Управление государственным кредитом

Размещено на http://www.allbest.ru/

23

Оглавление

Введение

Глава 1. Государственный кредит

1.1 Сущность и значение государственного кредита

1.2 Управление государственным кредитом

Глава 2. Анализ международного опыта и методологии определения и анализа состояния государственного долга

2.1 Мировая практика регулирования государственного долга

2.2 Анализ формирования показателей долговой устойчивости, применяемых в мировой практике

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Проводимые в России реформы затронули многие сферы общественной жизни: политическую, экономическую и социальную. Их цель - построение демократического общества с развивающейся социально-ориентированной экономикой. Наиболее трудным и болезненным в процессе проведения реформ оказались ? изменение системы управления экономикой, создание принципиально новых механизмов ее регулирования. Отсутствие необходимого опыта подобных преобразований, неустойчивость политической системы, несовершенство законодательства, а также ряд других факторов привели к существенному ослаблению административной функции государства.

Вызванные этим обстоятельством негативные последствия (нарушение экономических связей, спад производства, криминализация экономики, имущественное расслоение общества), явились основанием для постановки вопроса о восстановлении эффективного государственного контроля над экономическими процессами, создании механизма регулирования экономики, основанного на сочетании административных и рыночных методов.

Среди наиболее важных областей экономики, подвергшихся реформированию, следует отметить государственные финансы, которые определяют состояние не только государства, но и в значительной степени состояние всей национальной экономики.

В качестве достижений в реформировании государственных финансов необходимо выделить:

- построение системы государственных финансов, исходя из принципа федерализма;

- определение форм и принципов межбюджетных отношений;

- формирование единой системы налогов и сборов;

- формирование денежной системы.

Ослабление административной функции государства сопряжено с негативными последствиями не только для экономики, но также для политической подсистемы общества, в частности, с перераспределением полномочий между центрами политической власти в ущерб федеральному центру, которое в свое время (1991-93 гг.) представляло реальную угрозу целостности России.

Проведение любых реформ, особенно таких масштабных, как в нашей стране, требует значительных денежных ресурсов. Но именно отсутствие ресурсов, в том числе финансовых, необходимых для решения стоящих перед государством социально-экономических задач, вынуждает его стать на путь радикальных экономических преобразований. В этих условиях неизмеримо возрастает значение государственного кредита, как важнейшего инструмента, способного в значительной степени сгладить указанное противоречие. Иными словами, с помощью государственного кредита решается проблема несоответствия (превышения) государственных расходов и государственных доходов, с которой сталкиваются многие развивающиеся и экономически развитые страны. Так, федеральный бюджет России, как известно, долгое время принимался со значительным дефицитом, причем разница между расходами и доходами бюджета покрывалась именно за счет государственных займов.

Следует отметить, что еще совсем недавно, в условиях централизованного управления экономикой, механизм выпуска и обращения государственных долговых обязательств, в том виде, в котором он действовал в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. Механизм финансирования бюджетного дефицита совершенно не соответствовал принятым в мировой экономике формам управления этим процессом. Изменение экономических и социальных ориентиров потребовало кардинального пересмотра отношения к использованию государственного кредита как одному из важнейших инструментов государственной финансовой политики.

Целью исследования является углубление научных знаний о природе государственного кредита.

Для достижения цели исследования предполагается решить следующие задачи:

- определить сущность и значение государственного кредита;

- провести анализ международного опыта и методологии определения и анализа состояния государственного долга.

Объектом исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования государственного кредита в целом, а предметом - теоретические положения о государственном кредите, разработанные правовой и экономической науками, отношения государственного кредита.

Методологические основы исследования. Методологическую основу исследований составляют общенаучный, логический, исторический, сравнительно-правовой методы, метод системного и контент-анализа. В ходе исследования также применялись методы интегрального сравнительного анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по аналогичным вопросам. В работе исследованы положения Конституции России, конституционных актов других государств, законов и подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов Банка России, нормативно-правовых актов некоторых зарубежных стран.

