Критерии построения и особенности функционирования бюджетной системы России

Размещено на http://www.allbest.ru/

??????????

• Введение
• 1. Бюджетное устройство Российской Федерации
• 1.1 Принципы бюджетного устройства
• 1.2 Бюджетное устройство и бюджетный процесс
• 2. Характеристика и анализ отдельных звеньев бюджетной системы
• 2.1 Федеральный бюджет Российской Федерации
• 2.2 Бюджеты субъектов Российской Федерации
• 2.3 Местные бюджеты
• 2.4 Система федеральных трансфертов, и их влияние на сбалансирован-ность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
• 3. Межбюджетные отношения - современная ситуация, проблемы и пути их решения
• Заключение
• Литература
• ????????

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

«Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства.» [6.c.9]

«Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.» [6.c.12]

«Бюджетная система - это совокупность всех бюджетов действующих на территории страны» [10.c.47].

Проблемы финансирования бюджетных предприятий, растущая задолженность по заработной плате, дефицит бюджета - вот только некоторые проблемы, которые повторяются из года в год. В чём проблема? Как её решать? В России налицо сильная дифференциация регионов по природным условиям, уровню экономического развития. Отсюда вытекает проблема взаимодействия бюджетов разных уровней. Таким образом, каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Концептуальные положения построения новой бюджетной системы, отвечающей требованиям условий перехода к рыночным отношениям, должны быть законодательно закреплены в Бюджетном Кодексе, устанавливающем права и взаимные обязательства федеральных и региональных властей, основные принципы, правила и элементы бюджетного процесса, полномочия представительных и исполнительных органов власти в ходе составления, обсуждения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней.

Необходимо наметить пути решения проблем, которые целесообразно разбить на две группы. К первой следует отнести те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны: вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма, что, руководствуясь вековым опытом ведущих западных стран, позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального бюджета, так и местных бюджетов. А отсюда вытекает и вторая группа проблем действующего бюджетного устройства - собственно финансовая. «Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом - именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально - экономического развития страны, качество жизни населения.» [7.c.18] В конечном итоге, именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Принципы бюджетного устройства

Бюджетное устройство -- это организация бюджетной системы, принципы ее построения. В статье 3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» отмечается, что бюджетная система строится на принципах единства, полноты, гласности, реальности и самостоятельности всех видов бюджетов, входящих в бюджетную систему.

«Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством форм бюджетной документации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов.

Принцип полноты требует отражения в бюджете всех доходов и расходов, точного обоснования величины расходов, выявления возможностей дополнительного привлечения средств.

Принцип реальности предполагает отражение в бюджете действительного состояния доходов и расходов государства.

Принцип гласности предполагает прозрачность бюджета, что означает соблюдение следующих требований: предварительное обсуждение проекта бюджета на открытых заседаниях парламента; опубликование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщения в ходе исполнения бюджета по месяцам, кварталам и т. д.» [7.c.20]

«В соответствии с законодательством принцип самостоятельности обеспечивается для каждого органа власти наличием собственных источников доходов и правом определять объемы и направления их использования в соответствии с выполняемыми функциями. При этом важно, чтобы было соответствие доходов финансируемым расходам и была стабильность поступления денежных средств в бюджет; чтобы не было возможности изъятия свободных остатков бюджетных средств у их владельца; также важно обязательное возмещение нижестоящим органам власти расходов, обусловленных решениями вышестоящих структур, принятыми после утверждения бюджета.» [7.c.21]

«Бюджетный процесс -- это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством РФ, бюджетными правами соответствующих представительных и исполнительных органов власти. Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» установлено следующее разграничение: к ведению исполнительных органов власти относится составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение, контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований; к ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за его исполнением, утверждение отчёта о его исполнении.» [2.c.147]

«При формировании каждого бюджета предусматриваются источники покрытия дефицита. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета выступают внутренние и внешние заимствования.» [3.c.37]

«Внутренними заимствованиями федеральных органов власти определяются: кредиты, полученные Правительством РФ от кредитных организаций; государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ; долговые обязательства различных эмитентов, гарантированные Правительством РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней.» [5.c.19]

