Государственное регулирование системы межбюджетных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Содержание

Введение

• Раздел 1. Теоретические основы межбюджетных отношений
• Раздел 2. Распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы
• Раздел 3. Межбюджетные отношения в современной России: проблемы и перспективы развития
• Заключение

Список использованных источников и литературы

• Введение

Сегодня в России, продолжающей свое движение по пути экономических реформ, особое внимание уделяется построению и нормальному функционированию бюджетной системы государства.

Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться исключительно актуальной.

За последние годы в России сложился принципиально отличный, от существовавшего ранее, механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня, совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация, создан департамент межбюджетных отношений, образованный в качестве структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации, задачей которого является подготовка предложений по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации, развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации в целях наиболее полного учета интересов и возможностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время, следует отметить, что реформа межбюджетных отношений не эффективна в таких основополагающих блоках, как: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. Принятые за годы реформ законы так и не создали механизма гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости.

В ходе написания работы использовались труды российских и зарубежных исследователей по заданной тематике.

Таким образом, целью данной работы является изучение проблем и путей совершенствования системы межбюджетных отношений Российской Федерации.

Для достижения цели поставлены следующие исследовательские задачи:

- рассмотреть теоретические основы системы межбюджетных отношений;

- проанализировать механизм распределения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы;

- выявить современные проблемы бюджетной системы России и на основе изученных материалов разработать предложения направленные на повышение эффективности системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Объектом данного исследования является система межбюджетных отношений Российской Федерации.

Предметом - изучение методических и технологических подходов к системе межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Раздел 1. Теоретические основы межбюджетных отношений

Результаты исследований в области экономики, проводящиеся в последние годы, показывают, что создание эффективных экономических институтов, в том числе и в государственном секторе, в большой степени способствует экономическому росту в стране. Одним из важнейших институтов государственного сектора федеративного государства является организация его бюджетной системы и отношений между бюджетами различных уровней власти.

В темпах экономического развития Российской Федерации наряду с другими странами с переходной экономикой этим институтом являться система межбюджетных отношений. Согласно теоретическим положениям, система межбюджетных отношений должна обеспечивать, во-первых, межтерриториальную справедливость распределения ресурсов, во-вторых, экономическую эффективность деятельности органов государственной власти и, в-третьих, политическую стабильность в стране. Эти цели на практике часто противоречат друг другу, однако задачей экономической политики является достижение наиболее приемлемого компромиссного варианта. Прежде чем применять данные цели на практике, нужно изучить само понятие межбюджетных отношений и раскрыть его составляющее.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В Законе Российской Федерации «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» установлено, что бюджетная система строится на следующих основополагающих принципах: единства бюджетной системы РФ, что означает единство правовой базы, денежной системы, порядка формирования и осуществления бюджетного процесса, форм бюджетной документации (в том числе статистической отчетности), принципов бюджетного процесса и санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также соблюдение единого порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

разграничения доходов и расходов между всеми уровнями бюджетной системы РФ. Этот принцип подразумевает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти страны, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; самостоятельности бюджетов всех уровней, закрепление прав и обязанностей субъектов РФ по формированию доходов, направлению расходов и составлению регулирующих статей всех уровней бюджетов; полноты, т.е. полного отражения в бюджетах всех уровней всех доходов и расходов, их достоверного обоснования (особенно это касается величины расходов) и выявления возможностей дополнительного привлечения средств; сбалансированности бюджетов, что означает соответствие суммарного объема доходов расходам и поступлениям из источников финансирования их дефицита; реальности, предполагающей отражение действительных величин доходов и расходов государства, а также эффективности и экономности использования бюджетных средств; достоверности бюджетов всех уровней, что тесно связано с методами и отдельными показателями статистического анализа; гласности (прозрачности), что означает обязательность предварительного обсуждения бюджетных статей на открытых заседаниях парламента, опубликование бюджета в открытой печати после утверждения с регулярными сообщениями о ходе его выполнения по месяцам, кварталам и в целом за бюджетный период. Этот принцип тесно связан с принципом адресности и целевого характера бюджетных средств. Между бюджетами всех уровней существует тесная взаимосвязь. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005. - С.

Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм.

Бюджетный федерализм - это бюджетные взаимоотношения федерального центра и регионов Российской Федерации.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

- активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения не существует. Но анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

· сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;

· законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

· наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

· использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины расходов;

· закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;

По мнению В. Лескина и А. Швецова, все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.

В Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней.

Консолидированный бюджет Российской Федерации состоит из:

1. федерального (республиканского) бюджета РФ;

2. консолидированных бюджетов субъектов (регионов) РФ, которые в свою очередь включают:

3. областные бюджеты;

4. бюджеты городов областного подчинения, в том числе областного центра, которые делятся на городские бюджеты и бюджеты городских районов;

5. бюджеты районов области, включающие районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты сел, поселков и прочих населенных пунктов.

Бюджеты всех уровней должны быть четко сбалансированы. Для достижения сбалансированности необходимо устанавливать предельные размеры их дефицита. Каждое звено бюджетной системы решает свои конкретные задачи социально-экономического развития соответствующего уровня.

Организация эффективной бюджетной системы страны основывается на принципе самостоятельности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, участия всех территорий в формировании доходов и финансировании расходов федерального и региональных бюджетов. В соответствии с вышеизложенным можно сформулировать основные принципы организации эффективной бюджетной системы:

1. создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функции бюджетов различных уровней в соответствии с их компетенцией;

2. равенство, но не тождество бюджетных прав субъектов управления;

3. самостоятельность каждого из бюджетов и достаточно высокая автономия их формирования и контроль за их исполнением;

4. равенство региональных, федеральных и местных интересов, их тесная увязка между собой на базе четкого разграничения источников доходов, направлений расходов между всеми звеньями бюджетной системы;

5. прозрачность межбюджетных отношений, основанных на единой методологии расчета бюджетных статей и единых критериях социально-статистического анализа.

В настоящее время большинство бюджетов бюджетной системы России являются дефицитными. Поэтому в процессе их формирования определяются не только предельные размеры дефицита, но и источники его покрытия. Если в процессе исполнения какого-либо конкретного бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или снижение размера его доходной части, то вводится механизм секвестра расходов, т.е. пропорционального снижения расходов всех уровней, в том числе и государственных, в определенные периоды (ежемесячно, ежеквартально) по всем статьям в течение оставшегося времени данного бюджетного года. Основным источником покрытия дефицита бюджетов всех уровней выступают внутренние и внешние заимствования. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

Основные внутренние заимствования включают: кредиты, полученные Правительством РФ от денежно-кредитных властей и прочих кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые в форме выпуска государственных краткосрочных и долгосрочных ценных бумаг от имени правительства, и средства, полученные от их продажи на внутренних рынках; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды.

Внешние заимствования при финансировании дефицита бюджета включают: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешних рынках, часто в форме облигаций различных субъектов РФ, размещаемых на внешних рынках и номинированных в иностранной валюте; кредиты правительств иностранных государств и международных финансовых организаций (например, Международного валютного фонда (МВФ), Мирового банка реконструкции и развития (МБРР), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР)).

Бюджеты всех уровней формируются в соответствии с требованиями единой бюджетной классификации, что методологически обеспечивается наличием унифицированных показателей доходов и расходов с поением им группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость бюджетов всех уровней и включает в себя:

1. классификацию доходов бюджетов РФ;

2. функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

3. экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

4. классификацию источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

5. классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

6. классификацию внутренних долгов как по РФ в целом, так и по отдельным субъектам страны;

7. классификацию видов государственного внешнего долга и структуризацию величины внешних активов РФ;

8. ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Расходы бюджетов всех уровней делятся на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и в бюджет развития. Необходимо отметить, что в бюджет развития входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и прочие затраты, связанные с реструктуризацией экономики и расширением производства. Средства, включенные в бюджет развития, не могут быть использованы на иные цели.

Таким образом, межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы. - М., 2001. - С. 83

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты.

Раздел 2. Распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы

Некоторое представление о доходах и расходах государственных бюджетов было дано в первом разделе работы. Однако сложность и многогранность экономических отношений, возникающих в процессе формирования и расходования государственного бюджета, определяет необходимость более подробного рассмотрения основных доходов и расходов бюджета в Российской Федерации.

Государственный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций государственной власти. Соответственно под доходами бюджета понимается часть централизованных финансовых ресурсов государства, а под расходами бюджета - затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций.

Источники формирования доходов бюджета. Доходы бюджета как экономическая категория отражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фонда денежных средств. В унитарном государстве доходы бюджета состоят из доходов центрального бюджета и доходов местных бюджетов, в федеративном государстве они состоят из доходов федерального бюджета, доходов субъектов федерации и местных налогов. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

Перераспределение национального дохода в пользу государства осуществляется следующими основными методами:

* при помощи налогообложения;

* путем получения государственных займов;

* при помощи денежной эмиссии.

