Размещено на http://www.allbest.ru/

План

• Введение
• 1. расчет потребности в бюджетных средствах образовательного учреждения
• 1.1 Бюджетная смета, расчет потребности в бюджетных средствах
• 1.2 Потребности в бюджетных средствах общеобразовательной школы
• 2. Проблемы финансирования проведения единого государственного экзамена
• 2.1 Источники финансирования ЕГЭ в период эксперимента
• 2.2 Реализация принципа самостоятельности при финансировании ЕГЭ
• 2.3 Реализация принципа подведомственности при правовом регулировании финансово-экономического обеспечения ЕГЭ
• 3. Развитие финансирования общеобразовательных учреждений
• 3.1 Понятие норматива бюджетного финансирования
• 3.2 Структура норматива бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений
• 3.3 Федеральный, региональные и местные нормативы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений
• Заключение
• Библиографический список
• Введение
• Финансирование ? обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на осуществление определенной деятельности. В нашем случае ? на осуществление образовательного процесса, т.е. на реализацию одной или нескольких образовательных программ и/или содержание (воспитание) обучающихся, воспитанников. Финансирование предполагает:
• - целевое использование средств ? расходование средств на установленные заранее определенные цели;
• - безвозвратность ? предоставленные образовательным учреждениям средства ими непосредственно не возвращаются, не возмещаются.
• В «классическом» понятии финансирование определяется как «обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на развитие народного хозяйства».
• Деятельность образовательного учреждения финансируется в соответствии с законодательством РФ и на основе федеральных нормативов, образовательные учреждения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе.
• Финансирование общеобразовательных учреждений теперь отнесено к ответственности субъектов Российской Федерации, то есть органов государственной власти, которые в своих бюджетах должны предусматривать субвенции органам местного самоуправления в размере, необходимом для организации учебного процесса, включая оплату труда работников муниципальных образовательных учреждений, расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.
• Актуальность выбранной темы заключается в том, что на современном этапе общественного развития образование превращается в одну из самых обширных и важных сфер человеческой деятельности, которая теснейшим образом переплетена со всеми другими областями общественной жизни. Способность системы образования удовлетворять потребности личности и общества в высококачественных образовательных услугах определяет перспективы экономического и духовного развития страны.
• Приоритетом развития сферы образования является обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения независимо от места проживания, уровня социально-экономического развития территорий, доходов семьи. В то же время необходимой предпосылкой общедоступности качественного среднего образования является полноценное развитие дошкольников. К 2007 году перевод системы общего образования на нормативное подушевое финансирование должен быть завершен. В соответствии с разграничением полномочий органов власти, значения и порядок расчета нормативов на реализацию программ общего образования определяется законом субъекта федерации. В помощь регионам Федеральным агентством по образованию РФ подготовлены соответствующие рекомендации.
• Цель данной работы: проанализировать финансирование общеобразовательных учреждений.
• Задачи:
• ? рассмотреть проблемы финансирования проведения единого государственного экзамена;
• ? развитие финансирования общеобразовательных учреждений.
• Объектом исследования является финнасирование эксперимента ЕГЭ.
• Предметом исследования являются финансы общеобразовательных учреждений Российской Федерации.


1. расчет потребности в бюджетных средствах образовательного учреждения

1.1 Бюджетная смета, расчет потребности в бюджетных средствах

По определению смета образовательного учреждения ? это основной плановый документ для финансирования учреждений; определяет объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Существует также смета затрат на производство (строительство, отдельное мероприятие и т д.), которая также представляет собой план затрат на производство (в целом или на отдельный вид производства). Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками: [5]

- плановый документ;

- отражает свод затрат на определенный вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;

- составляется на определенный временной период (год, время производства, время проведения мероприятия и т п.);

- не определяет источники погашения планируемых затрат.

Действующее законодательство, используя понятие сметы, также исходит из того, что смета отражает плановую (запланированную) величину затрат на осуществление определенной деятельности. В частности:

- «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете» (статья 298, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации);

- «Подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации, и в смете» (статья 743, пункт 1, Гражданский кодекс Российской Федерации).

