У ході економічних реформ особливої ваги набувають питання фінансової самостійності регіонів, оскільки значно загострюються диспропорції між потребами в ресурсах і можливостями забезпечення соціально-економічного розвитку території.

Діючі засади їх формування надто зацентралізовані, зберігають жорстку фінансову залежність регіонів від центру. У розвинутих країнах співвідношення між фінансовими можливостями органів місцевого самоврядування і контролем центрального уряду залежали від соціально-економічної ситуації.

І все ж чисельність держав, які розширюють фінансову базу регіонів, поступово зростає.

Нині завдання децентралізації фінансових ресурсів нашої держави -- першочергові. І це не дивно. Адже в ході реформування економіки функціонування її за умов багатоукладності, концентрації саме на регіональному рівні практично всіх проблем життєдіяльності населення виникає потреба перегляду характеру і змісту фінансових відносин.

Фінансові ресурси адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст та ін.) включають:

* бюджети всіх рівнів;

* фінанси господарюючих суб'єктів відповідної території;

* державні та позабюджетні фонди;

* кредитні ресурси;

* іноземні інвестиції;

* внутрішні запозичення у населення.

Слід зазначити, що регіональні фінанси в значній мірі залежать від структури народногосподарського комплексу та рівня економічного розвитку відповідних територій і протягом останніх років зазнали суттєвих змін.

По Чернігівській області їх динаміка (у цінах відповідних років) характеризується даними табл. 2.1.1.

У загальному обсязі ресурсів чітко простежується зменшення питомої ваги ресурсів підприємств і організацій. Якщо в 1990 p. вона становила близько 70 %, то у 1995--1996 pp. зменшилася до 46%.

Таблиця 2.1.1. Регіональні фінанси Чернігівської області

Аналіз основного джерела ресурсів підприємств -- прибутку свідчить про суттєве зниження його обсягів. Ще у 1990--1992 pp. прибуток двох провідних галузей -- промисловості й сільського господарства -- був практично на одному рівні і забезпечував 80--86% загальної його маси в цілому по території. Починаючи з 1995 p. сільське господарство -- збиткова галузь. У 1998 p. збитки перевищили 190 млн. грн. і знизили фінансові результати області майже в 10 разів. Це наслідки відсутності протекціоністської політики щодо вітчизняних виробників сільськогосподарської продукції, повільного реформування економічних відносин у галузі, недосконалості взаємозв'язків із переробною промисловістю, що призвело до різкого зниження економічних і фінансових результатів роботи сільськогосподарських підприємств, а також значно ускладнило фінансовий стан області в цілому.

Щодо промислового виробництва слід зазначити різке зниження його рентабельності. Якщо у 2000 p. вона становила 30%, то у 2001 p. -- 17,5%, у 2002р. - 14%.

Це обумовлено низкою факторів, серед яких такі: відсутність стабільності в загальнодержавних підходах до калькулювання собівартості продукції, що дозволяє штучно нарощувати витрати та приховувати в них всіляку безгосподарність; зростання питомої ваги умовно-постійних витрат у собівартості промислової продукції, що за суттєвого зниження обсягів промислового виробництва призвело до зниження фінансових результатів; зміни в регіональній структурі промисловості: зменшення частки високорентабельних виробництв, зокрема тих, які випускають товари народного споживання, і збільшення частки високозатратних підприємств.

Це не тільки суттєво звужує фінансові ресурси галузей матеріального виробництва, їх інвестиційний та інноваційний потенціали, але й різко позначається на стані регіональних фінансів у цілому.

Адже за такої ситуації суттєво зростає залежність фінансових ресурсів області від обсягів бюджетних надходжень, державних та позабюджетних фондів, частка яких уже з 2000 p. перевищує 50 %.

Історично склалося, що міжбюджетні відносини в Україні раніше будувалися за принципами бюджетного унітаризму. З 1990 p. в Україні кожна обласна, міська, районна, селищна та сільська рада має самостійний бюджет.

