Місцевий бюджет як елемент бюджетної системи України

36

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

Вступ

1. Бюджетна система та бюджетний устрій України в теоретичному аспекті

1.1 Сутність і призначення бюджету

1.2 Бюджетна система як складова частина фінансової системи

1.3 Сутність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процессах

2. Аналіз формування та виконання місцевих бюджетів

2.1 Загальний стан місцевих бюджетів України

2.2 Доходи місцевих бюджетів

2.3 Видатки місцевих бюджетів

2.4 Характеристика обласного бюджету м. Харкова 2008 року

2.5 Підсумки виконання Харківського міського бюджету за 9 місяців 2008 року

3. Шляхи вдосконалення процессу формування та виконання місцевих бюджетів

3.1 Концепція реформування місцевих бюджетів

3.2 Нове фінансування місцевих бюджетів

Висновки

Використана література

ВСТУП

Після набуття Україною статусу незалежності почався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав.

Прийняття в 1996 році Конституції України, закріплення в ній інституту місцевого самоврядування та його матеріальної і фінансової основи викликало необхідність невідкладного практичного розв'язання проблем становлення місцевих фінансів, організації фінансової системи держави на принципово нових засадах.

Бюджет та бюджетна система загалом відноситься до тієї сфери суспільного життя, що безпосередньо стосується інтересів всіх і кожного. В бюджеті будь-якої країни відбиваються важливі економічні, соціальні, політичні проблеми життя суспільства і людини.

Бюджет - складна економічна категорія. Як категорія, державний бюджет являє собою систему економічних відносин, що складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу, та використання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб. Важливою є роль бюджету у розподілі сукупного суспільного продукту та національного доходу.

Найважливіше призначення бюджету - це створення матеріальної основи для реалізації державою своїх функцій: економічної, соціальної, політичної та оборонної.

В умовах ринкових відносин і особливо в перехідний період до ринку бюджетна система є найважливішим економічним результатом. Від того, наскільки правильно побудовано бюджетну систему залежить ефективне функціонування всього народного господарства країни, зовнішніх відносин.

Кожна країна має свою бюджетну систему, що відображає її економічну, соціальну, зовнішньоекономічну політику. Важливість питання побудови ефективної бюджетної системи полягає у тому, що через бюджетну систему, зокрема, через її ланки перерозподіляється частина національного доходу, що обумовлено необхідністю створення централізованого фонду грошових коштів для забезпечення суспільних потреб та повного використання державою своїх функцій.

Процес відродження місцевих фінансів супроводжується появою цілого комплексу нових для держави теоретичних і практичних проблем. Коло цих проблем зумовлює формування нової, самостійної галузі фінансової науки України. Ця наука є системою знань про місцеві фінанси, або вченням про фінанси місцевих органів влади. Сьогодні розробка теорії місцевих фінансів з урахуванням нових фінансових явищ в Україні та в державах сучасної Європи є важливим завданням фінансової науки.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі, поряд із державними фінансами, чинне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту.

Формування місцевих фінансів, як і всієї фінансової системи України, відбувається в умовах жорстокої фінансової кризи. Це гальмує процес становлення основ фінансової автономії місцевих органів влади.

Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера, освіта, охорона здоров'я , погіршується стан доріг та інших засобів комунікації. До цього додається ще й надзвичайно неефективна, збанкрутіла система менеджменту як у центрі, так і на місцях, що базується на старих управлінських традиціях, коли все намагалися вирішувати з єдиного центру.

Метою даної курсової роботи є розкриття сутності місцевих бюджетів та їх місця в бюджетній системі, розгляд та спроба аналізу найважливіших проблем місцевих бюджетів та напрямки вирішення цих проблем.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети взагалі та бюджет м. Харкова. Предметом дослідження - економічні відносини, що виникають з приводу формування та використання централізованого фонду коштів на місцевому рівні.

За умови впровадження пропозицій і рекомендацій, наданих в роботі, процес прискореного формування місцевих фінансів має стати серйозним фактором стабілізації ситуації в країні. Він дозволить залучити активність та енергію багатьох тисяч територіальних громад, які з прохачів грошей перетворяться на суб'єкти , що заробляють ці гроші. Не секрет, що саме територіальні громади в розвинутих країнах, спираючись на власні фінанси, є вмонтованим стабілізатором соціально-політичного ладу та фінансово-економічної ситуації в державі. На жаль, практика України вже виявила численні конфлікти між державою і керівниками органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері. Це є наслідком того, що більшість проблем місцевих фінансів, як і місцевого самоврядування загалом, залишаються неврегульованими в праві.

1. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА ТА БЮДЖЕТНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ В ТЕОРЕТИЧНОМУ АСПЕКТІ

1.1 Сутність і призначення бюджету

Бюджет держави є складним і багатогранним явищем у суспільстві. Його можна розглянути за трьома аспектами [ 9 ]:

- за економічним змістом ;

- за формою прояву ;

- за матеріальним змістом.

За економічним змістом бюджет є сукупністю грошових відносин між державою, з одного боку, і юридичними та фізичними особами з іншого боку, з приводу формування і використання централізованого фонду грошових коштів, призначеного для виконання державою її функції.

Основним джерелом формування бюджету є ВВП. Права держави в його розподілі ґрунтуються на двох чинниках. По - перше, на виконанні нею зазначених суспільних функцій. Централізація частини ВВП у бюджеті є, по суті, платою суспільства за виконання державою її функцій. По - друге, держава може брати участь у розподілі ВВП, як один із суб'єктів його створення, будучи власником засобів виробництва у державному секторі, тобто виконуючи підприємницьку діяльність. Характер і масштаб участі держави у розподілі ВВП залежать від моделі фінансових відносин у суспільстві. Причому саме порядок і рівень бюджетної централізації ВВП визначають той чи інший вид моделі.

Між бюджетом і ВВП існує складна система взаємозв'язку. Важливим чинником збільшення доходів бюджету є зростання ВВП. При цьому за умови стабільних пропорцій його розподілу, зростають доходи від суб'єктів розподільних відносин, у тому числі і держави. Однак стабільне зростання ВВП створює передумови для зменшення частки держави, оскільки її потреби на фінансове забезпечення виконання встановлених функцій відносно стабільні. Це поступово веде до зменшення рівня оподаткування юридичних і фізичних осіб, а відповідно до збільшення частки ВВП на споживання й виробничі потреби.

Специфічними ознаками бюджетних відносин є їх перерозподільний, всеохоплюючий та законодавчо регламентований характер.

Перерозподільний характер полягає у перерозподілі через бюджет доходів юридичних і фізичних осіб. Такий перерозподіл, з одного боку, є необхідним, оскільки завжди є особи, які в певний час потребують певний обсяг фінансової допомоги і підтримки. Однак з іншого боку, такий перерозподіл має бути досить обмеженим, щоб не підривати стимулів до продуктивної діяльності у тих суб'єктів, у кого вилучаються доходи, і не створювати утриманських тенденцій у тих, хто отримує асигнування, субсидії і дотації з бюджету. Бюджетний перерозподіл здійснюється між галузями економіки і соціальної сфери, між окремими регіонами та між соціальними верствами населення. При цьому саме бюджет завдяки розгалуженій бюджетній системі, що охоплює усі регіональні формування та населені пункти, є основним інструментом перерозподілу і реалізації на основі економічної і фінансової та соціальної політики.

Всеохоплюючий характер бюджетних відносин виявляється у тому, що вони охоплюють абсолютно всіх - кожного громадянина, кожне підприємство, кожну державну структуру. При цьому, як правило, бюджетні відносини мають двосторонній характер - платежі по бюджету та асигнування з нього. Оскільки на цій основі здійснюється перерозподіл доходів, то взаємовідносини з бюджетом є ключовими інструментами фінансового регулювання діяльності суспільства у цілому і кожної юридичної і фізичної особи зокрема. Саме тому, процеси складання, розгляду і затвердження та виконання бюджету перебувають у центрі уваги громадськості та політичних партій.

Оскільки бюджетні відносини мають перерозподільний і всеохоплюючий характер і відображаються на формування доходів юридичних і фізичних осіб та держави, вони регламентуються у законодавчій формі. Регламентування здійснюється на трьох рівнях :

- по-перше, відповідними законами про побудову бюджету і бюджетної системи, в яких визначається склад доходів і видатків бюджету, склад бюджетної системи і принципи її побудови, розмежування доходів та видатків між бюджетами, загальні засади бюджетного процесу, тобто порядку складання і виконання бюджету;

- по-друге, законами, що регламентують формування доходів і фінансування видатків (податкове законодавство, законодавство про окремі напрями діяльності держави, наприклад про освіту, і засади їх бюджетного фінансування);

- по-третє, на основі прийняття щорічних законів (чи відповідних рішень місцевої влади) про бюджет на поточний рік, в якому затверджується обсяг доходів і видатків бюджету поточного року, джерела їх формування і напрями фінансування, стан бюджету.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим планом, в якому відображається діяльність держави та місцевих органів влади й управління. Як фінансовий план бюджет являє собою баланс доходів і видатків. Водночас це не просто розпис доходів і видатків держави - це віддзеркалення її економічної і соціальної, міжнародної та оборонної, а головне фінансової (в усіх її напрямах) політики. Це форма прояву розглянутої вище сукупності перерозподільних відносин в суспільстві.

