Камеральная проверка

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В современных условиях в общей системе государственного финансового контроля ведущая роль принадлежит налоговому контролю, поскольку налоги выступают основными фискальными и регулирующими инструментами рыночного хозяйства. Налоговый контроль обеспечивает обратную связь налогоплательщиков с органами государственной власти, поэтому от его результативности зависят благополучие и экономическая безопасность государства.

Укрепление рыночных основ хозяйствования потребовало решения новых задач налогового контроля, к числу которых следует отнести необходимость правовой обоснованности и экономической целесообразности контрольных действий, их предопределенность постепенным сближением финансовых интересов государства и хозяйствующих субъектов. Это обусловило необходимость формирования новых принципов, методов и инструментов контроля за полнотой и своевременностью исполнения налоговых обязательств.

На значимость налогового контроля, поиск наиболее оптимальных способов его организации и повышение результативности обращается внимание в официальных документах, подготовленных Министерством финансов Российской Федерации.

Камеральная проверка представляет собой процедуру, проводимую налоговым органом в отношении конкретного лица и состоящую из ряда последовательных действий.

Однако в современной России организация и проведение налогового контроля сталкиваются со множеством проблем, обусловленных различными причинами: не налажено эффективное сотрудничество с органами внешней среды по обмену информацией о налогоплательщиках; не получило широкого распространения применение современных методов передачи данных по телекоммуникационным каналам связи; сохраняется низкий уровень автоматизации процедуры организации и сопровождения налоговых проверок и др. Данные проблемы характерны как для федерального, так и для регионального уровня власти.

В этих условиях налоговый контроль все еще не стал эффективным инструментом государственного управления экономикой и налогового администрирования. Поэтому поиск направлений повышения результативности камеральных проверок подтверждает актуальность данного исследования.

Исследования теоретических, методологических и практических вопросов в области финансового и налогового контроля проводились многими российскими учеными. Данным проблемам посвящен обширный круг научной и учебной литературы.

Важные положения теоретических основ налогового контроля, отвечающих условиям современной России, были сформулированы в работах А.В. Брызгалина, Ю.А. Данилевского, Д.Г. Черника и др.

Вопросы практической контрольной деятельности налоговых органов освещаются в трудах В.Г. Артюхова, Г.П. Комаровой, Б.А. Рагозина, С.В. Шаталова и др.

Разработке проблем организации и совершенствования государственного налогового контроля посвятили исследования российские ученые А.С. Бакаев, И.И. Кучеров, А.В. Макрушин, Л.П. Павлова и др.

Целью курсовой работы является изучение теоретических положений и разработка практических рекомендаций по повышению результативности налогового контроля.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие основные задачи:

изучение теоретических подходов к содержанию камеральной проверки, определить её место и роль в системе государственного налогового контроля;

исследование нормативно-правовых механизмов налогового контроля в России;

исследование современного состояния контрольной деятельности на примере ИФНС №24;

разработка рекомендаций по совершенствованию камеральных проверок в процессе проведения налогового контроля.

Объектом исследования является камеральная проверка налогового органа.

Предметом исследования выступает совокупность теоретических, методических и практических проблем повышения результативности налогового контроля.

Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных ученых, публикации по исследуемой проблеме в периодической печати, Налоговый кодекс РФ, законы, методические рекомендации, инструкции и другие нормативные акты в области осуществления налогового контроля.

Информационную базу исследования составили отчетно-аналитическая информация ИФНС №24.

1. Теоретические основы осуществления камеральных налоговых проверок в РФ

1.1 Понятие и сущность камеральных налоговых проверок

налогоплательщик камеральный проверка государственный

Социальное государство, взимая налоги с населения, значительную их часть перераспределяет в пользу самого населения, решая важнейшие социальные задачи. Правильное и полное поступление налогов в бюджетную систему является залогом успешной реализации социальной функции и стабильной деятельности государственного аппарата. Неправильное исчисление налогов, сокрытие доходов, уклонение от уплаты налогов и другие неумышленные и умышленные противоправные действия налогоплательщиков приносят огромный вред нормальному функционированию государства, вызывают социальное напряжение в обществе. В связи с этим налоговый контроль, осуществляемый компетентными исполнительными органами, играет существенную роль в стабильном существовании государства и общества. Важнейшей и эффективной формой налогового контроля является камеральная налоговая проверка. Осуществляя налоговые проверки, государственные органы должны опираться на закон. В сущности любая налоговая проверка - это определенная правовая процедура, порождающая правовые отношения между налогоплательщиками и государством. В правовом государстве все действия органов государственной власти должны быть регламентированы и опираться в первую очередь на принцип приоритета прав личности. Порядок производства налоговых проверок должен быть четко регламентирован, а законодателю при этом необходимо обеспечить баланс интересов налогоплательщиков и государственных органов. В настоящее время налоговый контроль в целом и камеральные налоговые проверки в частности вызывают много споров и разногласий, в том числе и теоретического характера. Современное налоговое право еще не ответило на все вопросы динамичного развития отношений, связанных с налогообложением. Полтева А.М. Правовые аспекты камеральных налоговых проверок: проблемы и перспективы // Гражданин и право. 2008, №6.