Проте реальних умов самостійності місцевих бюджетів створити не вдалося. У законодавчому порядку не розмежовані функції, компетенція і сфера відповідальності центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, держави та місцевого самоврядування. Не обґрунтовані пропозиції, згідно з якими консолідований (зведений) бюджет України розподіляється на державний бюджет і місцеві бюджети.

Рівень самостійності місцевих бюджетів залежить від частки їх у доходах, а також доходів від місцевих податків і зборів. Частка власних (закріплених доходів) місцевих бюджетів залишається поки що низькою. Основна частина доходів місцевих бюджетів (75--85%) формується за рахунок так званих регульованих доходів, що розподіляються згідно з нормативами, які встановлюються і переглядаються центральною владою. Причому нормативи відрахувань змінюються щорічно, а встановлюються на такому рівні, щоб області могли профінансувати узгоджені з центром видатки. Ті видатки, які виявляються необов'язковими чи зайвими, бюджетними ресурсами не забезпечуються.

У 2001 p. майже 70% видатків консолідованого бюджету здійснено через державний бюджет України, що свідчить про подальшу централізацію в системі бюджетів України і зниження значення місцевих бюджетів. Бюджет на 2002 p. зберігає цю негативну тенденцію і фактично закріплює домінуючу централізацію коштів консолідованого бюджету в обсязі 77,3%. А це означає, що закладені в бюджеті України на 2002 p. пропорції не створюють умов для розвитку місцевої виробничої і соціальної інфраструктури. Тим самим важелі бюджетного управління підпорядковуються виключно центру.

Більше того, концентрація найдохідніших джерел у державному бюджеті та брак стабільних нормативів щодо закріплених доходів не несуть будь-яких стимуляційних навантажень для місцевих органів виконавчої влади, оскільки ніякі зрушення в економічному розвитку території суттєво не вплинуть на можливості бюджетного фінансування.

Для прикладу наведемо нормативи відрахувань для Чернігівської області протягом 1997--2002 pp. (див. табл. 2.1.2).

Навколо розміру цих нормативів точаться постійні суперечки, вони залишаються предметом дискусій для органів місцевої влади усіх рівнів щодо заохочення у збільшенні бюджетних доходів.

Таблиця 2.1.2. Нормативи відрахувань закріплених доходів.

(У%)

Наприклад, за 2002 p. по Чернігівській області до бюджетів усіх рівнів у цілому надійшло 544,2 млн. грн., що на 76,1 млн. грн., або 16,3 %, більше, ніж у 2001 p. Водночас фінансові можливості місцевих бюджетів за 2000 рік зменшилися у цілому на 46,8 млн. грн. За цих умов фінансові ресурси регіону зазнали подвійних втрат, тобто як від додаткової мобілізації, так і від зменшених надходжень.

Крім того, більшість обласних бюджетів, у тому числі і Чернігівщини, мають таку особливість: останніми роками одним із суттєвих джерел покриття їхніх витрат є дотація із державного бюджету. У 2000 p. частка такої дотації становила 19,1%, у 2001 p. -- 25,4%, по бюджету 2002 p. -- 38,5%. Основний недолік дотації в тому, що кошти надходять нерегулярно, дотація не може бути спланованою, її потрібно весь час випрошувати.

Навіть уперше прийняті урядом правила розподілу дотацій у залежності від наповнення державного бюджету постійно порушуються.

Підходи до формування бюджетів областей у поточному році майже не відрізняються від попередніх років, за винятком того, що з них вилучені надходження від податку на додану вартість та акцизний збір, і це суттєво ускладнює здійснення органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень у соціально-економічному і культурному розвитку.

Структура дохідної частини бюджету області на 2002 p. наведена у табл. 2.1.3.