Глава 1. Государственный кредит

1.1 Сущность и значение государственного кредита

Экономическое содержание государственных финансов неоднородно, так как отдельные обособленные звенья выполняют специфические, присущие только им функции. Одно из таких звеньев - государственный кредит. Государственное кредитование представляет собой совокупность финансовых отношений, при которых государство осуществляет, как правило, привлечение временно свободных денежных средств хозяйствующих субъектов, населения, а также других государств, международных финансовых организаций и фондов на условиях возвратности, срочности и платности. В данных условиях кредитных отношений государство является заемщиком. В то же время государство может выступать в роли кредитора. Например, государство может стать гарантом, принимая на себя ответственность за погашение кредитов, полученных органами государственной власти территорий и хозяйствующими субъектами Финансы: Учебник / Под ред. А.Т. Грязной, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 504 с..

В условиях государственного кредита денежные средства, взятые взаймы, поступают в распоряжение органов государственной власти и представляют собой дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются, как правило, на финансирование бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним являются средства бюджета. Государственный кредит, связанный с функционированием политической надстройки и движением бюджетных средств, выражает часть финансовых отношений общества. Государственный кредит представляет собой отношения вторичного распределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства.

Государственный кредит отличается от банковского и с учетом принципа обеспеченности ссуд. Так, если для банковского кредита предусмотрена целая система материального обеспечения, существующего в виде залога, гарантий, поручительств и т.д.

Государственные займы на уровне страны не имеют конкретного целевого характера. Тогда как заимствование средств на более низких уровнях достаточно часто имеет четко выраженную целевую направленность Дадашев А.З. Черник Д.Г. Финансовая система России. - М.: ИНФРА-М, 2007..

Привлечение дополнительных финансовых ресурсов государством за счет мобилизации временно свободных денежных средств населения и предприятий (организаций) это одна из сторон государственно-кредитных отношений. Вторая их сторона - финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью средств, дополнительно мобилизованных государством. Выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет бюджетных поступлений. Таким образом, привлечение и возврат средств в виде государственного кредита выражают перераспределительные отношения в рамках экономической системы.

Использование государственного кредита на удовлетворение потребностей общества является объективной необходимостью, которая обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Регулирование экономики, финансирование социальной сферы, выполнение государством своих функций по обороне страны и управлению ею, обслуживание государственного долга и осуществление международной деятельности требуют постоянного роста расходов бюджета. Доходы же государственного бюджета всегда ограничены определенным пределом - уровнем налогообложения, установленным действующим законодательством. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения, предприятий и организаций органы власти прибегают к помощи государственного кредита.

Теоретически финансировать бюджетный дефицит можно тремя способами. Первый из них связан с повышением доходов государства за счет роста налоговых ставок. Но такая мера неприемлема как по экономическим, так и по политическим соображениям. Рост налогов означает сокращение как прибылей, так и реальных доходов населения, а также снижает стимулы к инвестированию, что, в свою очередь, сокращает спрос на рабочую силу и ведет к росту безработицы.

Второй способ - это дополнительная эмиссия денег. Эта мера ослабляет влияние бюджетного дефицита на экономику, но создает сильное инфляционное давление и еще более негативно воздействует на экономику, чем первый. Поэтому следует избегать частых эмиссий.

Третий способ значительно безопаснее для государства. Это покрытие дефицита посредством займов необходимых средств на рынках ссудных капиталов, т.е. за счет роста государственного долга.

Использование методов без инфляционного покрытия бюджетного дефицита дает правительству один из наиболее гибких инструментов регулирования экономических и социальных процессов, поскольку:

* государственная задолженность позволяет ослабить постоянные противоречия между величиной потребностей общества и возможностями государства их удовлетворить за счет бюджетных средств;

* государственные займы, являясь источником мобилизации дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, могут служить важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития страны;

* стратегия управления государственным долгом и адекватная ей стратегия в области финансирования дефицита госбюджета выступают главными элементами, балансирующими схему бюджетной политики в целом.

Однако государственный долг является либо элементом' государственного регулирования экономики, связанным с обеспечением прогрессивных сдвигов в структуре общественного производства, либо во многих случаях служит отражением кризисных процессов, протекающих в экономике, и требует принятия со стороны правительства незамедлительных стабилизационных мер Вавилов Ю.А. Государственный кредит: прошлое и настоящее. ? М.: Финансы и статистика, 2004..

1.2 Управление государственным кредитом

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление государственным кредитом в широком смысле, как одно из направлений финансовой политики, находится в руках органов власти управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, а также целесообразность, осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных отраслей экономики, районов страны и т.п.

Под управлением гocyдapcтвенным кредитом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Высшим органом управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. ? М.: Финансы и статистика, 2003..