Основной формой налогового контроля являются налоговые проверки, занимающие наиболее значимое место в системе финансового контроля, осуществляемого налоговыми органами, а потому наибольший интерес вызывают вопросы их правовой регламентации и организации. Именно в процессе налоговых проверок обеспечивается непосредственный контроль за полнотой и правильностью исчисления налогов, своевременностью их перечисления в бюджет государства и государственные внебюджетные фонды. Неслучайно среди прочих форм налогового контроля налоговые проверки поставлены законодателем на первое место в части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).

Налоговые проверки всегда являлись и являются главным камнем преткновения между налоговыми органами и налогоплательщиками, и именно данные вопросы порождают наибольшее количество налоговых и судебных споров. Лермонтов Ю.М. Практические рекомендации по представлению отчетности в налоговые органы. - М.: РОСБУХ, 2008.

В соответствии с п. 1 ст. 87 Налогового кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 27.07.2006 N 137-ФЗ) налоговые органы проводят два вида налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:

камеральные налоговые проверки;

выездные налоговые проверки.

В соответствии с п. 2 ст. 87 НК РФ целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.

А исходя из положений ст. 6 закона Российской Федерации от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" такой контроль признается одной из главных задач налоговых органов. Лермонтов Ю.М. Камеральная проверка как форма налогового контроля // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007, №17.

Все активнее налоговые органы используют такой механизм налогового контроля, как камеральная налоговая проверка (КНП). Титова С.И. Камеральная налоговая проверка // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2008, №9.

В то же время следует заметить, что именно по результатам камеральной налоговой проверки многие налогоплательщики попадают в поле зрения налоговых органов в целях проведения налогового контроля посредством выездной налоговой проверки, при этом объектом выездной проверки в таком случае становятся выявленные в рамках камеральной налоговой проверки "слабые места" и несоответствие данных в отчетности налогоплательщика.

Проверка представленных в инспекцию деклараций и других документов, по которым фирма рассчитывает и уплачивает налоги, называется камеральной. Ей посвящена только одна статья Налогового кодекса - 88-я.

Камеральная налоговая проверка как форма налогового контроля в отличие от выездной налоговой проверки, исходя из действующего законодательства, ограничивается представленными проверяемым лицом документами и информацией, полученной из иных источников.

Налоговые органы вправе проводить камеральную налоговую проверку при каждом представлении налоговой декларации и прилагаемых к ней документов. Для этого законодательством им выделено три месяца со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. Срок проверки отсчитывается с того дня, когда в налоговый орган представлены последние декларации и указанные сведения (Письмо Минфина РФ от 13 апреля 2007 г. N 03-02-07/2-69). Мезенцев А. Сюрпризы "камералки" // Расчет. 2008, №4.

Можно выделить следующие задачи налоговой проверки: Шорников С.А. Об объекте и предмете налоговой проверки и их соотношении // Бизнес в законе. 2007, №2.

обеспечение правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов;

выявление и устранение нарушений в сфере налогообложения и предотвращение их совершения в будущем;

выявление и устранение причин, порождающих совершение нарушений в сфере налогообложения;

установление оснований и применение соответствующих мер ответственности за совершение нарушений в сфере налогообложения;

выявление и устранение недостатков правового регулирования в сфере налогообложения;

установление и повышение уровня исполнения законодательства о налогах и сборах участниками налоговых правоотношений.

Сутью проверки является сопоставление различных данных в целях выявления соответствия / несоответствия нормам НК РФ. Саркисов К.К., Зрелов А.П., Краснов М.В. Налогоплательщик: защита, контроль и привлечение к ответственности / Под ред. К.К. Саркисова. - М.: Статус-Кво, 2007.

Целью налоговой проверки является контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах.

Камеральную проверку проводят на основании налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных компанией и необходимых для расчета и уплаты налогов. Кроме того, в проверке участвуют документы о деятельности налогоплательщика (п. 1 ст. 88 НК РФ).

Камеральная проверка может охватывать любые периоды деятельности плательщика. Например, при подаче плательщиком уточненной декларации, относящейся к более раннему периоду, чем истекшие три года (в этом случае не могут быть взысканы штрафы, так как срок давности привлечения к налоговой ответственности составляет три года).

Камеральная проверка проводится чиновниками налоговых органов без какого либо специального и предварительного решения. И сам налогоплательщик не информируется о ее начале. Она может быть проведена в течение трех месяцев со дня представления декларации и прилагаемых к ней документов, если законом не установлено иное (п. 2 ст. 88 НК РФ). Михайлов И.А. Обзор судебной практики "Камеральная проверка в свете новейшей арбитражной практики" // Арбитражное правосудие в России. 2008, №8.

ФНС России издала приказ от 18 января 2008 года N 9н, в котором утвердила новый административный регламент. Его целью является бесплатное информирование (в том числе и в письменной форме) налогоплательщиков обо всех налогах и сборах, порядке их исчисления и уплаты, а также разъяснение особенностей заполнения налоговых деклараций.

Так, если в налоговой декларации нечетко или неправильно заполнены реквизиты и показатели, ИФНС должна проинформировать налогоплательщика о процедуре заполнения налоговой декларации и выявленных недостатках, а также предложить устранить их (п. 137 приказа ФНС РФ от 18 января 2008 года N 9н).

Затем налоговики проверяют, все ли фирмы и предприниматели, состоящие на учете в инспекции, представили документы.