Як бачимо, найсуттєвішими джерелами формування доходів бюджету області в поточному році є прибутковий податок із громадян (35,8 %), податок на прибуток підприємств (25,5 %), платежі за використання природних ресурсів, в основному це плата за землю (10,9 %) та місцеві податки і збори (5,0 %).

Враховуючи, що кошти місцевих бюджетів спрямовуються в основному на охорону здоров'я, народну освіту, соціальну підтримку (майже 75 % бюджетних витрат), необхідно, на наш погляд, виходити з того, що кожний громадянин України має право бути забезпечений цими соціальними благами в однаковій мірі незалежно від того, у якій області він проживає.

Але передбачений основними напрямами бюджетної політики на 2002 p. (Постанова Верховної Ради України від 03.07.97р., № 420) принцип визначення мінімального рівня потреб на душу населення для розрахунку мінімального розміру місцевих бюджетів практично не реалізований.

Центральні органи влади не відійшли від шаблонного вирішення цих питань. При формуванні контрольних цифр бюджету на поточний рік не враховано додаткового навантаження, яке несе Чернігівщина у зв'язку із значною територією (друге місце після Одеської області) та однією з найнижчих у державі щільністю населення (область -- 42,3 чол. на 1 кв. км, Україна -- 85 чол.), хоча ці фактори не дають можливості досягти більшої концентрації об'єктів соціальної інфраструктури та скоротити витрати на їх утримання. Крім того, в регіоні протягом останніх десятиліть ускладнюється демографічна ситуація (кожен третій житель -- непрацездатного віку, 18,0% громадян віднесені до категорії постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи), вдвічі вищий від середньодержавного показника рівень безробіття, що також потребує суттєвого збільшення фінансування заходів із соціального захисту населення відповідно до чинного законодавства.

Таблиця 2.1.3. Структура дохідної частини бюджету Чернігівської області

Зрозуміло, що для забезпечення життєдіяльності область повинна напрацьовувати свої фінансові ресурси. Але ж для цього необхідне відповідне реформування стратегії у сфері фінансів з тим, щоб вони були орієнтовані на регіон, адже ринкова економіка вимагає суттєвого збільшення використання фінансових ресурсів на території їх створення.

За умов недосконалості нашого законодавства з болем спостерігаємо, як розтягують усілякі структури фінансові ресурси регіону через консолідовані прибутки, різні філії і представництва без права юридичної особи, узаконене порушення окремими із них антимонопольного законодавства. Усі вони тяжіють, як правило, до столиці, гроші потоком течуть у тому напрямі, а регіони нічого змінити не можуть.

Таким чином в області були вилучені із платників податку на прибуток Мринське управління підземного зберігання газу Носівського району та Олишівське управління магістральних газопроводів Чернігівського району, які є структурними підрозділами дочірнього підприємства "Київтрансгаз". Питома вага їхніх податків у доходах бюджетів відповідних районів перевищувала 40 %.

Аналогічна ситуація зі сплатою податку з консолідованого прибутку банками та відомчими страховими компаніями. Крім того, це призводить до відповідного нівелювання прибутку, бо за наявності збиткових підприємств зменшується база для -оподаткування.

Значні фінансові ресурси втрачає область внаслідок введення обов'язкового страхування пасажирів на автомобільному та залізничному транспорті. Так, київська страхова компанія "Інтер-Поліс" уклала з цього виду страхування угоду безпосередньо з управліннями залізниць. Сума збору входить до вартості проїзного документа, гроші потрапляють на рахунки міст за місцезнаходженням, а це становить від 2 до 5 % вартості проїзду.

Філія AT Української страхової компанії "Гарант-Авто" уклала аналогічну угоду зі всіма підприємствами Мінтрансу України.

При цьому майже примусово застраховані пасажири не мають інформації про порядок та умови здійснення обов'язкового особистого страхування, одержання страхової суми в разі нещасного випадку. Головне -- забрати гроші.