Налоговые поступления являются главным средством пополнения государственного бюджета. Налоги представляют собой обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие государству в законодательно установленном порядке.

К государственным займам как методу привлечения доходов в бюджет государство обращается в случае необходимости преодоления бюджетного дефицита, который предусматривается при составлении бюджета на предстоящий год. Займы могут осуществляться в двух формах: во-первых, путем выпуска государственных облигаций и других ценных бумаг для продажи широким слоям населения и, во-вторых, путем выпуска государственных ценных бумаг для продажи национальному банку и коммерческим банкам.

Государственным долгом называется вся сумма выпущенных, но непогашенных государственных займов с начисленными по ним процентами на определенную дату или за определенный срок.

В государственном долге особенно выделяют внешний государственный долг - задолженность по непогашенным внешним займам и невыплаченным по ним процентам. Обслуживание государственного долга, под которым понимаются операции по размещению и погашению долговых обязательств и выплате по ним процентов, зачастую осуществляется за счет выпуска новых займов и утяжеления налогового бремени.

Государственные займы отражают одну из форм кредитных отношений между государством и физическими и юридическими лицами, в которых государство выступает как заемщик средств. В отличие от налогов государственный заем имеет добровольный характер и основан как и всякие кредиты, на принципах возвратности и платности. Государственные займы отличаются и от займов, предоставляемых кредитными учреждениями, в части обеспечения кредита, которым выступает все имущество, находящееся в государственной собственности, а не какие-то конкретные ценности, принадлежащие получателю банковской ссуды.

Обязательным условием привлечения государством средств в виде займов является определение предельных сроков погашения долговых обязательств государства перед кредиторами, устанавливаемое на законодательном уровне.

Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, административно-территориальным устройством государства, формами выделения бюджетных средств. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства.

Выделяют следующие виды классификации расходов бюджета:

1. По степени влияния расходов на процесс расширенного воспроизводства.

В соответствии с этим критерием расходы бюджета подразделяются на текущие расходы и расходы капитального характера. Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств организациям на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы представляют собой расходы на государственное потребление - содержание экономической и социальной инфраструктуры, национализированных отраслей экономики, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы бюджетных учреждений, текущие субсидии нижестоящим государственным органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу. Эта группа расходов отражается в бюджете текущих расходов и доходов. Расходы капитального характера представляют собой затраты, связанные с вложениями в основной капитал и прирост запасов товарно-материальных ценностей. Они включают в себя капитальные вложения за счет бюджета в различные отрасли экономики, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям и местным органам власти. Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства.

2. По направлению финансирования. Расходы бюджета могут направляться на финансирование экономики, социально-культурных мероприятий, науки, обороны содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления; оплату расходов по внешнеэкономической деятельности; расходов по обслуживанию государственного долга; создание резервных фондов; финансирование приоритетных государственных программ.

3. По ведомству - получателю средств. Каждое направление расходования средств может быть подразделено на группы по ведомственной принадлежности: по министерствам и учреждениям-получателям.

4. По целевому признаку. Каждая сумма расходов, распределенная по отдельному направлению, может быть разделена в зависимости от конкретной цели расходования на следующие статьи: заработная плата; отчисления на социальные нужды (в процентах к заработной плате); канцелярские и хозяйственные расходы; служебные поездки; стипендии; расходы на питание; приобретение медикаментов; государственные капитальные вложения и т.д. С делением расходов по целевому признаку связано понятие защищенности статей расходов бюджета, которое означает финансирование ряда статей расходов в полном объеме с учетом и инфляционного увеличения. К защищенным статьям бюджета текущих расходов относятся заработная плата (включая начисления на нее), пенсии, стипендии, государственные пособия, расходы на питание и медикаменты и некоторые другие. Все остальные статьи расходов относятся к незащищенным.

5. По территориальному признаку. Расходы бюджета подразделяются на расходы федерального бюджета, субъектов федерации и местные расходы. Принципы бюджетного финансирования. Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под бюджетным финансированием понимается система предоставления денежных средств юридическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование основывается на определенных принципах, предполагает, использование специфических форм и методов предоставления денежных средств. Основными принципами бюджетного финансирования являются следующие:

- достижение оптимальности, т.е. получение максимального эффекта при минимуме затрат;

- целевой характер использования бюджетных ассигнований;

- предоставление бюджетных средств с учетом выполнения производственных и других показателей и использования ранее выданных ассигнований;

- безвозвратность бюджетных ассигнований;

- бесплатность бюджетных ассигнований.

