Казначейская система исполнения республиканского бюджета, её преимущества

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УЧРЕЖДЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ

ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТАРИЗАЦИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Курсовая работа

На тему: КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ РЕСПУБЛИКАНСКОГО БЮДЖЕТА, ЕЁ ПРЕИМУЩЕСТВА

Минск, 2005 г.

Реферат

Казначейская система исполнения республиканского бюджета, её преимущества. Курсовая работа, гр. - Минск: 2005 - 40 с.: 1схем., 4 табл., 10 источн., 2 прил.

Ключевые слова: государственное казначейство, казначейская система, бюджет, формирование, исполнение, консолидированный бюджет, республиканский бюджет, местный бюджет, бюджетная система, доходы, расходы,

Исследуются и анализируются казначейская система исполнения республиканского бюджета, рассматриваются её преимущества.

Объект исследования - казначейская система исполнения республиканского бюджета РБ.

Цель работы - раскрыть сущность казначейской системы исполнения республиканского бюджета и выявить ее преимущества.

В процессе работы изучены основы казначейского исполнения бюджета, раскрыто исполнение бюджетов через систему государственного казначейства, внесены предложения по повышению качества исполнения государственного бюджета.

Метод исследования. В процессе работы проводилось изучение казначейской системы исполнения республиканского бюджета, и выявлялись ее преимущества, выработаны рекомендации.

Автор работы подтверждает, что приведенный в курсовой работе материал является объективным.

Введение

Переход к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы Республики Беларусь и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время бюджетная система РБ находится на стадии становления, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенций между уровнями власти, органами местного самоуправления.

В результате кардинальных изменений, произошедших в бюджетном процессе РБ в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечить управляемость и подконтрольность государственных финансовых ресурсов, их централизации у одного государственного органа исполнительной власти, уполномоченной обеспечить упорядоченный поток ресурсов из республиканского бюджета и оперативно предоставлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия управленческих решений.

16 декабря 1993г. Постановление совета Министров РБ №743 было принято решение о создании в стране системы органов государственного казначейства (казначейство) в составе Главного государственного казначейства Министерства Финансов РБ, его территориальных районных органов и в городах.

Перед созданной структурой ставилась задача аккумулировать на счетах казначейства средства республиканского бюджета, государственных целевых внебюджетных фондов, республиканских органов государственной власти, министерства, ведомств, подведомственных им бюджетных организаций, обеспечить оперативное финансирование государственных программ и установление контроля за рациональным и целевым использованием государственных средств. Фактически своим решением правительство возвестило о начале реализации проекта по переводу на казначейское исполнение республиканского бюджета и создание системы управления государственными ресурсами.

Казначейство - это специальный государственный финансовый орган, представляющий собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую с состав Министерства финансов РБ.

Что же понимать под казначейским исполнением бюджета? Это процесс, обеспечивающий прозрачность поступления платежей на счета правительства (казначейства), учет принятых бюджетных обязательств и осуществление казначейством платежей от имени и по поручению распорядителей (получателей0 бюджетных средств.

Главной задачей казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета и контроль за исполнение вне бюджетных фондов. Ему вменяется в обязанность прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов; оперативное управление ими. Казначейство занимается также сбором, обработкой и анализом информации о состоянии бюджетной системы. Совместно с Национальным Банком органы Казначейства осуществляют управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга РБ.

Данная тема актуальна, т.к. качество бюджетного планирования и эффективность кассового исполнения государственного бюджета являются определяющим условием регулирования рыночной стихии, имеющей не только огромный созидательный, но и разрушительный потенциал. Поэтому исполнение бюджета через казначейскую систему, или проще сказать, кассовое исполнение бюджета, сегодня является настолько важным, что вполне заслуживает отдельного его рассмотрения.

Цель данной курсовой работы - раскрыть сущность казначейской системы исполнения республиканского бюджета и выявить ее преимущества.