Тем не менее, для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т.е. документа, отражающего не только расходы образовательного учреждения, но и получаемые им доходы. «Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных организациях» (статья 43, пункт 1, Закон Российской Федерации «Об образовании» (ред. от 22.08.2004)). Это же положение, правда достаточно своеобразно, подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (статья 3, пункт 1, Закон Российской Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Отсюда следует, что баланс и смета являются взаимозаменяемыми документами, т.е. в определенном смысле эквивалентны друг другу. Поэтому возьмем на себя смелость сделать утверждение о том, что смета ? это баланс, составляемый для планирования расходов по одному источнику дохода (государственному бюджету например), поэтому говорить о «смете доходов и расходов» означает говорить о балансе. Баланс в таком случае ? свод смет расходов по всем источникам доходов. Поэтому в условиях множественности источников (каналов) поступления средств образовательному учреждению следует формировать все-таки баланс доходов и расходов. Да и «по жизни» это верно, поскольку для работы важно знать, сколько средств и откуда планируется получить и на что эти средства можно израсходовать. При этом следует учесть два обстоятельства: [5]

- в соответствии с требованиями бюджетного законодательства бюджетные средства расходуются по смете, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств. Поэтому составление бюджетной сметы необходимо;

- бюджетные средства не должны «смешиваться» с внебюджетными, поэтому в балансе внебюджетные средства должны быть отделены от бюджетных.

Следует добавить, что понятие «смета» широко используется в практике работы (особенно ? бюджетных учреждений), но законодательно нигде не определено. Можно предложить определение сметы как росписи расходов по статьям классификации.

С другой стороны, смета является и плановым документом для главного распорядителя бюджетных средств (который эту смету утвердил). Это означает, что и финансирование должно осуществляться в соответствии со сметными назначениями в каждом квартале. Следовательно, утверждая смету, распорядитель берет на себя обязательства по обеспечению образовательного учреждения средствами по определенному графику и в определенных объемах.

Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.

Потребность в бюджетном финансировании системы образовательного учреждения базируется на трех основных количественных параметрах: [8]

- численности учащихся (по соответствующим уровням обучения);

- сроках и условиях обучения (по соответствующим уровням);

- материальной базе обучения.

В принципе, указанные параметры в пояснениях не нуждаются. Понятно, что для обучения разного количества учащихся требуются соответственно и разные затраты, точно так же, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но разное время и разным дисциплинам. Материальная база в общем случае является элементом постоянным ? что есть, то и есть. Причем обычно независимо от численности учащихся. Когда-то построенная школа (или училище) продолжает использоваться для учебных целей, а численность учащихся, например, по естественным причинам снизилась.

Технически расчет потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя основными путями:

Сводом расчетов потребности в средствах, проведенных непосредственно образовательными учреждениями. Это процесс достаточно трудоемкий, требует большой работы по сбору и обработке экономической информации. Как и всякая сводная работа, приводит к большому количеству ошибок, дополнительных уточнений, согласований и т.п. В практической работе применяется при стабильной по срокам и условиям процедуре составления проекта бюджета и при наличии достаточного ресурса времени. Использовался в условиях плановой экономики, а также применяется сейчас в качестве элемента сбора экономической информации на уровне органов управления образованием.

Расчетом потребности в средствах, проводимым органом управления образованием соответствующего уровня. Условием проведения такого расчета является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. То и другое в необходимых объемах в органах управления имеется, может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большей оперативностью, возможностью проведения расчетов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей, единым подходом к совокупности образовательных учреждений и, как результат, меньшей индивидуализацией расчетов и т.д. Но именно поэтому он же отличается и «усредненностью» подхода, что требует ввода значительного количества поправок. А это уже становится сопоставимым по трудозатратам с первым подходом. Просто меняется место проведения расчетов. Этот вариант используется в практике расчетов (в частности ? Федеральным агентством по образованию РФ). [5]

Оба эти пути требуют методической основы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне отрасли (министерства). Расчет на уровне образовательного учреждения более точен, но в масштабах всей страны требует значительных затрат времени и средств. Добавим, однако, что никто подобных затрат не оценивал и экономию на централизации расчета потребности не рассчитывал.

Основные исходные данные для расчета потребности в средствах: [19]

- контингент студентов, учащихся, воспитанников;

- нормативы социального и материального обеспечения студентов, учащихся, воспитанников;

- материальная база образовательных учреждений -- кубатура зданий, занимаемые площади, приборы и оборудование, используемые в образовательном процессе;

- другие необходимые показатели.

Источниками для получения этих данных являются формы статистического наблюдения, нормативные документы, данные бухгалтерской отчетности.

Графически общая схема расчета представлена на рис. 1.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Исходными параметрами любого расчета потребности в средствах являются показатели контингента учащихся (студентов, воспитанников, слушателей и т.д.) ? фактические, плановые, прогнозные (в зависимости от того, какая именно потребность рассчитывается).