Бюджет, як фінансовий план відіграє дуже важливу роль у діяльності держави. Він визначає її можливості й пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує фінансову діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.

За матеріальним змістом бюджет являє собою централізований грошовий фонд держави. Обсяг бюджету - це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Він перебуває у постійному русі : практично щоденно до нього надходять кошти і здійснюється фінансування видатків. У зв'язку з цим необхідна чітко налагоджена система управління бюджетом з метою забезпечення своєчасного і повного надходження доходів та раціонального й ефективного використання його коштів.

Склад видатків бюджету визначається функціями держави та характером її фінансової діяльності.

З позиції використання централізованих у бюджеті коштів його видатки можна умовно поділити на дві групи - державне споживання і бюджетне фінансування юридичних і фізичних осіб. [ 9 ]

Державне споживання являє собою видатки на утримання державного апарату - управлінського, правоохоронного, судового тощо, армії. Формування доходів бюджету у цій частині є платою з боку суспільства державі за послуги, що надаються нею у сфері управління країною та забезпечення її обороноздатності й правопорядку. Бюджетне фінансування відображає процес перерозподілу доходів у суспільстві. Якщо видатки бюджету в частині державного споживання відшкодовуються суспільству у вигляді відповідних послуг з боку держави, то бюджетне фінансування є, по суті, або поверненням суспільству, або суспільним споживанням, частини централізованого у бюджеті ВВП.

Бюджетне фінансування може здійснюватися в таких формах : [ 7]

- бюджетні інвестиції;

- міжбюджетні трансферти;

- бюджетні кредити;

- кошторисне фінансування.

Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у різних формах. Основною формою є фінансування капітальних вкладень. Виділення коштів може здійснюватися окремим підприємствам, міністерствам і відомствам під певні об'єкти, а може мати форму проектного фінансування конкретного інвестиційного проекту. Бюджетні інвестиції можуть спрямовуватися також на придбання певної частки акцій акціонерних товариств.

Міжбюджетні трансферти являють собою цільове, безповоротне та безоплатне (нееквівалентне) виділення коштів з бюджету конкретним суб'єктам у вигляді субсидій, субвенцій і дотацій. Субсидії можуть виділятись юридичним і фізичним особам і мають форму фінансової допомоги чи відшкодування втрат доходів. Субвенції і дотації надаються юридичним особам. Субвенції є різновидом цільових субсидій, які передбачають спільну участь отримувача і бюджету у фінансуванні певних витрат. Державні дотації видаються на покриття збитків підприємств, але у тому разі, коли вони викликані незалежними від підприємств причинами.

Бюджетні кредити - це надання коштів з бюджету суб'єктам підприємницької діяльності на поворотній основі, що загалом не властиве бюджетним відносинам. На відміну від банківських кредитів вони видаються на більш пільгових умовах та за нижчими процентними ставками.

Кошторисне фінансування означає виділення коштів з бюджету на основі спеціального планового документа - кошторису. Воно охоплює такі напрями видатків, як соціальна сфера, соціальне забезпечення, фундаментальні дослідження, оборона, управління. З погляду бюджетних установ воно є формою цільового, безповоротного, безоплатного фінансування. Працівники даних установ отримують на цій основі свої первинні доходи. З позицій споживачів суспільних послуг у соціальній сфері, це так звані, безплатні послуги, що характеризують вторинні доходи.

Формування доходів бюджету здійснюється за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел на основі використання різноманітних методів. Внутрішніми джерелами є вироблений у країні ВВП та національне багатство. Зовнішні джерела - це надходження доходів до бюджету на основі міжнародного перерозподілу доходів і фінансових ресурсів.

У процесі формування доходів бюджету держава може використовувати як загальні методи, притаманні всім суб'єктам фінансових відносин (від продуктивної діяльності, від майна та державних угідь, запозичення), так і специфічні, властиві тільки їй, методи (податковий, емісійний).

Основою формування доходів бюджету держави є податковий метод, а головним джерелом - ВВП. Частка податків у доходах бюджету має становити 90 - 95 %.