В первой части данной курсовой работы рассматриваются основы казначейского исполнения бюджета: Казначейская система и ее функции; Механизм казначейской системы исполнения бюджета.

Во второй части уделяется внимание практической деятельности исполнения бюджетов через систему государственного казначейства: Региональные бюджеты: формирование и исполнение - дается оценка, выносятся проблемы; Бюджет 2005 года. Цифры и комментарии.

Третья часть курсовой работы предлагает Вашему вниманию пути повышения качества исполнения государственного бюджета.

Глава 1. Основы казначейского исполнения бюджета

1.1 Главное государственное казначейство и его функции

Исполнение бюджета является заключительным этапом бюджетного процесса. Именно здесь выявляются все просчеты в планировании доходов и расходов бюджета, производится оценка качества прогнозирования макроэкономических показателей с позиции их реальности и обоснованности. Организуя исполнение бюджета, Министерство финансов Республики Беларусь обеспечивает реализацию стратегических положений бюджетной политики, используя бюджетные методы государственного регулирования экономических и социальных процессов.

Значительный прогресс в сфере организации исполнения бюджета, управления бюджетными потоками достигнут с созданием системы государственного казначейства.

Главными аргументами в пользу создания такой системы казначейства явились недостатки действующего механизма исполнения бюджета. Основные из них:

¦ распыление бюджетных средств по многочисленным счетам бюджетных учреждений в банковской системе. В этих условиях Министерство финансов не располагало оперативной информацией об использовании ранее выделенных средств, что способствовало накоплению остатков на счетах учреждений, создавало возможность банкам использовать их в качестве временных ресурсов. В то же время для финансирования бюджетного дефицита привлекались кредиты Национального банка на платной основе;

¦ низкая скорость движения бюджетных потоков до конечного потребителя не способствовала своевременным расчетам с субъектами хозяйствования. Бюджетные средства проходили длительный путь, попадая на счета министерств, затем распорядителей второго уровня, конечного распорядителя и лишь затем отправлялись по назначению;

¦ отсутствие оперативной информации о движении бюджетных потоков в связи с распылением бюджетных ресурсов затрудняло проведение анализа и оценки текущего исполнения бюджета. Вместе с тем для выработки основных направлений корректировки текущей бюджетной политики и принятия оперативных решений по их реализации требуется проведение периодического анализа исполнения бюджета, определения тенденций и проблем его развития. Результаты такого анализа важны также для прогнозирования бюджета на будущий год;

¦ отсутствие предварительного контроля за операциями с бюджетными средствами. Последующий контроль по своей природе не может предотвратить нецелевое использование бюджетных ресурсов.

Работа по созданию казначейской системы в Республике Беларусь началась в соответствии с приказом Министерства финансов от 16.12.1993г. "О государственном казначействе Республики Беларусь". Следующим документом, регулирующим деятельность казначейства, явилось Положение "О главном государственном казначействе Министерства финансов Республики Беларусь" (1996), согласно которому Главное государственное казначейство - структурное подразделение Министерства финансов Республики Беларусь.

Механизм исполнения бюджета через систему казначейства предполагает формирование органов казначейства: Главное государственное казначейство Министерства финансов Республики Беларусь и территориальные органы казначейства, единый казначейский счет и автоматизированная система казначейства.

Это позволило сконцентрировать финансовые ресурсы государства на едином казначейском счете, что создало возможности более широкого маневрирования ими и ускорения расчетов, принципиально изменило процедуру исполнения бюджета.

Система казначейства предусматривает переход на финансирование расходов министерств и ведомств, их подведомственных учреждений с единого казначейского счета, перечисление средств непосредственно в адрес поставщиков товаров и услуг для бюджетного сектора, минуя зачисление средств на счета их распорядителей.

Основными задачами Главного государственного казначейства являются организация исполнения республиканского бюджета Республики Беларусь и управление государственными финансовыми ресурсами, находящимися на счетах казначейства; осуществление учета и проведение бюджетно-финансовых операций по счетам казначейства, обеспечивающих исполнение бюджета, распределение бюджетных потоков.