Исходя из контингента, рассчитывается количество должностей преподавателей, необходимых для обучения имеющегося (прогнозируемого) контингента студентов, учащихся, воспитанников. Расчет производится, исходя из установленных соотношений (количество студентов на 1 преподавателя, количество педагогов на 1 класс-комплект ? класс заданной численности учащихся, количество воспитателей на группу и т.д.) Определяется количество вспомогательного и обслуживающего персонала (имеются типовые штаты для отдельных типов образовательных учреждений в части такого персонала, рассчитывается количество учебно-вспомогательного персонала как процент от численности преподавателей). Количество персонала, необходимого для обслуживания образовательного учреждения, определяется на основе норм зон обслуживания ? площадей помещений для уборки, мест в гардеробах, коммуникаций, электроустановок и т.п. Процесс этот очень трудоемок, его итогом является выверенное штатное расписание конкретного образовательного учреждения. [19]

На основе действующей системы оплаты труда, принятой для работников сферы образования, определяются размеры должностных окладов, надбавок, доплат и прочего для всех категорий работников. Это, пожалуй, самая сложная часть финансовых расчетов, поскольку она касается размеров заработной платы каждого конкретного человека. Чем точнее будет проведен расчет на данном этапе, тем меньше будет вопросов и неясностей в течение года. Сумма всех «заработных плат» по штатному расписанию даст размер общего фонда заработной платы по образовательному учреждению.

Средства, необходимые для социального и материального обеспечения учащихся, воспитанников и работников учебных заведений, определяются исходя из численности различных категорий учащихся (дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, учащиеся на полном государственном обеспечении и т.д.), работников и установленных нормативов их соответствующего обеспечения питанием, одеждой и др.

В качестве примера рассмотрим расчет потребности в бюджетных средствах общеобразовательной школы.

1.2 Потребности в бюджетных средствах общеобразовательной школы

Потребность в бюджетных средствах общеобразовательной школы определяется, в принципе, исходя из контингента учащихся, но в расчете на так называемый «класс-комплект», т.е. класс определенной численности. Связано это с тем, что обучение в школе осуществляется по классам. Можно обсудить вопрос о том, почему аналогичный порядок не применяется в высших учебных заведениях. [20]

1. Количество классов в школе формируется исходя из предельной наполняемости класса учениками. В настоящее время этот показатель установлен на уровне 25 человек⁷. На практике количество реальных классов определяется исходя из возможностей образовательного учреждения. Если позволяют помещения и бюджетные ассигнования, то при превышении нормативной численности учащихся создают 2 и более классов. В противном случае увеличивают численность учащихся в одном классе Общего правила тут нет.

2. Классы группируются по установленной предельной нагрузке на учащегося в неделю.

где п ? количество вузов; F_inorm ? нормативный фонд заработной платы i-го вуза; F₀ ? выделенный объем финансирования заработной платы всех вузов.

Пункт 26 «Типового положения об общеобразовательном учреждении», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г № 196 (наполняемость классов и групп продленного дня общеобразовательного учреждения устанавливается в количестве 25 обучающихся).

Класс	Количество учебных часов в неделю
1-3 5 6 7 8-9 10-11	22 28 29 31 32 36

3. Норма установленной учебной нагрузки учителя в неделю: [20]

1?3 классы ? 20 часов в неделю; остальные классы -- 18 часов в неделю.

4. Общее число учительских ставок (т.е. необходимое для обучения данного количества учащихся соответствующих классов рабочих мест учителей) определяется отдельно по классам.

5. На основе тарифного списка, в котором каждый учитель решением тарифной комиссии отнесен к конкретному разряду. Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, по классам определяется фонд заработной платы.

6. Отдельно определяется фонд заработной платы остальных категорий работников учебного заведения, в том числе:

- воспитателей групп продленного дня;

- педагогов дополнительного образования (руководителей кружков, секций и т.п.);

- педагогического персонала для обучения детей на дому;

- административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала. Эти категории работников определяются исходя из индивидуальных особенностей конкретных учебных заведений: местоположения, общей численности учащихся, материальной базы и т.п. Конкретные рекомендации/требования можно узнать в специальной литературе и справочниках, в том числе предлагающей типовые штаты учебного заведения.

7. Полученный в результате расчетов суммарный объем заработной платы увеличивается на:

- надтарифный фонд, определяемый процентом от фонда заработной платы и составляющий для школ 25%;

- региональные доплаты, районные коэффициенты.