Значна частина збору за обов'язкове страхування водіїв та цивільну відповідальність власників транспортних засобів теж надходить на рахунки Укргазу, Укрнафти, Держкомлісгоспу та Міненерго.

В області діє декілька страхових компаній, які мають ліцензії на здійснення послуг з обов'язкового особистого страхування пасажирів від нещасних випадків, але вони не мають можливості реалізовувати це право у зв'язку з тим, що даний вид страхування під тиском здійснюють виключно відомчі страхові компанії.

Внаслідок саме такої фінансової політики держави йде пряме вимивання коштів із бюджетів одних регіонів на користь інших. Тому не випадково фінансовими донорами для всієї держави є лише місто Київ, а також Донецька, Дніпропетровська, Харківська та Полтавська області.

Окрім проблем навколо бюджетного процесу суттєво ускладнює стан регіональних установ чинна система формування та використання державних фондів. Наприклад, у Чернігівській області, де кожен третій житель пенсійного віку, лише 58--60 % загальної суми надходжень до Пенсійного фонду забезпечуються за рахунок відрахувань господарюючих суб'єктів, розташованих на її території. Решта ж фінансується за рахунок коштів, що поступають у порядку перерозподілу з інших регіонів, держбюджету та Чорнобильського фонду. Заборгованість з виплати пенсій у нашій області сягає 4--5 місяців; тоді як у Дніпропетровській, Запорізькій та Одеській областях, містах Севастополі та Києві пенсії виплачуються вчасно.

Тобто області-донори і дотаційні області перебувають у різних умовах. Перші, забезпечивши необхідні суми відрахувань до відділень Пенсійного фонду своїх територій, не зацікавлені в передаванні фінансових ресурсів іншим регіонам. Дотаційні ж області у зв'язку із цим недоотримують належних їм фінансових ресурсів, мають значну соціальну напругу через затримку виплати пенсій та штучно зменшують платоспроможність внутріобласного ринку, зокрема з товарів першої необхідності.

Починаючи з 1994 p., коли надходження від господарських структур концентруються на рівні адміністративно-територіальних одиниць (районів, міст) областей, аналогічна строкатість з виплатою пенсій спостерігається і на цих рівнях.

У зв'язку з цим, на наш погляд, назріла потреба централізації надходжень до Пенсійного фонду на рівні держави, що дозволить здійснювати виплати пенсій областям з однаковим рівнем заборгованості і суттєво знизити соціальну напругу в дотаційних регіонах.

2.2 Видатки: тенденції та перспективи

У ринковій економіці бюджет виконує роль інструмента впливу на розвиток суспільного відтворення й економічне зростання в країні.

21 червня 2001 року Верховна Рада прийняла Бюджетний кодекс України, який на законодавчій основі визначає правила формування, затвердження, виконання бюджету, а також процедуру контролю за виконанням бюджетів усіх рівнів. Крім того, Бюджетний кодекс України визначає міжбюджетні відносини та види міжбюджетних трансфертів.

Однак в умовах розвитку ринкової економіки обсяги дотацій вирівнювання, субвенцій і коштів, переданих у Державний бюджет України та місцеві бюджети, мають бути не лише законодавчо визначені, а й науково обґрунтовані. Для забезпечення соціально-економічного зростання територій країни необхідно створювати сприятливі умови реалізації цієї мети. Однією з таких умов повинна стати достатня забезпеченість адміністративно-територіальних одиниць України фінансовими ресурсами. Це можливо на основі використання науково обґрунтованих розрахунків обсягу трансфертів, особливо в періоди дефіциту державних фінансових ресурсів. Такий підхід дасть змогу забезпечити об'єктивність у розвитку міжбюджетних відносин, а також розвивати економіку областей і підвищувати у них соціальний рівень. При цьому необхідно враховувати вплив об'єктивних і суб'єктивних факторів на формування міжбюджетних відносин у країні.