Для оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс РФ предусматривает разработку Правительством двух программ: Программы государственных внешних заимствований и Программы государственных внутренних заимствований. Эти программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников и сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.

В процессе управления государственным кредитом решаются задачи:

* минимизации стоимости долга для заемщика;

* обеспечения своевременного возврата кредитов;

* максимального решения задач, определенных финансовой политикой, в частности, сохранения иностранных капиталов в стране и переориентировки инвесторов с вывоза полученных доходов из страны на вложение прибыли в развитие производства.

Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляет Минфин РФ или Казначейство совместно с Центральным банком.

Минфин выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица федерации. Оно устанавливает конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством.

Регулирование рынка государственных ценных бумаг также осуществляется ЦБ РФ. К мерам воздействия, применяемым ЦБ, относятся:

* поднятие ставки рефинансирования;

* интервенции ЦБ на рынке ценных бумаг;

* регулирование валютного рынка Кредиты. Инвестиции. - М.: Приор, 2005..

Как показала практика, эти меры оказываются действенными лишь короткий промежуток времени. Однако эффективное и долговременное противодействие дестабилизации национального рынка государственных ценных бумаг возможно только в том случае, если к денежным мерам добавятся те, что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

При управлении государственным долгом между кредиторами и заемщиком могут быть достигнуты соглашения о новации - замене обязательств по долгу другими обязательствами; унификации - объединении нескольких размещенных ранее долговых обязательств; конверсии - изменении условий займов, касающихся их доходности; консолидации - изменении условий обращения займов, касающихся их сроков; реструктуризации - основанном на соглашении прекращении долговых обязательств с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения.

Государство как кредитор

Внутренние кредиты. Бюджетный кодекс РФ разграничивает бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Бюджетный кредит определяется как «форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах». Бюджетная ссуда- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

В качестве заёмщиков средств федерального бюджета могут выступать:

1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;

2) органы исполнительной власти нижестоящих бюджетов;

3) отдельные категории граждан.

Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, может быть представлен только при условии предоставления заёмщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредиту.

Обязательное условие предоставления бюджетного кредита - проведение предварительной проверки финансового состояния заёмщика. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления определяются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

Субъектами РФ беспроцентные бюджетные ссуды из федерального бюджета могут быть предоставлены в пределах финансового года на покрытие:

- временных разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ;

- временных кассовых разрывов, возникающих в бюджетах субъектов РФ в связи с несовпадениями сроков возврата заёмщиками средств в региональные фонды государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции в районы Крайнего севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов по ранее предоставленным ссудам и сроков закупки и доставки грузов в указанные районы и местности Теория финансов / Общ. ред. Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко. - Мн.: Высшая школа, 2007..

Кредиты субъектов РФ. В отличие от Федерации субъекты РФ продолжают в настоящее время активно использовать бюджетные кредиты для поддержки различных отраслей экономики.

Внешние кредиты. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственными кредитами, предоставляемыми РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, являются кредиты, по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед РФ как кредитором.

Долговые обязательства иностранных государств перед РФ как кредитором формируют долг иностранных государств перед РФ.

При расчётах с должниками РФ использует различные формы погашения долга. В частности, большое распространение получила поставка товаров в счёт погашения государственных кредитов, предоставленных РФ. По товарам, ввозимым в РФ в этих целях, установлены налоговые льготы.

Экономический рост, наблюдавшийся в РФ в 2005-2006 гг., позволил увеличить в 2007 г. объём предоставляемых зарубежным странам кредитов.

Правовое регулирование государственного кредита

Для обеспечения бесперебойного финансирования многообразных потребностей государство формирует дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйственных структур, главным способом получения которых является государственный кредит. Мобилизуемые при этом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают в основном средства бюджета Дадашев В. Финансовая система России. ? М.: Инфра-М, 2007..

Государственный кредит - совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Причем преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за гашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.

Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, сразу влияют на величину централизованных денежных фондов; гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Государственные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.

Возможность мобилизации денежных средств вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получением различных доходов, особенно в сезонных отраслях производства, выплатой премий, отпускных и т. п. Люди могут и сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций и предприятий в связи с длительностью производственного цикла, сезонностью производства и т.п. Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 504 с.

