Государственное регулирование системы межбюджетных отношений

Данный вопрос -- степень участия федерального центра в подготовке и реализации решений о строительстве или реконструкции объекта капитального строительства, являющегося государственной собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью, -- действительно был актуальным. Вообще решение об увеличении собственности субъекта экономической деятельности практически без участия оного представляется сомнительным как с правовой точки зрения, так и исходя из организационных проблем и последующей эффективности использовании данного имущества. Критике (часто обоснованной) подвергалась и система оформления данных решений, когда соответствующий объект капитального строительства указывался в распоряжении правительства об утверждении перечня строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы.

С учетом этого было сформировано предложение об изменении сложившейся ситуации таким образом, чтобы именно администрации соответствующих регионов (или муниципалитетов) наибольшим образом определяли непосредственный объект капитального строительства. Однако реализация этих намерений получилась неоднозначной.

Сложившуюся на сегодня организацию можно сравнить с резервными фондами федеральных ведомств, которыми они могут распоряжаться в произвольном порядке. Излишне говорить, что подобный механизм априори исключает возможность объективной оценки эффективности использования данной категории средств федерального бюджета.

Следующей важной задачей в сфере региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной дифференциации. Здесь все, с одной стороны, проще, а с другой -- сложнее. Исходная позиция не поменялась -- разрыв между территориями, занимающими позиции лидеров, и полярной стороной данного спектра растет. При этом проблема даже не в росте, а в его постоянстве, можно сказать -- неотвратимости. Иначе говоря, выполнялись ли те или иные действия, реализовывались ли планы, программы, концепции и тому подобное -- все это не позволило даже сохранить весьма значительные, с экономической точки зрения даже непозволительные различия между регионами по финансовым, экономическим, социальным, инфраструктурным и прочим параметрам. Единственное ощутимое воздействие на данный процесс оказала кампания «укрупнения» регионов.

Основной выбор между выравниванием бюджетной обеспеченности (выравнивания последствий дифференциации) и выравниванием возможностей для экономического роста (выравнивание причин дифференциации) так и не был сделан. При этом нельзя сказать, что в последние годы не предлагалось новых инструментов, чтобы сделать хоть что-то, кроме программ регионального развития, основным «наполнением» которых как ранее, так и сейчас является софинансирование строительства школ, детских садов, очистных сооружений и т.п. Среди новых инструментов и механизмов можно назвать Инвестиционный фонд. Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.

Еще один пример «пересмотра» вектора развития межбюджетных отношений -- отношение к так называемым оффшорам. Борьба с этим безусловным злом для финансовой системы в целом и благом для отдельных территорий и компаний в частности велась в течение долгого времени и завершилась в целом успешно. Стало невозможным либо весьма затруднительным предоставлять исключительные налоговые льготы предприятиям только на основе факта их регистрации в конкретном населенном пункте. Однако по истечении определенного срока «концепция изменилась». В настоящее время те же оффшорные зоны полностью восстановлены в форме особых экономических зон, технопарков, которые, хотя и действуют в цивилизованных рамках, обеспечивают льготами предприятия, фактически функционирующие в конкретных районах, определенных отраслях и видах деятельности, однако с фискальной точки зрения представляют собой полный аналог ликвидированных «налоговых дыр». Единые правила для налогоплательщиков оказались ненужными при решении задачи «стимулирования экономического развития и создания высоких технологий», к которым затем были приравнены даже туристские комплексы.

Безусловно, можно считать победой российского федерализма также разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями. Тогда же был введен в действие Фонд компенсаций как финансовый источник реализации полномочий Российской Федерации, исполняемых (в соответствии с федеральными законами) регионами. С высокой степенью вероятности можно предположить, что эта система компенсаций за исполнение чужих обязательств отнюдь не являлась нормой или же неотъемлемой частью системы межбюджетных отношений. Только обстоятельства исключительного характера (временное отсутствие инфраструктуры реализации соответствующих полномочий, отсутствие объективных данных, характеризующих реальный размер обязательств, и т.п.) должны рассматриваться в качестве достаточных обоснований для применения компенсационных субвенций. Но, как и другие радужные планы, искомый процесс в ходе его реализации подвергся серьезнейшей трансформации.

Во-первых, чрезмерно расширился перечень полномочий, передаваемых Федерацией для исполнения «на места», при сохранении их централизованного нормативно-правового регулирования. Буквально каждое обязательство, неудобное по тем или иным причинам для реализации федеральными органам власти, «перебрасывается» теперь регионам.

Во-вторых, до сих пор не обеспечен реальный учет и контроль хода и условий реализации данных полномочий. Средства передаются «вообще», никаких жестких, проверяемых, достоверных инструментов контроля, четких требований к реализации соответствующих федеральных обязательств не создано, исходя из чего представляется сомнительным получаемый полезный эффект. Если же он и имеет место, то остается неизвестным.

В-третьих, действующее законодательство отнюдь не устанавливает требований к достаточности, адекватности передаваемых компенсаций реальной потребности. С правовой точки зрения допустима ситуация, когда сам факт предоставления конкретному региону субвенции в ничтожном размере означает полное выполнение своих обязательств федеральным бюджетом. И напротив, обязательства субнациональных властей не ограничены и определяются фактической себестоимостью выполнения данных обязательств уже в отношении физических или юридических лиц. Исходя из этого, покрытие возможного дефицита финансовых ресурсов должно осуществляться субнациональными властями за счет собственных средств.