Начисления на заработную плату рассчитываются исходя из действующих ставок отчислений во внебюджетные фонды: Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования граждан. Они составляли для штатных работников 38,8%, для работающих по договору -- 35,2%. В настоящее время в связи с введением в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации начисления заменены единым социальным налогом, составляющим 35,6% (глава 24, статья 241 Налогового кодекса. Там же -- шкала налога). [19]

Расчет средств на приобретение предметов снабжения и расходных материалов:

10. Трансферты населению:

- выплата компенсации педагогическим работникам на приобретение книгоиздательской продукции ? сумма в 1 минимальный размер оплаты труда в месяц на каждого педагогического работника;

- выдача по заявлению родителей наличных денег на питание учащихся (возможно в случае, например, когда учащийся не может питаться в школьной столовой).

11. Остальные расходы для всех типов образовательных учреждений планируются практически одинаково. Как правило -- от базы, с учетом фактического исполнения сметы предыдущего планового периода и динамики цен и тарифов.



2. Проблемы финансирования проведения единого государственного экзамена

Эксперимент по введению единого государственного экзамена (далее - ЕГЭ), обеспечивающего совмещение государственной аттестации выпускников общеобразовательных учреждений и вступительных испытаний для поступления в высшие учебные заведения, стартовал с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена».

За историю проведения эксперимента накоплен определенный опыт, в том числе и в сфере финансового обеспечения ЕГЭ. Однако, при введении ЕГЭ в качестве регулярной процедуры необходимо, чтобы правовое регулирование финансирования ЕГЭ соответствовало общим принципам и нормам бюджетного законодательства Российской Федерации. В настоящее время такое соответствие не обеспечено. [5]

2.1 Источники финансирования ЕГЭ в период эксперимента

Практика свидетельствует о значительном разнообразии правовых форм и методов финансирования ЕГЭ в период эксперимента.

Финансирование расходов на ЕГЭ на уровне субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления производилось как за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на реализацию федеральной программы развития образования, так и из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в силу указания администрации субъекта Российской Федерации, средства на проведение ЕГЭ предусматривались в местных бюджетах. Главам муниципальных образований администрацией субъекта Российской Федерации рекомендовалось предусмотреть в местных бюджетах средства на финансирование мероприятий по организации подготовки и проведению эксперимента по введению единого государственного экзамена (например, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Хакасия, Магаданская область). Органы местного самоуправления, в свою очередь, использовали выделяемые им средства из бюджета субъекта Российской Федерации (например, г.Ухта Республики Коми). [22]

В большинстве субъектов Российской Федерации (например, Ивановской, Липецкой, Тамбовской областях) финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществлялось за счет средств, предусмотренных на реализацию Федеральной программы развития образования, при долевом участии областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, расположенных в данных субъектах Российской Федерации.

В 2005 году финансирование эксперимента по ЕГЭ в ряде регионов (например, Иркутская область) осуществляется из федерального бюджета в соответствии с заключенными государственными контрактами между Федеральным агентством по образованию и органом управления образования субъекта Российской Федерации посредством перечисления средств федерального бюджета в доход бюджета субъекта Российской Федерации.

В Ярославской области, в соответствии с постановлением Администрации Ярославской области от 26 января 2004 г. № 10-а администрация области заключала с органами местного самоуправления соглашения о проведении ЕГЭ.

В Ростове-на-Дону в соответствии с постановлением мэра от 26 марта 2003 г. № 600 финансирование плана-графика по мероприятий по подготовке и проведению эксперимента в 2002/2003 учебном году «ЕГЭ'2003» осуществляется за счет внебюджетных средств, а также из бюджетных средств, выделенных в 2003 году специализированным учреждениям в области образования (Ростовскому центру информатизации образования, Психологическому центру образования, Методическому центру образования). [23]

В некоторых случаях (Республика Саха) обеспечение эксперимента осуществляется посредством отпуска товарно-материальных ценностей (например, авиакеросин) предприятиями субъекта Российской Федерации на основании указания администрации субъекта Российской Федерации с последующим возмещением из бюджета субъекта Российской Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Карелия) финансирование эксперимента производится не со счетов органа по управлению образованием, а через счета образовательных учреждений, которым выделяются из бюджета субъекта Российской Федерации или из местных бюджетов соответствующие средства (г.Липецк). Кроме того, финансирование эксперимента (Республика Саха) может осуществляться за счет средств, отпущенных на обеспечение разных функций по разным главам бюджетной классификации (охрана - за счет средств на содержание органов внутренних дел, коммунальные расходы - за счет средств органа по управлению коммунальным хозяйством).