«Внешними заимствованиями федерального бюджета являются: средства от продажи государственных ценных бумаг на внешнем рынке; кредиты правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных организаций.» [5.c.20]

«Главные стратегические направления сокращения дефицита бюджетов:

- развитие экономики;

- реструктуризация расходов бюджетов всех уровней;

- совершенствование налоговой системы и системы межбюджетных отношений;

- усиление контроля за собираемостью налогов, за целевым и экономичным использованием бюджетных ассигнований;

- глубокая реформа жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и др.;

- четкое законодательное разграничение компетенции уровней власти по бюджетным вопросам и др.» [4.c.85]

1.2 Бюджетное устройство и бюджетный процесс

Бюджетное устройство и бюджетный процесс в РФ регламентируются положениями Конституции РФ, Законами «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ», «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и целым рядом других законов и нормативных документов. Кроме того, ежегодно принимаются: федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год; правовые акты местных представительных органов власти о бюджетах на очередной финансовый год; другие федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативно-правовые акты местных органов власти по бюджетным вопросам.

В ст. 1 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» устанавливается, что бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления в виде баланса доходов и расходов) законодательными (представительным) органами (статья 5). В соответствии с Конституцией РФ от 12.12.93 г., положениями Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» и Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.93 г. бюджетная система нашего государства представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

СХЕМА 1. Консолидированный бюджет Российской Федерации.

СХЕМА 2. Консолидированный бюджет области.

«Звеньями этой системы являются: центральный федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ -- республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты местных административно - территориальных образований -- районные бюджеты районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.» [3.c.36] Здесь необходимо определить понятие «консолидированный бюджет» -- это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. «Консолидированный бюджет РФ (схема 1) -- это свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, которые в свою очередь представляют собой свод регионального бюджета и местных бюджетов территорий, административно входящих в субъект Федерации.» [8.c.73]

На схеме 2 приведена структура консолидированного бюджета области.

«Консолидированный (сводный) бюджет области выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. В нем находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по субъекту Федерации.» [13.c.58]

2. ХАРАКТЕРИСТИКА И АНАЛИЗ ОТДЕЛЬНЫХ ЗВЕНЬЕВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

2.1 Федеральный бюджет Российской Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. «Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России.» [7.c.74] «При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики.» [9.c.211]

Согласно проекту бюджета на 2007 год [18] :

- доходы федерального бюджета составляют 5 трлн. 46 млрд. рублей (рост на 52% по сравнению с законом о бюджете на 2000 г. и на 1,5% по сравнению с реальными ожидаемыми доходами за 2000 г.);

- расходы составляют 4 трлн. 270 млрд. рублей (рост на 40% по сравнению с законом о бюджете на 2000 г. и на 22,1% по сравнению с реальными ожидаемыми расходами за 2000 г.);

- профицит федерального бюджета 776 млрд. рублей (рост в 2,8 раза по сравнению с законом о бюджете на 2000 г. и снижение в 2 раза по сравнению с ожидаемым профицитом за 2000 г.);

- процентные расходы федерального бюджета в 2007 году 202 млрд. рублей, непроцентные расходы -- 4 трлн. 67 млрд. рублей;

- расходы на национальную оборону 668 млрд. руб. (2,7% ВВП; рост на 26% по сравнению с законом о бюджете на 2000 г.);

- расходы на национальную безопасность и правоохранительную деятельность составляют 540 млрд. руб. (2,2% ВВП; рост на 35%);

- расходы на образование достигнут 206 млрд. руб. (0,8% ВВП; рост на 32%);

- расходы на социальную политику составят 210 млрд. руб. (0,9% ВВП; рост на 25,7%).

Бюджет был рассчитан исходя из прогноза Минэкономразвития РФ по инфляции в размере 7-8,5% в год [15], среднегодовой прогнозной цены на нефть в размере $40 за баррель и цене отсечения нефти для средств, направленных в Стабфонд, в размере $27 за баррель [18].