Це пояснюється, по-перше, їх характером - обов'язковість, безповоротність, нееквівалентність, регулярність платежів. Саме вони найбільш відповідають схемі фінансової діяльності держави і ставлять її на стабільну основу. По - друге, інші методи формування бюджету мають суттєві обмеження. Так, емісійний фонд використовується в крайньому разі. Позикові доходи обмежені реальними джерелами їх погашення. Доходи від підприємницької діяльності держави в умовах ринкової економіки досить обмежені, оскільки державний сектор функціонує, як правило, у непривабливих, тобто малоприбуткових чи взагалі збиткових сферах і секторах економіки. А доходи від державних послуг, державного майна й угідь у переважній більшості країн вкрай обмежені та нестабільні.

Фінансова політика держави має ґрунтуватися тільки на реальному бюджеті. Оптимізація складу та структури доходів і видатків бюджету відображає збалансованість фінансової політики.

Стан бюджету, як фінансового плану відображає не тільки фінансовий стан держави, а й характеризує багато в чому фінансову ситуацію країни загалом і тому цікавить усіх громадян та кожну підприємницьку структуру.

Він характеризується трьома показниками [ 11]:

- рівновага доходів і видатків;

перевищення доходів над видатками;

перевищення видатків над доходами.

Урівноваженість доходів і видатків є найбільш природним і доцільним станом, що випливає зі схеми фінансової діяльності держави :

доходи видатки. При цьому фінансовий результат діяльності держави не визначається, адже, з одного боку, держава має збирати стільки доходів, скільки їй потрібно для забезпечення видатків бюджету, а з іншого - вона може профінансувати стільки видатків, скільки збирає доходів. Відтак, будь - яке відхилення від цієї врівноваженості є порушенням засад фінансової діяльності держави і недоцільне.

Перевищення доходів над видатками загалом відображає стабільну фінансову ситуацію. Воно може проявлятися в різних формах. По - перше, це можуть бути свого роду бюджетні резерви : заплановане перевищення використовується на фінансування непередбачених видатків у поточному році , а фактично отримане за підсумками бюджетного року - переходить у доходи наступного року, за рахунок чого можуть бути або збільшені видатки, або скорочені доходи. По - друге, перевищення доходів над видатками може виникати внаслідок надмірної доходної бази окремих бюджетів. В Україні таке перевищення має форму “ бюджетного надлишку “ і підлягає вилученню до бюджету вищого рівня. По - третє, таке перевищення може мати форму бюджетного профіциту, за умов збалансування бюджету в межах не одного, а кількох років. В окремі роки встановленого періоду формуються бюджетні профіцити, а в окремі - дефіцити. Обсяги бюджетних дефіцитів і профіцитів при цьому збалансовані.

Перевищення видатків над доходами, тобто бюджетний дефіцит, є найбільш складним явищем.

Бюджетний дефіцит розглядається за формою прояву, за причинами виникнення та за напрямом дефіцитного фінансування. За формою прояву виділяють відкритий - офіційно зафіксований, та прихований дефіцити Прихованість дефіциту є ознакою нереальності фінансової політики держави. За причинами виникнення розрізняють свідомий і вимушений дефіцит. Свідомий виникає в умовах достатності ресурсів у суспільстві та досить високому рівні доходів юридичних та фізичних осіб. Він пов'язаний з політикою помірного оподаткування з метою зміцнення фінансової бази підприємницьких структур. Вимушений дефіцит пов'язаний з низьким рівнем виробленого ВВП, коли навіть високий рівень оподаткування не може забезпечити бюджет держави достатніми доходами. За напрямами дефіцитного фінансування дефіцит може мати пасивний характер - спрямування залучених під його покриття коштів на поточні потреби, та активний - фінансування бюджетних інвестицій, насамперед, капітальних вкладень у високоефективні інвестиційні проекти.

Бюджет являє собою економічну форму перерозподільчих відносин, пов'язаних з відокремленням частини національного доходу в руках держави та її використання для суспільних потреб. За допомогою бюджету здійснюється перерозподіл національного доходу (національного багатства) між найважливішими сферами суспільного виробництва (промисловістю, сільським господарством, транспортом, будівництвом і т.д.), в межах галузей народного господарства, між сферами суспільної діяльності (виробничою і невиробничою сферами економіки), між регіонами країни та територіями. Область бюджетного розподілу займає центральне місце в складі державних органів, що визначило ключовим положення бюджету у порівнянні з іншими ланками фінансової системи. Як економічна категорія, бюджет відображає складні відносини з приводу руху централізованих грошових ресурсів, призначених для задоволення суспільних потреб.

