Критерии построения и особенности функционирования бюджетной системы России

Данный принцип вытекает из Конституции РФ, а именно из статей 71, 72, 73, которые устанавливают предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.

С 1 января 2005 года в статьях 50, 56, 61-61.2 Кодекса в качестве собственных налоговых доходов бюджетов перечисляются налоги и называется норматив, по которому они подлежат зачислению в тот или иной бюджет.

«Второй принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.» [8.c.420]

Третий принцип, принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам) [1] Статьи 129,135 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ; статьи 133,139 БК РФ в ред. от 23.12.03.. С 1 января 2005 года для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в составе федерального бюджета образован Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем данного фонда и распределение дотаций будут утверждаться на каждый финансовый год в законе о федеральном бюджете. [1] Статья 131 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ. С 1 января 2006 года для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе бюджетов субъектов РФ решено образовывать региональные фонды финансовой поддержки поселений. [1] Статья 137 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ.

«Четвертый принцип - это принцип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.» [8.c.420]

Основы межбюджетных отношений были сформированы в 1994 году и с тех пор, продолжают процесс «постоянного совершенствования и оптимизации».

«Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.» [8.c.421]

«По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.» [5.c.55]

«Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.» [5.c.57]

«Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.» [5.c.56]

«Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.» [4.c.107]

«Взаимосвязи всех звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Принят новый бюджетный кодекс, который позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Достаточно успешно реализована программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, принята к исполнению новая концепция развития.» [12.c.160] Основной задачей этих законопроектов является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Субфедеральные органы власти должны получить достаточную самостоятельность налогово-бюджетной политики в рамках своих полномочий, а закрепление источников их доходов на долгосрочной основе призвано создать стимулы для активизации усилий по улучшению инвестиционного климата и расширению налоговых баз на соответствующих территориях.

Будет исключено появление новых «нефинансируемых мандатов», поскольку вмешательство вышестоящего органа власти в сферу ответственности другого уровня бюджетной системы возможно лишь при выделении соответствующих финансовых ресурсов в виде субвенций.

«Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.» [12.c.162]

??????????

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества.

Бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

В условиях существующей вертикальной несбалансированности бюджета Российской Федерации большое значение играет объективная и эффективная система распределения федеральной финансовой помощи, объем которой на 2007 год установлен на уровне около 460 млрд. рублей (без Федерального Фонда компенсаций), что позволяет установить вертикальную сбалансированность бюджетной системы на уровнях федерация - субъекты РФ. Однако в условиях очень высокого горизонтального неравенства регионов, даже такой объем федеральной финансовой помощи не может обеспечить сбалансированность бюджетов всех субъектов РФ. При этом, еще раз стоит отметить, что доля трансфертов, распределяемых на формализованной основе, продолжает снижаться и в 2006 году на долю таких трансфертов приходится только около 68% от общего объема федеральных трансфертов. Это может создавать негативные стимулы для регионов и снижать их финансовую дисциплину. Одновременно с эти система распределения трансфертов на региональном уровне с 2006 года становится более формализованной, прозрачной и объективной, что несколько повышает заинтересованность местных бюджетов в наращивании своих налоговых и прочих видов доходов.

В 2007 году по сравнению с 2000 годом доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличились на 22,3% в номинальном выражении или на 4% в реальном выражении (в сопоставимых ценах 2007 года). При этом собственные расходные обязательства консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2007 году по сравнению с 2000 годом выросли только на 17,9%, а в реальном выражении (с учетом номинальных показателей роста Рост уровня цен, индексация заработной платы и т.п.) собственные расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ практически не изменились. Это можно объяснить одновременным влиянием нескольких «разнонаправленных» факторов.

В 2007 году не происходило существенного вертикального перераспределения расходных обязательств, так как основное увеличение расходных обязательств субфедеральных бюджеты, связанное с вступлением в силу Федерального закона № 184-ФЗ, пришлось на 2000 год. Поэтому реальные расходы субфедеральных бюджетов должны были остаться без изменений. При этом рост реальных доходов в 2007 году должен был позволить субфедеральным бюджетам увеличить финансирование своих расходных полномочий, которые в 2000 году недофинансировались. То есть, реальные расходы субфедеральных бюджетов в 2007 году должны были вырасти. Кроме того, расходы субфедеральных бюджетов должны были вырасти и за счет средств, выделяемых из федерального бюджета в рамках приоритетных национальных проектов и других федеральных программ. Одновременно, у субъектов РФ в 2007 году по сравнению с 2000 годом сократились расходы на исполнение «делегированных» им с федерального уровня полномочий, финансируемые за счет собственных доходов субфедеральных бюджетов, то есть объем реальных расходных обязательств снизился. Совокупное влияние всех выше перечисленных факторов, и привело к тому, что реальные расходы субфедеральных бюджетов субъектов РФ в 2007 году практически не изменились.

В 2008 году ожидается дальнейшее увеличение объемов передаваемой из федерального бюджета целевой финансовой помощи на исполнение собственных полномочий региональных и местных органов публичной власти. Следовательно, даже в условиях некоторого снижения реальных налоговых доходов субфедеральных бюджетов в 2008 году можно прогнозировать увеличение реальных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Литература