Обычно используются две формы бюджетного финансирования: финансирование по системе «нетто-бюджет» и финансирование по системе «брутто-бюджет» Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005..

Первая форма финансирования характеризуется тем, что бюджетные ассигнования выделяются на довольно ограниченный круг затрат, предусмотренных утвержденным бюджетом. Вторая форма финансирования означает, что бюджетные ассигнования выделяются на все виды расходов, которые связаны как с текущим содержанием, так и с расширением деятельности учреждений. Эта форма финансирования применяется только для организаций, полностью состоящих на бюджетном финансировании.

Совокупность всех финансовых отношений в обществе образует финансовую систему государства. Она состоит из следующих звеньев: государственного бюджета, местных финансов, финансов государственных предприятий и специальных правительственных фондов. Ведущим звеном финансовой системы является государственный бюджет.

Государственный бюджет - это крупнейший централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении правительства.

Именно с помощью бюджета государство имеет возможность сосредоточивать финансовые ресурсы на решающих участках социального и экономического развития, с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями, территориями, сферами общественной деятельности.

В самом общем виде государственным бюджетом можно назвать план доходов и расходов государства на текущий год, составленный в форме баланса и имеющий силу закона. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2008.

Расходы государственного бюджета показывают направления и цели государственных ассигнований.

Все расходы можно подразделить на следующие группы:

1. военные;

2. экономические;

3. на социальные цели;

4. на внешнеполитическую деятельность;

5. на содержание аппарата управления.

В современных условиях в связи с проведением активной государственной политики происходит значительное увеличение расходов государства. Рост государственных расходов был предсказан немецким экономистом А. Вагнером, который сформулировал закон возрастающей государственной активности, в соответствии с чем государственные расходы в странах, где развивается промышленность, должны расти быстрее объемов национального дохода. Эти утверждения вошли в мировую экономическую науку под названием закона Вагнера.

Доходы государственного бюджета формируются за счет:

1. налогов, взимаемых как центральными, так и местными органами власти;

2. неналоговых доходов, складывающихся из доходов от внешнеэкономической деятельности, а также доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

3. доходов целевых бюджетных фондов.

Налоговые доходы составляют около 84% Федерального бюджета РФ, неналоговые доходы - 7%, доходы целевых бюджетных фондов - 9%. Следовательно, основным источником доходов государственного бюджета являются налоги.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.

Таким образом, в любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. Когда расходы бюджета превышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета. Профицит -- положительное сальдо бюджета -- представляет собой обратное соотношение, то есть превышение доходов над расходами. Сбалансированным является бюджет, в котором расходная и доходная части равны. Дефицит бюджета -- категория денежного хозяйства, которая выражает объективные экономические отношения, возникающие между участниками воспроизводственного процесса при использовании государством денежных средств сверх имеющихся бюджетных доходов. Из этого следует, что основная причина возникновения бюджетного дефицита кроется в отставании темпов роста бюджетных доходов по сравнению с увеличением бюджетных расходов. Конкретные причины такого отставания могут быть различными, в частности:

- кризисные явления в экономике;

- неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране;

- чрезвычайные обстоятельства (войны, крупные стихийные бедствия):

- милитаризация экономики в мирное время;

- осуществление крупных централизованных вложений в развитие производства и изменение его структуры;

- чрезмерное увеличение темпов роста социальных расходов по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта.

Раздел 3. Межбюджетные отношения в современной России: проблемы и перспективы развития

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макро-экономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и прежде всего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых «нефинансируемых мандатов». Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.

В последние годы предпринимаются определенные меры по решению этой проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны. Так, в 1996-1998 годах доля налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета превышала 50%, но, начиная с 1999 года, эта доля неуклонно снижается, в 2000 году она составляла 43,5%, в 2000-2001 годы - около 38%. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. К тому же, сложившаяся в настоящее время налоговая база региональных и местных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые федеральным бюджетом изменения в распределении налоговых доходов и сборов.