1.2 Бюджетна система як складова частина фінансової системи України

Сукупність бюджетних відносин з формування і використання бюджетного фонду держави складає зміст Державного бюджету. З метою стабілізації та розвитку державних фінансів був прийнятий закон України “Про бюджетну систему України” від 29 червня 1995 року, в якому були сформовані чіткі визначення бюджетного процесу, обов'язки та права його учасників, визначені принципи мобілізації та використання бюджетних коштів, створена правова основа фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. [2]

Бюджетна система є складовою частиною фінансової системи і відіграє важливу роль в економічній і соціальній політиці держави, тому велика увага приділяється законодавчому регулюванню бюджетної системи. Існує ряд нормативно - правових актів, що стосуються питань формування і дії бюджетної системи України. Правові засади бюджетної системи становлять: Конституція України, виданий на її основі закон України “Про бюджетну систему України”, а також закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та інші законодавчі акти та постанови. Економічною основою бюджетної системи України виступає народно - господарський комплекс. [ 5 ]

Структура бюджетної системи визначається бюджетним устроєм, який, в свою чергу, ґрунтується на адміністративно - державному устрої України. Бюджетна система України об'єднує близько 13,3 тис. самостійних бюджетів. Згідно Бюджетного кодексу бюджетна система України включає державний бюджет та місцеві бюджети.

Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, складає зведений бюджет, який використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічним і соціальним розвитком України.

Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей та міст Києва та Севастополя.

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення.

Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області.

Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення , селищних та сільських бюджетів цього району.

Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів , що входять до його складу. У разі, коли місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста , селища чи села , зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах [ 1 ]:

1.Принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

2.Принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період.

3.Принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного , а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

4.Принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

5.Принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

6.Принцип ефективності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.

7.Принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

8.Принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.

9.Принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

10.Принцип публічності та прозорості - Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами.

11.Принцип відповідальності учасників бюджетного процесу - кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи складають поняття бюджетного устрою. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою та адміністративно - територіального поділу України.

1.3 Сутність бюджетів місцевих органів влади та їх роль у розподільчих бюджетних процесах

Після набуття Україною суверенітету почався процес становлення національної фінансової системи та її складової - місцевих фінансів, як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади.

У системі місцевих фінансів з'явилися і розвиваються такі інститути, як самостійний місцевий бюджет, позабюджетні валютні та цільові фонди, комунальна власність, місцеві податки і збори, фінансові ресурси комунальних підприємств, тощо.

Правовий статус територіальної громади й органів місцевого самоврядування як головного суб'єкта фінансових відносин у сфері місцевих фінансів визначено Конституцією України.

Одним із головних фінансових фондів місцевих органів влади, за допомогою якого в основному реалізуються покладені на них функції та завдання в межах власної компетенції, зокрема такі, як соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, дороги місцевого значення, охорона здоров'я, благоустрій, житлово - комунальне господарство, житлове будівництво, а також делеговані повноваження, визначені центральною владою, є місцевий бюджет.

Згідно закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та закону України “Про бюджетну систему України”, місцеві бюджети - це план утворення і використання фінансових ресурсів необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. Органами місцевого самоврядування самостійно розробляються, затверджуються і виконуються відповідні місцеві бюджети. [ 3 ]

Місцеві бюджети - важливий і складний елемент бюджетної системи держави. Питання їх побудови, ефективного використання у фінансовому механізмі держави в постійному полі зору науковців та практичних працівників всіх рівнів. При розгляді проблеми місцевих бюджетів її необхідно розглядати у двох аспектах: [ 14 ]

- як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів в розпорядження місцевих органів самоврядування;

- як система фінансових відносин, що складаються між місцевими та Державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну і витратну частину, принципи збалансування тощо. Тому місцевий бюджет відображає собою балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються та витрачаються на відповідній території, разом з тим місцеві бюджети - це важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, а саме відносини:

- між місцевими бюджетами і господарчими структурами, що функціонують на конкретній бюджетній території;

- між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації і витраті коштів місцевих бюджетів;

- між місцевими бюджетами різних рівнів з перерозподілу фінансових ресурсів;

- між місцевими бюджетами і Державним бюджетом.

Таким чином, через організаційні форми міжбюджетних відносин стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народно - господарчих пропорцій, управління економічними процесами на макро- та мікрорівні. Розгляд сторін міжбюджетних відносин дає змогу визначити місцеві бюджети як сукупність форм організації бюджетних відносин, через які частина бюджетних ресурсів держави направляються у розпорядження місцевих органів влади для забезпечення функцій управління місцевим сектором економіки.

