Поняття «фіскальна політика» не має однозначного визначення у науковій та правовій літературі. Згідно а сучасним економічним словником фіскальна політика «становить частину економічної політики держави та є політикою уряду в сфері оподаткування, державних витрат, державного бюджету і спрямована на забезпечення зайнятості населення та одержання антиінфляційного валового національного продукту» (18). У словнику сучасної економіки Макміллана дається таке визначення: «бюджетна політика (або фіскальна політика) зазвичай означає використання оподаткування і державних видатків для регулювання сукупного рівня економічної діяльності» (17).

До 30-х рр. XX ст. фіскальна політика, яка в економічних теоріях має різне наукове трактування, майже не використовувалася в країнах Заходу в якості інструмента впливу на національну економіку. Класична теорія підходу до ринку як до саморегулюючої системи, що забезпечує використання усіх потенційних ресурсів, виключала необхідність державного втручання в економіку. Більше того. спроба такого втручання оцінювалась економістами як та, що приносить скоріше шкоду, аніж користь. Роль фіскальної політики суттєво зросла після Другої світової війни. В теоретичному плані це зростання було обумовлено великою популярністю кейнсіанської теорії з її акцентом на роль сукупного попиту та урядових витрат. З іншого боку, її зростанню сприяв також розвиток системи військових замовлень під час Другої світової війни, що забезпечував ріст зайнятості.

До кризи в США в 1929-1932 рр. суть фіскальної політики зводилася до зіставлення доходів та видатків для забезпечення балансу бюджету.

Під впливом ідей Джона Мейнарда Кейнса, кризи 1929--1932 рр. та економічної практики військового часу почала розповсюджуватися точка зору, що фіскальна політика повинна використовуватися з метою впливу на сукупний попит та для забезпечення: економічної стабільності. Метою фіскальної політики стало не пасивне балансування бюджету, а сприяння повній зайнятості та економічному зростанню.

Отже, розуміння фіскальної політики як інструмента державного регулювання економіки пов'язано з ім'ям Дж.М. Кейнса та кейнсіанством (Р. Харрод, Е. Хансен, А. Пігу та інші).

Формування кейнсіанської концепції макроекономічної політики включало три основних моменти: подолання ідеї збалансованості державного бюджету як головного критерію правильної бюджетної політики, розробка теорії дефіцитного фінансування урядових витрат та нове розуміння ролі грошово-кредитного регулювання як інструмента, що підтримує бюджетну політику. Подолання ідеї збалансованого державного бюджету з самого початку було тісно пов'язано з розвитком концепції вбудованих стабілізаторів економіки, роль яких, як передбачалося, здатні виконувати прогресивна ставка оподаткування та соціальні виплати держави, особливо допомоги по безробіттю.

Концепція вбудованих стабілізаторів передбачала відмову від необхідності балансувати бюджет кожен рік та перехід до принципу балансування бюджету протягом економічного циклу, коли надлишок в період піднесення міг компенсувати дефіцит, що виник в період кризи. (23; 37)

Розробляючи концепцію дефіцитного стимулювання економіки, кейнсіанські теоретики виходили з того, що бюджетний дефіцит здатен породжувати два економічних ефекти. Один -- короткостроковий ефект збільшення грошового попиту, який. у свою чергу, може викликати ріст виробництва (реальний ефект) та/або ріст цін (інфляційний ефект). Передбачалося, що при дефіцитному фінансуванні в період неповної зайнятості та неповного завантаження виробничих потужностей реальний ефект буде мати пере вагу над інфляційним.

Другий -- віддалений у своєму прояві ефект заміщення, коли попит уряду на грошові ресурси, породжений дефіцитом, заміщує попит приватних інвесторів, витісняє приватні капіталовкладення та. таким чином, перешкоджає росту виробництва. Кейнсіанські теоретики вважали, що можливе витіснення може бути компенсоване реальним ефектом росту виробництва в умовах неповної зайнятості.

