятся здания, оборудование, персонал, оказывающий услуги населению. Это учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, социального обеспечения, жилищно-коммунальной сферы.

В общей цепочке достаточно сложных взаимосвязей учреждение ежегодно подает заявки главному распорядителю на необходимую потребность в финансовых ресурсах для приобретения товаров и услуг и поддержания имущества в работоспособном состоянии, а также на заработную плату персонала, участвующего в процессе оказания социальных услуг населению. Учреждение подкрепляет общий объем финансовых ресурсов конкретным перечнем товаров, работ и услуг, на освоение которых и будут потрачены выделяемые из бюджета деньги. В свою очередь комитет по экономике и экономическим реформам формирует сводный перечень нужд. При утверждении муниципального бюджета Собранием депутатов муниципального района рассматривается и сводный перечень продукции, закупаемой всеми муниципальными учреждениями.

После утверждения муниципального бюджета и получения контрольных цифр заказчики и главный распорядитель обязаны эффективно и своевременно освоить выделенные бюджетом средства с учетом требований Закона №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Муниципальные заказы на приобретение оборудования и выполнение работ должны быть предложены на конкурсной основе, публично, своевременно, через средства массовой информации, в частности через сайт в Интернете, для того, чтобы информировать потенциальных участников торгов (конкурсов). В этом основную и координирующую роль играет комитет по экономике как структура, уполномоченная на размещение муниципальных заказов и учет в реестре муниципальных контрактов. В его обязанности входит организация конкурсных и внеконкурсных процедур для бюджетополучателей, организация работы единой конкурсной комиссии, регистрация всех договоров, заключенных заказчиками от имени муниципального образования, с присвоением им реестровых номеров и ведение единого для района реестра договоров. В свою очередь, муниципальные учреждения, имеющие лицевые счета, должны своевременно представить договоры на регистрацию и согласование держателю реестра контрактов, в данном случае - комитету по экономике. После присвоения реестрового номера договор для муниципального учреждения приобретает юридическую и финансовую силу. В дальнейшем Территориальное казначейство принимает платежные документы от заказчиков к оплате только по договорам, имеющим реестровые номера, присвоенные держателем реестра контрактов. Реестровый номер выступает в роли сертификата, подтверждающего, что та или иная закупка совершена государственным заказчиком на конкурсной основе, в рамках выделенного лимита финансирования и все необходимые сведения занесены в базу данных реестра контрактов. Тем самым происходит двойной контроль - и со стороны финансовых органов, и со стороны экономических служб.

Поскольку система муниципального заказа закономерно находится в состоянии постоянного движения и изменения, структуры органов управления ими должны быть гибкими, отвечающими прогрессивным тенденциям развития соответствующих сфер государственной, муниципальной и общественной деятельности.

3.2 Структура расходов бюджета в части размещения через конкурсные процедуры

Из запланированных местным бюджетом расходов через конкурсные процедуры фактически проходит только 16%. Почему так происходит? Есть ли нарушение в этом, на первый взгляд, несоответствии?

Рассмотрим для начала структуру расходов консолидированного бюджета (рис.2).

Муниципальное образование Галичский район объединяет 13 сельских поселений. В 2007 году консолидированный бюджет муниципального района составил около 107 млн. руб. Доля собственных доходов консолидированного бюджета составила более 18 млн. руб. (в том числе муниципальный район - около 13 млн. руб., сельские поселения - около 6 млн. руб.). Расходная часть консолидированного бюджета района исполнена в сумме около 139 млн. руб.