При аналізі ролі і місця місцевих бюджетів у бюджетній системі України потрібна їх кількісна і якісна характеристика. Так, на сьогоднішній день, кількість місцевих бюджетів нараховує понад 14000, з них :

- сільські та селищні - понад 10000;

- обласні - 24;

- бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування - 223;

- районні та міст районного підпорядкування 2753.

Організацію бюджетних відносин на рівні місцевого самоврядування потрібно розглядати в двох аспектах. Перший аспект організації включає в себе формування бюджетних відносин, у яких в якості суб'єктів виступають органи місцевого самоврядування, яким надано державою правовиконання функцій управління на підвідомчих територіях від її імені та в її інтересах. Даний аспект пов'язаний з організацією багаточисельних бюджетних взаємозв'язків з приводу мобілізації бюджетних ресурсів у відповідності до цілей та задач, що випливають з функцій місцевої влади. На даному етапі визначається склад витратних функцій органів місцевого самоврядування, обґрунтовуються доходні джерела, розробляється порядок формування доходів та направлення видатків. Створені бюджетні взаємозв'язки, що пройшли процедуру юридичного оформлення, трансформуються в систему доходів та видатків місцевих бюджетів.

Однією з найважчих та трудомістких задач організації бюджетних відносин, на стадії їх формування, є забезпечення відповідності видатних функцій та доходних надходжень, як умови ефективності створених бюджетних зв'язків. Другий аспект організації бюджетних відносин пов'язаний з регулюванням місцевих бюджетів. Це тому, що в процесі формування бюджетних відносин дуже важко досягти відповідності доходного потенціалу та необхідності у фінансуванні видатків.

Розгляд сторін організації бюджетних відносин на місцевому рівні визначає виділення у механізмі місцевих бюджетів двох систем - по формуванню доходних надходжень та видаткових функцій і по їх регулюванню. Не дивлячись на відносну самостійність, ці дві системи функціонують як єдине ціле, через те що вони відображають дві сторони єдиного процесу організації бюджетних відношень. Внутрішня структура механізму місцевих бюджетів має складну побудову та характеризується наявністю вище визначених елементів. Кожному з них надається особливе цільове призначення у вигляді закріплених за ними функцій. Таким чином, у механізмі формування бюджетних відносин виникає набір “інструментів”, завдяки яким відбувається вплив на бюджетні відносини з метою їх упорядження. У діючому зараз механізмі місцевих бюджетів відповідними інструментами є принципи, методи та прийоми формування видатків та доходів, а також напрямки, способи і методи їх регулювання.

Нині, проблема місцевих бюджетів є однією з найважливіших у фінансовій політиці України. Невиконання місцевими органами влади планів відрахувань до державного бюджету створює загрозу як власне фінансовій стабілізації, так і проведенню структурних реформ. Нестабільність доходної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державних доходів, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів і умовах життя в них, потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Тягар проблем, які нагромадилися, негативно позначаються на розвитку регіонів.

Функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують фінанси місцевих органів влади, не обмежуються вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб'єктів.

По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом. Це дозволяє забезпечувати ресурсами розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Як бачимо, існує як державний фіск, так і фіск місцевих органів влади. Різниця між фіском першої форми і фіском другої форми в тому, що межі фіскальної діяльності місцевих органів регламентуються державою. Її ж фіскальна діяльність ніким не обмежується

По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, котрий надає громадські послуги. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг

Зростання ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів в регіонах і в державі у цілому. Мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює встановлення місцевих фінансів як важливого важеля, фінансового інструмента для регулювання господарського та соціального життя регіонів.

2. АНАЛІЗ ФОРМУВАННЯ ТА ВИКОНАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

2.1 Загальний стан місцевих бюджетів України

У сучасних демократичних суспільствах децентралізація компетенції щодо розв'язання державних завдань дозволяє досить гнучко пристосовувати надання суспільних благ і послуг до потреб як окремих громадян, так і мешканців різних регіонів. Можливість кращого врахування уподобань та інтересів громадян є основним економічним аргументом на користь фінансової самостійності регіональних та місцевих органів влади. Аргументом «проти» слугує необхідність створити в країні більш-менш однаковий рівень забезпечення населення суспільними благами і послугами. Тому багаторівневі бюджетні системи завжди виступають результатом пошуку компромісу між самостійністю регіонів і необхідністю міжрегіонального вирівнювання умов життя, що дістає відображення в розподілі державних функцій між центральними і місцевими органами влади, компетенції щодо питань формування податкового законодавства, а також прав в управлінні податками і одержанні конкретних податків до відповідних бюджетів.