Среднегодовой расчетный курс рубля -- 28,6 руб./$1 [15]. Объем ВВП в 2007 году в размере 24 трлн. 380 млрд рублей. Рост ВВП в 2007 году составил 5,8% [16]. Объем Стабфонда на конец 2007 года достиг 2,24 трлн. рублей (на 1 сентября 2006 г. -- 832 млрд руб.). [18]

По данным, профицит федерального бюджета России в 2007 году на кассовой основе составил 1 триллион 999,39 миллиарда рублей, или 7,38% ВВП.

Это рекордный показатель за семь лет. Федеральный бюджет России исполняется с профицитом с 2000 года (112,7 миллиарда рублей в 2000 году, 272 миллиарда рублей за 2001 год, 150,4 миллиарда рублей - 2002 год, 227,6 миллиарда рублей - 2003 год, 730,7 миллиарда рублей - 2004 год, 1 триллион 536,8 миллиарда за 2005 год). [17]

По данным Минфина, доходы федерального бюджета в 2008 году составят 6 триллионов 276,74 миллиард рублей - на 1,7% больше показателя, предусмотренного уточненной росписью поступления доходов на год. Расходы по кассовому исполнению будут равны 4 триллионам 277,35 миллиарда рублей, что на 3,8% ниже показателя уточненной бюджетной росписи. [18]

2.2 Бюджеты субъектов Российской Федерации

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы Российской Федерации. «Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.» [7.c.86] Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Процедура утверждения и построение бюджетов субъектов Российской Федерации аналогичны процедуре и построению федерального бюджета.

«Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных доходов и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов, предоставляется помощь из Федерального фонда поддержки субъектов Федерации. Регионам, в которых сбор федеральных налогов на одного жителя менее 95 % от среднероссийского уровня и условная сумма расходов менее 100% плановых расходов регионального бюджета, предоставляется статус региона, особо нуждающегося в поддержке.» [14.c.20] «В настоящее время большинству регионов РФ осуществляется помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов, выделения бюджетных ассигнований.» [9.c.62]

По оценкам суммарный рост доходов консолидированных бюджетов РФ в реальном выражении (в основном, из-за изменения налогового и бюджетного законодательства) в 2007 году составил около 38,7 млрд. руб. или 1,4% от объема налоговых поступлений в условиях законодательства 2006 года в ценах 2007 года. [18]

Наиболее сильное снижение налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007 году по сравнению с 2000 годом в сопоставимых ценах оказалось у Чукотского АО (_72,9%), Белгородской области (_22,4%), Республики Мордовия (_49,5%), Тюменской области (_41,9%), Ханты-Мансийского АО (_66,7%) В основном такое резкое снижение доходов указанных субъектов РФ, как говорилось выше, связано с налоговой политикой крупных налогоплательщиков, в частности с перерегистрацией центральных офисов крупных ФПГ (так называемых «центров прибыли») в другие субъекты РФ. Самый существенный рост налоговых доходов в 2007 году у Агинского Бурятского АО (3059%!) Связано с перерегистрацией крупной ФПГ на территорию АО и Чеченской Республики (39,2%), у 10 субъектов налоговые доходы по оценкам вырастут более чем на 20%. [18]

В 2007 году в сопоставимых ценах суммарные потери налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ от изменения налогового и бюджетного законодательства составли около 19,3 млрд. руб. или 0,6% по сравнению с поступлениями 2006 года в ценах 2007 года. Самое сильное снижение налоговых доходов у Магаданской области (_3,9%), Омской области (_3,5%), Архангельской области (_3,3%), Республики Коми (_3,0%). По оценкам у 9 субъектов РФ налоговые доходы в 2007 году выросли, максимальный рост зафиксирован у Республики Саха (Якутия) (13,5%) из-за поступлений НДПИ по алмазам и Рязанской области (4,1%) из-за поступлений акцизов на ГСМ. [16]

Результаты оценки динамики налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000-2007 годах приводятся в Таблице №1.