Организация камеральной проверки опирается на использование различных методов ее проведения. При исследовании отдельного документа могут применяться формальная, арифметическая и нормативная форма проверки.

Формальная форма предполагает проведение внешнего осмотра документов, в ходе которой проверяется наличие в них всех необходимых реквизитов, каких-либо посторонних записей, пометок.

При арифметической форме контролируется правильность подсчета итоговых сумм в документе как по горизонтали, так и по вертикали. Этот метод позволяет проверить правильность подсчета стоимости продукции путем умножения цены на сумму начисленной заработной платы путем умножения расценки на количество произведенного товара. При проверке расчетов по налогам арифметическая проверка дает возможность проверить правильность арифметического подсчета того или иного показателя, например налогооблагаемой прибыли, суммы налога и т.п. В формах расчетов обычно указывается порядок подсчета показателей.

Нормативная форма - это проверка содержания документа с точки зрения соответствия его действующим нормативным актам, правилам. Именно этот метод позволяет выявить незаконные по содержанию документы, установить факты необоснованного списания затрат на себестоимость продукции сверх установленных норм, неправильного применения ставки налога и т.п.

С помощью названных приемов при исследовании каждого отдельного документа можно выявить ошибки при определении объекта налогообложения и в расчетах сумм налога.

К приемам исследования нескольких документов, отражающих одну и ту же или взаимоувязанные операции, относятся встречная проверка и метод взаимного контроля.

Встречная проверка - это сопоставление разных экземпляров одного и того же документа. НК РФ предоставляет налоговым органам право проведения встречных проверок. В соответствии со ст. 87 НК РФ в том случае, если при проведении камеральных и выездных налоговых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора), связанной с иными лицами, налоговым органом могут быть истребованы у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора). Такая проверка применяется при исследовании документов, оформленных в нескольких экземплярах (накладные, счета-фактуры и т.п.). Экземпляры документа находятся либо в разных структурных подразделениях, либо в разных организациях. В условиях правильного отражения хозяйственной операции разные экземпляры имеют одно и тоже содержание. Несовпадение каких-либо показателей или отсутствие одного из экземпляров может свидетельствовать об укрытии доходов от налогообложения.

Метод взаимного контроля документов представляет собой исследование различных документов, прямо или косвенно отражающих определенные хозяйственные операции. Учет на предприятии построен таким образом, что, как правило, информация об одних и тех же операциях отражается в различных документах. Одновременно осуществляется проверка соблюдения сроков уплаты налогов и представления документов. В результате проведения таких мероприятий выявляются не подтвержденные документами операции, учтенные при расчете налогов, либо неполностью учтенные операции. В организациях, ведущих лишь суммовой учет реализации товаров, одним из эффективных приемов выявления признаков укрытия доходов от налогообложения является контрольное сличение остатков. С помощью этого приема в ряде случаев можно документально выявить поступление неучтенных товаров. Для его применения сотруднику налоговой инспекции необходимо иметь по проверяемому объекту инвентаризационные описи на начало и конец периода и документы на оприходование и отпуск товаров.

Методика проведения камеральной налоговой проверки является важнейшим и необходимым элементом системы деятельности налоговых органов по осуществлению налогового контроля и представляет собой определенный набор правил, приемов, технологических средств и способов процессуального достижения результатов проверки в соответствии с заданной целью налогообложения. Подобная методика предусматривает регламентацию оформления ее результатов и включает:

- формирование документов о выявленных в ходе камеральной проверки нарушениях законодательства о налогах и сборах; регистрацию случаев привлечения к административной ответственности; ведение журналов их учета;

- формирование реестров начислений по результатам камеральной проверки и передачу их для отражения в лицевых счетах налогоплательщика;

- формирование сводных сведений по результатам камеральных проверок;

- формирование требований о представлении дополнительных сведений в связи с проведением камеральной проверки в соответствии с Регламентом проведения камеральных проверок;

- формирование налоговых уведомлений на уплату налогов;

- учет направления материалов в правоохранительные органы;

- учет реестров счетов-фактур, представляемых налогоплательщиками-покупателями, совершающими различные операции, в том числе с нефтепродуктами.

Анализ камеральных показателей налоговых деклараций по видам налогов, других платежей в бюджет основаны на применение следующих методов отбора:

- расчетов соотношений и сравнений (эффективен при автоматизированной обработке имеющейся информации и баз данных, сформированных на основании сведений, полученных из внутренних и внешних источников);

- критериев отбора налогоплательщиков на основе камерального анализа налоговых деклараций по НДС и налогу на прибыль;

- в случае отклонения объема выручки от реализации (передачи) товаров, работ, услуг в значительных объемах (более чем на 40%);

- при обнаружении несоответствия дохода от реализации работ, полученного от источников за пределами Российской Федерации, в декларациях по НДС, аналогичного доходам, указанным в декларации по налогу на прибыль;

- в случае неодинакового отражения доходов от долевого участия в других организациях в декларации по налогу на прибыль по сравнению с данными, отраженными в декларации по НДС;

- при неадекватном увеличении удельного веса суммы начисленной амортизации в общей сумме расходов в декларации по налогу на прибыль при наличии данных в п. 3 декларации по НДС (выполнение строительно-монтажных работ для собственного потребления) при одновременном отсутствии роста основных средств расчета среднегодовой стоимости имущества.