Не удивительно, что подобная организация дел привела к «расцвету» института делегирования. Ведь при полной безответственности как за выполнение обязательств, так и за финансовое обеспечение федеральный центр получил возможность «переадресации» всех претензий к исполнителям -- то есть регионам и муниципалитетам. Самое же печальное заключается в том, что субвенции на делегируемые полномочия превратились не в исключительную меру, а в постоянную неотъемлемую часть межбюджетных отношений. Неопределенности в разграничении прав и ответственности прибавила и новая статья 138.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая позволяет субъектам Российской Федерации предоставлять Российской Федерации целевую финансовую помощь на исполнение федеральных полномочий. Действовавшая до «разграничения» полномочий система ответственности «всех и за всё» в целом восстановилась.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве.

Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:

1) проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;

2) недостаточно эффективная нормативно-правовая основа, регулирующая межбюджетные отношения;

3) чрезмерная межрегиональная дифференциация регионов в плане социально-экономического развития;

4) неэффективная система распределения финансовой помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетным трансфертов, поощряющая иждивенческие настроения и отбивающая у регионов-доноров совершенствовать свою финансово-экономическую деятельность.

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;

5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, то я, несмотря на сегодняшние трудности в данном направлении, придерживаюсь все-таки оптимистических взглядов.

Заключение

бюджетный государство доход расход

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью государственного бюджета, на которой основываются отношения между регионами и центром. Данные отношения закреплены законодательно, в положениях главы 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая также закрепляет основные принципы межбюджетных отношений.

Под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Специфика межбюджетных отношений такова, что именно они в значительной степени определяют пути развития территорий и содержат ответы на насущные вопросы, как представителей власти, так и простых граждан. Именно поэтому вопрос регулирования, реформирования, разрешения основных проблем в системе межбюджетных отношений является наиболее актуальным на данный момент.

Изучение монографий отечественных и зарубежных специалистов, статей в специализированных и массовых периодических изданиях, анализ существующей нормативно-правовой базы, российской и зарубежной практики межбюджетных отношений позволили сформулировать ряд выводов.

Первое. Реализация самых разнонаправленных, противоречивых, современных или же ортодоксальных планов и намерений в рассмотренный период давала соответствующий эффект только в течение непродолжительного времени. Впоследствии практически (иногда и формально) система финансовых взаимоотношений Федерального центра, регионов и муниципалитетов приходила в исходное состояние, неизменное по сути уже более полутора десятков лет. Даже фундаментальное с определенной точки зрения решение об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации не оказало на этот процесс ощутимого влияния, либо оное выступало фактором, противодействующим позитивным изменениям. Так, и административные перестановки полномочий в межбюджетном регулировании между Минфином, Минрегионом и в какой-то степени Минэкономразвития России, а также другими ведомствами на практике не изменили ситуацию. Баланс «спроса и предложения» остался прежним.

Второе. Подобный уровень «сопротивления материала» дает основание для изменения самих подходов к новым, еще более революционным идеям в области межбюджетного регулирования, которые в силу указанных обстоятельств могут быть полностью «похоронены» в самый кратчайший срок сразу после их завершения. Новый подход, по мнению автора, может заключаться не в изменении внешних, формальных или нормативно-правовых условий функционирования федеральных, региональных и местных уровней власти. Это направление в целом малопродуктивно. Действительно значимым, необратимым действием должно стать изменение базисных условий, баланса интересов объектов и субъектов межбюджетных отношений. Разумеется, только для того, чтобы выявить эти интересы, зафиксировать их экономическую, финансовую, социальную, административную составляющие, требуется время, научный (а не ведомственный) анализ, время для эмпирической оценки промежуточных результатов.

Но делать это необходимо в интересах экономического роста и процветания страны, имея в виду конечный результат -- повышение благосостояния и уровня жизни населения.

Третье. Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России -- резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

Также одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.

Пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах решения. Необходимо преодолеть традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Уже имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую их бюджетов субъектов РФ. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. И, вообще, до настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ

На наш взгляд, система межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов и снижения уровня различий в их социально-экономическом развитии, а на выравнивание социально-экономической базы действительно нуждающихся регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности этих регионов. Должна быть создана четкая нормативно-правовая основа и система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической базы, что приведет к существенному сокращению дотационных регионов. Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

На наш взгляд, также необходимо обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Также необходимо применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.

Исходя из всего выше сказанного, основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности

5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Список использованных источников и литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ. - М., 2008.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М., 2007.

Литература

3. Авакьян С.А. Федерализм в России: опыт и практика // Право и политика. 2006. №9.

4. Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - СПб., 2003.

5. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 2008.

6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2004.

7. Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов. - Ростов-н/Д, 2008,

8. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006.

9. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №9.

10. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. - М., 2005.

11. Глигич-Золотарева М.В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. №2.

12. Добрынин Н.М. Федерализм в России: оценка состояния и пути решения проблем // Право и политика. 2006. №5.

13. Добрынин Н.М. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. №8.

14. Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2008. №12.

15. Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. №6.

16. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. №1.

17. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2007.

18. Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. №1.

19. Краснов Ю.К. Государственное право России: История и современность: Учебное пособие. - М., 2007.

20. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) - Изд. 3-е, испр. и доп. / Под ред. Г.Д. Садовниковой. - М., 2006.

21. Миронов В.П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2005. №1.

22. Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. №3.

23. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 2008.

24. Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. - М., 2009.

25. Рузавин Г.И. Методология научного исследования. - М., 1999.

26. Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации :Учебник. - М., 2006.

27. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2007.

28. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 2008. №10.

29. Тихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3.

30. Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. - М., 2007.

31. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2008.

32. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001.

33. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2009.

34. Черниченко С.В. Принцип самоопределения народов (современный интерпретация) // Московский журнал международного права. 2006. №4.

35. Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2004.

36. Чиркин В.В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Советское государство и право. 2004. №8-9.

Размещено на Allbest.ru