Государственный кредит отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения обычно выступают конкретные ценности - товары на складе, незавершенное производство, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо ее доход. Еще одной отличительной чертой банковского кредита является производительное использование его как капитала, создающего условия для погашения и выплаты по нему процентов за счет увеличения производимой стоимости прибавочного продукта. Источником же погашения государственного кредита, как отмечалось, выступают в основном средства бюджета.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов - это одна сторона государственных кредитных отношений. Другая их сторона - финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью дополнительно мобилизованных средств. При этом выплата доходов кредиторам обеспечивается за счет бюджетных поступлений, а круг налогоплательщиков не совпадает с кругом держателей государственных ценных бумаг, как и размер вносимых в бюджет налогов каждым владельцем ценных бумаг - с величиной получаемых им доходов от государственно-кредитных операций. Это означает, что и вторая сторона госкредитных отношений имеет перераспределительный характер Борисов Е.Ф. Экономическая теория: курс лекций для студентов высших учебных заведений. - М.: Общество «Знание» России, 2006..

В современных условиях поступления от государственных займов стали вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. Последнее объясняется более быстрым темпом роста расходов по сравнению с увеличением налоговых поступлений.

Финансирование расходов капитального характера за счет заимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Растяжение источников финансирования во времени путем выпуска займов на соответствующий срок позволяет переложить платежи по основному кредиту и процентов по нему на все последующие поколения, которые будут пользоваться услугами объектов, построенных нынешним поколением.

Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются. Зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например финансировании за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга Финансы: Учебное пособие / Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2004..

Увеличение налоговых поступлений, вызванное заимствованиями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.

Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, Уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещал займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, оно снижает платежеспособный спрос. Если за счет кредита профинансировать производственные затраты, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг. Если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие на производство несущественно.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары отечественного производства за счет заимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В частности, это может выражаться в поддержке малого бизнеса, экспорта или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам, путем погашения задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям в случае их банкротства, при помощи страхования риска по низким ставкам неплатежа экспортерам национальных товаров и др.

Контрольная функция государственного кредита органически связана с контрольной функцией финансов с учетом специфических особенностей этой категории.

Таким образом, на основании проведенных исследований можно сделать вывод по главе.

Современная кредитная система - это совокупность различных кредитно-финансовых институтов, действующих на рынке ссудных капиталов и осуществляющих аккумуляцию и мобилизацию денежного капитала. На рынке, наряду с такими формами кредита, как коммерческий и банковский, принимает участие и государственный кредит. Друг от друга эти формы отличаются составом участников, объектом ссуд, динамикой, величиной процента и сферой функционирования.

Государственный кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключения договоров государственного займа регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом.

Глава 2. Анализ международного опыта и методологии

определения и анализа состояния государственного долга

2.1 Мировая практика регулирования государственного долга

государственный кредит заимствование долг

Как правило, в большинстве развитых стран государство использует бюджетную политику в качестве основного инструмента регулирования экономики. При этом одна из ключевых ролей в таком регулировании отводится государственному долгу Борисов Е.Ф. Экономическая теория: курс лекций для студентов высших учебных заведений. - М.: Общество «Знание» России, 2006..

Следует отметить, что если исторически рост государственного долга был связан с военными расходами в период ведения войн, то на современном этапе пики задолженности были достигнуты в мирных условиях. Причины использования дефицитного финансирования могут быть названы следующие.

Во-первых, использование долгового финансирования государственных расходов обусловлено существующими противоречиями между потребностями общества и возможностью государства эти потребности удовлетворять за счет средств бюджета. В этом заключается объективная необходимость осуществления кредитных операций. Проведение регулирующих мероприятий, поддержание обороноспособности страны, обеспечение системы образования, здравоохранения, проведение социальной политики, международная деятельность требуют от государства увеличения расходов. Однако бюджетные расходы ограничены принятым уровнем налогообложения. С помощью кредитных операций и создания долга государству удается мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для его деятельности.

Во-вторых, применение заемного метода финансирования дополнительных государственных расходов имеет меньше негативных последствий по сравнению с денежной эмиссией. В этом смысле государственные займы экономически предпочтительнее, чем дополнительная эмиссия денег, поскольку займы легче вписываются в экономический механизм. В принципе, осуществление займов может оказывать такое же дестабилизирующее воздействие на экономику, как и эмиссия денег. Но инфляционный потенциал государственного долга не всегда реализуется, наиболее ярко выраженный инфляционный эффект имеют прямые кредиты эмиссионного банка. Аналогичный эффект могло дать широкомасштабное использование средств Стабилизационного фонда внутри страны Счетная палата РФ // http://www.ach.gov.ru/ru/.

