Доцільним заходом було б утворення в складі бюджетів територіальних громад спеціального фонду підтримки бідних, до якого можна зараховувати кошти від встановлених надбавок до загальнодержавних податків i обов'язкових платежів.

Одним із можливих напрямів розширення переліку місцевих податків i зборів є запровадження місцевих акцизів (наприклад, на тютюнові та алкогольні вироби), повернення до використання податку з продажу імпортних товарів. Окрім фіскальної функції податок з продажу імпортних товарів виконував би ще й протекціоністську, а місцеві акцизи на алкоголь i тютюн обмежували б споживання шкідливих для здоров'я людини товарів.

Зарубіжний досвід показує також, що можна запроваджувати в Україні податки на цінні папери (на емісію акцій та облігацій), на біржові операції, на грошові капітали, на приріст капіталу, на осіб, які володіють двома квартирами, на видовища, на право розміщення офісів у центральній частині міста та ін.

Звичайно, йдеться не про одночасне запровадження всіх цих податків. Робити це необхідно обережно, поетапно i в контексті реформи всієї податкової системи, під час якої доцільно збалансувати співвідношення між надходженнями від загальнодержавних i місцевих податків на користь значного підвищення частки других.

Загалом система місцевих податків i зборів в Україні еволюціонує. Нині вона є значним фінансовим ресурсом для місцевого самоврядування. Але інститут місцевих податків i зборів в Україні, порівняно з країнами Заходу, фактично перебуває на початку шляху свого становлення. Вітчизняна система місцевого оподаткування потребує докорінного реформування.

Реформуючи систему місцевого оподаткування, потрібно насамперед змінити ставлення до місцевих податків i зборів i не розглядати їх як другорядні податки в складі системи оподаткування, суттєво піднести їхнє значення та роль у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування.

Для розв'язання проблеми фінансового забезпечення місцевих бюджетів необхідно законодавчо визначити джерела надходження коштів до цих бюджетів.

Докорінного оновлення потребує правова база, яка регламентує місцеві податки та збори в Україні. Це насамперед стосується Декрету № 56-93. Доцільно розробити й прийняти новий закон України про місцеві податки, платежі i збори, в основу якого слід покласти нову ідеологію місцевого оподаткування з урахуванням світового досвіду.

Вже неодноразово висловлювалися пропозиції щодо необхідності надання органам місцевого самоврядування права запроваджувати на своїй території власні податки та збори. Як аргумент висувається теза про те, що на місцях завжди є свої особливі об'єкти оподаткування, які можуть відчутно поповнити доходи місцевих бюджетів, що дасть змогу спрямувати додаткові кошти на вирішення економічних i соціальних проблем регіонів.

Щодо вдосконалення вже запроваджених місцевих податків i зборів насамперед зауважимо, що Кабінет Міністрів України подав на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про місцеві податки i збори» ще у вересні 1996 р.

З метою прискорення прийняття цього Закону 09.11.98 р. Кабінет Міністрів України подав Президенту України проект Указу Президента України «Про місцеві податки i збори» та відповідний проект Закону.

Основна мета Указу полягала у зміцненні та стабілізації фінансів місцевих органів влади України

в умовах різкого скорочення обсягів централізованого фінансування.

Було передбачено розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо справляння місцевих податків i зборів, а також визначено об'єкти оподаткування, мінімальні й граничні ставки платежів, обов'язкові пільги та основні положення щодо обчислення, сплати й контролю за надходженням місцевих податків i зборів, що надало б змогу органам місцевого самоврядування чітко визначити порядок справляння місцевих податків i зборів, встановити ефективний контроль за своєчасністю й повнотою надходжень сум місцевих податків i зборів, а також оптимально врахувати специфічні особливості регіонів.

Крім того, було зменшено кількість місцевих податків i зборів (скасовано збори за право проведення кіно- i телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах, з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, за утримання собак, оскільки вони не відіграють істотної ролі в поповненні місцевих бюджетів коштами i вимагають невиправданих витрат на проведення контролю за їх справлянням).

Водночас враховувалися пропозиції, висловлені в ході парламентських слухань щодо вдосконалення структури місцевих податків i зборів, відповідні побажання народних депутатів, обласних державних адміністрацій з питань запровадження нових обов'язкових платежів на регіональних рівнях. Було запропоновано до запровадження нові збори: за здійснення зарубіжного туризму та за надання земельних ділянок для будівництва об'єктів виробничого i невиробничого призначення, індивідуального житла та гаражів у населених пунктах, що дало б змогу здійснити ряд невідкладних заходів соціального характеру.

В Указі передбачався практично новий підхід до справляння податку з реклами, збору за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу i лотерей. Зокрема, при обрахуванні податку з реклами було запропоновано враховувати не тільки вартість виготовлення та розміщення реклами, а й час її показу, площі i кількість рекламних носіїв.

З метою забезпечення регулярного надходження коштів до бюджетів пропонувалися єдині терміни сплати та було встановлено відповідальність підприємств, установ i організацій за правильність їх обчислення, повноту й своєчасність перерахування до бюджету та подання органам державної податкової служби розрахунків.

Запровадження нових податків i зборів та зміни ставок за прогнозними розрахунками збільшило б щорічні надходження коштів до місцевих бюджетів на суму понад 100 млн. грн.

Однак проект Закону України «Про місцеві податки i збори», внесений на розгляд Верховної Ради України відповідно до п. 4 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, було відхилено (Постанова № 754-XIV), а тому Указ № 565/99 не набрав чинності.

Трохи згодом Постановою Верховної Ради України № 895-XIV проект Закону України «Про місцеві податки i збори» було прийнято в першому читанні.