Крім того, передбачалося, що узгоджена грошово-кредитна політика підтримки низьких процентних ставок та фінансування бюджетного дефіциту шляхом розширення грошового пропонування дозволить усунути ефект заміщення

Прихильники кейнсіанської теорії поділяють фіскальну політику в залежності від механізмів реагування на зміни економічної ситуації на дискреційну та автоматичну (політику вбудованих стабілізаторів) фіскальну політику. Дискреційна, у свою чергу, поділяється на стимулюючу (експансіоністську) й стримуючу (рестрикційну) фіскальну політику.

Основними елементами автоматичної фіскальної політики, коли зміни відбуваються у системі урядових закупок та чистих податків, виступають автоматичні стабілізатори. Вони дозволяють без додаткового втручання держави, шляхом попередньо визначених і закладених у законодавчо-нормативні акти правил і норм реагувати на порушення рівноваги, сприяючи її відновленню (13; 52).

В якості таких стабілізаторів а індустріальних країнах ви ступають прогресивна система оподаткування, система урядових трансфертів, у тому числі система виплат по безробіттю та система участі у прибутках.

Рівень реального об'єму виробництва -- один з базових економічних параметрів, який впливає як на доходну (від надходження податків), так і на видаткову частини бюджету. Збільшення реального об'єму виробництва збільшує реальні доходи від всіх головних джерел податкових надходжень, включаючи прибутковий податок з фізичних осіб, відрахування на соціальне страхування, податки на прибуток корпорацій, з продажу та з обороту. В цей же час збільшення реального об'єму виробництва скорочує реальні видатки уряду на трансфертні платежі. Це пов'язано з тим, що збільшення реального виробництва власне знижує безробіття. І навпаки, в періоди спаду за рахунок системи прогресивного оподаткування та збільшення виплат по безробіттю стримується падіння сукупного политу, що служить чинником зростання виробництва (9; 152).

Та все ж автоматичні стабілізатори не усувають причини циклічних коливань рівноважного ВВП навколо його потенційного рівня, а тільки обмежують амплітуду цих коливань. До того ж вони е інструментом обмеженої дії, тому автоматична фіскальна політика потребує її доповнення дискреційною, яка становить сукупність оперативних регулюючих заходів щодо основних інструментів фіскальної політики.

В основі такої політики -- свідоме маніпулювання через зміни у законодавстві податковими ставками (структурою оподаткування), урядовими витратами (державними закупівлями та замовленнями, державними субсидіями і трансфертними платежами), сальдо бюджету з метою зміни реального обсягу національного виробництва та зайнятості, контролю за інфляцією та прискоренням економічного зростання. Вона е активною політикою держави.

До інструментів фіскальної політики відносять такі. які через державний бюджет впливають на економічні процеси в країні:

-- політика доходів уряду (податкові інструменти). Політика доходів визначає пріоритетні цілі оподаткування, коло суб'єктів економічної діяльності, які підлягають оподаткуванню, принципи, форми, ставки, пільги оподаткування;

-- політика трансфертів і витрат уряду (державні субсидії, бюджетні трансферти, державні замовлення та закупівлі. інші витрати}. Політика витрат визначає принципи, напрями, структуру витрат.

Структура доходів та видатків державного бюджету України у 1992-2003 роках та співвідношення їх з валовим внутрішнім продуктом наведено в таблиці 2.

Таблиця 2. Структура доходів та видатків державного бюджету України у 1992-2003 роках

Інструментарій фіскальної політики залежно від реальної ситуації має різний макроекономічний вплив: залежно від фази економічного циклу стимулює або стримує економічний роз виток (14; 53).

Кейнсіанський макроекономічний аналіз побудований на низці припущень:

1) урядові видатки не впливають ані на споживання, ані на інвестиції;

2) чистий експорт дорівнює нулю;

3) вся сукупність податків зводиться тільки до по датків на доходи населення;

4) податкові надходження - величина постійна;

5) фіскальна політика впливає на су купний попит, а не на сукупне пропонування.