Таблица 1. Оценка изменений налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000,2007 годах в сопоставимых ценах

Как уже отмечалось, в 2007 году существенно выросли поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ по неналоговым доходам и доходам от предпринимательской деятельности. Поэтому суммарный прирост доходов всех субфедеральных бюджетов в 2007 году по сравнению с 2000 годом составил около 127,5 млрд. руб. или 4,2% от доходов 2000 года в ценах 2007 года. В 2007 году прирост неналоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности также может частично скомпенсировать потери ряда субъектов РФ по налоговым доходам. [18]

Результаты оценки динамики поступлений всех доходов (кроме безвозмездных поступлений) в консолидированные бюджеты субъектов РФ приводятся в Таблице №2

Таблица 2. Оценка изменений всех доходов (без безвозмездных перечислений) консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2000,2007 годах в сопоставимых ценах

«По оценкам, в результате перераспределения полномочий для большинства субъектов РФ в 2000 году резко ухудшилась сбалансированность бюджетной системы. Это было связано как в некоторой централизацией в 2000 году налоговых доходов, так и с увеличением расходных обязательств субфедеральных бюджетов по собственных расходным полномочиям (в особенности по статье «Социальная политика» из-за реформирования системы льгот), и нехваткой средств, выделяемых через Федеральный Фонд компенсаций на исполнение регионами переданных им федеральных полномочий.» [12.c.107]

Результаты оценки сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета безвозмездных перечислений) представлены в Таблице №3.

Таблица 3. Оценка баланса расходных обязательств и доходных источников (расчетного дефицита) субъектов РФ в 2000,2007 годах

В 2007 году в среднем по всем субъектам РФ расчетный дефицит бюджетов снизился более чем в 2 раза с 10,8% до 5,2% к расходным обязательствам (хотя в 2000 году ожидалось, что расчетный дефицит в 2007 году существенно не изменится). Безусловно, полученные результаты не являются точной оценкой, но дают возможность с уверенностью говорить о тенденциях. Число субъектов РФ, у которых расчетная оценка объема доходных источников превышает оценку объема расходных обязательств, увеличилась с 6 регионов в 2000 году до 17 в 2007 году (с учетом того, что количество регионов-доноров Регионами-донорами называются регионы, не получающие дотаций из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов в 2000 году было равно 20, в 2007 году - 18). При этом, в 15 регионах, наоборот, в 2007 году ситуация ухудшилась. В частности, существенно вырос расчетный дефицит у Тюменской области и Ханты-Мансийского АО (почти на 100%), Чукотского АО (на 40%) и Белгородской области (на 20%). В основном, это связано с существенным снижением налоговых доходов данных субъектов РФ.

«Как отмечалось в Разделах 1-2, в 2007 году не ожидалось существенного перераспределения расходных полномочий между федеральным и субфедеральными бюджетами, а доходные источники из-за изменения налогового и бюджетного законодательства несколько снизились. Поэтому сбалансированность консолидированных бюджетов РФ несколько ухудшилась, то есть расчетный дефицит вырос до 5,7% от расходов субфедеральных бюджетов.» [12.c.80] «Однако такая оценка является довольно оптимистичной, поскольку дальнейшее введение закона о местном самоуправлении требует от субъектов РФ дополнительных затрат, в особенности, на выравнивание бюджетной обеспеченности вновь созданных муниципальных образований. Помимо этого продолжающиеся процессы передачи федеральных расходных полномочий на уровень субъектов РФ («делегирование» полномочий), возможно, потребуют от субъектов РФ дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий (так как, как правило, средства на административные расходы, связанные с исполнением переданных расходных полномочий, не предусматриваются в составе Федеральный Фонд компенсаций). Свою роль также сыграли и планируемые на 2007 год индексация минимальной заработной платы, которые существенно увеличили расходы субфедеральных бюджетов на выплату заработной платы.» [12.c.81]

2.3 Местные бюджеты

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. «БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.» [7.c.107]

«За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов, однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей. Для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решать задачу финансового обеспечения этого уровня власти.» [14.c.40] На практике же за последние 5 лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов возросла с 29 % до 31 %.

Из общих расходов бюджетов всех уровней сегодня приходится: 52 % всех расходов на социальную политику, 47 % - на здравоохранение и физкультуру, 48 % - на культуру и искусство, 60 % - на жилищно-коммунальное хозяйство, 57 % - на образование. [16] Таким образом, важнейшие направления государственной политики финансируются не с федерального, а с местного уровня. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно.