В-третьих, осуществление займов более предпочтительно в том плане, что для правительства политически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повышать налоги.

В обобщенном виде воздействие государственного долга на экономику можно представить следующим образом:

- стабилизационное воздействие;

- воздействие на экономический рост;

- распределительное воздействие.

Под стабилизационным влиянием следует понимать воздействие изменения объемов и структуры государственного долга на основные макроэкономические параметры. Причем данное воздействие оказывается на две основные сферы экономики: реальную (влияние на уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежную (влияние на состояние денежного обращения). Процентная ставка при этом играет связывающую роль между денежным и реальным секторами.

Характер влияния государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком состоянии находится экономика. Так, во время экономического спада государству с помощью реализации ценных бумаг удается мобилизовать накопленные денежные средства, которые затем направляются на финансирование государственных мероприятий. Таким образом, с помощью кредитов и займов государство пытается оживлять совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику. И такие воздействия в периоды экономического спада весьма желательны, и в данном случае государство не конкурирует с частным сектором за кредитные ресурсы Вавилов Ю.А. Государственный кредит: прошлое и настоящее. ? М.: Финансы и статистика, 2004..

В том случае, если экономика находится в фазе подъема, то государство, осуществляя кредитные операции и привлекая дополнительные финансовые ресурсы на внутреннем рынке, вступает в конкуренцию с частным сектором за инвестиции. Частный сектор начинает испытывать трудности, связанные с привлечением кредитов для осуществления инвестиций в производство. Государство, активизируя свою деятельность на финансовом рынке в качестве заемщика, воздействует на частную инвестиционную активность. В этом случае происходит вытеснение частных инвестиций государственными, что в конечном итоге будет оказывать сдерживающее воздействие на экономику в целом.

Вместе с тем необходимо отметить, что если правительственные структуры мобилизуют дополнительные финансовые ресурсы с рынков капитала и затем используют их для предоставления государственных кредитов перспективным предприятиям, то таким образом они могут способствовать социально-экономическому развитию страны.

Влияние государственного долга на монетарную сферу выражается через его воздействие, прежде всего, на объем и структуру денежной массы. Особо отчетливо это влияние проявляется при привлечении правительством кредитов Центрального банка для финансирования государственных расходов. По своим последствиям использование государством средств эмиссионного банка означает не что иное, как денежную эмиссию Нешитой А.С. Финансы: Учебник. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К⁰», 2006. - 512 с..

В том случае, если государство осуществляет финансирование бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на рынке капитала, то воздействие государственного долга во многом будет определяться состоянием экономики в целом. Так, во время экономического спада государство, размещая свои долговые обязательства в банковском секторе, может абсорбировать избыточные резервы, накопленные в банках из-за разницы между уровнем сбережений и спросом на кредитные ресурсы. Таким образом, будет оказано положительное воздействие на объем безналичных платежных средств в банковском секторе и денежное обращение в целом.

При привлечении государством средств небанковского сектора происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, что практически не оказывает влияния на состояние денежной массы.

Необходимо отметить, что использование долга в качестве стабилизирующего рычага возможно лишь в том случае, если размеры займов достаточны, чтобы оказать положительное влияние на экономику. Но с другой стороны, опасно допускать чрезмерный рост государственного долга, так как в этом случае долг становится неуправляемым, а рост процентных платежей обуславливает самовоспроизводство государственной задолженности и бюджетного дефицита. В такой ситуации усиливается дестабилизирующее воздействие государственного долга. Кроме того, рефинансирование долга и возникающую вследствие этого новую государственную задолженность вряд ли можно отнести к стабилизирующим факторам. Рост расходов на обслуживание долга осложняет проблему регулирования дефицитов бюджета. Увеличение процентных расходов ограничивает возможность применения бюджетной политики для регулирующего воздействия на экономику Финансы: Учебник. / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: Финансы и статистика, 2004. - 504 с..

Государство играет существенную роль в регулировании экономического роста, и одним из инструментов такого воздействия является дефицитное финансирование.

