Содержание и социально-экономические последствия государственного долга

5. Взаимные долговые обязательства разных стран являются фактором укрепления международного сотрудничества и взаимопонимания. Этому способствуют межправительственные займы, заимствования у международных финансовых организаций и на международных финансовых рынках, внешние государственные кредиты. При высоком развитии международных долговых отношений все становятся экономически заинтересованы во всеобщей стабильности и мире.

Негативные аспекты влияния государственного долга на социально-экономические процессы, прежде всего, проявляются в том, что

1. При чрезмерном развитии рынка государственного долга правительство ограничивает инвестиционные возможности в народном хозяйстве. Это происходит потому, что, привлекая заемные средства, государство снимает с рынка часть финансовых ресурсов, которые могли бы быть направлены на инвестиции в реальный сектор экономики. Степень негативного влияния государственного долга усиливается при чрезмерно высокой доходности государственных бумаг. В этих условиях инвесторы отдают безусловное предпочтение вложению средств в государственные долговые обязательства по сравнению с проведением реальных инвестиций. Кроме того, высокая доходность государственных бумаг (наряду с другими факторами) ведет к росту ставки банковского процента за кредитные ресурсы, что делает банковскую ссуду неэффективной для предпринимателя.

2. Чрезмерное увлечение государства заемными операциями способствует значительному отвлечению бюджетных средств от нужд хозяйственного и социального развития. Высокий уровень заимствований, если он к тому же сочетается с высокой доходностью государственных бумаг, ведет к большим бюджетным расходам по обслуживанию государственного долга. Это рассматривается как негативный момент в развитии государственных финансов.

3. Если государство, увлекающееся заимствованиями, делает крен в сторону внешних займов, то возможно не только попадание в чрезмерную зависимость состояния отечественных финансов от состояния финансов международных, но и потеря политической независимости.

4. Наконец, мобилизуемые с помощью государственных заимствований средства являются антиципированными, взятыми «вперед» налогами. Рано или поздно долги надо погашать и платить по ним проценты. В части долгосрочной задолженности это перекладывается на будущие поколения. Если речь не идет о строительстве долгосрочных объектов социального характера или производственных предприятий за счет заимствованных средств, то решение текущих проблем за счет займов и кредитов не вполне этично, поскольку за наше относительное благополучие будут расплачиваться будущие граждане страны. Живущие поколения не имеют права забывать об экономическом и морально-этическом аспектах антиципации налогов.

3. Основные направления совершенствования управления государственным долгом

3.1 Повышение эффективности использования заемных средств на внутреннем рынке

Проблема государственного долга относится к числу тех ключевых проблем, которыми активно занимаются органы государственного регулирования любой рыночной экономики и от эффективности решения которых не в последнюю очередь зависит экономический рост страны. Управление государственным долгом является важнейшим направлением бюджетной политики государства. Процессы формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают существенное воздействие на развитие системы государственных финансов, объем инвестиций и сбережений, денежную массу, процентные ставки и многие другие макроэкономические параметры. В современных условиях важным фактором, оказывающим воздействие на состояние рынка государственных долговых обязательств, являются доверие кредиторов к проводимой в стране экономической политике. Опыт развитых стран свидетельствует, что использование государственного долга позволяет правительству решать следующие задачи:

1. привлекать в бюджет дополнительные денежные средства, необходимые для решения стоящих перед страной социально-экономических задач;

2. воздействовать на важнейшие макроэкономические показатели и конъюнктуру финансового рынка;

3. обеспечивать кредитные организации ликвидными финансовыми инструментами с «нулевым» риском;

4. использовать привлеченные средства для рефинансирования государственного долга;

5. покрывать кассовые разрывы, возникающие при исполнении бюджета.

Увеличение государственного долга имеет как краткосрочные так и долгосрочные последствия. В краткосрочной перспективе бюджетная политика, предусматривающая увеличение расходов (снижение налогов) и покрытие образовавшегося таким образом бюджетного дефицита за счет государственных заимствований, способствует увеличению эффективного спроса. Увеличение эффективного спроса, в свою очередь, способствует росту ВВП. Данная зависимость, по мнению Д.М. Кейнса, обосновывает необходимость снижения налогов и увеличения государственных расходов в период рецессии. В долгосрочной перспективе необходимость обслуживания государственного долга приводит к тому, что правительство вынуждено увеличивать налоги и сокращать расходы. В современных условиях возможности государства по рефинансированию своих долгов ограничены. Увеличение государственного внешнего долга в долгосрочной перспективе приводит к сокращению запаса капитала в стране и увеличению налоговой нагрузки на экономику. Сокращение капитала снижает инвестиционную активность и объемы производства.

Таким образом, долговая схема покрытия бюджетного дефицита может способствовать еще большему падению производства, обострению бюджетного кризиса и увеличению государственного долга в долгосрочной перспективе. Избыточные государственные заимствования приводят к возникновению эффекта вытеснения. Эффект вытеснения заключается в том, что финансируемые за счет облигаций приросты государственных расходов сокращают расходы частного сектора, который вытесняется государством с финансового рынка. Государство, как заемщик, выступает в качестве конкурента частного сектора на финансовом рынке. Чрезмерное увеличение рынка государственных обязательств может негативно отразиться на возможностях привлечения инвестиций частными предприятиями, и, следовательно, на будущем экономическом развитии.