В законопроекте «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться. Заложенная в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новая редакция) система межбюджетных отношений между субъектами Российской федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и регионами и направлена на создание стабильных, долговременных условий формирования местных бюджетов. В законе предлагается введение новых принципов территориальной организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

Кроме того, в данном законе устанавливаются нормы, определяющие порядок и условия введения временной передачи полномочий региональных или муниципальных властей соответственно на федеральный или региональный уровень.

Вместе с тем необходимо отметить, что предлагаемые изменения в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также принципов их финансового обеспечения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами с целью приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. Изменения в распределении бюджетных ресурсов должны найти свое отражение в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации, которые должны быть разработаны с учетом окончательных редакций закона.

При этом, по нашему мнению, приоритетное значение имеет разграничение налоговых полномочий органов власти различного уровня, которые должны быть зафиксированы если не на постоянной, то как минимум на долговременной основе. За региональными и местными бюджетами должны быть закреплены доходы, отдача от которых в наибольшей степени зависит от усилий региональных и местных властей. Кроме того, важно не допустить противоречий между региональными и муниципальными образованиями, а также между территориальными уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями.

В свою очередь, в Бюджетном кодексе Российской Федерации на основе предлагаемого разграничения властных полномочий следует уточнить расходные полномочия для всех уровней бюджетной системы и сформировать реестр расходных обязательств.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Бюджетно-налоговая реформа в ее нынешнем виде не обеспечивает федеральных гарантий фискальной самостоятельности местного самоуправления и справедливого регулирования отношений между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов РФ. Особенно четко это проявляется внутри субъектов РФ.

Бюджет любого уровня формируется за счет собственных и регулирующих доходов. По бюджетному и налоговому кодексам РФ собственными доходами являются местные налоги и сборы, а также неналоговые доходы, которые составляют до 10% их общего объема. Остальная часть местных доходов формируется за счет федеральных и региональных доходов, поступающих в местный бюджет по различному порядку их зачисления. Региональные налоги зачисляются на субсчета региональных бюджетов, и длительное время находятся там без движения. Федеральные налоги проходят процесс перераспределения через Федеральное казначейство. Из федерального бюджета субъектам Федерации в 2001 г. будет также оказываться помощь из Фонда регионального развития, финансовой поддержки регионов, Фонда компенсации, дотации, субвенции. Российская практика прохождения данных средств по финансовым каналам, по уровням иерархии приводит к всяческим задержкам, «пролеживаниям» средств, а значит, к задержкам финансирования в реальном масштабе времени и к потерям в хозяйственной деятельности местных органов муниципальных средств. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

Если до 2001 г. доходная часть местных бюджетов законодательно формировалась за счет 23 местных налогов и сборов, то Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» существенно их сократил и повысил удельный вес собственных доходов в общем объеме местных бюджетов. К собственным доходам местных бюджетов теперь отнесены доли трех федеральных налогов (налог на прибыль, акцизы и подоходный налог на физических лиц). Как следствие, зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования сверху только усиливается. Таким образом, весомая доля доходов местных бюджетов формируется за счет регулируемой части доходов, за выполнение которых местные органы не несут ответственности, так как это находится за пределами их полномочий.

Неоправданно значительное межбюджетное регулирование способствует обострению противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления, которые продолжают оставаться полностью зависимыми от вышестоящих органов. Высокая зависимость региональных и местных бюджетов не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, порождает иждивенчество тех структур, которые находятся на дотационном бюджете.

Государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации призвана обеспечить необходимые условия для самостоятельного формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, установления местных налогов и сборов.

Перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов РФ, должно учитывать обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, способных решать вопросы, отнесенные к их компетенции. Вместе с тем тенденция ограничения самостоятельности муниципальных органов в бюджетной политике остается. Так, Федеральный бюджет соответствующей строкой принял на себя обязательство реализовать исполнение Федеральных законов «О ветеранах», «Социальной защите инвалидов в РФ», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Однако запланированные на это суммы передаются не Министерству труда и социального развития, а субъектам Федерации, которые через органы федерального казначейства на местах по заявкам могут со знанием дела профинансировать органы социальной защиты. Не оправдана также централизация в бюджетной системе части земельного налога, расходование средств которого теперь на федеральном уровне предусматривается без целевого назначения. И это несмотря на то, что, согласно Налоговому кодексу РФ, данный налог является местным.