Главное государственное казначейство осуществляет краткосрочное прогнозирование обеспечения республиканского бюджета финансовыми ресурсами и перспективную оценку его исполнения.

При необходимости Главное государственное казначейство может вносить предложения по привлечению дополнительных доходных источников бюджета, средств для финансирования бюджетного дефицита, а также экономии бюджетных ресурсов. В рамках этой деятельности Главное государственное казначейство проводит анализ и корректировку программ исполнения республиканского бюджета с учетом имеющихся финансовых ресурсов.

Это требует создания единой информационной базы посредством автоматизированной системы казначейства, обеспечивающей сбор, обработку, анализ и обобщение информации о результатах текущего (ежедневного) исполнения бюджета и состоянии целевых бюджетных фондов.

Централизация бюджетных ресурсов на едином счете казначейства позволяет осуществлять оперативный контроль за поступлением доходов бюджета, целевым использованием бюджетных средств, соблюдением банковскими учреждениями правил кассового исполнения бюджета. В функции Главного государственного казначейства входят координация работы с банками, осуществление уполномоченными операций по счетам казначейства, прием информации о движении средств по этим счетам, а также участие органов местного управления и самоуправления в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между республиканским бюджетом и бюджетами областей и г. Минска.

Главное государственное казначейство руководит работой территориальных органов казначейства.

По окончании бюджетного периода Главное государственное казначейство составляет отчет об исполнении республиканского бюджета за истекший год, а также консолидированного бюджета.

Для обеспечения своих функций по организации исполнения бюджета Главное государственное казначейство наделено широкими правами:

¦ истребовать и получать от юридических и физических лиц информацию об осуществлении бюджетно-финансовых операций по формированию и использованию государственных средств, от банков и других финансово-кредитных учреждений - сведения о состоянии счетов министерств, ведомств, предприятий, организаций, учреждений, использующих средства республиканского бюджета, целевых бюджетных фондов, движении средств по этим счетам;

¦ выдавать банковским учреждениям обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений, организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета и использованных не по целевому назначению, а также задолженности по ссудам при несоблюдении условий их погашения;

¦ ограничивать и приостанавливать финансирование расходов за счет государственных средств в случае несоблюдения их получателями законода-тельных норм и нормативных актов, нецелевого и неэффективного их использования;

¦ давать указания о замораживании банковских счетов распорядителей средств по республиканскому бюджету и целевым фондам при нарушении ими законодательных норм и нормативных актов.

Достигаемая концентрация средств на едином счете казначейства и расширение круга их получателей, необходимость усиления деятельности по исполнению бюджета в условиях его несбалансированности потребовали проведения работы по созданию территориальных органов государственного казначейства. Этому способствовало Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8.04.1998 г. "О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создания территориальных органов государственного казначейства". В соответствии с этим документом в областных центрах и г. Минске созданы территориальные структуры казначейства. Приказом Министерства финансов от 10.08.1998 г. утверждено Положение "О территориальных органах государственного казначейства".

Территориальные органы казначейства включают управления государственного казначейства по г. Минску, отделения в городах и районах, а также представительства при местных финансовых органах. Они входят в систему органов Главного государственного казначейства Республики Беларусь, подчиняются Министерству финансов и вышестоящим органам государственного казначейства.

Территориальные формирования осуществляют исполнение республиканского бюджета, учет операций по движению средств республиканского бюджета на счетах органов казначейства, обслуживающих соответствующий регион, передают вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов республиканского бюджета по данной территории. Они контролируют своевременность совершения операций со средствами республиканского бюджета и их целевое направление использования.

Процесс формирования территориальных органов казначейства в настоящее время продолжается.