Иногда - средства на проведение эксперимента предусматривались в программе субъекта Российской Федерации по развитию системы образования (Республика Саха, Республика Хакасия, Республика Чувашия).

Создавались и создаются специализированные учреждения по проведению ЕГЭ, деятельность которых финансируется их бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, в Брянской области принято решение о создании государственного учреждения «Брянский областной центр единого государственного экзамена» (постановление Администрации Брянской области от 01.08.2003 № 342), содержание которого будет финансироваться из областного бюджета. В Иркутской области создан региональный центр обработки информации при государственном образовательном учреждении начального профессионального образования «Учебно-производственный центр».

Подводя итог, можно сказать, что в период эксперимента финансирование ЕГЭ осуществлялось из различных источников, из которых можно перечислить: [20]

- федеральный бюджет (средства Федеральной программы развития образования);

- бюджеты субъектов Российской Федерации;

- местные бюджеты

- средства образовательных и иных специализированных учреждений субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, в том числе как выделяемые из соответствующих бюджетов (в зависимости от учредителя образовательного учреждения), так и за счет средств, получаемые ими из внебюджетных источников (данные средства были задействованы наименьшим образом).

Можно сделать вывод, что создание элементов многоканальной системы финансирования образования, запланированное при введении эксперимента, в определенной мере реализовано. Следует также отметить, что на практике весьма активно применяется финансирование ЕГЭ за счет местных бюджетов, несмотря на то, что согласно постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. № 119 финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет средств, предусматриваемых на реализацию Федеральной программы развития образования при долевом участии только субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте.

Для дальнейшего анализа имеет смысл также уточнить порядок разграничения расходов по ЕГЭ в период эксперимента. На уровне местного бюджета (например, г.Майкоп, г.Волгореченск Костромской области, г.Кострома) в период эксперимента утверждались сметы на следующие направления расходов на ЕГЭ:

- ремонт помещений в пунктах проведения ЕГЭ, пунктах первичной обработки информации (ППОИ), региональных центрах обработки информации (РЦОИ);

- приобретение канцелярских товаров;

- транспортные расходы доставка экзаменующихся, экспертов и членов комиссии;

- медикаменты;

- обучение организаторов и руководителей ППЭ;

- командировочные расходы для экспертов и организаторов

- оплата труда экспертов и организаторов

- изготовление информационных материалов

- оборудование узла связи

На уровне субъекта Российской Федерации (например, Республика Алтай, Республика Кабардино-Балкария) в период эксперимента утверждались сметы на следующие направления расходов на ЕГЭ: [22]

- оплата труда организаторов ЕГЭ, членов комиссий;

- оплата репетиционных экзаменов;

- начисления на оплату труда;

- расходы на обучение организаторов ЕГЭ (проезд, питание, проживание);

- доставка контрольно-измерительных материалов (КИМов) на ППЭ;

- оплата полиграфических услуг;

- оплата услуг и каналов связи;

- расходные материалы (бумага, картриджи, канц. товары);

- почтовые расходы;

- учебная литература;

- информационные услуги (телевидение, радио, иные СМИ);

- техническое обслуживание и ремонт оборудования РЦОИ;

- капитальный ремонт помещения РЦОИ;

- приобретение пособий для различных категорий участников ЕГЭ;

- подготовка, переподготовка, повышение квалификации;

- установка систем кондиционирования;

Финансирование таких расходов, как мероприятия по обеспечению информацией ЕГЭ, часто предусматривалось в муниципальных программах развития системы образования (Тотемский район Вологодской области), программах развития образования субъектов Российской Федерации (например, Закон Калужской области «Об областной целевой программе «Комплексная программа развития системы образования Калужской области в 2006-2010 гг.», Долгосрочная областная целевая Программа поддержки и развития образования в Камчатской области на 2001-2005 годы). [18]

Как видно, по своему экономическому содержанию расходы на проведение ЕГЭ, финансировавшиеся в период эксперимента как за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так и за счет местных бюджетов, в целом совпадают.

2.2 Реализация принципа самостоятельности при финансировании ЕГЭ

В статью 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ введено понятие расходных обязательств, которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета.

Согласно статьям 14, 15 и 16 БК РФ, местный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и федеральный бюджет представляют собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации соответственно.

Использование органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств (помимо бюджетов) для исполнения расходных обязательств не допускается.