Схвалений парламентом проект закону скорочує перелік місцевих податків i зборів з 14 до 11 видів. До того ж, після остаточного прийняття закону буде скасовано більшість з тих зборів, які справляються нині. Зокрема: комунальний податок, що дасть можливість зменшити податковий тиск, передусім на вітчизняних товаровиробників; збір за видачу ордера на квартиру; курортний збір; збір з власників собак; збір за участь у бігах на іподромі; збір за виграш на бігах; збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі; збір за право використання місцевої символіки; збір за проведення кіно- i телезйомок; збір за право проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу i лотерей; збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон.

Передбачено запровадити нові місцеві податки i збори. Наприклад, закон передбачатиме запровадження місцевого податку з прибутку підприємств, ставку якого передбачається встановити в розмірі від 1 до 3 відсотків додатково до чинної нині ставки податку на прибуток підприємств. Але це не є додатковим навантаженням на платників, оскільки одночасно із зазначеним законопроектом на розгляд Верховної Ради вноситься проект Закону України про внесення змін до Закону № 334/94-ВР, де відповідно зменшується базова ставка податку на прибуток.

Передбачено запровадити місцевий податок на доходи фізичних осіб у розмірі від одного до трьох відсотків додатково до ставок податку, встановлених законодавством з питань оподаткування доходів фізичних осіб.

Крім того, до місцевих податків запропоновано віднести плату за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, порядок стягнення якої та перелік видів підприємницької діяльності, здійснення яких потребує придбання такого патенту, встановлюється окремим законом.

За деякими платежами передбачено значне зменшення граничних розмірів ставок. Так, якщо нині гранична ставка ринкового збору для юридичних осіб становить три мінімальні заробітні плати -- 711 грн., для фізичних -- 20% мінімальної заробітної плати (47,4 грн.), то відповідно до нового законопроекту граничні ставки ринкового податку коливаються від 0,5 до 3 грн. (при торгівлі продовольчими i промисловими товарами) i від 2 до 50 грн. (при продажу автотоварів). Граничний розмір готельного збору до 1 січня 2004 р. становив 20% вартості найманого житла. У новому законі передбачено його зменшення до 8%. Гранична межа чинної ставки збору за дозвіл на розміщення об'єктів торгівлі становить 340 грн., пропонується -- в межах від 20 до 100 грн. i при його продовженні плата не справлятиметься. Водночас передбачено розширення бази цього збору за рахунок його поширення на сферу побутових послуг.

Проект закону передбачає поповнення переліку місцевих зборів ще двома новими: екологічним та будівельним.

Екологічний збір є компенсацією витрат місцевої влади, пов'язаних з ліквідацією наслідків забруднення навколишнього середовища, i стягується з осіб, які забруднюють навколишнє природне середовище, незалежно від їх відомчої належності або форми власності за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин стаціонарними та пересувними джерелами забруднення; скиди забруднюючих речовин у поверхневі води, територіальні та внутрішні морські води, а також підземні горизонти, у тому числі скиди, що провадяться підприємствами через систему комунальної каналізації.

Будівельний збір сплачується за погодження проекту об'єкта архітектури органом містобудування та архітектури, затвердження архітектурно-технічного паспорта, а також внесення змін до них, надання дозволу на виконання робіт, пов'язаних з реконструкцією, реставрацією та капітальним ремонтом об'єкта архітектури, відведення землі для майбутньої забудови, а також отримання інших дозволів та узгоджень від органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади, а також уповноважених ними організацій i установ, необхідних для проведення архітектурних та будівельних робіт i введення об'єкта нерухомості в експлуатацію або його знесення чи розібрання. Його граничні ставки коливаються від 20 до 2000 грн.

Цей законопроект установлює ставки податків i зборів у гривневому еквіваленті (а не в процентному відношенні до неоподатковуваного мінімуму доходів громадян або мінімальної заробітної плати). I щоб уберегти ставки від знецінювання, пропонується проведення індексації, якщо за минулий звітний рік рівень інфляції перевищить 110%.

За попередніми розрахунками, прийняття Закону в запропонованій редакції дасть змогу місцевим бюджетам одержувати щороку понад 2 млрд. грн., що є першим кроком до забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Та поки що, до прийняття зазначеного закону, продовжує діяти Декрет № 56-93.

Піднесення ролі місцевого оподаткування неможливе без запровадження податку на нерухоме майно (нерухомість), який запропоновано віднести до місцевих податків. Однак об'єкт оподатковування, його ставки й порядок справляння буде встановлено законом «Про податок на нерухомість», який на сьогодні перебуває на розгляді у Верховній Раді України. Зарубіжний досвід переконує, що цей податок, який стягується в багатьох країнах, формує істотну частку доходів місцевих бюджетів. Зокрема, міста Сполучених Штатів Америки головним джерелом своїх бюджетів мають податок на майно. Так, у Нью-Йорку цей податок забезпечує 40% власних доходів бюджету міста. Це й не дивно, адже нерухомість є одним із унікальних об'єктів, здатних забезпечити стабільний та прогнозований прибуток.

На жаль, в Україні запровадження податку на нерухомість ще не привернуло до себе належної уваги. Хоч цей податок має саме ту властивість, яка робить його впровадження в Україні просто необхідним: при запровадженні його базу оподаткування практично не можна буде приховати. Отже, це дасть змогу забезпечити бюджет сталими надходженнями.