Таким образом, создание казначейской системы позволило перейти на совершенно новую технологию исполнения бюджета. Непосредственно с единого казначейского счета и со счетов территориальных органов казначейства финансируются расходы большинства главных распорядителей бюджетных средств и их подведомственных учреждений, минуя зачисление средств на их счета в банках.

Вместе с тем исполнение бюджета - достаточно сложный процесс, требующий взаимодействия большого количества участвующих в нем структур: Министерства финансов, Государственного налогового комитета, Государственного таможенного комитета, местных финансовых, налоговых и таможенных органов.

Отмечу, что все органы государственного казначейства - юридические лица, относятся к органам исполнительной власти и руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом, Правительством, Министерством финансов РБ или по согласованию с ним.

1.2 Механизм казначейской системы исполнения бюджета

Во-первых, чтобы осуществить исполнение бюджета, необходимо его принять законодательно, поэтому сначала бюджет государства на финансовый год устанавливается с 01 января по 31 декабря календарного года, и принимается в виде закона. Федеральный бюджет имеет две основные составляющие:

1. доходная часть - формируется на основе плана поступления налогов, платежей и неналоговых поступлений от юридических и физических лиц, являющихся резидентами и нерезидентами РБ, в соответствии с налоговым законодательством;

2. расходная часть - формируется, исходя из планируемых объемов поступления доходов, и должна обеспечивать потребности государства в содержании и развитии всех сфер экономики.

Непосредственно само исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: республиканского, местных (органов местного самоуправления).

1. Исполнение республиканского бюджета по доходам предусматривает:

¦ зачисление доходов, включая доходы государственных целевых бюджетных фондов, на единый казначейский счет (ЕКС) Главного государственного казначейства, открытый в Национальном банке РБ;

¦ распределение регулирующих налогов в соответствии с Законом о бюджете на текущий год;

¦ учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах в соответствии с действующей бюджетной классификацией;

¦ возврат излишне уплаченных сумм. Казначейская система исполнения доходной части бюджета предусматривает поэтапное движение денежных потоков.

Началом процесса исполнения доходной части бюджета следует, на наш взгляд, считать уплату юридическими и физическими лицами налогов и неналоговых платежей в бюджет.

На первом этапе денежные средства, уплачиваемые налогоплательщиками в республиканский бюджет в качестве налогов и других обязательных платежей, перечисляются с их счетов на счета органов взыскания (инспекции ГНК, таможни), открытые в обслуживающих учреждениях банка.

На втором этапе платежи в бюджет, поступившие на транзитные счета органов взыскания, подлежат зачислению на субсчет ЕКС, открытый в АСБ "Беларусбанк". Производится это банками на основании постоянно действующего поручения органов взыскания.

И, наконец, на третьем этапе АСБ "Беларусбанк" осуществляет списание средств с субсчета ЕКС, открытого в данном банке, на единый казначейский счет Главного государственного казначейства Министерства финансов на основании постоянно действующего его поручения. Движение потоков денежных средств в процессе исполнения республиканского бюджета по доходам через систему казначейства представлено на схеме 1.

Денежные средства на счетах плательщиков налогов и неналоговых платежей
		Транзитные счета органов взыскания
				Субсчет ЕКС в АСБ "Беларусбанк"
						ЕКС в НБ РБ

Схема 1 - Движение потоков денежных средств в процессе исполнения республиканского бюджета

Важнейшие задачи исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Основной принцип исполнения бюджета - принцип единства кассы. Он предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и платежей с единого бюджетного счета.

Органом, осуществляющим управление исполнением бюджета выступает созданное в составе Министерства финансов РБ казначейство. Появление новой структуры связано с развитием рыночных отношений, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих банков.

В сложившейся обстановке централизованная системы органов Республиканского казначейства, подчинена Министерству финансов.

2. Исполнить бюджет по расходам - значит обеспечить не только своевременное и полное финансирование предусмотренных в расходной части бюджета программ и мероприятий, но и целевое их направление. Исполнение республиканского бюджета по расходам осуществляется посредством автоматизированной системы государственного казначейства (АСГК).