Таким образом, в декларациях, представленных организациями-плательщиками, должна содержаться информация об осуществленных организацией финансово-хозяйственных операциях, логически связанных с налоговой отчетностью по другим видам налога, а именно: сведения об объемах выручки от реализации (передачи) товаров, работ, услуг и о внереализационных доходах, полученных организацией, в том числе по товарообменным (бартерным) операциям, по договорам поручения, комиссии либо по агентским договорам, на безвозмездной основе и т.д.

Продолжительность камеральной проверки - три месяца со дня представления отчетности.

В течение этого времени налоговики проверяют: Практическая энциклопедия бухгалтера. Налоговый учет и отчетность. - М.: Инфра-М, 2008.

полноту представленной отчетности;

своевременность ее представления;

правильность оформления отчетности;

правильность расчета налоговой базы;

обоснованность применяемых налогоплательщиком ставок налогов и льгот;

правильность арифметического подсчета итоговых сумм налогов.

На практике инспекторы часто ограничиваются проверкой арифметики и взаимоувязки различных форм, на анализ у них просто не остается времени.

Проверяя отчетность, налоговики не вправе требовать у фирмы дополнительные документы (углубленная камеральная проверка). Но из этого правила есть исключения.

Например, если налогоплательщик просит возместить налог на добавленную стоимость, инспекторы могут потребовать от него дополнительные бумаги, подтверждающие право на налоговые вычеты (п. 8 ст. 88 НК РФ). Также налоговики вправе запросить документы, которые подтверждают правильность применения вычетов по НДС и в том случае, если речи о возмещении налога не идет. Фирмы, пользующиеся налоговыми льготами, должны представить бумаги, подтверждающие право на эти льготы. А компаниям, которые платят налоги, связанные с использованием природных ресурсов, нужно подать документы, подтверждающие правильность расчета и уплаты этих налогов. В остальных случаях требование дополнительных документов незаконно.

Согласно статье 88 Налогового кодекса при проведении камеральной проверки инспекция может истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие: Яковенко Н. "Камералка": отсекаем лишние требования // Практическая бухгалтерия. 2010, №9.

право на применение налоговых льгот;

правомерность применения вычетов при подаче налоговой декларации по НДС, в которой заявлено право на возмещение налога;

правильность исчисления и уплаты налогов, связанных с использованием природных ресурсов.

Если в ходе проверки в отчетности выявлены ошибки или противоречия, налоговая инспекция должна сообщить налогоплательщику об этом и потребовать внести исправления в установленный срок.

После чего в течение пяти рабочих дней предприятие должно представить необходимые пояснения и документы или внести исправления в декларацию. Если пояснения не убедят налоговиков, они должны будут установить, повлекла ошибка недоплату налога или нет. Также инспекторы поступят, если фирма, сдавшая ошибочную декларацию или неверный расчет, вообще не представила никаких пояснений.

Если в результате камеральной проверки выявлены нарушения, то проверяющие в течение 10 рабочих дней после ее окончания обязаны составить акт. Сычева Т.А. Золотые правила камеральной проверки // Нормативные акты для бухгалтера. 2007, №4.

Акт подписывают проверяющие и законный представитель фирмы.

В акте указывают:

дату подписания документа инспекторами;

полное и сокращенное наименования фирмы;

фамилии, имена и отчества проверяющих и название налоговой инспекции;

дату представления налоговой декларации и иных документов;

перечень документов, которые фирма представила в ходе камеральной проверки;

период, за который проведена проверка;

наименование налога, в отношении которого проводили проверку;

дату начала и окончания проверки;

адрес фирмы;

сведения о мероприятиях налогового контроля, которые ревизоры провели при проверке;

какие именно нарушения налогового законодательства были выявлены в ходе проверки;

выводы и предложения проверяющих.

Акт камеральной проверки вручают под расписку. Если налогоплательщик уклоняется от получения акта, контролеры сделают в нем соответствующую отметку и отправят его заказным письмом. В этом случае документ будет считаться полученным на шестой день после отправки.

Если предприятие не согласно с выводами, сделанными в акте камеральной проверки, можно представить в инспекцию письменные возражения по документу в целом или по его отдельным положениям. Сделать это нужно в течение 15 рабочих дней с момента получения акта. К письму можно приложить документы, подтверждающие обоснованность возражений.

Если нарушений не выявлено, никаких документов при завершении камеральной проверки инспекторы не составляют.

По правилам, составив акт проверки, контролеры должны выставить требование об уплате налогов, пеней и штрафов. После того как закончится срок добровольной уплаты, установленный в требовании, контролеры могут в течение двух месяцев принять решение о принудительном взыскании. Пропустив этот срок, инспекторы вправе обратиться в суд. Исковое заявление они могут подать в течение шести месяцев с момента, когда закончится срок для добровольной уплаты налогов, пеней и штрафов. Так сказано в пункте 3 статьи 46 Налогового кодекса.