Податок на нерухомість має особливе значення з огляду на комплекс соціально-економічних проблем. З точки зору принципів соціальної справедливості, необхідність його запровадження полягає в тому, що він дає змогу нівелювати значний рівень диференціації доходів i їх накопичення в руках окремих осіб. Водночас слід наголосити, що запровадження податку на нерухомість на сучасному етапі соціально-економічного розвитку України потребує надзвичайно виважених підходів до формування механізму його справляння. В іншому разі можуть виникнути непередбачувані наслідки як для держави загалом, так i для окремих юридичних i фізичних осіб. Це, зокрема, пов'язано з тенденцією розшарування суспільства за майновою ознакою. Річ у тім, що є багато власників майна, які не мають необхідних доходів для того, аби сплатити податок. Насамперед, це стосується осіб із фіксованими доходами -- пенсіонерів. Податок на власність може змусити їх відмовитись від нерухомого майна. З одного боку, дилема «сплатити податок чи відмовитися від власності» є болючою та небезпечною за своїми соціальними наслідками, а з іншого -- змушує до ефективнішого використання нерухомого майна. Проте система пільг, відпрацьована в країнах, які використовують податки на майно, дає змогу уникнути ймовірних небажаних наслідків i захистити найуразливіші верстви населення.

Щоб уникнути обвального податкового навантаження на вітчизняних товаровиробників, слід вводити цей податок на об'єкти виробничого призначення поетапно.

Диференціація нерухомості за ознакою напрямів її використання (для особистих та виробничих потреб), з одного боку, сприятиме створенню передумов для стабільного та ефективного володіння нею, зокрема стосовно господарюючих суб'єктів, у напрямі оптимізації структури майна, мінімізації витрат на виробництво та підвищення рентабельності, а з іншого (щодо використання нерухомості як споживчого блага) -- формуватиме ефективного власника житла, зменшуватиме різницю в рівнях добробуту членів суспільства.

Аргументом на користь застосування в місцевому оподаткуванні податку на нерухомість є й те, що цей податок, як жодний інший, відповідає принципу вигоди. Кошти від цього податку використовуватимуться для фінансування послуг на місцевому рівні. Для платників, вартість майна яких збільшується внаслідок оподаткування, податок на нерухомість асоціюється з платою за послуги, що надає місцева влада. Що більше мешканців братиме участь у формуванні фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування (за рахунок сплати не лише податку на нерухомість, а й податків з доходів), то вищим буде рівень надання суспільних послуг, на які вони можуть розраховувати.

Заходи, пов'язані із запровадженням податку на нерухомість, потребують певних витрат для формування інформаційної системи даних про об'єкти нерухомого майна, проведення вартісної оцінки нерухомості із занесенням цих даних до відповідної бази тощо. Однак подібні адміністративні витрати будуть меншими порівняно з очікуваними надходженнями від цього податку, хоча слід враховувати часовий лаг, що виникає при цьому.

Запровадження податку на нерухомість крім розв'язання зазначених проблем матиме й інші позитивні наслідки.

По-перше, сприятиме детінізації майнових відносин через встановлення реального власника майна, зменшенню можливостей отримання необґрунтованих соціальних пільг та субсидій.

По-друге, розвиватиме інститут приватної власності, створення середнього класу, на який спирається стабільне демократичне суспільство.

Це також стане поштовхом до формування ринкової свідомості у переважної більшості населення.

Враховуючи вищезазначене та у зв'язку з тим, що в нашій країні почав функціонувати інститут приватної власності i держава здійснює захист власності, зокрема шляхом забезпечення загальної законності та порядку, i власники будівель та споруд користуються й іншими послугами загальногромадського характеру (забезпечення протипожежних заходів, утримання транспортної інфраструктури, інженерних мереж, благоустрою тощо), актуальним є й розгляд Верховною Радою України проекту Закону України «Про податок на будівлі та споруди».

Законом № 1251-ХІІ від 1991 р. було передбачено запровадження податку на нерухомість, однак до цього часу його не запроваджено.

Важливою для розуміння ідеї появи податку саме на будівлі та споруди, а не на нерухомість, є та обставина, що земельні ділянки як об'єкти власності вже оподатковуються відповідно до положень окремого закону. Тобто поняття «нерухомість», яке в загальному розумінні включає й землю, не можна використовувати для означення цього податку. Інакше виникає проблема подвійного оподаткування або специфічного трактування цього терміна, яке не збігається з існуючими мовними нормами та реаліями. У контексті ж цього законопроекту терміном «будівлі та споруди», власне, охоплюється вся нерухомість, за винятком землі.

Проект Закону України «Про податок на будівлі та споруди» розроблено з метою встановлення незалежного джерела доходів органів місцевого самоврядування. Цей податок можна вважати одним з найкращих таких джерел, оскільки, на відміну від багатьох інших податків, його база оподаткування, так само, як i земля, тісно пов'язана з життям громади, i її неможливо перемістити з однієї території на іншу. Крім того, запровадження зазначеного податку слугуватиме підвищенню відповідальності органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб перед громадами. Адже громадяни -- платники податку будуть вимогливіше ставитися до питань щодо ефективності, раціонального використання місцевою владою безпосередньо сплачених ними коштів. Важливим фактором при цьому може стати встановлення зв'язку між рівнем податку i рівнем та якістю виконання органами місцевого самоврядування покладених на них повноважень та надання населенню відповідних послуг.

Наведемо основні положення законопроекту.

Податок на будівлі та споруди пропонується запровадити на місцевому рівні, зараховуючи надходження від цього податку до відповідних місцевих бюджетів.

Платниками податку є власники та користувачі об'єктів нерухомості: будівель та споруд.

Від оподаткування цим податком звільняються категорії об'єктів нерухомості, а не категорії платників податку, що дає змогу забезпечити рівні умови оподаткування та зменшити простір для зловживань.