Реализация механизма исполнения расходной части бюджета через систему казначейства предполагает:

осуществление расходов посредством оплаты с единого казначейского счета и текущих счетов территориальных органов казначейства обязательств распорядителей бюджетных средств, как правило, минуя счета распорядителей, не посредственно на счета поставщиков товаров (работ, услуг) либо других получателей;

контроль органов казначейства за своевременным и целевым расходованием средств республиканского бюджета посредством предварительной проверки документов распорядителей средств, подтверждающих обоснованность расходов;

получение информации и составление отчетности о расходах республиканского бюджета в разрезе распорядителей средств.

Основанием для получения средств из республиканского бюджета является зарегистрированная в АСГК (введенная в базу данных) поквартальная роспись расходов по распорядителям средств в разрезе подведомственных учреждений и организаций, программ и мероприятий с распределением планируемых ассигнований по всем подразделениям бюджетной классификации. Ее регистрация (ввод) в АСГК осуществляется после согласования с отраслевыми и бюджетным управлениями Министерства финансов.

Учреждения и организации, не включенные в роспись расходов, не обеспечиваются финансированием из республиканского бюджета. Роспись расходов по распорядителям средств республиканского бюджета формируется главными распорядителями на основании утвержденных смет учреждений и организаций, а также смет на осуществление отдельных целевых программ и мероприятий. Вся информация о плановых назначениях в разрезе обслуживаемых учреждений передается территориальным органам казначейства по каналам связи от Главного государственного казначейства и служит основанием для финансирования расходов получателей средств республиканского бюджета.

Перечисление средств со счетов органов казначейства осуществляется в пределах установленных бюджетных ассигнований (лимитов) распорядителям средств по предъявленным ими платежным поручениям на счета: поставщиков - за поставленные товары, оказанные услуги, выполненные работы, услуги; получателей - по обязательным расчетам и нетоварным операциям (платежам в бюджет, переводам из заработной платы, погашению задолженности по ссудам и т.д.); распорядителей средств - для получения наличных денежных средств, расчетов по предъявленным платежным требованиям и платежным поручениям, акцептованным банком.

Распорядители средств вместе с платежными поручениями представляют органу казначейства первичные документы, подтверждающие обоснованность осуществляемых платежей (договора, счета, накладные, счета-фактуры, акты выполненных работ и др.).

Органы казначейства проверяют представленные договоры с точки зрения предмета договора и срока его действия, наличия ассигнований по смете бюджетной организации для оплаты предусмотренных договором расходов, формы расчетов и сроков оплаты.

Платежные поручения и документы, подтверждающие обоснованность платежа, проверяются в присутствии представителя распорядителя средств и вводятся в АСГК. Проверенные и принятые к исполнению первичные документы возвращаются распорядителю.

Оплата обязательств распорядителя средств, принятых к исполнению, осуществляется со счета органа казначейства, как правило, на следующий день после представления документов. Таким образом, механизм исполнения расходной части республиканского бюджета через систему государственного казначейства имеет неоспоримые преимущества: ускоряет расчеты между субъектами хозяйствования, обеспечивает своевременное финансирование расходов и контроль за целевым использованием бюджетных средств. Основным принципом финансирования становится финансирование в соответствии с плановыми назначениями. Это повышает требования к процессу планирования расходов с точки зрения их обоснованности.

В целом внедрение и совершенствование казначейской системы исполнения республиканского бюджета способствовали повышению уровня организации бюджетного процесса в Республике Беларусь. Однако для более эффективного ее функционирования требуется разработка серьезной методологической базы, регламентирующей исполнение доходной и расходной частей бюджета через систему казначейства. На наш взгляд, эти вопросы могли бы решаться в рамках работы по созданию бюджетного кодекса Республики Беларусь.