По итогам камеральной проверки налоговики могут оштрафовать фирму или предпринимателя за то, что те не представили:

налоговые декларации. Штраф назначается по статье 119 Налогового кодекса. А именно: по 5% в месяц от суммы налога, которая указана в декларации. Однако общий размер штрафа не может превышать 30% от суммы налога, но и не должен быть меньше 100 рублей. Если же предприятие не подает декларацию достаточно долго (больше 180 дней по истечении срока сдачи), то наказание строже. Во-первых, "возьмут" 30% от суммы налога. Во-вторых - еще по 10% от этой суммы налогоплательщик должен будет заплатить за каждый просроченный месяц, начиная со 181-го дня;

другие документы (прежде всего бухгалтерскую отчетность). Штраф назначается по статье 126 Налогового кодекса - провинившаяся фирма заплатит по 50 рублей за каждый несданный документ.

Кроме того, налоговики могут выписать на руководителя или главного бухгалтера фирмы протокол об административном нарушении. Рассматривает его районный или мировой судья. Штраф назначается по статье 15.5 КоАП РФ и составляет от 300 до 500 рублей.

Если фирма просрочит подачу налоговых деклараций на 10 рабочих дней, инспекция вправе приостановить операции по ее счетам (п. 3 ст. 76 НК РФ).

Проверив отчетность и обнаружив в ней ошибки, инспекторы могут оштрафовать фирму или предпринимателя за неуплату или недоплату налогов (ст. 122 НК РФ). Штраф составит 20% от суммы недоимки. А если налоговики выяснят, что данные ошибки совершены намеренно, то штраф составит 40% от суммы недоимки.

По результатам камеральных и выездных налоговых проверок в государственную казну только за 2011 год дополнительно начислено платежей порядка 274,8 млрд. руб., что на 54,3 млрд. руб. (или на 24,6%) больше, чем в 2006 году. При этом, прирост сумм дополнительно начисленных платежей на 9,2 пункта опережает прирост налоговых поступлений (15,4%). Значительные суммы доначислений (32,2 млрд. руб.) произведены по результатам контрольных мероприятий, проведенных налоговыми органами как самостоятельно, так и во взаимодействии с таможенными органами, в отношении организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.

Кроме того, по результатам налоговых проверок в том же отрезке времени отказано в возмещении НДС по экспортным операциям и на внутреннем рынке на сумму 51,3 млрд. рублей.

Анализ данных налоговой отчетности свидетельствует о наличии на протяжении ряда последних лет устойчивой тенденции роста уровня основных макроэкономических показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов. Так, в 2008 г. налоговыми органами по результатам проведенных камеральных и выездных налоговых проверок в бюджетную систему дополнительно начислено неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов (без учета налоговых санкций и пени) на 16% больше, чем в 2007 г.; в 2009 г. - 72,4 млрд. руб., или на 18% больше, чем в 2008 г.; в 2010 г. - 139,7 млрд. руб., или в 1,9 раза больше, чем за 2009 год (см. Рисунок 1.1).

Рисунок 1.1. Дополнительно начислено неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов за период 2008-2011 гг.

За истекшее время произошли положительные сдвиги в организации и проведении камеральных проверок, которым отводится приоритетная роль в решении вопроса повышения эффективности налогового контроля: в 2008 г. по сравнению с 2007 г. суммы доначисленных платежей по камеральным проверкам (без учета пеней по текущей задолженности) увеличились в 1,5 раза; в 2009 г. по сравнению с 2008 г. - в 1,2 раза; в 2010 г. применительно к 2009г. - в 1,6 раза и составили 67,4 млрд. рублей.

Существенно возросла эффективность выездных проверок: в 2008 г. по сравнению с 2007 г. суммы доначисленных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика - организации увеличились в 1,2 раза; в 2009 г. по сравнению с 2008 г. - в 1,3 раза; в 2010 г. по сравнению с 2009 г. - в 2,4 раза и составили 349 тыс. рублей.

Необходимо также отметить позитивные сдвиги по увеличению результативности выездных налоговых проверок (доли проверок, выявивших нарушения): в 2008 г. по сравнению с 2007 г. уровень результативных проверок увеличился на 2 пункта и составил 53%, в 2009 г. по сравнению с 2008 г. - на 4 пункта (57%); в 2010 г. по сравнению с 2009 г. результативность проверок возросла на 9 пунктов и составила 66%, при этом доля результативных проверок в общем количестве выездных проверок организаций без учета количества проверок организаций, подлежащих ликвидации и реорганизации, за 2010 год составила 75,7%. Французов Д.В. Финансовый контроль и его специализированное направление налоговый контроль // Финансы и кредит. 2011, №2.

То есть государственный налоговый контроль является реализацией права государства защищать финансовые интересы государства в части формирования доходов государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также финансовые интересы субъектов хозяйствования посредством налогового регулирования через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер.

1.2 Правовое регулирование осуществления налоговых проверок в Российской Федерации

Среди форм налогового контроля налоговые проверки занимают основное место, поскольку являются наиболее эффективными и значимыми. Налоговая проверка направлена не только на установление фактов нарушения законодательства о налогах и сборах, в результате которых государством недополучены суммы причитающихся к уплате налогов и сборов, но и на предупреждение нежелательных последствий несоблюдения налогового законодательства.

В качестве разновидностей налоговых проверок выделяют камеральные и выездные. Указанное деление в прямом смысле основано на положениях НК РФ. Однако некоторые авторы отдельно выделают встречные, повторные и дополнительные проверки, правовое регулирование которых подробно в НК РФ не раскрывается.