Задля захисту осіб -- власників i користувачів невеликих житлових будинків (приміщень), передбачається запровадити мінімальний платіж за такі об'єкти у розмірі одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян на рік (на сьогодні -- 17 грн.).

Встановлюється пороговий мінімум площі житлового будинку, з досягненням якого застосовується ставка оподаткування залежно від ринкової вартості житла. Його розмір ґрунтується на середніх показниках забезпеченості житлом в Україні. Причому рівень цього мінімуму (21 м² та 40 м² на особу залежно від категорії населеного пункту) вищий за норми житлової площі на 1 особу, встановлені ст. 47 Житлового кодексу України (13,65 м² на одну особу).

Базою оподаткування при обкладанні податком на будівлі та споруди є ринкова вартість об'єкта нерухомості. Цей підхід дасть змогу справедливо оцінювати окремі об'єкти нерухомості, а отже, сприятиме принципу прогресивного оподаткування. Тобто особи, які мають дорожче майно, сплачуватимуть більшу суму податку. Закони № 1378-IV та № 2658-IV надають законодавчу основу для подібної пропозиції.

Прийняття законопроекту дасть змогу забезпечити органи місцевого самоврядування власним фінансовим ресурсом, який можна використати для самостійно визначених потреб. Сільські, селищні, міські ради, їхні виконавчі органи, посадові особи місцевого самоврядування будуть зацікавлені в підвищенні ринкової вартості об'єктів нерухомості, розташованих на відповідній території. А це можна зробити за рахунок покращення привабливості населених пунктів як місця проживання та ведення господарської діяльності. Тобто їм слід ефективно вирішувати широке коло питань у галузях комунального господарства, освіти, культури, охорони здоров'я тощо, віднесених до відання місцевого самоврядування. Таким чином, очікуваний закон спонукатиме органи державної влади до таких рішень i дій, які насправді відповідають інтересам громад.

3.2 Резерви підвищення ефективності процесу оподаткування місцевими податками і зборами

Аналіз проблем місцевих бюджетів України, а також теорії та практики побудови багаторівневих бюджетних систем у країнах з ринковою економікою дозволяє зробити висновок, що існуюча система формування місцевих бюджетів має ряд серйозних недоліків:

висока ступінь концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань;

регулюючі доходи відіграють домінуючу роль у структурі надходжень до регіональних і місцевих бюджетів, в той час як частка закріплених за територіями податкових платежів низька;

практично щорічна зміна видів податків, що зараховуються до місцевих бюджетів;

відсутність єдиних та досить стабільних нормативів (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів;

відсутність єдиних правил ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також науково обґрунтованої методики міжрегіонального перерозподілу доходів.

Сьогодні найбільш проблемним є питання взаємовідносин між бюджетами різних рівнів з приводу розподілу між ними доходів і видатків. Як показали результати досліджень, нині діючий бюджетний механізм, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань від регулюючих податків і зборів та суми дотацій, призводить до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня. Це, в свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що тягне за собою погіршення стану соціально-економічного розвитку.

Розглянемо в цьому зв'язку три найбільших джерела доходів - ПДВ, податок на прибуток підприємств і прибутковий податок з громадян.

Частка ПДВ у доходах бюджету м. Славутича становила у 2004 році 26,09 відс. Таким чином, закріплення ПДВ за державним бюджетом не могло негативно не позначатися на формуванні доходної частини місцевих бюджетів. Очевидно, що ПДВ (як і акцизний збір) не можна “прив'язувати” до конкретної території за принципом: де стягується більше податку в розрахунку на 1 жителя, там населення має право і на більші бюджетні витрати. Відомо, що ПДВ виплачується підприємствами, хоча його тягар, врешті-решт, несуть громадяни, які є “замикаючими” споживачами продукції та послуг. В тому і полягає специфіка діяння ПДВ, обчислюваного за прийнятим у Європі кредитним методом (шляхом вирахування з податку на продажі податку на купівлі), що, мобілізуючи до бюджету відповідні суми коштів, він розподіляється по ланцюгу платників пропорційно вартості, доданій ними до кінцевого продукту. Тому, щоб визначити величину податкового тиску даного обов'язкового платежу на доходи жителів даної території, необхідно провести спеціальні розрахунки, вірогідність яких забезпечити досить складно. Так, наприклад, у Німеччині надходження від ПДВ розподіляється не за принципом джерела (тобто не за місцем виплати податку), а в основному (на 75 відс.) залежно від чисельності жителів (тобто в розрахунку на душу населення).

Дещо інша ситуація спостерігається з прибутковим податком з громадян. З прийняттям Закону “Про державний бюджет України на 2003 рік” прибутковий податок з громадян стовідсотково зараховується до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Проте для бюджету м. Славутич він залишився регулюючим з нормативом відрахувань до вищестоящого бюджету - 30 відс. Але слід зазначити, що зв'язок між сумами, сплачуваними платниками прибуткового податку, і доходами, закріплюваними за відповідними територіальними бюджетами, можна визнати досить очевидним. Дійсно: чим більше сплачують громадяни, що проживають на даній території, з власних доходів на користь держави, тим більш суми благ у вигляді державного фінансування систем соціального захисту населення, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, інфраструктуру тощо вони як жителі мають право одержати. Тут також діє позитивний психологічний ефект, який полягає в тому, що населення знає, що внесений ним податок спрямовується на задоволення його ж потреб. Тому, на мій погляд, прибутковий податок має все ж таки стовідсотково зараховуватись до всіх місцевих бюджетів.