Дж.М. Кейнс довів, що збільшення урядових видатків веде до росту сукупних видатків та стимулює ріст ВВП. причому на величину більшу аніж величина самих урядових видатків, тобто діє ефект мультиплікатора. Механізм мультиплікатора вперше описаний англійським економістом Р. Ханом у 1931 р., на нього посилається Дж.М. Кейнс у «Загальній теорії зайнятості, відсотка та грошей» (15; 112--129), описує механізм мультиплікатора і Е. Хансен у «Економічних циклах та національному доході» (20; 241). Мультиплікатор урядових видатків отримав назву простого мультиплікатора Кейнса, він показує зміни реального ВВП в результаті змін урядових видатків. Для того щоб урядові видатки мали стимулюючий ефект, вони не повинні фінансуватися за рахунок податкових надходжень. Збільшення податкових ставок, навпаки, знизить стимули до ділової активності, що призведе до скорочення обсягу ВВП. Тому ріст урядових видатків, як правило, супроводжується бюджетним дефіцитом.

Дискреційна фіскальна політика передбачає також зміни податкових ставок. Зниження податкових ставок веде до росту споживчих видатків, що обумовлює збільшення сукупних видатків та рівноважного обсягу виробництва (ВВП). Податкові зміни також мають мультиплікативний ефект, але вплив на величину рівноважного обсягу виробництва менший, ніж у мультиплікатора урядових видатків. Це пояснюється тим, що зниження податкових ставок передбачає зростання доходу, що спричиняє збільшення як споживчих видатків (залежно від граничної схильності до споживання), а отже, і сукупних видатків, так і заощаджень (залежно від граничної схильності до заощаджень) споживачів, в той час як зміни урядових витрат впливають лише на сукупні видатки. Тому мультиплікатор податків менший за мультиплікатор урядових видатків. Ця відмінність є вирішальною при виборі інструментів фіскальної політики.

В умовах економічної рецесії, коли скорочуються інвестиційні видатки, зменшується сукупний попит, знижуються реальні обсяги макроекономічних показників, зростають безробіття та інфляція, доцільно застосовувати стимулюючу фіскальну політику, що базується на кейнсіанській моделі антициклічного регулювання. Здійснюватися вона може за будь-якою із трьох схем:

а) збільшення державних видатків без відповідних змін податкових надходжень. Це політика дефіцитних витрат, тобто витрат, що фінансуються з бюджетного дефіциту;

б) зменшення рівня оподаткування (податкових надходжень). За цією схемою дефіцит виникає не внаслідок зростання витрат, а в результаті зменшення податкових над ходжень. Ця схема називається політикою дефіциту без витрат;

в) застосування прийнятної комбінації перших двох варіантів(23; 38)

За інших однакових умов збільшення державних витрат заохочує суб'єктів підприємницької діяльності, що виконують урядові замовлення, найняти додаткову кількість працівників і розширити виробництво. У результаті зайнятість і прибуток стають безпосереднім ефектом зростання попиту з боку держави. Реакція цих суб'єктів економіки (працюючих і власників)на збільшення доходу по лягає в підвищенні їхніх витрат на споживчі товари та по слуги.

При зниженні податкових ставок заробітна плата і прибуток збільшуються, що стимулює зростання споживчих витрат (ефект мультиплікатора). Збільшення доходів підвищує попит на гроші, і відповідно відсоткові ставки зростають, що, у свою чергу, призводить до скорочення інвестиційних видатків (ефект витіснення). В окремих випадках для досягнення бажаного економічного зростання, збільшення сукупного попиту і основних макроекономічних показників можна поєднувати варіанти збільшення ви датків і зниження податків.

Для стабілізації економіки в умовах інфляційного надлишкового сукупного попиту, що виникає внаслідок циклічного піднесення, провадиться стримуюча (рестрикційна) фіскальна політика. Дії уряду щодо уповільнення або усунення інфляції мають бути протилежними до дій по долання економічного спаду. Ця політика спрямована на створення надлишку державного бюджету і передбачає скорочення видатків держави на розвиток підприємництва з одночасним збільшення податкових надходжень. До того ж доцільним вважається впровадження концептуальних положень монетаристської моделі державного впливу та переважання форм непрямого оподаткування. Непрямі податки на мікрорівні здатні стимулювати виробництво конкурентоспроможної продукції На макрорівні забезпечити податкові надходження доцільно за рахунок розширення сфери дії непрямої і звуження сфери дії прямої фор ми оподаткування.