Поскольку государство гарантирует обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов, требуется внести в проект ежегодного закона «О федеральном бюджете» отдельную статью о доходных источниках, за счет которых формируются местные бюджеты, как это определено в статьях 9 и 25. Основой для разграничения полномочий между органами власти разных уровней является Конституция Российской Федерации 1993 г. (статьи 72, 73, 76, 78). Федеральным законодательством уже разделены ставки и нормативы отчислений по ряду федеральных налогов. Это налог на совокупный доход, налог на покупку иностранных денежных знаков, налог на имущество предприятий, налог с продаж и другие. Не изменяя соотношения действующих разделенных ставок налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами и принимая во внимание главный принцип бюджетной деятельности органов местного самоуправления - «самостоятельность бюджетов», можно вообще отказаться от бюджетного регулирования, поскольку каждый бюджет будет получать свою долю налога. В этом случае муниципальные образования смогут непосредственно влиять на тот уровень и спектр социальных услуг, которые им и должны обеспечиваться, а также и на выбор способа финансирования услуг. Чем более совпадают предоставленные услуги с потребностями и приоритетами граждан, тем больше вероятность эффективного использования финансовых ресурсов. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

Самостоятельность дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития, расширения местной налогооблагаемой базы, поскольку именно собственные устойчивые налоги способны стимулировать увеличение доходов всех уровней бюджетов. В идеале межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане наиболее приемлемы исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов местного самоуправления к разумным действиям. Применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала очередного финансового года и иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Наконец, разделенная ставка налога будет стимулировать собираемость налогов, расширение налогооблагаемой базы, в чем заинтересованы все уровни бюджетной системы.

Изменение условий, законодательных норм и практики взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось соответствующими программными документами, планами и проектами.

В их числе можно упомянуть Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В настоящее время в «недрах» Минфина России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные документы. Однако, какой бы план ни был принят за основу, утвержден и реализован, фактические результаты могут быть неожиданными и часто весьма далекими от запланированных.

И прежде всего речь идет о проблеме выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Планы по оптимизации этой системы формировались, уточнялись и развивались буквально с момента образования в середине 1990-х гг. данного вида финансовой помощи. Цель изменений, по сути, заключалась в повышении «прозрачности» распределения финансовой помощи, а результатом на том этапе должно было стать «сокращение дотационности и количества дотационных территорий». Отдельные факты подтверждают достаточно успешную реализацию указанных планов. Действительно, буквально с нуля создана не только формализованная, но и относительно «прозрачная» методология распределения дотаций. Сам порядок утверждается постановлением Правительства с учетом и на основе Бюджетного кодекса. Сформирована институциональная основа -- дополнительные совещательные органы с активным участием основных заинтересованных лиц (региональных администраций) -- минфиновская «группа начфинов» и «правительственная» рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений. Ушла в прошлое практика использования бюджетных ссуд на финансирование временных кассовых разрывов, которые зачастую выполняли роль именно безвозвратных средств «от старшего брата -- младшему». Результаты -- очевидны. Тем не менее вопросы остаются.

Во-первых, формализованность и прозрачность распределения, в рамках которой стало объективно сложнее решать вопросы о поддержке (или наказании) отдельных территорий на тех или иных основаниях, вызвала неадекватную реакцию. Так, если ранее финансовая поддержка формировалась исходя из необходимости решения совершенно неотложных, самых что ни на есть насущных проблем, то впоследствии ситуация изменилась. Сама постановка вопроса о возможности объективной (в данном случае -- зависимой в наименьшей мере от действий или бездействия отдельных участников) системы распределения весьма значительной части бюджетных средств сформировала совершенно иную среду принятия решений по финансовой помощи. Возникли серьезные расхождения между ожиданиями в отношении «справедливого» распределения ресурсов по регионам и тем распределением, которое получалось с использованием простейших, но зато доступных математических формул. К тому же сформированная «панацея» в виде новой методики делала просто невозможным и недопустимым осуществление параллельной финансовой поддержки по иным принципам -- ведь общепринятая методология была «прозрачна и объективна».

Исходя из этого, формирование «дополнительного» аналогичного ресурса для оказания помощи субъектам Российской Федерации рядом с «идеальным» Фондом финансовой поддержки субъектов Российской Федерации являлось чем-то неприличным, требующим весьма серьезных обоснований. Но данные обстоятельства не отменяли и не отрицали использования параллельных мер, которые должны были способствовать минимизации негативных эффектов от перехода к новым правилам.