Нарешті, проміжне положення займає податок на прибуток підприємств. Його зв'язок з доходами відповідних територіальних бюджетів не можна визнати, з одного боку, таким самим тісним, як у випадку з прибутковим податком громадян, і з другого - таким віддаленим, як у випадку з ПДВ. Справа в тому, що розподіл підприємств - платників податку то території держави визначається особливими факторами (наприклад, політикою розміщення продуктивних сил, близькістю джерел сировини та енергії, наявністю комунікацій тощо). Тому, якщо на даній території одержують більше прибутку і податку на прибуток у розрахунку на душу населення, то це ще не означає, що такі високі доходи є виключно його заслугою, яка повинна винагороджуватися відповідною підтримкою у вигляді державного фінансування. Проте, оскільки при міжтериторіальному розподілі податку на прибуток неможливо врахувати вплив факторів, які визначають особливості регіонального розподілу бізнесу, то на практиці можна застосовувати підхід, який ґрунтується на принципі територіальної структури новоствореної вартості (що ще простіше) структури заробітної плати.

Окремої уваги заслуговують місцеві податки і збори. Як показали результати досліджень, місцеві платежі не відіграють будь-якого суттєвого значення у формуванні дохідної частини місцевих бюджетів. Так, питома вага цих податків у загальній структурі доходів бюджету м.Славутич незначна, і складає тільки 1,86 відс. П'ятирічна практика стягнення місцевих податків засвідчує, що найбільш перспективними видами з точку зору можливостей впровадження і за обсягами є комунальний податок, ринковий збір, збір за парковку автомобілів, збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі. Можливості, закладені в інших платежах (зокрема, наявність потенційних платників і об'єктів оподаткування), на жаль, при даних економічних умовах, досить невеликі. Це стосується таких податків і зборів, як збір з власників собак, збір за виграш на бігах, збір за участь у бігах на іподромі та деяких інших. Але звернімо увагу на такі особливості. Приміром, плата за землю - загальнодержавний податок, але ж він повністю зараховується до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя (норматив відрахувань від цього податку до бюджету м.Славутич складає 70 відс., а його частка у загальній структурі доходів - 14,8 відс.). Тому доречнішим було б віднести цей податок до переліку місцевих. А оскільки м.Славутич є здебільшого агропромисловим, зарахування плати за землю у повному обсязі (100 відс.) до бюджету району дало б можливість підвищувати родючість ґрунту, більш раціонально використовувати земельні ресурси, займатися веденням кадастру, землевпорядкуванням, розвитком інфраструктури населених пунктів. Цей перелік могли поповнити і деякі ресурсні платежі (плата за спецвикористовування надр, лісових і водних ресурсів), які лише частково находять до місцевих бюджетів, хоча вони мали б повністю справлятися за територіальною ознакою під контролем відповідних державних органів.

Слід зазначити, що сьогодні триває активна робота із удосконалення чинного законодавства щодо місцевих податків і зборів. За умови впровадження нових і ліквідації існуючих малоефективних платежів у розрахунку на рік (за підрахунками Державної Податкової Адміністрації) можна було б досягти подвійного приросту їх надходжень. Йдеться про скасування зборів за право кіно- і телезйомок, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі, збору за утримання собак і впровадження нових зборів, зокрема, за здійснення міжнародного туризму; за надання у користування земельних ділянок для будівництва об'єктів виробничого і невиробничого призначення, індивідуального житла та гаражів у населених пунктів; за право розміщення офісів суб'єктів підприємницької діяльності у центральній частині населеного пункту та у будівлях, що мають історико-архитектурну цінність, тощо.

Звичайно, це не просте питання. Кілька разів його розглядав парламент, узгоджував із зацікавленими міністерствами, аналізувалися альтернативні варіанти і обговорювалися з представниками асоціації міст. Паралельно законопроект кілька разів розглядався в Кабінеті Міністрів і на засіданнях відповідних комітетів Верховної Ради. Як відомо, в Україні налічується понад 11 тисяч органів місцевого самоврядування та їх виконавчих відділів, які теж відстоюють проблеми щодо зміцнення доходної бази бюджетів, і це зумовлює складність прийняття оптимального, зваженого і взаємоузгодженого законопроекту. Проте є надія - виходячи із загальнодержавних інтересів, рано чи пізно він буде прийнятий.

Незважаючи на велике різноманіття місцевих податків у розвинутих країнах вирішальне фіскальне значення (насамперед, на муніципальному рівні) мають тільки деякі з них, і в першу чергу - помайнові. У це не дивно, оскільки оподаткування майна гарантує стабільне надходження доходів до бюджету. Крім того, податок на майно, використовуючись для фінансування державних послуг у конкретному регіоні, врешті-решт сприяє підвищенню ринкової вартості цього майна. Тим самим він забезпечує взаємозв'язок між сплаченими податками і одержаними благами, що є важливим принципом організації ефективної системи оподаткування. Нарешті, до позитивних рис даного податку слід віднести те, що нерухомість не може бути переміщена, а тому, як правило, можливі міжрегіональні відмінності в його ставках не викликають небажаних наслідків. Разом з тим організувати ефективне помайнове оподаткування непросто. При цьому неминуче виникають технічно складні проблеми повного охоплення об'єктів оподаткування, точної оцінки їх вартості та дійового механізму стягнення податків. Крім того, слід враховувати, що за свідченням американських вчених, податок майно не користується популярністю, оскільки ним оподатковується така форма матеріальних цінностей, яку можна приховати.

В Україні ситуація ускладнюється слабкою розвиненістю ринку нерухомості, відсутністю, необхідних інформаційно-довідкових систем, які б характеризували оподатковуване майно, відсутністю досвіду оцінки і переоцінки вартості об'єктів, високими темпами інфляції та іншими факторами. Все ж таки майно є найперспективнішим об'єктом для розвитку місцевого оподаткування.