Целью любой проверки является контроль за соблюдением налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах. Так, например, в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 января 2006 г. N А65-12104/2005-СА1-32 делается вывод, что целью камеральной налоговой проверки является проверка правильности заполнения налоговых форм, соответствия данных налоговых деклараций регистрам бухгалтерского учета. Учитывая, что в соответствии с пунктом 1 статьи 82 НК РФ налоговые проверки признаются в качестве одной из форм налогового контроля, проводимого должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции, можно дать следующее определение налоговой проверки. Налоговая проверка - это основная форма налогового контроля, осуществляемая должностными лицами налоговых органов с целью контроля за соблюдением налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.

Нормативно-правовая база, регулирующая порядок и процедуру проведения камеральной налоговой проверки, стала активно развиваться с 1998 г., после вступления в силу части первой НК РФ.

Организация камеральных налоговых проверок опирается на систему принципов контрольной деятельности, предусмотренных в ст. 3 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в редакции от 30 декабря 2006 г.). В указанной статье содержится исчерпывающий перечень основных принципов проведение налоговых проверок:

презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

соблюдение обязательств Российской Федерации по международным договорам;

открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

установление обязательных требований федеральными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ними;

проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля (надзора);

периодичность и оперативность мероприятий по контролю, предусматривающих полное и максимально быстрое их проведение в течение установленного срока;

учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

гарантированная возможность обжалования в судебном и (или) юрисдикционном порядке (т.е. в порядке подчиненности) действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих режим проведения мероприятий по контролю, установленный федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам;

обязанность органов государственного контроля (надзора) устранять в полном объеме допущенные ими или их должностными лицами нарушения в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной;

ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации;

недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, кроме случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Камеральные налоговые проверки являются одной из наиболее эффективных форм осуществления налогового контроля, имеющего двойное значение: во-первых, это средство контроля за правильностью и достоверностью составления налоговых деклараций, а во-вторых, основное средство отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок. Выездная проверка как наиболее трудоемкая форма налогового контроля должна назначаться только в тех случаях, когда возможности камеральных проверок исчерпаны, т.е. в отношении налогоплательщика должны быть проведены контрольные мероприятия, требующие присутствия инспектора непосредственно на проверяемом объекте.

В настоящее время камеральные проверки остаются существенным инструментом пополнения бюджета. Обнаруженные в ходе камеральных проверок ошибки в налоговых декларациях, связанные с обоснованием различных льгот, дают существенную прибавку в платежах в бюджет. Важным направлением камеральной проверки является и проверка обоснованности заявленных плательщиком к возмещению сумм НДС по экспорту, так как сами по себе эти суммы, как правило, велики, а по объему и составу проверяемых документов такая камеральная проверка приближается к выездной.

Сущность камеральной налоговой проверки заключается в следующем:

контроль за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства;

выявление и предотвращение налоговых правонарушений;

взыскание сумм неуплаченных или не полностью уплаченных налогов по выявленным нарушениям;

привлечение виновных лиц к налоговой и административной ответственности за совершение преступлений;

подготовка информации для обеспечения рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

При этом, определения камеральной проверки Налоговый кодекс не содержит, он лишь констатирует, что в процессе ее проведения проверяется налоговая отчетность налогоплательщика.

Из положений редакции статьи 88 НК РФ, действовавшей до 1 января 2007 года, следовала правовая неопределенность в том, что именно могут проверять налоговые органы в ходе камеральной налоговой проверки. Это обстоятельство порождало множество споров как среди правоприменителей, так и среди теоретиков. Хотя, безусловно, некоторую ясность вносили судебные акты.

Так, ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 22 февраля 2006 г. по делу N Ф04-556/2006(19911-А27-31) указал: "задачей камеральной налоговой проверки является проверка правильности исчисления налогоплательщиком налоговой базы и суммы налога на основе декларации и документов, представленных налогоплательщиком в подтверждение тех или иных положений декларации, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налоговых органов".

ФАС Уральского округа в постановлении от 11 августа 2005 г. по делу N Ф09-3398/05-С7 сделал вывод о том, что камеральная проверка состоит в выявлении ошибок, допущенных при заполнении налоговых деклараций, противоречий между сведениями, содержащимися в представленных документах, то есть эта проверка является счетной проверкой представленных документов, которая должна проводиться адекватными методами и не подменять собой выездную проверку".

С 1 января 2007 года норма статьи 88 НК РФ изложена в новой редакции, однако ее принципиальные положения по существу не изменились. Дефиниция камеральной проверки все еще вызывает вопросы.

Камеральную проверку, пожалуй, можно признать основной формой проведения налогового контроля. И дело здесь не только в том, что основанием ее проведения является представление декларации, а декларация представляется многими налогоплательщиком ежемесячно. Важен и тот факт, что камеральная проверка проводится без решения руководителя инспекции, что в некотором роде убыстряет процесс и сокращает количество бюрократических проволочек. Караханян С.Г., Баталова И.С. Налоговые проверки: проблемы, анализ, решение. - М.: Бератор-Паблишинг, 2008.

Массовости проведения налоговых проверок способствует и тот факт, что она проводится по месту нахождения инспекции (п. 1 ст. 88 НК РФ).