Увеличение государственного долга может способствовать снижению эффективности государственных расходов и бюджетной политики в целом. В случае если увеличение государственных расходов происходит за счет роста государственного долга и не обеспечено соответствующими доходами, то оценке эффективности расходов часто не уделяется должного внимания. В частности, данный тезис обосновывается в работах Дж. Бьюкенена, по мнению которого последовательная политика снижения государственного долга способствует тому, что проблеме обоснованности и эффективности бюджетных расходов будет уделяться должное внимание.

Анализ влияния государственного долга на экономическое развитие диктует необходимость учета большого количества макроэкономических показателей, основными из которых являются: размер бюджетного дефицита (профицита), величина государственного долга и его структура, отношение государственного долга к ВВП, отношение расходов на обслуживание долга к общей величине расходов, отношение расходов на обслуживание долга к ВВП, расходы по обслуживанию государственного долга в% к налоговым доходам бюджета. Важным является рассмотрение не только объемов накопленного долга, но и соотношения долговых расходов и доходов бюджета. Данное соотношение позволяет сделать вывод относительно устойчивости системы государственных финансов в случае, если рефинансирование государственного долга невозможно.

Ситуация, складывающаяся в сфере обслуживания государственного долга, свидетельствует о серьезности долговой проблемы для российской экономики. В современных условиях одним из наиболее существенных факторов, которые необходимо учитывать при формировании бюджетной политики, является значительный объем накопленного госдолга. Особую остроту проблеме придает то, что государственные долговые обязательства являются достаточно «короткими», в ближайшие 6 лет необходимо погасить около половины внешнего долга и практически весь внутренний долг. Расходы на обслуживание долга оказывают значительное давление на бюджет и приводят к отвлечению средств от решения важных задач в социальной сфере. Вместе с тем, односторонний отказ от своевременного исполнения долговых обязательств также невозможен в сложившейся ситуации, так как затруднит интеграцию России в мировое экономическое сообщество, создаст серьезные барьеры на пути развития экспортных операций российских компаний. Цивилизованный подход к решению долговой проблемы предполагает концентрацию усилий Правительства РФ на обеспечении своевременных и полных платежей по долговым обязательствам. При этом должна проводиться постоянная работа по созданию эффективной системы управления государственным долгом, нацеленной, прежде всего, на минимизацию стоимости обслуживания государственных заимствований.

Значительная долговая нагрузка диктует необходимость повысить значение среднесрочного бюджетного планирования, так как позволит более четко определять приоритеты бюджетной политики, стратегию государства на финансовых рынках и размеры заимствований. В частности, оптимизация системы среднесрочного бюджетного планирования в части мониторинга расходов федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга предполагает внесение изменений в ст. 174 Бюджетного кодекса РФ, дополняющих показатели перспективного финансового плана данными об источниках финансирования дефицита федерального бюджета и направлениях расходования финансового резерва.

Необходимость бюджетного профицита обусловлена крупными выплатами по государственному долгу, так как значительная часть профицита федерального бюджета направляется на его обслуживание. Создание финансового резерва также направлено на обеспечение накопления средств, необходимых для осуществления платежей по государственному долгу. Основу финансового резерва составляют дополнительные доходы федерального бюджета последних двух лет, вызванные благоприятной конъюнктурой на мировом рынке энергоносителей.

Снижение стоимости обслуживания государственного долга является важной задачей бюджетной политики России, успешное решение которой позволит направить сэкономленные средства на решение важнейших социально-экономических задач и снизит налоговую нагрузку на будущие поколения. Проведение эффективной политики управления государственным долгом способно при определенных условиях оказать стимулирующее воздействие на развитие экономики России. Возможные плюсы и минусы от развития рынка государственного долга в России представлены в таблице 3. Государственный долг не является универсальным инструментом для решения всех экономических проблем или безусловно негативным фактором, тормозящим экономическое развитие.

Таблица 3. Аргументы за и против развития рынка внутренних заимствований

Проведение эффективной бюджетной политики предполагает мониторинг доходности государственных долговых обязательств. Умеренные положительные ставки на рынке государственного долга позволят сделать его более привлекательным для потенциальных инвесторов. Вместе с тем, ставки по государственному долгу не должны деформировать финансовый рынок, а доходность государственных ценных бумаг превышать размеры, при которых возможно нормальное развитие рынка корпоративных ценных бумаг и кредитного рынка. В противном случае происходит отток капитала из реального сектора в финансовый.

Чрезмерное увеличение доходности на рынке государственных заимствований способствует притоку иностранного спекулятивного капитала. Опыт многих стран Азии и Латинской Америки доказывает, что даже при наличии ограничений иностранные капиталы обходят их и все равно проникают на внутренний финансовый рынок через различные схемы, если на рынке существует высокая доходность.