Помайнове оподаткування в нашій державі ще не введене, хоча Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про систему оподаткування “ №77/97 від 19 лютого 1997 року передбачає серед загальнодержавних податок на нерухоме майно (нерухомість). Податок на нерухоме майно в новій редакції Закону об'єднав два податки із старої статті - податок на майно підприємств і податок на нерухоме майно громадян. Відповідний проект Закону підготовлений та перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

Згідно вищезазначеного проекту оподаткуванню підлягають будівлі (житлові будинки або їх частини, садові будиночки, дачі, гаражі, квартири, тобто нерухомість, яка використовується в інших, ніж підприємницькі, цілях) та споруди (об'єкти першої групи основних фондів (Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”). Ставки оподаткування встановлюються органом місцевого самоврядування при затвердженні бюджету на наступний рік - складають не менше 1 відс. і не вище 3 відс. до бази оподаткування.

Податок на майно стягується, виходячи з економічного стану власності, а не з величини одержуваного доходу. Податок на майно сплачується у грошовій формі, тому можуть виникнути ускладнення у тих платників, які володіють значним майном, але не мають достатніх поточних доходів. До цих платників належать пенсіонери та інші особи з фіксованими доходами. Тому повинні бути передбачені податкові привілеї для окремих соціальних груп із метою їх захисту від податкового перевантаження. Система податкових привілеїв звичайно називається системою запобіжників. Суть одного з них полягає в “пороговому підході”, при якому податковий тягар визначається у вигляді фіксованого відсотка від доходу сім'ї. При цьому будь-який податок, що перевищує вказану частку доходу, вважається “надлишковим” і служить основою для надання пільг. Та частка доходу, яка вважається прийнятним податковим тягарем, і є пороговим рівнем.

Викладені вище принципи вирахування і стягнення податку на нерухоме майно необхідно враховувати при впроваджені цього податку в Україні. Перші кроки в цьому напрямку вже робляться. Так, проектом закону про податок на нерухоме майно громадян передбачається, що в містах оподаткуванню не підлягає 21 кв. метр загальної площі на кожного члена сім'ї плюс 10 кв. метрів на сім'ю. Не оподатковується до 80 кв. метрів загальної площі житла, що перебуває у власності одного чи двох непрацюючих пенсіонерів.

Для сіл і селищ з кількістю населення до 50 тис. норми неоподатковуваної площі збільшені для кожного члена сім'ї до 40 кв. метрів плюс 10 кв. метрів на сім'ю. Для одиноких непрацездатних пенсіонерів у таких населених пунктах неоподатковувана база становить до 120 кв. метрів загальної площі будівлі.

Крім того, за прикладом розвинутих країн, податку на нерухоме майно доцільно надати статусу місцевого, який би надходив тільки до регіональних і місцевих бюджетів.

Одним із додаткових джерел доходів органів місцевого самоврядування міг би стати випуск облігацій. Світова практика доводить, що доцільно використовувати подібне джерело у випадках, коли існують потенційні можливості використання такого виду доходів для фінансування видатків на капітальні вкладення.

З метою вивільнення коштів із місцевого бюджету на дотації житлово-комунальному господарству, можливим було б застосування місцевими органами влади концесій - контрактів про надання суспільних послуг з умовами про інвестування капіталу. При цьому місцевим органам влади можна передати право встановлювати і збирати плату за користування або мито, оплачені за послуги. Оскільки договори про концесію охоплюють дуже тривалі періоди (що найбільше 35 років), потрібне чітке регулювання щодо якості надання послуг і договір про закінчення двох контрактів.

Найкращі приклади концесій - це підприємства інфраструктури (зокрема готелі) та комунікаційні споруди. Коли уряд має право і повноваження забезпечити послугами, але йому часто бракує фінансових ресурсів для капіталовкладень та надання послуг, як-от у секторі водопостачання або утилізації відходів, тоді підписують договори про концесію. Таким способом переваги ефективних прибуткових організацій вдається поєднати з державною відповідальністю за надання послуг.

Для стимулювання місцевих органів влади стосовно поновлення частин своїх бюджетів та проведення активної інвестиційної діяльності на місцях вже сьогодні повинні бути переглянуті відповідні статті законів, що регламентують правила формування та виконання місцевих бюджетів, деякі з них не відповідають принципам самостійності та фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Торкаючись теми недосконалого законодавства, слід зазначити, що, наприклад, статтею 62 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Це зрозуміло, забезпечення вище мінімального рівня - справа самих органів місцевого самоврядування. Проте далі читаємо: “У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет “. Справедливо, якщо сказане стосувалося б дотацій, до отримання яких регіони не докладають надмірних зусиль. А в даному разі будь-яка ініціатива регіонів щодо збільшення податкових надходжень, а значить, і забезпечення населення суспільними благами вище мінімального рівня каратиметься відповідними вилученням фінансових коштів. Тоді постає запитання: за рахунок чого здійснювати розвиток? Звичайно ж не за рахунок місцевих податків і зборів, що забезпечують лише мізерну частину потреби.

Також необхідно звернути увагу на інфляційні процеси. Доходи бюджету надходять з урахуванням інфляційного фактору, а видатки здійснюються згідно із запланованими обсягами. Зважаючи на це, необхідно коригувати обсяги видатків з поправкою на інфляцію. Через те, що це не завжди робиться, у розпорядників бюджетних коштів можуть утворюватись так звані надлишки коштів, які можуть ними використовуватись не за призначенням. А це створює можливості для зловживань з боку апарату управління на місцевому рівні.