«Все последние годы доходы муниципальных бюджетов имеют тенденцию к уменьшению. За ряд лет их доля в консолидированном бюджете страны снижается. Виноваты в этом исполнительные и законодательные органы федеральной и региональной власти. Межбюджетные отношения становятся основным средством политического контроля глав регионов над местным самоуправлением.» [14.c.43]

«Ежегодный пересмотр нормативов отчислений в соответствующие бюджеты ведет к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, завышенное прогнозирование поступления в местные бюджеты федеральных и региональных налогов, занижение со стороны вышестоящих органов власти прогнозирования расходов муниципальных бюджетов привело к тому, что муниципальные образования имеют очень низкую обеспеченность бюджетными средствами.» [4.c.56]

«Также наблюдается низкая обеспеченность муниципальных бюджетов собственными доходами, основу которых составляют отчисления от налога на прибыль организации, налога с продаж, налога на вмененный доход и других налогов и сборов. Большинство из них является федеральными или региональными налогами и сборами и влиять на их ставки и долю отчислений в вышестоящие бюджеты местные власти не могут.» [14.c.45]

Высокая зависимость региональных и муниципальных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия органов местного самоуправления по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории. Так, в 2007 году в федеральный бюджет поступило 56,5% доходов консолидированного бюджета РФ, а в бюджеты субъектов РФ и 43,5%. [17] Такой высокий удельный вес межбюджетного регулирования создает предпосылки для противоречий между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов.

«Значительная централизация финансовых средств, а также значительный объем встречных финансовых потоков между бюджетами всех уровней, большой дефицит муниципальных бюджетов - все это лишает органы местного самоуправления возможности решать жизненно важные для населения проблемы. Такое состояние бюджетного регулирования приводит к дотационности даже многих ранее сбалансированных и бездотационных муниципальных бюджетов.» [4.c.61] В итоге большинство муниципальных бюджетов в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% всех перечисленных из вышестоящих бюджетов доходов, а остальные 70% получают в виде отчислений и дотаций, определяемых органами государственной власти субъектов Федерации.

C 1 января 2006 года вступили в силу Федеральные законы №131-ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и № 120-ФЗ от 20.08.04 «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (в редакции Федерального закона № 198-ФЗ от 27.12.05 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.05 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Перечисленные законы повлекли за собой ряд изменений в распределении расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также существенное перераспределение расходных обязательств и доходных источников между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и между двумя уровнями местного самоуправления.

В 2007 году суммарные потери всех местных бюджетов в сопоставимых ценах по сравнению с 2000 годом составили около 49,7 млрд.рублей или почти 10% всех налоговых доходов местных бюджетов. [16] Это связано, в основном, с существенной централизацией доходов по налогу на прибыль предприятий, налогу на имущество организаций, акцизам, к минимальным нормативам отчислений от которых в местные бюджеты в 2007 году не предъявляется никаких требований. Если бы в 2007 году субъекты РФ закрепили за местными бюджетами налоговые доходы по нормативам 2000 года, по местные бюджеты дополнительно получили бы почти 50 млрд. руб. доходов (около 11% налоговых доходов местных бюджетов).

В 2007 году ожидалось некоторое снижение налоговых доходов местных бюджетов (на 0,3%) из-за изменения налогового и бюджетного законодательства. [18] При этом, если субъекты РФ дополнительно не закрепляли за местными бюджетами вообще никаких налоговых доходов (кроме установленных для местных бюджетов в Налоговом Кодексе РФ и Бюджетном Кодексе РФ), то суммарные потери местных бюджетов в условиях 2007 года составили около 58 млрд. руб. или около 13% налоговых доходов местных бюджетов. С другой стороны, положения «переходного» периода, позволяющие устанавливать «трансфертозамещающие» дифференцированные нормативы отчислений от любых налогов, наоборот, могут привести к некоторому росту налоговых доходов местных бюджетов в 2007 году. Оценка динамики поступлений налоговых доходов в местные бюджеты в 2000-2007 годах в разрезе субъектов РФ приводится в Таблице №4.