Проведення активної дискреційної політики значною мірою ускладнено. По-перше, стоять на перешкоді труднощі, викликані недосконалістю економічної інформації та методів макроекономічного аналізу. По-друге, зміна структури бюджетних витрат чи ставок оподаткування передбачає тривале обговорення цих заходів у законодавчому органі, потребує деякого часу для прийняття урядом відповідних рішень та обмежене фінансовими ресурсами. По-третє, самі податки суперечливі, мають технічні вади, і якщо їхні зміни тимчасові, то вони не справляють позитивного антициклічного ефекту. До того ж розподіл по часу результатів фіскальної політики проблематичний через лаг між ідентифікацією потреб у фіскальній політиці та тим. коли фіскальна політика чинить вплив на економіку. Інструменти фіскальної політики можуть чинити вплив на економіку і тоді, коли вони більше не потрібні (14).

Таким чином, виходячи з вищенаведеної точки зору кейнсіанської теорії суть фіскальної політики полягає в управлінні сукупним попитом за допомогою маніпуляцій по датками, трансфертами та урядовими закупками з метою забезпечення стійкого економічного розвитку, збільшення зайнятості, зниження інфляції.

2.3 Сучасні погляди на роль фіскальної політики у регулюванні економіки країни

Розглянемо, як визначають суть фіскальної політики сучасні вітчизняні та зарубіжні економісти. Слід зазначити, що для сучасних економістів характерне розуміння суті фіскальної політики, запропоноване кейнсіанською економічною теорією, навіть якщо вони і піддають критиці позиції кейнсіанців,

С. Фішер. Р. Дорнбуш, Р. Шмалвнзі визначають фіскальну політику як сукупність урядових видатків та рішень щодо оподаткування (20; 512). Американські економісти відзначають, що фіскальна політика нездатна повністю стабілізувати рівень ВВП. оскільки існує невизначеність відносно того, які зміни необхідно провести в ставках оподаткування чи рівні видатків, а також через те. що всі ці зміни впливають на ВВП лише через певний проміжок часу.

Дж. Долвн та Д. Ліндсей використовують поняття податково-бюджетна політика. Вони визначають податково-бюджетну політику як інструмент впливу на сукупний попит за допомогою регулювання структури оподаткування, трансфертних платежів, субсидування та держав них закупівель та замовлень, не виходячи таким чином за рамки кейнсіанського трактування фіскальної політики (9; 144).

Кемпбелл Р, Макконнелл, Стенлі Л. Брю визначають фіскальну політику як «маніпулювання державним бюджетом -- урядовими видатками та оподаткуванням -- для досягнення цілей збільшення виробництва, зайнятості або зниження інфляції» (15; 242). Особливу увагу К.Р. Макконнелл та С.Л. Брю приділяють практичним проблемам застосування фіскальної політики. Серед найбільш серйозних проблем вони називають проблему своєчасного вироблення та реалізації фіскальної політики з метою забезпечення іі максимальної ефективності у протидії економічним коливанням, проблему ослаблення стимулюю чого ефекту фіскальної політики за рахунок ефекту витіснення, проблему розпорошення позитивного впливу фіскальної політики за рахунок інфляції.

Підтримує традиційні кейнсіанські погляди на суть фіскальної політики і В.Д. Базилевич, Він зазначає, що «фіскальна політика -- діяльність держави щодо формування та регулювання державного бюджету (бюджетно-податкова політика), а також мобілізації коштів у держав ну казну з інших джерел» (10; 614). В іншій праці під фіскальною політикою він розуміє «сукупність заходів держави у сфері оподаткування та державних витрат, на правлених на забезпечення повної зайнятості, рівноважного платіжного балансу та економічного зростання за умов виробництва не інфляційного ВВП» (2; 170). Російські науковці В.М. Ґальперін, П.І. Гребенніков та інші під фіскальною політикою розуміють «вплив держави на економічну кон'юнктуру через зміни обсягу урядових ви датків та оподаткування. Оскільки здійснення урядових видатків означає використання коштів державного бюджету, а податки є основним джерелом його поповнення, фіскальна політика зводиться до маніпулювання держав ним бюджетом» (8; 360).