Важливо зазначити, що реформування системи формування місцевих бюджетів повинно ґрунтуватись лише на тих заходах, які б заохотили місцеві органи влади до пропорційного виконання як державного, так і місцевих бюджетів. Тільки такі заходи дадуть ефект. Одним із таких методів могло б бути запровадження порядку здійснення видатків державного бюджету шляхом використання поточних надходжень у регіонах для здійснення поточних видатків державного бюджету. Інакше кажучи, для виконання функцій органів влади України слід залишати у регіонах певну частку коштів державного бюджету без їх спрямування до центру та у зворотному напрямі. Реалізація запропонованого методу дасть змогу вдосконалити діючу систему здійснення видатків державного бюджету, підвищити оперативність і ефективність управління наявними фінансовими ресурсами держави та зацікавити місцевих керівників у збільшенні надходжень до державного бюджету. Особливе значення цей підхід матиме для фінансування соціальних потреб, оскільки буде усунуто різницю у відповідальності місцевого керівництва за виконання фінансового плану органів управління держави та місцевих органів. Стосовно відповідальності органів влади перед громадянами акцент буде зміщено у регіони, що відповідає елементарній логіці.

Формування регіонального бюджету на основі зазначеного принципу тісніше пов'яже його з результатами економічного розвитку регіону, дозволить вже на етапі бюджетного планування співставляти розмір територіальних доходів із доходами регіонального бюджету, планувати видатки бюджету, визначати напрямки виявлення резервів в регіональній економіці. Підвищаться зацікавленість і відповідальність місцевих органів влади за кінцеві результати економічного розвитку території.

У ході перебудови механізму формування бюджетів повинна бути вирішена низка питань, в тому числі і такі: яка частка бюджетних доходів повинна спрямовуватись до державного бюджету, яка залишатись на місцях; у зв'язку з цим - яким повинен бути норматив відрахувань від територіальних бюджетних доходів (що знайде своє відображення у нормах відрахувань від загальнодержавних податків і зборів). З цього приводу можливі наступні варіанти.

1. Норматив відрахувань у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів встановлюється для регіонального бюджету, а частина коштів, що залишилась, спрямовується до вищестоящих бюджетів.

2. За встановленими нормативами у відсотках від загальної суми територіальних бюджетних доходів кошти спрямовуються до вищестоящих бюджетів, а частина коштів, що залишилась - до місцевих бюджетів.

3. Для вищестоящих бюджетів встановлюється фіксований норматив (у грошових одиницях) коштів, що перераховується до цих бюджетів, всі інші кошти спрямовуються до місцевих бюджетів.

Взагалі, для підвищення відповідальності і зацікавленості нижчестоящих регіонів у кінцевих результатах їхньої діяльності більш прийнятні другий та третій варіанти, коли регіональні бюджети будуть формуватись на основі залишкового принципу територіальних бюджетних доходів після внесення у вищестоящі бюджети сум у вигляді своєрідного податку з території.

Третій варіант цікавий не тільки для нижчестоящих регіонів, яким він дає максимальні можливості для виявлення внутрішньорегіональних резервів, але й для вищестоящих, так як фіксований норматив забезпечує гарантованими обсягами коштів їх бюджети. Можливі і модифікації цих варіантів.

Необхідно також визначити, єдиний чи диференційовані нормативи слід застосовувати. Якщо встановити єдиний для всіх регіонів норматив формування бюджетів, то в зв'язку з річними рівнями економічного і соціального розвитку в деяких регіонах бюджет, сформованих по зазначеному нормативу, буде менше досягнутого, а в деяких - більше. Для усунення цих протиріч є декілька шляхів.

Можливе виділення із вищестоящих бюджетів дотацій і субвенцій тим регіонам, в бюджеті яких буде недостатньо коштів для фінансового забезпечення нормативів забезпеченості.

Для регулювання місцевих бюджетів повинен бути створений фонд міжтериторіального фінансового вирівнювання.

При реформуванні бюджетного механізму доцільно було б місцевий бюджет поділити на поточний і бюджет розвитку. При побудові поточного бюджету необхідно в його основу покласти наступні принципи: забезпечення достатнього рівня розвитку регіону, міста, селища, села; стабільність надходження коштів; пріоритетний розвиток соціально-культурної сфери; наукову обґрунтованість розмірів видатків; обов'язковий характер виконання поточного бюджету.

Виходячи з цього, поточний бюджет може мати таку структуру (рис3.1)

Поточний бюджет

Доходи

Витрати

Рис. 3.1 Структура поточного бюджету

Цей розподіл обумовлений тим, що поточні видатки потребують негайного та своєчасного фінансування. Таке фінансування може забезпечити лише наявність відносно стабільних джерел доходів. До таких джерел можна віднести ресурсні платежі, податок на доходи фізичних осіб, податки на власність, неподаткові надходження, субсидії, субвенції, дотації.

Бюджет розвитку повинен фінансувати розширене відтворення усіх сфер діяльності на місцевому рівні. Його бюджетні пріоритети можуть змінюватись в залежності від того, як виконується поточний бюджет.

Основними принципами бюджету розвитку є: тісний зв'язок з поточним бюджетом; зміна бюджетних пріоритетів; виконання в міру надходження коштів.

Співвідношення між поточним бюджетом і бюджетом розвитку нестабільне і залежатиме від досягнутого рівня економічного і соціального розвитку регіону і перспектив на майбутнє.

Для фінансування капітальних витрат, тобто бюджету розвитку, можна в свою чергу, використовувати менш стабільні джерела доходів (рис. 3.2) .

Важливо, щоб за рахунок власних податкових джерел поточного бюджету місцеві органи влади могли фінансувати 60-80 відс. своїх потреб. В цьому разі їхня залежність від рішень вищестоящих органів влади стосовно дохідної частини місцевих бюджетів буде мінімальною.