Обеспечение модернизации реального сектора российской экономики предусматривает прежде всего развитие рынка корпоративных ценных бумаг и кредитного рынка. Развитие данных сегментов финансового рынка упростит доступ к инвестиционным ресурсам для эффективно работающих предприятий. В современной рыночной экономике государственные облигации выполняют роль «консервативных» финансовых инструментов, и государство не должно стимулировать развитие данного сегмента финансового рынка путем поддержания высокой доходности. Основными ориентирами при определении приемлемой для государства доходности по размещаемым облигациям являются темпы экономического роста и стоимость обслуживания накопленного государственного долга.

При рассмотрении государственного долга в контексте бюджетных проблем на первый план выходит анализ взаимосвязи между величиной государственного долга и экономическим ростом. Если ставки по государственным ценным бумагам меньше темпов роста ВВП, то объем средств, направляемых на обслуживание долга, в процентах ВВП не увеличивается. Таким образом, чем выше темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем больше у государства возможностей для осуществления заимствований. Необходимым условием стабилизации системы государственных финансов России является жесткое увязывание темпов роста государственного долга и темпов роста ВВП.

Данные Счетной палаты РФ подтверждают, что формирование единой системы управления государственным внутренним и внешним долгом по-прежнему не завершено. Не утверждена Концепция управления государственным долгом, определяющая место государственного долга в бюджетной политике в средне- и долгосрочной перспективе. Сложившаяся практика учета государственных долговых обязательств не обеспечивает в полной мере прозрачность и эффективность процесса привлечения и использования заемных ресурсов. Отсутствие системы управления государственным долгом, обеспечивающей контроль за эффективностью расходования заемных средств, в значительной степени препятствует проведению эффективной бюджетной политики.

Статистические показатели различных стран свидетельствуют о том, что разразившийся несколько лет назад финансовый кризис посте пенно сдает свои позиции. Лидеры государств бодро рапортуют о своих успехах, подводя итоги 2010 года, и с энтузиазмом говорят о будущем и дальнейших планах. Но есть один показатель, который выбивается из этой оптимистичной картины - уровень государственной задолженности. К 2011 году совокупный государственный долг мира достиг 41 трлн. долл. (табл. 4) Совокупный долг государств мира // DF Economic Journal. - 2011. - №5. - С.12.

Таблица 4. Совокупный государственный долг стран мира в 2000-2010 гг.

В начале 2000-х годов можно было отметить едва уловимую тенденцию снижения этого показателя, но государственные бюджеты вне зависимости от целей необходимо выполнять, а это требует поиска новых источников финансирования. За десять лет совокупный долг стран мира удвоился, причем самый большой скачок произошел в 2010 году. Стоит отметить, что на $10 трлн. совокупный долг стран мира увеличился за два последних года, с 2008 по 2010 год. Последствия кризиса потребовали еще больше заемных средств, чем финансирование экономического роста или военных операций. Из общего совокупного государственного долга более $20 трлн. приходится на Японию и США, а на всю первую десятку главных должников мира - более 80% от всего объема задолженности (табл. 5).

Таблица 5. Рейтинг стран по объему государственного долга

Резервное покрытие государственных долгов у основных должников оставляет желать лучшего. Исходя из этих данных, в случае необходимости за счет резервов по долгам смогут расплатиться далеко не все страны. Только у Китая хватит средств для погашения обязательств без объявления дефолта или привлечения новых кредитных ресурсов. Российская экономика в этом отношении стабильна - средств золотовалютных резервов хватит и на погашение чистого государственного долга.

Рассмотрим положение в развитых странах по состоянию государственного долга. По различным прогнозам, даже с учетом наметившейся тенденции к восстановлению американской экономики ее дефицит не вернет к предкризисному уровню и к 2020 г. (рис. 7).

Рис. 7. США: государственный долг и федеральный бюджет (% к ВВП)

Столь же настораживающей выглядит оценка перспектив для большинства развитых экономик. При этом на ближайший год в ряде случаев приходится значительная сумма платежей по долгу (рис. 8).

Рис. 8. Государственный долг разных стран (% к ВВП)

Основным должником являются США, что делает для них решение проблемы финансирования крайне актуальным. Притекающие ресурсы из государств с избытком накопления среди прочего оказывают понижательное воздействие на процентные ставки (которые в целом остаются в США на достаточно низком уровне в течение ряда лет). Это уменьшает доходность операций для участников финансового рынка, которые вынуждены, во-первых, обращать внимание на более доходные и, как следствие, более рискованные инструменты, а во-вторых, использовать рычаги, неоправданно раздувающие их балансы, что увеличивает кредитное плечо, делая их менее устойчивыми и увеличивая риск сжатия в целом. Важно иметь в виду также то обстоятельство, что высокий левередж финансового сектора отмечается наряду с масштабным размером долга государственного и частного секторов. Причем в 2000-е гг. его размер существенно возрос (рис. 9).

Следует учитывать, что проблемы раздувания балансов, равно как в принципе неправильное поведение на рынке, были важными причинами, обострившими кризис. Эти проблемы не только не решены, но попытки смягчить их остроту привели к формированию новых дополнительных рисков, что делает ситуацию крайне неустойчивой не только в долгосрочном, но и среднесрочном плане, сохраняя риск новых обострений в будущем. В свою очередь, уменьшение кредитного плеча финансовых институтов будет сопряжено с сокращением их активных операций, что, как следствие, может усилить риски экономического спада.