Формирование расходов бюджетов, согласно статье 65 БК РФ, осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статьей 31 БК РФ в целях реализации принципа самостоятельности бюджетов прямо указано на недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. Это же вытекает из содержания статьей 16, 30 БК РФ. [3]

Таким образом, указание в нормативных актах на одновременное финансирование одних и тех видов расходов на ЕГЭ из бюджетов различных уровней является нарушением принципа самостоятельности бюджетов и влечет необходимость разграничения расходных обязательств на ЕГЭ.

Как показано выше, финансирование одинаковых по своему содержанию расходов на ЕГЭ осуществляется за счет бюджетов всех уровней. Налицо непосредственное исполнение за счет местных бюджетов расходных обязательств по ЕГЭ, подлежащих исполнению за счет субъектов Российской Федерации. Более того, федеральными нормативными актами также игнорируется принцип самостоятельности бюджетов.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2001 г. № 119 определено, что финансирование материальных затрат, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет средств, предусматриваемых на реализацию Федеральной программы развития образования, при долевом участии субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте. Как следует из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 27.04.2004 № 03-31-68ин/36-03 «Об оплате труда лиц, привлекаемых к работам по проведению единого государственного экзамена в субъектах Российской Федерации», оплата труда лиц, привлекаемых к организации и проведению ЕГЭ в субъекте Российской Федерации может осуществляться как за счет средств, выделяемых на соответствующие цели из федерального бюджета, так и за счет средств регионального и муниципального бюджета по устанавливаемым органами государственной власти субъекта Российской федерации или органами местного самоуправления ставкам.

Таким образом, необходимо на основании анализа нормативных правовых актов определить принадлежность расходных обязательств по ЕГЭ.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. [1]

Федеральной программой развития образования, утвержденной федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ (далее - Программа), предусмотрено, что ее реализация обеспечивается посредством как текущего финансирования за счет бюджетов всех уровней, так и дополнительного целевого финансирования непосредственно мероприятий и проектов Программы. При этом ежегодно формируются рабочие документы, предусматривающие перечень первоочередных работ, вытекающих из Программы, с определением разграничения деятельности исполнителей, источников и объема финансирования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1037 «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования» установлено, что средства для реализации Программы должны ежегодно предусматриваться Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации и Федеральным агентством по образованию при разработке проектов федерального бюджета.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год» средства на реализацию Программы предусмотрены в приложении 27 «Расходы на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы на 2005 год», а также в составе межбюджетных трансфертов и в Перечне федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета на 2005 год. [3]

Однозначного вывода из вышеперечисленных нормативных актов о принадлежности расходных обязательств по финансированию ЕГЭ сделать нельзя. Однако, необходимо обратить внимание, что государственные именные финансовые обязательства (ГИФО), получаемые учащимися после прохождения ЕГЭ, являются основанием для возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года № 6 «О проведении в 2002-2003 годах эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств», что расходы по финансированию ГИФО предусматривались в федеральном бюджете по разделу «Образование» функциональной бюджетной классификации. Это позволяет все-таки отнести финансирование ЕГЭ к федеральным обязательствам.

Итак, финансирование мероприятий ЕГЭ по умолчанию является расходным обязательством Российской Федерации. Однако, расходные обязательства на проведение ЕГЭ, в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (например, утверждения программы по развитию образования), могут стать также расходными обязательствами субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Это же происходит в случае заключения соглашения между Российской Федерации (в лице ее уполномоченного государственного органа) и субъектом Российской Федерации о полномочиях по проведению ЕГЭ. Однако, в этом случае существует опасность двойного планирования одних и тех же расходов одновременно в двух и более бюджетах, в связи с чем необходимо принятие на федеральном уровне нормативного акта, который бы разграничил направления расходов на ЕГЭ, на расходы, которые могут передаваться на уровень субъекта Российской Федерации, и на непередаваемые расходы. Аналогично целесообразно установить те направления расходов, которые в свою очередь, могут передавать из бюджета субъекта Российской Федерации на уровень местного бюджета.

Передача полномочий, в любом случае, должна осуществляться одновременно с передачей соответствующих источников финансирования посредством межбюджетных трансфертов. Такие трансферты должны предоставляться в форме субсидий или субвенций, то есть обязательно с формулировкой цели выделения финансовой помощи. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе, субсидии - при условии долевого финансирования целевых расходов.