Бюджет розвитку.

Доходи

Видатки

Рис. 3.2 Структура бюджету розвитку

Що ж стосується бюджету розвитку, то, на мою думку, наповнення його дохідної частини має відбуватись в значній мірі за рахунок активної державної підтримки у вигляді дотацій на інвестиційні цілі. У цьому випадку природньо постає запитання: де держава візьме кошти на відповідні цілі?

Вихід із даної ситуації можливий лише при активному втручанні держави в економіку, що базується на активній бюджетній політиці.

Оскільки основні чинники кризи США у 1929-1933 рр. та основні чинники кризи України у 1991-2004 рр. майже однакові, то нам мають бути цікавими ті рекомендації економічної науки, за допомогою яких США ( і не тільки вони ) виходили з кризи. А запровадили вони економічну теорію Кейнса, яка передбачала активну стабілізаційну політику - втручання держави в економіку:

Створення корпорації по страхуванню заощаджень населення.

Державне регулювання ринку цінних паперів. Зупинення спекулятивних процесів (доходність цінних паперів становила 0,6-0,8 відс.).

Встановлення процентних ставок під кредити у виробництво: у 1934р. - 0 відс., 1935-1940 рр. - 0,8 відс. У 1941-1942 рр. - 0,6 відс.

Зростання заробітної плати і фіксацію цін у бізнесі.

Протекціонізм (політику високих тарифів з метою недопущення іноземних товарів на ринок США, дотацію фермерів, квоти).

Збільшення дефіциту бюджету з метою інвестування виробництва за тезою Кейнса: дефіцит бюджету має зростати, коли не буде досягнута повна зайнятість (дефіцит бюджету США у 1939 р. - 4,8 млрд. дол., у 1943 р. - 55 млрд. дол.)

Скорочення податків і збільшення державних витрат з метою зменшення безробіття.

Збільшення маси грошей (М₁) у 1939р. в 1,73 рази по відношенню до 1933 року.

Слід відзначити, що кожному етапу розвитку в США було своє відношення до бюджетного дефіциту та державного боргу.

У кризові та повоєнні періоди зростання дефіциту бюджету вважається нормальним і навіть необхідним кроком. В усталеному, врівноваженому економічному стані зусилля уряду спрямовуються на зменшення дефіциту бюджету.

Зрештою, як писав М. Портер: “багатьом країнам вдалося швидкими темпами підняти рівень життя, не дивлячись на бюджетний дефіцит (Японія, Південна Корея, Італія), падіння курсу валюти (Німеччина, Швейцарія), високі процентні ставки (Італія, Південна Корея). В економічній науці добре відоме неприємне для прибічників монетаризму висловлювання відомих економістів - лауреатів Нобелівської премії Т. Сарджента та Н. Уоллеса про те, що покриття бюджетного дефіциту за допомогою збільшення боргу може мати в довгостроковій перспективі більші інфляційні наслідки, ніж покриття бюджетного дефіциту за рахунок випуску грошей.

На жаль, у нашому суспільстві, відстоюються лише монетаристські цінності і нехтуються рекомендації інших економічних теорій та майже зовсім не враховується особливості перехідної економіки, усвідомити цей очевидний висновок Сарджента-Уоллеса не так вже й просто.

Внаслідок цього Уряду для погашення дефіциту бюджету вдалося створити фінансову піраміду через продаж цінних паперів з надзвичайно високою прибутковістю (в 100 разів більшою за прибутковість цінних паперів США при виході з кризи), яка себе не виправдала і створила загрозу додаткового фінансового краху в Україні.

Викладене вище дає підстави зробити висновок, що активна державна підтримка інвестиційної діяльності місцевих органів влади, здійснювана шляхом надання відповідних дотацій місцевим бюджетам (зокрема, бюджетам розвитку), фінансованих за рахунок створення державного дефіциту є одним із головних засобів радикального зростання виробництва в Україні. А це в свою чергу створить передумови для вирішення проблеми наповнення дохідної частини місцевих бюджетів, що потягне за собою вирішення багатьох соціальних проблем нашого суспільства в цілому.

Проблеми місцевих фінансів накопичувались десятиріччями; на сьогоднішній день вони перетворились у великий клубок протиріч і невирішених питань при досить значному нестатку фінансових ресурсів як у центрі, так і на місцях. Тому зі всією гостротою постало питання про необхідність проведення реформи місцевих фінансів, яка повинна супроводжуватись законодавчим закріпленням прав, повноважень і обов'язків місцевих адміністрацій.

Звичайно, бюджетна реформа не вирішить всіх питань, але проблема ефективного витрачання коштів та зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів - за нею.

Висновки

Ситуація, яка склалася нині в економічному розвитку нашої держави, свідчить про те, що централізація в управлінні країною та її економікою безперспективна. Без децентралізації функцій у розвитку економіки регіон не може забезпечити налагодження взаємозв'язків територіальних інтересів із загальнодержавними. Кожний регіон, враховуючи власні економічні та соціальні потреби, визначає свою участь у спільному з іншими регіонами розв'язанні міжрегіональних проблем. Інакше неможливий міжрегіональний обмін фінансовими й матеріально-технічними ресурсами.

Аналогічне становище складається у межах регіону, коли органи самоврядування акумулюють виробничі й економічні можливості низки підприємств для розв'язання загальнорегіональних проблем, виступаючи при цьому не лише як адміністративні органи, а й як економічний партнер. Проте чітко не визначена компетенція кожного адміністративно-територіального утворення не забезпечує реального самоврядування на всіх рівнях ієрархічної системи управління господарством держави.