Во-первых, для оказания хоть какого-то стимулирующего воздействия на экономический рост государственный долг должен быть инвестиционного характера, а не потребительского.

Во-вторых, в качестве источника стимулирования экономического роста государственные расходы должны отличаться достаточно высокой продуктивностью. В этом случае можно говорить об эффективности государственного кредита.

Таким образом, говоря о стимулирующем влиянии государственного долга на экономический рост, можно сделать вывод о том, что это воздействие реализуется через роль государства в экономике Счетная палата РФ // http://www.ach.gov.ru/ru/.

В обобщенном виде распределительное воздействие государственного долга можно рассматривать в двух аспектах:

- эффект вытеснения;

- перекладывание долгового бремени на будущие поколения.

Уроки, извлеченные из долгосрочного исторического развития систем государственного бюджета и государственного долга, привели к возникновению юридических положений, накладывающих на парламенты и правительства ограничения в размерах заимствований и при управлении государственным долгом. Первоочередные цели этих юридических положений, направленных на предотвращение чрезмерного роста государственного долга, включают:

- охрану бюджетных возможностей правительств для действий на долгосрочную перспективу;

- сохранение устойчивых бюджетов, позволяющих гарантировать долгосрочные основы для микроэкономического и макроэкономического формирования капитала, необходимого для экономического роста;

- обеспечение адекватного согласования интересов нынешнего поколения и будущих поколений (справедливое распределение выгод и трудностей между разными поколениями) Финансы: Учебное пособие. / Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2004..

При осуществлении бюджетного процесса государство сталкивается с простейшим ограничением объема государственного долга: прирост государственного долга не может превышать разницу между всеми государственными расходами (включая государственные инвестиции и затраты по выплате процентов) и налогами (включая таможенные и прочие обязательные платежи). Государственный долг является по сути своей альтернативным по отношению к налогам источником финансирования государственных расходов.

В рамках ограничений предельных объемов государственного (муниципального) долга существуют возможности для принятия оперативных решений, как правило, органом исполнительной власти (правительством или иным органом исполнительной власти, ответственным за управление долгом или выполняющим функции эмитента государственных ценных бумаг) или агентом государства на рынке государственных ценных бумаг.

На субфедеральном, а также муниципальном уровнях такое ограничение устанавливается нормативными правовыми документами муниципалитета или нормативными правовыми (как правило, законодательными) документами национального (федерального) уровня.

Системой жесткой регламентации процессов привлечения государством заимствований и управления государственным долгом отличается американский рынок государственных ценных бумаг:

- под государственным долгом подразумеваются лишь пассивные заимствования;

- государственные ценные бумаги выпускаются регулярно на сумму, соответствующую предполагаемой нехватке средств для осуществления запланированных расходов, т.е. для покрытия дефицита бюджета;

- существует три основных органа регулирования и контроля: Казначейство США (федеральный уровень), Федеральная резервная система (агент государства, депозитарий, берет ежемесячную плату за обслуживание счетов ценных бумаг), Комиссия по ценным бумагам и биржам (орган управления, который отвечает за координацию государственной политики на рынке ценных бумаг);

- на первичном рынке государственных долговых обязательств работают непосредственно Бюро государственного долга Казначейства и 36 дилеров, отобранных Федеральным Резервным Банком Нью-Йорка по установленной Казначейством США формализованной системе критериев;

- вторичный рынок государственных долговых обязательств является открытым, без каких-либо ограничений на участие, кроме ограничений по минимальному и максимальному размерам единовременно покупаемого пакета и срокам подачи заявок;

- широкое применение конкурсных процедур по размещению государственных ценных бумаг либо использование процедуры жребия;

- среди владельцев государственных ценных бумаг примерно 2/3 составляют негосударственные инвесторы, при этом Бюро государственного долга не ведет реестр инвесторов;

- в качестве депозитария выступает Федеральная резервная система (далее - ФРС), которая берет ежемесячную плату за обслуживание счетов ценных бумаг;

- государственные гарантии выдаются лишь под целевые долгосрочные (свыше 10 лет) программы, при этом возвратом просроченных долгов занимается специализированная служба, находящаяся на самоокупаемости;

- из всех форм урегулирования внешней задолженности США признается только ее реструктуризация;

- на рынке муниципальных ценных бумаг регулирующими органами являются органы муниципальной власти и Бюро регулирования муниципальных ценных бумаг, учрежденное Комиссией по ценным бумагам и биржам; допустимым является применение механизма выпуска ценных бумаг, предполагающего участие населения - через референдум или принятие статута, т.е. законодательного акта местного уровня или уровня штата;

- Главное Счетное Управление США проводит анализ основных показателей и разрабатывает методические рекомендации с точки зрения: государственного долга как инструмента финансовой политики (объем долга, процентные ставки, стоимость обслуживания, моделируется объем государственного долга на 40 лет); финансового управления государственным долгом; поиска наиболее эффективных способов аудита с использованием опыта, например, ИНТОСАИ.