При формуванні доходів місцевих бюджетів демократичних держав перевага може бути віддана або принципові бюджетної еквівалентності, або принципові національної солідарності

В основі першого з них лежать ідеї податкової справедливості, застосовувані в даному випадку по відношенню не тільки до окремих громадян або підприємств, але й до жителів регіону в цілому. Згідно з цим принципом, доходи місцевих бюджетів повинні відповідати тому податковому навантаженню, яке несуть жителі регіону, отже - можливості одержання ними суспільних благ і послуг, які надаються за рахунок місцевих бюджетів, повинні зростати із збільшенням обсягу податків, які збираються в даному регіоні. У цьому розумінні місто Київ несе дуже великий податковий через своє адміністративне, господарське та демографічне місце поряд з іншими регіонами.

В основі другого принципу лежать не тільки загальні міркування громадянської солідарності, але й ряд економічних аргументів, у відповідності з якими, держава має прагнути вирівнювання, певною мірою, фінансових можливостей регіонів. По-перше, держава гарантує надання громадянам ряду соціальних послуг на певному рівні. Послуги у сферах освіти і охорони здоров'я є важливими з точки зору створення рівних стартових умов для молоді з різних регіонів країни. По-друге, низький рівень розвитку в у якихось регіонах, наприклад, транспортної інфраструктури і засобів зв'язку призводить до неефективного міжрегіонального переміщення капіталів, праці та виробничих факторів. У ряді випадків регіональна диференціація податкових надходжень зумовлена технікою стягнення податків і з огляду на це теж може вимагати перерозподілу доходів. Показовим у цьому відношенні прикладом є рентні платежі за нафту і природний газ, які видобуваються в Україні, та різниця в цінах на природний газ. Більш як половина доходів по цих платежах припадає на місто Київ, тобто в розрахунку на 1 жителя відповідний показник тут є майже в 10 разів вищим, ніж у середньому по країні. Але пояснюється це, звичайно ж, не високими обсягами видобутку нафти і газу в Києві, а тим, що такі платежі вносять до бюджету розташовані тут головні організації добувних підприємств.

Існуюча система формування доходів місцевих бюджетів України має ряд серйозних недоліків [ 9 ]:

- практично щороку змінюються види податків, зараховуваних до місцевих бюджетів;

- відсутні єдині та досить стабільні нормативи (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів;

- відсутні єдині правила ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також зрозумілі формули міжрегіонального перерозподілу доходів.

Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень як по місцевих бюджетах у цілому, так і по окремих регіонах, є досить суперечливою і важко передбачуваною. Як правило, збільшення (або зменшення) питомої ваги регіону в загальній сумі державних доходів не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил і формул. Це призводить до того, що області, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по Україні, опиняються в гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з областями, де він, відповідно, є нижчим. Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не приводять до достатнього вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян, будь то дошкільне виховання, охорона здоров'я, освіта або розвиток транспортної інфраструктури.

Усі зроблені в останні роки спроби змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не торкнулися суті системи бюджетного планування, що склалася в умовах командно-адміністративної економіки. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються, насамперед, наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади

Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність з плановим рівнем їх витрат. Разом з тим наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку «пріоритетних» галузей. Регіони, де було розміщено підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів. 3 одного боку, ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть бути завищені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Такий підхід до формування місцевих бюджетів, який ґрунтується на фінансуванні діючих об'єктів і установ, а не на функціях, покладених на місцеві органи влади, закріплює існуючу диференціацію регіонів за рівнем витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення і тому є мало придатним для прийняття перспективних рішень. Цей підхід не дозволяє розв'язувати ряд питань, важливих для розвитку регіонів :

- хто повинен фінансувати будівництво нових об'єктів;

- як бути з фінансуванням об'єктів, що повинні створюватися в майбутньому, якщо сфера їх діяльності виходить за межі відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Діюча система формування місцевих бюджетів, у якій відсутній чіткий розподіл відповідальності за витрати, чітке закріплення податків за різними видами бюджетів на досить тривалий час, а також зрозумілі правила й формули міжрегіонального перерозподілу доходів, не створює жорстких бюджетних обмежень для місцевих органів влади і не примушує їх «жити по кишені».

2.2 Доходи місцевих бюджетів

Місцевий бюджет відповідно до Бюджетного Кодексу містить в собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету.

На сьогоднішній день формування бюджету АР Крим, місцевих бюджетів регулюється Законами України: “Про бюджетну систему України”, “Про місцеве самоврядування”, законами і декретами України про оподаткування. Слід зазначити, що міжбюджетні відносини в Україні включають такі основні елементи: власні, закріплені та регулюючі доходи, нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотації, субвенції, субсидії, внески до державного бюджету України, бюджетні позички, міжбюджетні взаєморозрахунки. [ 3 ]:

Власні доходи - це доходи, які належать місцевому органу влади, формуються на підвідомчій йому території на основі рішень цього органу. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений. У практиці міжбюджетних взаємовідносин власні доходи об'єднуються з поняттями “закріплені доходи”.