Таким образом, рассмотрение теоретических и практических аспектов проблемы государственного долга позволяет сделать вывод, что преодоление кризисных явлений в системе государственных финансов и создание предпосылок для устойчивого экономического роста невозможно без выработки единой концепции управления государственным долгом, основанной на активном использовании международного опыта и отражающей современное состояние российской экономики.

Долговая стратегия должна учитывать не только финансовые возможности бюджета по обслуживанию и погашению долга, которые во многом зависят от уровня цен на сырьевые товары, но и высокие риски, связанные с колебаниями курса доллара к евро на мировых финансовых рынках. При разработке такой стратегии необходим комплексный подход, позволяющий решить задачи, связанные с текущим обслуживанием государственного долга, дальнейшим снижением долговой нагрузки на экономику, повышением эффективности использования заемных средств, а также оптимизацией структуры долга.

Совершенствование системы управления государственным долгом включает в себя следующие актуальные для современного состояния российской экономики направления:

- более эффективному управлению государственным долгом может способствовать увеличение активов правительства, аккумулируемых в резервном фонде, наличие которого будет способствовать формированию атмосферы предсказуемости на рынке государственных обязательств и доверия к государству-должнику. Основной его задачей является накопление в благоприятные периоды резервов с тем, чтобы обеспечивать выплаты по государственному долгу в менее благоприятные периоды без значительных потрясений для бюджетной системы. Создание резервного фонда позволило бы увеличить предложения государственных облигаций, что дало бы толчок развитию внутренних финансовых рынков. Развитие внутреннего рынка государственных заимствований создаст для Правительства и Банка России дополнительные инструменты финансового регулирования;

- необходима постоянная работа, направленная на повышение кредитного рейтинга России. Повышение кредитного рейтинга России позволит проводить политику «удлинения» государственного долга и снижения стоимости его обслуживания. Такая политика может быть реализована, в частности, путем покупки старых обязательств за счет выпуска новых, более дешевых и «длинных». Деньги, вырученные от размещения более дешевых и «длинных» бумаг, должны идти не на финансирование текущих расходов, а на выкуп предыдущих долгов;

- стабилизация ситуации на рынке государственного долга возможна только при условии скоординированности бюджетной и денежно-кредитной политики, а также успешного проведения ряда крупномасштабных реформ, связанных с повышением эффективности государственных расходов и активизацией стимулирующей функции налоговой системы. Масштабное финансирование расходов за счет увеличения государственного долга приводит к вытеснению частных инвестиций, увеличению налогового бремени в долгосрочной перспективе, а также препятствует накоплению капитала;

- решение задачи эффективного управления государственным долгом предусматривает всестороннее развитие финансовых методов управления государственным долгом. Важнейшим приоритетом бюджетной политики является повышение инвестиционной активности российской экономики. В данном контексте одним из возможных инструментов управления государственным долгом является использование сделок «своп», предусматривающих обмен долга на различные активы. Такие схемы, в частности, могут предусматривать обмен государственных долговых обязательств на корпоративные ценные бумаги, экспортные поставки или будущие налоговые платежи. Практическая реализация данных схем возможна только при условии проведения эффективной экономической политики, направленной на повышение инвестиционной привлекательности российской экономики;

- увеличение внутреннего долга может рассматриваться в качестве одного из источников обслуживания внешних заимствований;

- доходность государственных облигаций должна находиться в разумных пределах, т.е. ставки на рынке государственных обязательств не должны превышать размеры, при которых возможно нормальное развитие рынка корпоративных ценных бумаг. Чрезмерный государственный долг ведет к отвлечению средств инвесторов от кредитования реального сектора российской экономики. Основными ориентирами при определении приемлемой для государства доходности по размещаемым облигациям являются темпы экономического роста и стоимость обслуживания накопленного государственного долга. Реальные ставки доходности по размещенным государственным облигациям должны находиться в пределах 2-5% в зависимости от срока обращения облигации;

- обеспечение непрерывности процесса управления государственным долгом в целях его корректировки в зависимости от текущего состояния экономики России и мировых финансовых рынков;

- управление структурой долга должно быть направлено на формирование графика платежей таким образом, чтобы долговые платежи были распределены равномерно и на бюджет не приходилась высокая единовременная нагрузка.

3.2 Соблюдение оптимального соотношения внутреннего и внешнего долга Российской Федерации

Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2009-2011 годах представлена в таблице 6. Анализ динамики показывает, что государственный долг увеличится за 2011 год на 1528 млрд. руб. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга. Он увеличится в 2,4 раза в 2011 году по сравнению с 2009 годом.

Таблица 6. Структура государственного долга РФ

Доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0%.

За 2011-2013 годы государственный внутренний долг увеличится в 2,4 раза и к концу 2013 года составит 7 147,5 млрд. рублей, или 81% объема внутреннего долга (табл. 7).

В соответствии с Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы помимо эмиссии ОФЗ и ГСО предполагается осуществить выпуск еврооблигаций в рублях, первое размещение их возможно в 2010 году. Предполагается, что выпуск таких бумаг позволит привлечь новых инвесторов и содействовать укреплению позиции рубля, как одной из расчетных валют.