2.2 Анализ формирования показателей долговой устойчивости,

применяемых в мировой практике

Возрастающая неустойчивость глобальных финансовых рынков, появление сложных долговых инструментов и практик, а также отсутствие единства в оценке долговых инструментов и прозрачности в системах информации о задолженности в государственных учреждениях создают значительные трудности для осуществления контроля за состоянием государственного долга. Эти факторы ставят под сомнение правильность критериев, используемых для оценки долговых операций и приемлемости уровня долга Дадашев А.З. Черник Д.Г. Финансовая система России. - М.: ИНФРА-М, 2007..

При сравнении величин суверенного долга в различных странах, сами по себе суммы, непосредственно характеризующие величины непогашенного долга и новых заимствований (дефицита бюджета), имеют не столь большое значение. Как правило, долг рассматривается относительно факторов, характеризующих состояние национальной экономики, например, относительно валового внутреннего продукта. В конечном итоге, бремя, налагаемое государственным долгом, должно отражаться на общей сумме валового национального дохода.

Эксперты Мирового банка выделяют три основных фактора, определяющих долговую устойчивость страны-дебитора: накопленный объем внешнего долга и условия его погашения; динамика экономического развития страны (изменение объемов производимого продукта, экспорта и налоговых поступлений); динамика, структура (соотношение льготных и нельготных кредитов, а также грантов) и условия привлечения «нового» внешнего финансирования. Кроме того, в качестве фактора, оказывающего существенное влияние на долговое положение дебитора, выделяется степень «чувствительности» платежеспособности страны к негативному внешнему воздействию («факторам уязвимости»), например, валютному и процентному рискам, изменению конъюнктуры товарных рынков и другие Ковалёв В.В. Введение в финансовый менеджмент. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 768 с..

Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема внешнего долга используются определенные долговые показатели (коэффициенты). Момент времени, когда долговое положение правительства может быть описано как долговой кризис, четко определить затруднительно. Однако вышеупомянутые отношения указывают, когда достигнута или превышена критическая стадия в государственной задолженности. Оценка этих индикаторов должна быть поддержана эмпирическими наблюдениями, особенно, если делать международные сравнения и обращаться к урокам, извлеченным из предыдущих долговых кризисов.

Международные финансовые организации МБРР и МВФ и страны - члены Парижского клуба кредиторов применяют долговые индикаторы для классификации стран-дебиторов, а международные рейтинговые агентства - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.

Индикаторами для оценки финансового воздействия государственного долга могут служить следующие коэффициенты:

- непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;

- долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина;

- отношение дефицита к валовому внутреннему продукту;

- отношение суммы расходов на обслуживание к валовому внутреннему продукту, т.е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.

Кроме того, есть другие коэффициенты, характеризующие причины и последствия задолженности. К ним относятся:

- коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в общественно-государственных расходах;

- отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т.е. доля платежей по процентам в общих общественно-государственных расходах;

- отношение между расходами на платежи по процентам и общим количеством налоговых поступлений Финансы. Денежное обращение. Кредит. / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007..

По мнению экспертов международных финансовых организаций, для обеспечения адекватной оценки долговой устойчивости страны, управляющие долгом, должны использовать все коэффициенты, анализируя их изменение в течение, как минимум, 4-5 лет. Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения долговых коэффициентов признаются как опасно высокие, необходимо принятие мер, направленных на снижение соответствующих значений. В наиболее общем виде такие меры должны способствовать уменьшению зависимости национальной экономики страны-дебитора от импорта, стимулированию экспорта, улучшению условий внешних заимствований.

Вместе с тем, как свидетельствует мировая практика, удовлетворительные значения фактических и прогнозных показателей не гарантируют отсутствия у заемщика долговых проблем. Некоторые страны-должники «выдерживали» имеющийся график платежей при существенном превышении «пороговых» значений по некоторым из долговых коэффициентов, другие - «срывали» график и прибегали к реструктуризации внешнего долга, далеко не дойдя до опасной черты.