Закріплені доходи - це доходи, які повністю або певною частиною на довгостроковій основі закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріплених доходів місцевих бюджетів визначається чинним законодавством.

Регулюючі доходи - це доходи, які на пайовій основі розподіляються між усіма ланками бюджетної системи України. Перелік регулюючих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Уточнення переліку регулюючих доходів здійснюється у щорічних законах про державний бюджет України.

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів.

Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими радами.

Порядок зарахування доходів до місцевих бюджетів визначається законом про бюджетну систему та іншими законами.

У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Склад доходів, що формують республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, сільські та селищні бюджети, як вже зазначалося, регулюється Законом України “Про бюджетну систему України”, прийнятому в 1995 році. [ 2 ]

Згідно цього закону в доходи республіканського бюджету АР Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів зараховується:

частина податку на додану вартість, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік, але не менш, як на 20 відсотків;

частина акцизного збору, яка визначається Законом України про Державний бюджет України на наступний рік, але не менш як на 20 відсотків;

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, що дорівнює 70 відсоткам від ставки, передбаченої чинним Законодавством для відповідної категорії платників, та 100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності;

частина прибуткового податку з громадян;

70 відсотків податку на майно підприємств і організацій усіх форм власності і підпорядкування;

плата за землю, що дорівнює 10 відсоткам від ставки, передбаченої Законодавством України до республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів і 70 відсотків - до Київського і Севастопольського міських бюджетів;

надходження від внутрішніх позик і грошово-речових лотерей, що проводяться за рішеннями відповідних Рад народних депутатів, згідно з Законами України;

частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається Законом про Державний бюджет України на наступний рік;

відрахування, дотації і субвенції з Державного бюджету України;

надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;

дивіденди, одержані від акцій і цінних паперів, що належать державі а акціонерних товариствах, створених за участю підприємств комунальної власності цього рівня;

інші надходження, встановлені законами України.

У доходи районних бюджетів, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів в порядку, на умовах і в межах, встановлених Законами України, зараховується:

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі, визначеному Радою народних депутатів вищого рівня, та 100 відсотків податку на прибуток підприємств та організацій комунальної власності цього рівня;

прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному Радою народних депутатів вищого рівня;

плата за землю до районних бюджетів у розмірах, визначених Радою народних депутатів вищого рівня, і 60 відсотків - до міських бюджетів (міст обласного підпорядкування);

податок на нерухоме майно громадян;

місцеві податки і збори, крім винятків, передбачених законодавством України;

частина доходів від приватизації державного майна, яка визначається Радою народних депутатів вищого рівня;

надходження від оренди цілісних майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності цього рівня;

відрахування, дотації і субвенції, отримані з бюджетів вищого рівня;

інші надходження.

У доходи районних у містах бюджетів зараховується такі ж доходи, як і до районних, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів, крім податку на нерухоме майно громадян.

Найслабкішою ланкою Закону “Про бюджетну систему України” є визначення доходної бази всіх рівнів місцевих бюджетів, крім республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів. По суті, за ними повністю закріплені податок на нерухоме майно громадян (якого ще не затверджено Верховною Радою України), надходження від оренди і продажу майна комунальної власності, збори й інші неподаткові доходи, місцеві податки і збори. Якщо в цілому питання доходної бази обласних бюджетів значною мірою знайшло своє вирішення в Законі, то доходна база всіх нижчих рівнів місцевих бюджетів - районних, міських (міст обласного підпорядкування), районних у містах, міських (міст районного підпорядкування), сільських та селищних - встановлюється Верховною Радою АР Крим та Радами народних депутатів вищого рівня для кожного нижчого. Таке становище сьогодні викликає найбільше нарікань і є причиною протиріч між місцевими Радами різних рівнів.

Самостійною статтею доходів місцевих бюджетів є дотації, субвенції і субсидії.

Дотації - форма централізованого регулювання доходів і видатків підприємств, організацій, установ, а також бюджетів, планові витрати котрих перевищують отримані доходи, у вигляді надання грошових коштів, які компенсують збитковість. Таке додаткове надання коштів може спрямовуватися на покриття збитків підприємств і організацій, як виробничої , так і невиробничої сфери, а також на збалансування місцевих бюджетів.