Таблица 7. Структура государственного внутреннего долга РФ на перспективу

На внутреннем рынке государственных ценных бумаг преобладают инструменты со сроком погашения 3 - 5 лет, максимум 10 лет, выпуск более долгосрочных инструментов предполагает необходимость выплат премий инвесторам за риск, что будет способствовать удорожанию обслуживания таких бумаг.

Таким образом, в 2011-2013 гг. предусматривается значительный рост государственного внутреннего долга по государственным гарантиям РФ. Законопроектом (пункт 3 статьи 15) установлены верхние пределы государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям РФ: на 1 января 2012 года - 1 064,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года - 1 355,3 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 1 678,8 млрд. рублей. К концу 2013 года долг по гарантиям составит 19% объема государственного внутреннего долга РФ, или 2,7% ВВП.

Мировой финансовый кризис, остро сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к проблеме эффективного управления государственным долгом России, прежде всего его внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е годы, но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. Внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд. руб., или 75 млрд. долл. по докризисному курсу. Максимальная глубина внешнего долга в 159 млрд. долл. была достигнута в конце 1999 г. В отличие от внутреннего долга, с которым достаточно легко удалось «расправиться» с помощью дефолта по основным рублевым обязательствам государства и обвальной девальвации национальной валюты, внешняя задолженность потребовала существенных политических и дипломатических усилий и решение проблем с ней было связано с определенными моральными издержками.

Резкая активизация долговой политики, а также благоприятная внешняя конъюнктура способствовали досрочному погашению значительной части внешнего долга, который к концу 2008 г. уменьшился до 40 млрд. долл. Внутренний долг хотя и вырос, опередив в 2007 г. внешний, но в количественном выражении - почти 1,5 трлн. руб. (примерно 51 млрд. долл.) на конец 2008 г. представлял вполне «удобоваримую» для бюджета величину (рис. 10). Если в 2000 г. отношение государственного долга к ВВП составляло 61,3% (53,7% - внешний долг и 7,6% - внутренний), то в 2008 г. оно снизилось до 8,5% (3,9 и 4,6% соответственно).

Рис. 10. Соотношение внешнего и внутреннего долга РФ (на начало года), %

Удачные решения в долговой политике, прежде всего в управлении внешним долгом, не означают, что в этой сфере не были допущены определенные просчеты. Так, на наш взгляд, слабо использовались операции buy back, а также своповые операции, для которых часто привлекались сомнительные посредники, получившие крупные «комиссионные». Досрочные выплаты по внешнему долгу начались с самых «дешевых» кредитов МВФ. Решение же о досрочном погашении долга перед Парижским клубом запоздало на 2-3 года, и это погашение было проведено не единовременно, а поэтапно, завершившись, когда финансовое положение России стало наилучшим со времени обретения ею независимости, что привело к существенному увеличению общей массы реструктурированного долга. Счетная палата в этот период неоднократно выявляла недостатки в учете госдолга. Однако эти просчеты в целом не носили стратегического характера и привели лишь к дополнительным, но не критичным для прежнего уровня бюджетных доходов затратам на обслуживание долга.

Вместе с тем в тот период был серьезно ослаблен контроль за корпоративной задолженностью, бурный рост которой стал одной из острейших проблем второй половины 2008 г. Ухудшение внешней конъюнктуры для основных российских экспортных товаров и уменьшение положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и некоторых других финансовых обязательств - с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках.

Возникает вопрос, насколько оправданна политика использования внешних займов, т.е. фактически возврат на уже пройденный путь с последующим перераспределением нагрузки на будущие поколения для выплаты долга. Похоже, что новые заимствования - неизбежный шаг, учитывая сегодняшние реалии квазирыночной экономики России. Логика проста: покрыть бюджетный дефицит можно за счет увеличения доходов и / или снижения расходов. Быстрое повышение доходов, если исключить значительный рост налогов, нереальный в условиях кризиса, при вялой глобальной и внутренней конъюнктуре рынков и слабо диверсифицированной структуре экономики, невозможно. Это долгосрочная перспектива, связанная с переходом на инновационную модель развития.

Конечно, имеются и краткосрочные резервы. Однако к действенным практическим шагам, например по осторожному «декларационному» наступлению на коррупцию или сокращению одного из крупнейших в мире оффшорного сектора экономики, правительство явно не готово. Не говоря уже о «теневой экономике», которая не наблюдается официальной статистикой. Такая экономика, по оценке председателя Счетной палаты РФ С. Степашина, достигла 25% ВВП, в то время как в США 0,8%, Швеции - 1,3%, Канаде - 2,7%. Степашин С. В долгу у самих себя.// Российская газета. - М., 2009, 8 октября. Только легализация производства и реализации алкогольной продукции могла бы увеличить доходы казны на 35-40 млрд. руб. Не удается в силу различных причин существенно сократить и расходы, что на практике считается одним из самых эффективных способов покрытия бюджетного дефицита, способным дать относительно скорые финансовые результаты. Например, в 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. - еще на 4%. Каждый третий бюджетный рубль в этой сфере был потрачен без должной отдачи.

Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения и нелегального вывоза капитала. Точных интегральных оценок по России, где от 70 до 90% всех крупных частных предприятий принадлежит структурам, инкорпорированным в офшорных и связанных с ними юрисдикциях, а госкомпании активно используют офшорных трейдеров и офшорные инвестиционные компании, нет. Но есть данные по другим странам. Так, согласно оценкам, приведенным в 2009 г. Б. Обамой, за последнее десятилетие одни только не запрещенные законом схемы по использованию «налоговых гаваней» стоили американскому бюджету 190 млрд. долл. В Германии, как утверждает министр финансов П. Штайнбрюк, уклонение от налогов (главным образом с помощью офшоров) обходится бюджету примерно в 30 млрд. евро. В целом же ЕС ежегодно теряет из-за этого примерно 100 млрд. евро. Могут быть задействованы и различные резервные фонды, включая золотовалютные запасы. Но это крайне рискованный шаг, угрожающий финансовой стабильности страны. Прежде всего, это может привести к росту инфляции. Кроме того, при наихудших вариантах средств одного только резервного фонда надолго не хватит.

В пользу выпуска новых государственных облигационных займов говорит то, что на мировых финансовых рынках появились свободные ресурсы, а присутствие на них России благоприятно скажется на российских финансовых рынках. Вопрос заключается в масштабах, цене и формах этого присутствия. В разгар кризиса бюджетные наметки правительства по внешним заимствованиям были таковы: в 2010 г. - 16,3 млрд. долл.; в 2011 г. - 17,5 и в 2012 г. - 18,6 млрд. долл., что в целом составляет 52,4 млрд. долл. и практически не очень существенно (менее 10%) для современного российского ВВП. По критериям ЕС отношение государственного долга к ВВП не вызывает опасений, если не превышает 60%. При условии, конечно, что не станет стабильным повышение мировых цен на топливо и сырье, которое наблюдалось в сентябре-декабре 2009 г. Последнее позволило бы значительно уменьшить размеры заимствований или отказаться от них вообще. В конце 2009 г. появились новые оценки. В 2010 г. Россия сократила объем выпуска государственных облигаций почти вдвое по сравнению с намечавшимся ранее - до 8-10 млрд. долл. Это связано с тем, что изначально в бюджете 2009 г. среднегодовая цена нефти была заложена в 41 долл. за баррель, летом ее повысили до 54 долл., а в начале осени - еще до 57 долл. В ноябре-декабре нефть торгуется выше отметки в 70 долл. По расчетам Минфина РФ, если цена нефти достигнет 100 долл. за баррель, то бюджет может быть бездефицитным. Однако есть и другие прогнозы, говорящие о возможном падении нефтяных цен в связи с новой волной кризиса.

Цена займов также пока невысока. Даже крупным корпорациям сейчас удается организовать среднесрочные заимствования на уровне 6-7% годовых. Россия как суверен за пятилетние еврооблигации может рассчитывать на плату не более 6% годовых, а еще есть возможность получения более дешевых кредитов от МВФ. Кроме того, еврооблигационная форма заимствований позволяет проводить более гибкую политику управления внешним долгом.

Существенно возрастут и внутренние займы. За 2009 г. суверенный внутренний долг возрос почти на 0,5 трлн. руб., в том числе за счет значительного увеличения госгарантий. В 2010 г. с внутреннего рынка должны были привлечь 568 млрд. руб., в 2011 г. - 749 млрд. руб. и в 2012 г. - 237 млрд. руб. Реальная нагрузка на бюджет будет еще выше. Нужно учитывать, что Россия взяла на себя обязательства в размере 10 млрд. долл. для покупки облигаций МВФ, выручка от продажи которых пойдет в Международный антикризисный фонд для поддержки платежных балансов нуждающихся стран по линии Фонда. Были предоставлены кредиты ряду зарубежных стран - Беларуси, Кыргызстану, Армении, Кубе, Венесуэле и некоторым другим. Правда, многие из этих займов и кредитов несут политическую нагрузку или пойдут на финансирование российских предприятий, которые будут поставлять в счет данных кредитов экспортную продукцию. Сейчас кредитная политика практически не объясняется, а Программа предоставления государственных финансовых кредитов из открытого приложения к Федеральному закону о бюджете стала в последние два года секретной. Например, совсем нелогичным представлялось возможное (но не состоявшееся) предоставление кредита в 4 млрд. долл. Исландии осенью 2008 г. И очень серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому вряд ли здесь можно ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас ослаблена роль бюджетного кодекса и государственного контроля над исполнением бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой.

Немаловажен и факт, что государственные заимствования будут вытеснять частные заимствования. Вместе с тем вопрос о рефинансировании корпоративной задолженности в настоящее время стоит очень остро: за 2001-2008 гг. она выросла практически в 15 раз, составив почти 500 млрд. долл., а на 1 января 2010 г. уменьшилась до 425,4 млрд., из которых 299,8 млрд. приходится на нефинансовый сектор, а 125,6 млрд. долл. - на банки. На 1 января 2011 г. корпоративная задолженность вернулась к уровню начала 2009 года, т.е. увеличилась до 442,1 млрд. долл., причем рост пришелся на банковскую систему (табл. 8).

Таблица 8. Рост корпоративной задолженности РФ, млрд. долл.