Таблица 4. Оценка изменений налоговых доходов местных бюджетов в 2000,2007 годах в сопоставимых ценах

В 2007 году за счет налоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности местным бюджетам удалось скомпенсировать свои значительные потери по налоговым доходам: суммарные доходы местных бюджетов снизились только на 15,0 млрд. руб. или 2,4%.

В Таблице №5 приводится оценка изменений всех доходов местных бюджетов в 2000-2007 годах в разрезе субъектов РФ.

государственный бюджет доход финансовый

Таблица 5. Оценка изменений всех доходов (без безвозмездных перечислений) местных бюджетов в 2000,2007 годах в сопоставимых ценах

Распределение доходов местных бюджетов между различными типами муниципальных образований (бюджетами городских округов, бюджетами муниципальных районов, бюджетами поселений и прочими местными бюджетами) приводится в Таблице №6.

Таблица 6. Распределение доходов (без безвозмездных перечислений) местных бюджетов в 2007 году по типам муниципальных образований

Как видно из Таблицы, на долю городских округов (без городов Москвы и Санкт-Петербург) приходится 62,9% доходов всех местных бюджетов. В 10 субъектах РФ на долю городских округов приходится более 80% всех доходов. На долю муниципальных районов приходится 23,2% доходов всех местных бюджетов, лишь в 5 субъектах РФ доля доходов муниципальных районов составляет более 50%, а в 18 субъектах - на доля муниципальных районов приходится менее 20% доходов. На долю поселений в среднем по РФ приходится всего 4,3% доходов всех местных бюджетов, и лишь в 12 субъектах РФ доля доходов поселений превышает 10%.

«Необходимо также отметить, что в 7 субъектах РФ доходы не распределяются по типам муниципальных образований, а проходят по графе «Другие местные бюджеты» - в этих субъектах РФ Федеральный закон №131 вообще пока не введен.» [4.c.92]

Результаты оценки сбалансированности местных бюджетов субъектов РФ (без учета безвозмездных перечислений) в 2000-2007 годах представлены в Таблице №7. В 2000 году расчетный дефицит местных бюджетов составлял около 43,3% от расходов, а в 2007 году он, по оценкам, снизился до 36,4%. [11.c.527]Это, в первую очередь, связано с перераспределением расходных обязательств между региональными и местными бюджетами, а также с вынужденным сокращением собственных расходов местных бюджетов. Необходимо отметить, что в 2000 году местные бюджеты всех субъектов РФ имели расчетный дефицит, минимальное значение которого по всем субъектам РФ составляло около 20%. В 2007 году в 5 субъектах РФ местные бюджеты по оценкам уже являются расчетно профицитными, максимальные значения показывают Агинский Бурятский АО (39,5%) и Волгоградская область (34,4%).

Таблица 7. Оценка баланса расходных обязательств и доходных источников (расчетного дефицита) местных бюджетов в 2000,2007 годах

3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ - СОВРЕМЕННАЯ СИТУАЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Термин «межбюджетные отношения» стал употребляться на практике в период становления рыночных отношений. Затем его начали использовать и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения».

Данный термин был введен и в Бюджетный кодекс РФ. Вступил в силу с 1 января 2000 года (ст.1 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 25.06.99 № 159-ФЗ). В статье 129 Кодекса межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». В следующих статьях устанавливаются и раскрываются принципы межбюджетных отношений и лишь затем идет речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета другому и условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Кодексе посвящается целая глава (Глава 16), которая так и называется «Межбюджетные отношения».

В новой же редакции Бюджетного кодекса РФ, которая вступила в силу с 1 января 2005г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса». [1] Статья 6 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ. При этом законодатель решил отказаться от подробного изложения и описания принципов межбюджетных отношений. Глава 16 Кодекса станет называться «межбюджетные трансферты» и будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.

«Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 году), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев.» [12.c.130] Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Первый принцип, который в новой редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств. [1] Статья 30 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ; статьи 129, 130 БК РФ в ред. от 23.12.03.