Возможным является установления тех направлений расходования на ЕГЭ, которые остаются на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и на уровне местных бюджетов и ежегодно предусматриваются в актах о соответствующих бюджетах за счет собственных доходных источников.

В этом случае оптимальным решением является внесение в Федеральную программу развития образования (утвержденную, как указано выше, федеральным законом), дополнений, исчерпывающе устанавливающих разграничение различных направлений расходов на ЕГЭ между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Принцип, которым следует руководствоваться при разграничении расходов по ЕГЭ между федеральным бюджетов и бюджетами иных уровней (субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), заключается в том, что все расходы, которые могут быть отнесены на бюджет планируемых обязательств, то есть долговременные расходы, должны остаться за Российской Федерацией. Например, разработка программного обеспечения, информационное обеспечение.

Расходы, которые могут быть осуществлены в пределах бюджета действующих обязательств (ежегодного бюджета) могут быть переданы бюджетам других уровней. Исключение здесь составляет оплата тех работ, которые позволяют обеспечить единообразие проведения ЕГЭ на всей территории Российской Федерации (закупка вычислительной техники, защита информации, обучение организаторов и руководителей ППЭ). Эти расходы также должны финансироваться из федерального бюджета

2.3 Реализация принципа подведомственности при правовом регулировании финансово-экономического обеспечения ЕГЭ

Программно-целевой метод является наиболее современным и отвечающим современным принципам бюджетного планирования.

Однако, реализация такого метода невозможна без соблюдения принципа подведомственности бюджетных расходов, который заключается в том, что каждому расходу бюджета соответствует администратор, которому выделяются ассигнования на проведение соответствующих расходов. Вместе с полномочиями по распределению и использованию ассигнований делегируется ответственность за достижение цели, на которую выделяются бюджетные средства. Это установлено, в числе прочего, Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. [6]

Администратор соответствующих расходов, как правило, имеет сеть подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, по которой распределяет выделенные ассигнования. Данные ассигнования доводятся до конечного получателя, который, в соответствии со статьей 225 БК РФ, может принимать на себя денежные обязательствам, то есть заключать соответствующие гражданско-правовые договоры о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг, на основании которых осуществлять кассовый расход бюджетных средств.

Государственным заказчиком Федеральной программы развития образования является Министерство образования Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Министерство образования ликвидировано, а его функции переданы Министерству образования и науки Российской Федерации. При этом, федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Из федеральных органов исполнительной власти, помимо Минобрнауки России, полномочиями в сфере образования обладают Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере образования и Федеральное агентство по образованию, которое уполномочено к выполнению функций по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере образования.

Под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, выдаче разрешений на осуществление определенного вида деятельности, регистрация актов, документов, прав, объектов. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные государственные учреждения услуг гражданам и организациям в области, в частности, образования.

Таким образом, по смыслу Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», администратором расходов на ЕГЭ, ввиду наличия сети подведомственных образовательных учреждений, может являться Федеральное агентство по образованию, которому должны быть запланированы в федеральном бюджете необходимые ассигнования. Здесь, однако, сталкиваемся с правовой коллизией, которая заключается в том, что государственным заказчиком программы является Минобрнауки России, который должен от своего имени заключать государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в рамках программы.

Еще один вопрос возникает по поводу содержания постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2005 № 208 «О проведении в 2005 году единого государственного экзамена». Здесь указано, что в 2005 году эксперимент по введению единого государственного экзамена в отношении федеральных образовательных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, проводится по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки мероприятия, за счет средств, выделенных данным учреждениям. [7]

Выделение финансирования «по согласованию», является нарушением принципа подведомственности расходов и вторжением в компетенцию главного распорядителя бюджетных средств, установленную статьей 158 БК РФ.

Применительно к ЕГЭ существует более широкая проблема с реализацией принципа подведомственности, которая заключается в том, что Федеральному агентству по образованию подведомственна сеть лишь федеральных образовательных учреждений, которым оно может довести финансирование из федерального бюджета. ЕГЭ является сквозной процедурой, которая реализуется в федеральных образовательных учреждениях, образовательных учреждениях субъектов Российской федерации, а также учреждениях органов местного самоуправления, имеющих государственную аккредитацию. Вообще, системе учреждений образования нет аналога, ибо такие учреждения существуют на всех уровнях бюджетов и не подчинены какому-то единому центру, оказывая одинаковые услуги согласно федеральным стандартам.