Кроме того, как известно, выездная проверка не может быть проведена по одним налогам за один и тот же период дважды. Так, например, проверить правильность исчисления налога на прибыль за налоговый период можно только раз в год. На камеральные проверки такое правило не распространяется. В свете этого часто встречается ситуация, когда какой-то из налоговых (отчетных) периодов был охвачен выездной налоговой проверкой, а после ее окончания налогоплательщик за этот же период подал уточненную налоговую декларацию, такая декларация, как правило, подвергается камеральной налоговой проверке. И наоборот, если декларация за определенный налоговый (отчетный) период была камерально проверена, то этот же период может быть еще раз проверен в рамках выездной налоговой проверки. Часть 2 статьи 87 НК РФ позволяет налоговым органам в ходе камеральных и выездных налоговых проверок проводить встречные проверки.

Правовое регулирование камеральных проверок установлено статьей 88 НК РФ. Вместе с тем на данный институт распространяются и положения статьи 87 "Налоговые проверки" НК РФ. Например, предусмотренный данной нормой трехлетний срок проведения проверок применим как к выездным, так и к камеральным проверкам.

Несмотря на, казалось бы, малую трудоемкость проведения камеральных проверок, они дают ощутимую прибавку в бюджет. Ведь одним из главных направлений камерального контроля является правомерность заявленных вычетов по НДС. Лишение налогоплательщика права на применение налогового вычета влечет доначисление значительных налоговых платежей, включая пени и штрафы, особенно если речь идет об экспортном НДС.

Законодательное развитие этого направления контроля ощутимо прослеживается в связи с внесением изменений в часть первую НК РФ. Так, с принятием Федерального закона "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ статья 88 НК РФ, посвященная правовому регулированию камеральной налоговой проверки, претерпела существенные изменения.

В частности, в пункте 6 указанной нормы появился запрет для налоговых органов истребовать у налогоплательщиков, использующих налоговые льготы, документы, подтверждающие право этих налогоплательщиков на данные налоговые льготы. Кроме того, введен общий запрет для налоговых органов истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы (п. 7 ст. 88 НК РФ). Вместе с тем пункт 8 указанной нормы предусматривает, что при подаче налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено право на возмещение налога, камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком. При этом налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие в соответствии со статьей 172 НК РФ правомерность применения налоговых вычетов.

Таким образом, несмотря на формальное запрещение истребовать документы помимо деклараций, при проведении проверки обоснованности возмещения НДС инспекция вправе запросить абсолютно любую документацию налогоплательщика, если она, по мнению инспекции, будет способствовать проведению проверки.

При этом в данном случае надо признать, что усмотрение налогового органа - весьма оценочный критерий.

Согласно пункту 2 статьи 88 НК РФ камеральная налоговая проверка проводится в течение трех месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые в соответствии с Налоговым кодексом должны прилагаться к налоговой декларации (расчету).

Формально срок камеральной проверки должен исчисляться с того дня, когда налогоплательщик представил декларацию или расчет за отчетный период (например по ЕСН). Вместе с тем у финансового ведомства иная позиция. В письме Министерства финансов РФ от 13 апреля 2007 г. N 03-03-07/2-69 приводится позиция, согласно которой исчисление срока проведения камеральной налоговой проверки представленной в налоговый орган налоговой декларации (расчета) и приложенных к ней соответствующих документов начинается со дня, когда в налоговый орган представлены налоговая декларация (расчет) и последний из указанных документов. Таким образом, датой начала проведения камеральной проверки будет являться не день подачи декларации, а день окончательного представления документов, обосновывающих экономические показатели представленной отчетности.

Несмотря на то, что редакция статьи 88 НК РФ в части определения сущности камеральной проверки не претерпела существенных изменений, в последнее время начала складываться небезынтересная практика. И связано это вот с чем.

Как известно, камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа (п. 1 ст. 88 НК РФ).

Подобная дефиниция на практике давала налоговым органом возможность проводить камеральные проверки по любым из представленных документов и, как следствие, привлекать к налоговой ответственности за найденные правонарушения.

На подобные обстоятельства обратил внимание Высший Арбитражный Суд РФ. В ряде принятых им постановлений суд разъяснил, что если налогоплательщиком не представлена налоговая декларация, то основания для проведения камеральной проверки отсутствуют. При этом не имеет значения факт представления иных документов.

Так, рассматривая дело N А19-5641/06-10, Президиум ВАС РФ установил следующие обстоятельства: Межрайонная инспекция ФНС России N 10 по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о взыскании с индивидуального предпринимателя, применяющего упрощенную систему налогообложения, неуплаченного НДС, пеней и штрафа по пункту 1 статьи 122 НК РФ.

По результатам камеральной проверки инспекция установила факт получения предпринимателем НДС, ошибочно выделенного им в счете-фактуре, выставленном контрагенту. При этом решение о привлечении к ответственности было принято инспекцией на основании документов, представленных контрагентом предпринимателя для проведения встречной проверки (счета-фактуры и платежного поручения).

Отказывая в удовлетворении требований налогового органа, ВАС РФ отметил следующее: "целью как камеральной, так и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.