Некоторые эксперты, занимающиеся проблемами государственного долга, предлагают считать корпоративную задолженность, прежде всего задолженность контролируемых государством корпораций и банков, условными (обусловленными) суверенными обязательствами. За них государство при определенных обстоятельствах должно нести установленную ответственность в виду их угрозы для обеспечения стабильности экономического развития страны.

Современный кризис показал справедливость этих утверждений, когда значительная государственная финансовая помощь была оказана корпорациям и банкам, испытывавшим острую нехватку ликвидности, во многих развитых странах. Большую финансовую поддержку получил корпоративный сектор и в России, в частности целевую - на погашение внешней задолженности частных компаний. В самый острый период кризиса (октябрь 2008 г.) государство выделило ВЭБу 50 млрд. долл. для рефинансирования внешнего долга корпорациям, но выдало нескольким частным компаниям 11 млрд. долл. под льготные проценты (в основном, LIBOR+5%), тогда как на финансовых рынках деньги российским компаниям в сентябре-октябре 2008 г. можно было получить только под 20-25%. Однако вскоре правительство остановило эту акцию, т.е. фактически признало ошибочность такого преференциального подхода к отдельным финансовым группам. После этого ничего катастрофичного не произошло. Должники сами стали выкручиваться из критического положения - путем договоренностей с кредиторами и реструктуризации долга, продажи части активов, новых займов, банкротств и использования других, принятых в таких случаях форм управления.

Начались и прямые выплаты по задолженности из увеличившихся доходов компаний. Так, Evraz group в декабре 2009 г. досрочно погасил большую часть кредита, взятого у ВЭБа - 800 млн. долл. из 1,8 млрд. долл. «Альфа-групп» погасила 500 млн. долл. из кредита ВЭБа в 2 млрд. долл. Магнитогорский металлургический комбинат (ММК) досрочно погасил кредит в 5,8 млрд. руб. «Газпромбанку». «Роснефть» из китайского кредита в 25 млрд. долл. погасила 800 млн. долл. ВЭБу.

Даже самый крупный частный должник UC RUSAL, получив срочную помощь от госбанков (ВЭБа, Сбербанка, Газпромбанка на сумму примерно 6,5 млрд. долл.), после почти года переговоров с пулом частных кредиторов в декабре 2009 г. достиг договоренности о реструктуризации 7,4 млрд. долл. своих внешних обязательств перед ними. Т.е. кредиторы заинтересованы в возврате своих денежных средств, а не в банкротстве должника. А некоторые должники, опасаясь перехода под контроль государства закладываемых «под помощь» своих акций, сами отказались от кредитов ВЭБа, найдя другие источники финансирования. Российские банки и компании значительно активизировали собственную деятельность по снижению своего долгового бремени. Можно выделить следующие главные направления такой работы:

1. Прямое погашение или выкуп задолженности (об этом частично уже говорилось выше).

2. Реструктурирование задолженности перед конкретными кредиторами или группами кредиторов.

3. Замещение кредитов одних банков или облигационной задолженности кредитами других банков.

4. Эмиссия новых выпусков еврооблигаций.

5. Размещение новых выпусков акций и депозитарных расписок.

6. Продажа зарубежных и внутренних активов, прежде всего непрофильных.

7. Личные финансовые «вливания» основных собственников.

Значительная часть корпоративной задолженности формировалась за счет кредитов от компаний и банков из классических офшоров и стран, задействованных в офшорных финансовых схемах. В 2007 г. из 93 млрд. долл., на которые увеличилась задолженность нефинансовых структур, 70 млрд. пришлось на офшоры и связанные с ними юрисдикции (там обычно размещены головные компании холдингов). Во внешнем долге небанковских корпораций на 53,6 млрд. долл. за 2008 г. на Кипр пришлось 14,0 млрд., Великобританию - 7,0; Люксембург - 4,0; Британские Виргинские острова - 2,0 млрд. долл. Конечно, это могут быть реальные кредиты от западных банков и корпораций и перекредитование через свои «дочки» - кредиторы предпочитают таким образом оформлять кредиты. Но есть основания предполагать, что частично это кредиты самим себе (страхование рисков ввиду особенностей инвестиционного климата в России). Иными словами, это обычные внутрикорпоративные финансовые проводки. Реальная внешняя задолженность российских компаний может быть на 20-50% ниже. Такой вывод подтверждают и данные Росстата по инвестициям: в поступивших в страну в 2008 г. 104 млрд. долл. инвестиций, на различные виды кредитов приходилось почти 84 млрд. (80%), а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, - 36% (27 и 9,7 млрд. долл. соответственно).

В первом полугодии 2009 г. из 32,1 млрд. долл. инвестиций на различные виды кредитов приходилось более 27 млрд., или 84%, а в прямых инвестициях доля кредитов, полученных от зарубежных совладельцев предприятий, составила 39% (2,4 из 6,1 млрд. долл.). Сейчас ситуация немного начала меняться: корпорации рефинансируют ранее полученные кредиты в ВЭБ или получают новую помощь, оформляя ее на свои российские дочки, т.е. камуфлируя свою «офшорную изнанку».

Среди важных мер в этой области можно назвать создание долгового агентства, которое кроме вопросов активного управления суверенным долгом занималось бы мониторингом корпоративной задолженности. Такая идея была в начале 2000-х годов, но в силу различных причин не была реализована. Обсуждается идея о создании финансового агентства в форме открытого акционерного общества, которое будет управлять фондом национального благосостояния, свободными средствами бюджета и долгами.