Федеральные бюджетные учреждения, в том числе образовательные учреждения, используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством. Такие счета могут быть открыты только тем учреждениям, которые включены в сводный реестр распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Такой реестр, согласно статье 166.1 БК РФ, ведется Федеральным казначейством. Бюджетные учреждения, учрежденные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, в данный реестр включены быть не могут. [3]

В соответствии со статьями 28, 29 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1, финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг относится к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления в области образования, а финансирование образовательных учреждений субъекта Российской Федерации относится к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования.

Таким образом, образовательные учреждения, состоящие на бюджетах иных уровней, не могут получать напрямую средства из федерального бюджета. Точно так же и средства бюджета субъекта или местного бюджета не могут быть переданы федеральному образовательному учреждению.

То есть, для расходов по ЕГЭ, несмотря на то, что заказчиком Федеральной программы развития образования является федеральный орган исполнительной власти, должен существовать администратор в каждом субъекте Российской Федерации или органе местного самоуправления. Данное обстоятельство, во-первых, распыляет ответственность за достижение единого результата, и, во-вторых, не позволяет производить качественный мониторинг реализации ЕГЭ.

Можно предложить схему, согласно которой через Рособрнадзор целесообразно финансировать те централизуемые функции, которые могут осуществляться силами службы без привлечения Федерального агентства по образованию, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и подведомственных им образовательных учреждений. Иные расходы финансируются через Федеральное агентство по образованию (как главного распорядителя) и доводятся им до подведомственных учреждений, через субъект Российской Федерации (либо за счет его собственных доходных источников, либо посредством доведения субвенций и субсидий). При этом, после того, как данные расходы появляются в утвержденной на основании акта о бюджете сводной бюджетной росписи, администратором таких расходов (главным распорядителем) будет выступать орган по управлению образованием субъекта Российской Федерации. Орган местного самоуправления также может предусматривать расходы на ЕГЭ либо за счет собственных доходных источников, либо за счет средств, выделяемых в качестве субсидий и субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации. Администратором таких расходов будет выступать либо сам орган местного самоуправления, либо то его учреждение, которому подведомственны образовательные учреждения, состоящие на местном бюджете и имеющие государственную аккредитацию.

Вышеизложенное позволяет повторно сделать вывод о необходимости разграничения направлений расходования на ЕГЭ между различными бюджетами. При этом некоторые централизуемые расходы, связанные с контролем, как, например, разработка программного обеспечения и расходы на безопасность информации, могут быть отнесены не на Федеральное агентство по образованию, а на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки, чтобы избежать нарушения принципа подведомственности.



3. Развитие финансирования общеобразовательных учреждений

3.1 Понятие норматива бюджетного финансирования

Норматив бюджетного финансирования есть законодательно определенный и гарантированный минимально допустимый объем финансовых средств, обеспечивающих реализацию прав граждан на общее образование на уровне государственных стандартов общего образования и необходимых для обеспечения установленных условий образовательного процесса в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений осуществляется на основе нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому виду общеобразовательного учреждения. [4]

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений повышенного уровня (лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением отдельных предметов, этнокультурные школы и др.) и специальных общеобразовательных учреждений.

Негосударственные образовательные учреждения, реализующие программы общего образования, получают право на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации.

Право негосударственных образовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование реализуется на основе их заявлений в соответствующий орган государственной власти и (или) местного самоуправления.

Нормативы бюджетного финансирования негосударственных образовательных учреждений равны нормативам финансирования аналогичных государственных и муниципальных образовательных учреждений на данной территории.

В случае осуществления государственного и/или муниципального финансирования негосударственных образовательных учреждений, негосударственные образовательные учреждения не могут оказывать платные образовательные услуги вместо или в рамках образовательной деятельности, финансируемой за счет средств соответствующего бюджета, а также оказывать платные образовательные услуги в пределах реализации государственного стандарта общего образования. В противном случае средства, заработанные путем такой деятельности, должны в полном объеме направляться в бюджет соответствующего органа государственной власти и (или) местного самоуправления.

3.2 Структура норматива бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений

Норматив бюджетного финансирования определяется на основе соотношения между расходами на оплату труда и расходами на материальное обеспечение образовательного учреждения.

Норматив бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений включает в себя следующие виды текущих затрат: [4]

а) заработная плата педагогического, административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала;

б) установленные начисления на фонд оплаты труда во внебюджетные социальные фонды;

в) расходы на поддержание и развитие учебно-материальной базы общеобразовательного учреждения, коммунальные и прочие расходы, - в объеме, не менее суммарных расходов на заработную плату и начисления на фонд оплаты труда.