Обобщение накопленного мирового опыта позволяет выделить следующие важнейшие методологические принципы, применяемые при проведении анализа долговой устойчивости суверенного государства:

- «страновой» подход: соотнесение долговых параметров страны (объема национального внешнего долга, суммы платежей по погашению и обслуживанию внешнего долга) с макроэкономическими показателями страны (объемом ВВП, объемом ВНП, объемом экспорта, объемом золотовалютных резервов) Финансы. Денежное обращение. Кредит. / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007.;

- «суверенный» («бюджетный») подход: соотнесение долговых параметров государства (объема государственного внешнего долга, суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга) с показателем, характеризующим состояние государственного бюджета (объемом доходов федерального бюджета);

- приоритетное использование при расчете долговых коэффициентов не номинальной суммы долга, а его приведенной (чистой текущей) стоимости, учитывающей график погашения и стоимость обслуживания долговых обязательств, и, таким образом, более точно отражающей уровень реальной долговой нагрузки на дебитора. Это связано с тем, что номинальное значение объема накопленного долга, не отражающее стоимостных условий его обслуживания, не показательно для целей оценки реального долгового бремени должника. Исходя только из этого значения, можно получить дезориентирующие выводы о состоянии долговой устойчивости страны-дебитора. В то же время в силу высоких требований к исходным данным проведение расчетов приведенной стоимости долга не всегда возможно;

- использование при проведении анализа состояния долговой устойчивости суверенного заемщика, подготовки заключений о вероятности возникновения финансового кризиса, определении размера необходимого дебитору долгового облегчения, формирования государственной заемной/долговой политики общепринятых в мировой практике значений долговых показателей, превышения которых может представлять собой опасность для страны-заемщика.

При этом, «критические» или «пороговые» значения долговых коэффициентов не являются жестко установленными уровнями, превышение которых неизбежно означает возникновение долговых проблем у страны-дебитора.

Ключевые индикаторы, отражающие тенденцию государственного долга в Германии, Японии, США и 25 странах ЕС (с использованием релевантных доступных данных), приводятся в нижеследующей таблице:

Как следует из представленных данных, в последние годы у многих развитых стран показатель отношения государственного долга к ВВП увеличивается и зачастую превышает уровень в 60%, считающийся критическим для долговой устойчивости.

В зависимости от сложившихся макроэкономических условий конкретного заемщика, различных целей анализа состояния долговой устойчивости, а также того, кем проводится данный анализ (дебитором, кредитором, МФО), значения долговых коэффициентов, признаваемых как опасно высокие, могут варьироваться в достаточно широком диапазоне.

Таким образом, широко используемые в мировой практике «пороговые» значения долговых коэффициентов (например, устанавливаемые МФО) являются достаточно условными индикаторами опасного состояния внешнего долга и позволяют лишь сориентироваться в отношении того, что является приемлемым (безопасным) уровнем долга для конкретной страны: чем дальше фактические уровни показателей от этих значений, тем меньше риск возникновения в стране долгового кризиса, тем больше у страны потенциальных возможностей успешно (без ущерба социально-экономическому развитию) выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема долга перед внешними кредиторами. Кроме того, «далекие» от зон долговой неустойчивости фактические значения коэффициентов - дополнительный аргумент в пользу повышения международными агентствами уровней установленных для страны кредитных рейтингов Финансы: Учебное пособие. / Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 2004..

Ни один из применяемых долговых коэффициентов не охватывает всех аспектов долгового положения страны-дебитора и, следовательно, не может рассматриваться в качестве критерия, дающего всестороннюю (исчерпывающую) характеристику состояния ее долговой устойчивости. По причинам, связанным со спецификой макроэкономической ситуации и условиями обслуживания долга конкретного заемщика, опасные значения по одним из индикаторов его долгового бремени могут «сочетаться» с вполне удовлетворительными значениями по другим долговым коэффициентам. В этой связи при использовании вышеперечисленных показателей в качестве базы для формирования долгосрочных прогнозов о состоянии долговой устойчивости, эксперты МВФ рекомендуют обязательно оперировать совокупностью долговых коэффициентов, с «осторожностью» интерпретируя их конкретные значения.