Глава 2. Исполнение бюджетов через систему государственного казначейства

2.1 Региональные бюджеты: формирование и исполнение

Республика Беларусь является унитарным государством, и этому типу управления соответствует построение бюджетной системы, которая объединяет республиканский и местные бюджеты.

В республике функционируют 1770 местных бюджета (здесь и далее по тексту приводятся данные Министерства финансов Республики Беларусь), которые являются финансовой базой регионов и обеспечивают осуществление мероприятий по их социально экономическому развитию. Местные бюджеты несут сегодня около 70% всех расходов государства на социально-культурную сферу. Из них финансируются объекты жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, а также транспорт, дорожное хозяйство, благоустройство населенных пунктов, развитие рыночной инфраструктуры и др. Это объясняет особое внимание к вопросам формирования местных бюджетов. Так, по указанию правительства Министерством финансов республики с 1996г. проводилась непрерывная работа по разработке и совершенствованию Концепции развития местных бюджетов, положения которой ежегодно апробировались и уточнялись. В настоящее время эта концепция в основном отработана и положена в основу составления региональных бюджетов.

Распределение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы

Одним из наиболее важных и дискуссионных вопросов бюджетной политики, по которому до настоящего времени нет четкой и обоснованной позиции, является распределение бюджетных ресурсов между республиканским и местными бюджетами. В то же время в 2005г. наметилась тенденция на увеличение концентрации бюджетных ресурсов в республиканском бюджете, о чем свидетельствуют данные табл. 1.

Если в 2001-2004 гг. наблюдались скачки - уменьшение, увеличение доли республиканского бюджета в составе консолидированного бюджета республики с 59,2 до 70,2%, то в 2005 г. запланирован ее рост на 3,9 пункта по отношению к уровню 2004г.

Распределение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетов до передачи в местные бюджеты финансовой помощи (без учета целевых бюджетных фондов),%.

Таблица 1

Бюджет	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.*	Проект 2005
Консолидированный Республиканский Местные**	100 59,2 40,8	100 54,1 45,9	100 60,4 39,6	100 66,3 33,7	100 70,2 29,8

*Показатели за 2004 г. приводятся по предварительному исполнению.

**Без учета сумм, полученных безвозмездно.

Распределение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетов до передачи в местные бюджеты безвозмездных поступлений (с учетом целевых бюджетных фондов), %.

Таблица 2

Бюджет	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.*	Проект 2005
Консолидированный Республиканский Местные*	100 51,6 48,4	100 48,8 51,2	100 58,1 41,9	100 63,7 33,3	100 67,0 32,2

* Без учета сумм, полученных безвозмездно.

Распределение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетов после передачи в местные бюджеты финансовой помощи (с учетом целевых бюджетных фондов), %

Таблица 3

Бюджет	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.*	Проект 2005
Консолидированный Республиканский Местные*	100 48,3 51,7	100 50,0 50,0	100 55,4 44,64	100 57,6 42,4	100 52,8 47,2

Такая же тенденция выявляется и при анализе объемов бюджетов с учетом в их составе целевых бюджетных фондов (таблица 2.). Из таблицы видно, что доля республиканского бюджета с учетом целевых бюджетных фондов должна возрасти с 63,7% в 2004 г. до 67,0% в 2005 г., т.е. на 3,3 пункта. Эта тенденция подтверждается и при анализе данных местных бюджетов с учетом в них безвозмездных поступлений из республиканского бюджета в виде дотаций, субсидий, субвенций, т.е. после окончательного регулирования местных бюджетов (табл. 3).

Показатели таблиц 2 и 3 свидетельствуют, что после передачи местным бюджетам финансовой помощи уровень концентрации в них бюджетных ресурсов значительно возрастает. Так, в 2004 г. он увеличился с 33,3 до 42,4%. Вместе с тем очевидно, что в 2005 г. планируется сокращение доли местных бюджетов в общем объеме бюджетных ресурсов по сравнению с 2004 г.