На начальном этапе необходимость предоставления дополнительной финансовой помощи обуславливалась «изменениями формирования Фонда компенсаций», «целесообразностью компенсации снижения финансовой помощи в результате изменения подходов к определению нуждаемости территории в поддержке», «резкими изменениями налогового законодательства» и т.п. При этом размеры сумм были относительно невелики. И уж совсем небольшая часть данных средств могла распределяться не в рамках общего процесса формирования проекта федерального бюджета, а уже в «процессе его исполнения». Однако -- востребованность дополнительных правил, индивидуальных поощрений и наказаний сохранялась. «Масла в огонь» добавила и увенчавшаяся успехом кампания по ликвидации института бюджетных ссуд на финансирование временного кассового разрыва, который, учитывая изначальную невозвратность этих средств большинством регионов, превращался практически в разрыв «длинною в жизнь», то есть позволял «компенсировать» расчетную финансовую помощь «правильным» распределением.

На определенном этапе разница между желательными результатами процесса принятия решений об «оптимальном» распределении финансовой помощи и тем, что получалось в результате их практического применения -- простейших и потому совершенно непогрешимых расчетов, достигла критической массы. В итоге -- дополнительные, «компенсирующие» финансовые ресурсы превратились в норму жизни. Никаких оправданий о необходимости их предоставления уже не требовалось. Фактически в бюджетах последних лет эта «добавка» стала не просто значимой, но в определенной мере доминирующей с точки зрения выравнивающей политики федерального центра.

Другим краеугольным камнем развития межбюджетных отношений выступал институт применения единых нормативов распределения налогов по субъектам Российской Федерации и муниципалитетам. Нет нужды объяснять хоть сколько-нибудь знакомым с историей «парада суверенитетов» (знаменитое ельцинское «берите суверенитета сколько хотите») читателям, насколько нелегко давался каждый этап реализации этого плана, обеспечивающего концентрацию основных механизмов регулирования финансового обеспечения субнациональных властей исключительно в сфере формирования и распределения финансовой помощи.

И эти планы были в целом успешно выполнены. Но вопросы опять-таки остались.

Так, как-то само собой, в ходе все того же «совершенствования» налогового законодательства оказалось целесообразным применить особый способ распределения налоговых доходов между субъектами Российской Федерации в части акцизов на водку и ликероводочные изделия и акцизов на нефтепродукты. Фактически приложением к федеральному закону о федеральном бюджете стали утверждаться индивидуальные нормативы для каждого региона, в соответствии с которым указанные акцизы (точнее -- часть поступлений от акцизов, поскольку определенная доля оставалась в распоряжении федерального бюджета) должны распределяться по субъектам Российской Федерации.

Примечательно, что данная практика, в корне отрицающая первоначальную стратегию, не является противозаконной. Здесь, как и для ранее обрисованной ситуации, применяется эвфемизм. Формально используемая схема не является установлением дифференцированных нормативов зачисления налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, поскольку зачисляются-то они сначала в федеральный бюджет. С практической точки зрения -- налицо полный «разворот».

Следующее важное направление межбюджетных отношений заключалось в правовом регулировании системы межбюджетного регулирования. Так, изначально не только отдельные аспекты формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, но и базисные подходы, основные понятия межбюджетного регулирования не были определены в законодательных актах. Статус методологии распределения финансовой помощи был весьма низок (справочные материалы к проекту федерального закона о федеральном бюджете), а вопрос о том, какой именно объем средств должен быть предоставлен тем или иным субъектам Российской Федерации, решался традиционным путем -- как доля от налоговых доходов федерального бюджета, которая общеизвестна, но при этом не определена официально. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

Постепенно были созданы и впоследствии закреплены в Бюджетном кодексе контуры межбюджетных отношений, определены основные методы и условия проведения соответствующих расчетов и т.д. В отношении субвенций на исполнение полномочий Российской Федерации вообще были использованы драконовские меры -- порядок определения объема и распределения данных субвенций по территориям должен был быть определен соответствующими законами. Вместе с тем и этот вектор развития межбюджетных отношений был скорректирован.

Ранее уже упоминалось о том, что отнюдь не малую часть финансовой помощи в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации стало возможно распределять на основании ведомственного решения -- приказа Министерства финансов. Но и это не предел. Основной вехой, в какой-то мере «поворотной точкой» в этой части реформы межбюджетных отношений стало постановление Правительства Российской Федерации 2008 г. № 155, касающееся вопросов распределения и предоставления субъектам Российской Федерации субсидий на софинансирование строительства (реконструкции) объектов региональной или муниципальной собственности.