В пользу создания специального органа говорит и то, что деятельность государственных представителей, равно как и независимых директоров в госкомпаниях, на которые приходится около 50% всего долга, оказалась нерезультативной с точки зрения управления корпоративной задолженностью.

Минфин РФ внедрил в начале 2010 г. новый механизм мониторинга корпоративной задолженности для компаний с государственным участием, пользующихся господдержкой и квазисуверенным рейтингом. Речь идет о неформальном совещательном органе, который следит за планами госимитентов и координирует их действия. Если же такой механизм не сработает, придется вводить правила распоряжением или постановлением Правительства.

Многие госкомпании игнорируют риски внешних займов. Для ограничения роста корпоративной задолженности были предприняты попытки повышения нормы обязательного резервирования при осуществлении заграничных займов (2006). Некоторые эксперты предлагали замораживание внешних заимствований госпредприятий до утверждения правительством жестких правил таких операций вплоть до включения в программы государственных заимствований. Возможно, включение в Бюджетный кодекс и закон о бюджете максимального уровня государственного внешнего и внутреннего долга в расширенном толковании, т.е. с учетом задолженностей контролируемых государством компаний. Но при этом необходимо обеспечить строгое соблюдение этих норм, что заставит Минфин РФ тщательнее отслеживать динамику корпоративной задолженности госкомпаний и принимать возможные даже в рамках действующего законодательства меры.

Банк России прорабатывает вопрос о резком снижении необлагаемой налогом ставки по валютным кредитам (до 3%), что станет экономическим обременением на привлечение капитала и снизит возможность использования платы за кредиты для минимизации налогообложения и вывоза капиталов. Предлагаются различные варианты ограничения внешних займов госкомпаний, в том числе с помощью увязки роста их внешней задолженности с другими экономическими показателями, прежде всего ростом выручки. Для ограничения внешних займов финансовых предприятий в разное время выдвигались предложения об ограничении валютной позиции, лимите доли внешних займов в пассивах, более тесной связи заимствований с обязательными резервами банков и т.п. Планируется стимулировать привлечение финансовых ресурсов с внутреннего рынка, хотя его объем и стоимость ресурсов и раньше являлись существенным тормозом для долгового финансирования.

Таким образом, необходимо не только усиление внимания к отдельным, хотя и важным проблемам долговой политики, а комплексный подход к решению всех макроэкономических проблем, включая повышение доходов и эффективности расходов средств госбюджета. Что касается самой долговой политики, то наряду с внесением посткризисных коррективов в ее общую стратегию настало время для определенных институциональных изменений. Прежде всего, речь идет о создании механизма, который позволил бы осуществлять мониторинг и определенное регулирование корпоративной задолженности, которая в настоящее время таит наибольшие угрозы макроэкономической стабильности страны.

Заключение

Государственный долг России и его урегулирование являются одной из наиболее сложных и актуальных проблем современной российской экономики. Более того, в вопросах обслуживания и сокращения государственного долга в значительной степени сконцентрированы не только проблемы чисто экономического характера, но и многие политические проблемы, связанные с активной ролью нашей страны в современном мире, с ее экономической и политической независимостью.

Бюджетная, долговая и валютная политика любого государства неразрывно связаны между собой. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Государственный долг влияет на экономический рост страны, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости населения, объема инвестиций в экономику в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рынок государственного долга важен и для банковской системы, так как является инструментом денежно-кредитной политики. Чрезмерный рост государственного долга несёт в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В официальной статистике внешнего долга Банк России выделяет четыре категории заемщиков: органы государственного управления (включающие федеральные органы и субъекты Российской Федерации), органы денежно-кредитного регулирования (в лице Банка России), банки и прочие секторы (ранее именовались нефинансовыми предприятиями). Задолженность органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования принято относить к государственному долгу, задолженность банков и прочих заемщиков считается долгами негосударственного (частного) сектора. Долг бывшего СССР как часть государственного долга, естественно, входит в задолженность федеральных органов управления, все остальное - это новый российский долг, государственный или частный.

Объем государственного долга Российской Федерации по государственным гарантиям составил в 2010 г. 472,2 млрд. руб., и по прогнозам имеет устойчивую тенденцию к росту.

На 01.01.2010 г. объем государственного внутреннего долга составил 2094,7 млрд. руб. Наиболее значимый вклад в увеличение государственного внутреннего долга внесли государственные ценные бумаги - 1837,1 млрд. руб.; вклад государственных гарантий составил - 251,4 млрд. руб.; прочая задолженность - 6,2 млрд. руб. В 2011-2013 гг. предусматривается значительный рост государственного внутреннего долга по государственным гарантиям РФ. Законопроектом (п. 3 ст. 15) установлены верхние пределы государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным гарантиям РФ: на 1 января 2012 года - 1 064,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года - 1 355,3 млрд. рублей, на 1 января 2014 года - 1 678,8 млрд. рублей. К концу 2013 года долг по гарантиям составит 19% объема государственного внутреннего долга РФ, или 2,7% ВВП.