Эту тенденцию не нарушило ни включение в состав бюджетов внебюджетных фондов, ни безвозмездная передача в местные бюджеты сумм дотаций, субсидий, субвенций. Иными словами, в бюджетной политике республики в 2005г. наметились некоторые коррективы: наблюдается усиление централизации бюджетных ресурсов на уровне республиканского бюджета.

Для оценки этого процесса целесообразно рассмотреть распределение расходов между уровнями бюджетной системы.

Оценка соответствия доходов расходным функциям местных бюджетов

Необходимость сохранения или увеличения отдельных расходов в условиях трансформационной экономики усилило нагрузку на местные бюджеты. В настоящее время они финансируют значительную долю государственных расходов, имеющих не только местное, но и общенациональное значение, в том числе расходы на нужды образования, здравоохранения, социального обеспечения.

В процессе приватизации государственных предприятий их расходы на социальные нужды и инфраструктуру также перекладываются на бюджеты региональных органов. Кроме того, местным бюджетам переданы отдельные расходы, ранее финансируемые из республиканского бюджета: расходы по строительству объектов коммунальной собственности, финансирование комплекса работ по известкованию кислых почв, расходы по эксплуатации мелиоративной хозяйственной сети, расходы, связанные с приобретением инвентаря и оборудования у отечественных производителей для учреждений здравоохранения.

Одновременно в республиканский бюджет были переданы расходы, имеющие общереспубликанское значение, финансирование которых ранее производилось за счет средств местных бюджетов (расходы на оборону, правоохранительную деятельность, обеспечение безопасности).

Если в 1993 г. расходы местных органов власти составляли 40% от общего объема бюджетных расходов, то в 1999 г. - более 50%, а в 2004г - более 69,1%.

Таким образом, сегодня в республике развиваются две тенденции: к централизации государственных доходов и децентрализации государственных расходов. Это требует усиления процессов бюджетного регулирования с целью перераспределения бюджетных ресурсов, что увеличивает количество бюджетных потоков, усложняет процесс управления ими.

Понятно, что меры по централизации бюджетных ресурсов вызваны необходимостью стабилизации бюджета в условиях переходной экономики. Децентрализация расходов при сохранении централизованного сбора наиболее значимых налогов способствовала сокращению бюджетного дефицита. Однако при передаче расходов местным бюджетам не было обеспечено соответствующее увеличение их доходов. Между тем собственные доходы местных бюджетов далеко не адекватны их расходам, а механизмы межрегионального выравнивания не всегда эффективны.

Для формирования дополнительных источников покрытия расходов местные органы власти стали создавать целевые внебюджетные фонды, средства которых учитываются теперь в составе бюджетов.

Ограниченность местных бюджетов в собственных доходах может отрицательно сказаться на процессе приватизации объектов коммунальной собственности, поскольку местные органы власти получают значительные ресурсы от принадлежащих им предприятий. Таким образом, децентрализация расходов, не сопровождающаяся децентрализацией налоговых полномочий, приводит к усилению неравенства между регионами (в силу неравномерного распределения объектов Финансирования).

Между тем, как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, некоторая децентрализация бюджетных ресурсов могла бы быть полезной. В Польше, например, повысилось качество предоставляемых государством и оказываемых на местах услуг. Поскольку их получатели играют активную роль в принятии решений, а представители местной власти подотчетны им, это содействовало улучшению работы различных служб. Местные органы власти сумели избежать дефицита, что способствовало экономической стабилизации. В Китае процесс децентрализации явился толчком для проведения реформ.

Вряд ли существует идеальная система отношений между различными уровнями власти, так же как и нет идеальной модели распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней. Однако надо помнить, что распределение государственных доходов и система налогообложения должны обладать относительной стабильностью, обеспечивающей экономический рост, сохранение единого экономического пространства и препятствующей региональной дифференциации.