При этом особенностью камеральной налоговой проверки как одной из форм налогового контроля, предусмотренных статьей 82 Кодекса, является то, что ее осуществление возможно в установленный абзацем вторым статьи 88 Кодекса трехмесячный срок, исчисляемый со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и прилагаемых к ней документов, если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки. В решении инспекции отсутствует упоминание о проведении проверки декларации и документов, представленных предпринимателем по применяемой им системе налогообложения за какой-либо из предусмотренных статьей 346.19 Кодекса периодов" (постановление ВАС РФ от 26 июня 2007 г. N 2662/07). Аналогичная позиция содержится и в постановлении от 26 июня 2007 г. N 1580/07.

Нельзя сказать, что практика ВАС РФ революционна. До принятия данных постановлений, некоторые суды округов указывали на отсутствие правовых оснований для проведения проверки, если не представляется налоговая декларация.

Так, в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 апреля 2006 г. N А19-22256/05-11-Ф02-1900/06-С1, принятом ранее, чем рассматриваемые постановления ВАС РФ, суд отмечает, что не могут являться основанием проведения камеральной налоговой проверки сведения о реализации налогоплательщиком товара и получении выручки, полученные налоговым органом по запросу от банка, в котором налогоплательщику открыт расчетный счет.

Аналогичные выводы изложены в постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 29 марта 2006 г. N А19-33031/05-18-Ф02-1206/06-С1, от 11 октября 2005 г. N А19-31874/04-24-Ф02-4954/05-С1.

Так, в постановлении от 11 октября 2005 г. N А19-31874/ /04-24-Ф02-4954/05-С1 ФАС Восточно-Сибирского округа указал следующее: "судом установлено, что налогоплательщиком декларации не сдавались и документы не представлялись, в связи с чем у налогового органа в соответствии со статьей 88 Налогового кодекса Российской Федерации отсутствовали основания для проведения камеральной проверки.

Следовательно, принятое по результатам такой проверки решение не порождает в отношении налогоплательщика никаких правовых последствий и является недействительным".

Таким образом, с учетом толкования теперь уже Высшим Арбитражным Судом РФ статьи 88 НК РФ необходимо признать, что для самой возможности проведения камеральной проверки необходима налоговая декларация, а не любые касающиеся налогоплательщика документы. Следовательно, доначислить налог, пени и штраф по результатам камеральной проверки при отсутствии представленной налогоплательщиком налоговой декларации налоговый орган не вправе.

Вместе с тем, как правильно указывает юрист Л. Чулкова: "налоговый орган при исследовании материалов встречной налоговой проверки, проведенной в отношении контрагента налогоплательщика (как в рассмотренных Президиумом ВАС РФ делах), придя к выводу о неуплате налогоплательщиком налога, вправе использовать иные (кроме камеральной налоговой проверки) формы налогового контроля, например, назначить выездную налоговую проверку".

И действительно, данное положение нашло отражение в судебной практике. Так, в своем Определении от 3 октября 2007 г. N 10678/07 ВАС РФ, отказывая в передаче дела в Президиум, указал: "При проверке решения суда первой инстанции в порядке апелляционного и кассационного производства выводы суда о неуплате обществом налога на добавленную стоимость, признаны правомерными и поддержаны.

Не оспаривая установленные судами обстоятельства неуплаты налога, общество ссылается на то, что при камеральной проверке, состоявшейся ранее, вычеты по тем же счетам-фактурам были ему подтверждены.

Однако данное обстоятельство не лишает налоговые органы возможности провести выездную налоговую проверку правильности исчисления и уплаты того же налога по тем же налоговым периодам и принять соответствующее решение по результатам такой проверки".

И указанное постановление - далеко не единичный случай. Подобные ситуации рассмотрены в постановлениях от 16 ноября 2004 г. N 5872/04, от 8 февраля 2005 г. N 10423/04 и от 22 марта 2006 г. N 15000/05.

Налоговый орган в ходе камеральной налоговой проверки вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика пояснения и документы в случаях, предусмотренных статьей 88 НК РФ.

Изменения в НК РФ, внесенные Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ, увеличили срок представления налогоплательщиком документов в инспекцию, однако в НК РФ отсутствует указание о возможности направления требования о представлении документов по почте. Очевидно, что по иному поступить в некоторых случаях невозможно, например, когда налогоплательщик находится в труднодоступном районе или организация не располагается по адресу, указанному в государственном реестре.

Налогоплательщик вправе перенести дату представления документов при наличии причин, обосновывающих невозможность их своевременного представления. Для этого необходимо на следующий день после получения требования письменно уведомить об этом инспекцию, указав причины и срок, в который документы могут быть представлены (абз. 2 п. 3 ст. 93 НК РФ).

Судебная практика еще до внесения подобных изменений в НК РФ принимала позицию налогоплательщика и освобождала его от ответственности по статье 126 НК РФ за непредставление документов. Так, в своем постановлении от 24 января 2006 г. N А05-12138/2005-22 ФАС Северо-Западного округа разъяснил: "несвоевременное представление Обществом налоговому органу по его требованию копий документов произошло в связи с нахождением запрашиваемых документов в Виноградовском филиале ООО "А.Р.М. Норд", где временно отсутствовали технические возможности изготовления копий документов. При этом налогоплательщик просил предоставить ему дополнительное время для представления запрашиваемых документов. Требование Инспекции было исполнено 07.07.2005. После рассмотрения представленных документов нарушения, установленные актом камеральной проверки от 20.05.2005 N 280, устранены.