Вітчизняні науковці А.А. Чухно, П.С. Єщенко, Г.Н. Климко дають таке визначення: «Фіскальною (бюджетно-податковою) політикою називають систему заходів уряду, спрямованих на зміни в державних видатках, оподаткуванні та бюджетотворенні для забезпечення прискореного економічного зростання з повною зайнятістю і стабільними цінами. Вона (фіскальна політика) охоплює такі основні завдання: послаблення коливання економічного циклу: стабілізаційне прискорення темпів економічного зростання: забезпечення високого рівня зайнятості і помірних контрольованих темпів інфляції (14; 473-475).

Дехто з вітчизняних науковців ототожнює фіскальну політику з бюджетною. Інколи бюджетна політика тлумачиться досить звужено, лише як політика у сфері державних видатків. Інколи, навпаки, занадто широко -- як «сукупність заходів держави щодо організації та використання фінансів задля забезпечення економічного і соціального розвитку» (6; 55) або як «цілеспрямована діяльність держави (в особі органів державної влади і місцевого самоврядування] з використання бюджетної системи для реалізації завдань економічної політики» (21), ототожнюючи бюджетну політику з фінансовою політикою держави в цілому.

Група науковців Національної академії управління у науковій монографії «Засади формування бюджетної політики держави» під бюджетною політикою розуміють «системну сукупність пріоритетів (національних інтересів]. наукових підходів і конкретних заходів щодо цілеспрямованої діяльності держави з регулювання бюджетного процесу і використання бюджетної системи для рішення економічних та соціальних завдань країни» (11; 177). Далі вони перераховують основні принципи, згідно з якими по винна будуватися бюджетна політика держави з ринковою економікою та демократичними засадами суспільного розвитку. Перший принцип -- створення сприятливих фінансових умов для пріоритетного розвитку галузей виробництва. які забезпечують зростання та підвищення життєвого рівня населення.

Другий принцип -- це підтримання та стимулювання діяльності підприємницьких структур господарювання різних форм власності з метою запобігання їхній збитковості та збільшення обсягів власних фінансових ресурсів, а також створення додаткових робочих місць.

Третій принцип -- це пошук і постійне вдосконалення форм і методів мобілізації і використання фінансових ресурсів держави задля забезпечення відповідно до європейського рівня соціальних гарантій через зростання прожиткового мінімуму і на цій основі -- мінімальної заробітної плати, різних видів соціальних допомог та соціального забезпечення.

Також до принципів бюджетної політики спід віднести необхідність забезпечення за допомогою методів та засобів бюджетного механізму раціонального використання природних ресурсів, заборону технологій, що несуть в собі за грозу для здоров'я людини.

Більшість економістів визнали, що інструменти фіскальної політики можуть впливати не лише на попит, а й на про позицію. тобто на ділову активність підприємців, що досягається за допомогою податків. Прямі податки безпосередньо впливають на активність суб'єктів підприємництва, оскільки об'єктом оподаткування є прибуток підприємств. Прихильники концепції економіки пропонування вважають, що зниження податків збільшить обсяги заощаджень та інвестицій, збільшуючи таким чином норму накопичення капіталу, Тим самим це забезпечить ріст податкових над ходжень за рахунок значного росту національного випуску та доходу. Ця розширена податкова база забезпечить зростання податкових надходжень навіть при більш низьких ставках. Таким чином, в той час як з точки зору традиційних кейнсіанських підходів зниження податкових ставок викличе скорочення податкових надходжень та збільшить дефіцит бюджету, підхід економіки пропонування полягає в тому, що зменшення податкових ставок до певних розмірів забезпечить зростання податкових над ходжень та скорочення дефіцитів. Тоді як з точки зору кейнсіанської теорії більш високий рівень оподаткування має стримуючий або антиінфляційний ефект, знижуючи купівельну спроможність споживачів, прихильники економіки пропонування вважають навпаки. Більша частина податків трансформується у витрати підприємців та перекладається на споживачів у формі більш високих цін, тим самим викликаючи інфляцію витрат.

3. Фіскальна політика як регулятор української економіки