Например, в отношении таких налогов, как налог на прибыль, подоходный налог, налог на добавленную стоимость, на природные ресурсы и международную торговлю, предпочтительнее единообразие. В то же время некоторые акцизы, а также различные имущественные налоги и сборы целесообразно оставлять в местных бюджетах.

Распределение расходов между уровнями бюджетов является еще более сложной проблемой, которая по-разному решается в разных странах. В Канаде, например, на региональные органы власти приходится 50% общегосударственных расходов, а в Аргентине - только 15%. Во многих странах с переходной экономикой центральное правительство несет ответственность за оборону и общенациональную систему обслуживания населения, а на местные органы власти возложены расходы на развитие образования, здравоохранения, городской инфраструктуры и различных служб местного уровня.

В любом случае диспропорции между доходами и расходами региональных органов власти делают необходимым перераспределение средств между бюджетами различных уровней.

Формирование доходной базы местных бюджетов

В Республике Беларусь доходная часть местных бюджетов составляется в соответствии с принятой Концепцией развития местных бюджетов, направленной на укрепление доходной базы местных бюджетов, сокращение потока перераспределяемых средств, повышение заинтересованности органов местного управления и самоуправления в увеличении поступлений доходов в бюджет, выравнивании расходов между бюджетами.

Доходы местных бюджетов формируются из трех каналов поступлений: собственных доходов, налогов и сборов; закрепленных за местными бюджетами налогов и доходов, а также отчислений от общереспубликанских налогов и доходов. Окончательное сбалансирование доходов и расходов осуществляется путем передачи местным бюджетам сумм дотаций, субсидий, субвенций.

В группу собственных включаются налоги, доходы и сборы, полностью зачисляемые в доходы местных бюджетов. Местные органы власти имеют право изменять ставки, порядок и сроки уплаты их в бюджет. Для укрепления доходной базы местных бюджетов в разряд собственных переданы налог на недвижимость, плата за землю, налог за пользование природными ресурсами.

Кроме того, в 2005г. закреплены за местными бюджетами акцизы по вину, пиву и другим алкогольным напиткам, полученным методом сбраживания, слабоалкогольным напиткам (кроме взимаемых при ввозе на территорию Республики Беларусь), экологический налог за переработку нефти и нефтепродуктов, а также налог при упрощенной системе налогообложения. В результате общий размер собственных и закрепленных доходов в объеме доходов местных бюджетов увеличился с 32,3% в 2004 г. до 48,3% в 2005г. (табл. 4).

Структура доходов местных бюджетов (в % к объему доходов без учета целевых бюджетных фондов).

Таблица 4

Доходы	2001	2003	2004	Отклонения 2004/2003гг	2005г Проект
Собственные и закрепленные	32,3	47,2	48,3	+1,1	43,9
в том числе:
Собственные
к общему объему доходов		10,2	11,7	+1,5	10,4
к общему объему доходов без учета безвозм посуплений		13,3	14,7	+1,4	14,5
Закрепленные
к общему объему доходов		37	36,6	-0,4	33,5
Отчисления от общереспублик доходов и налогов	38,2	29,3	31,2	+1,9	36,7
Средства из республиканского бюджета	29,5	23,5	20,5	-3	19,4
Итого	100	100	100	+1,1	100

В бюджете на 2005г. дальнейшее увеличение собственной доходной базы бюджетов регионов не предусматривается: доля собственных и закрепленных доходов определена на уровне 43,9%, что на 4,4% ниже уровня 2004г. Это объясняется тем, что при планировании доходов на 2005г. за базу принят единый минимальный уровень собственных доходов - 14,5% (на уровне 2004г.) - без учета возможного их увеличения по решениям местных Советов. Между тем в 2004г. сверхплановые поступления собственных доходов более чем на 5% были обеспечены за счет перевыполнения плана по местным налогам и сборам. Можно ожидать, что в 2005г. местные налоги и сборы будут на таком же уровне.

Одновременно наблюдается реструктуризация доходов местных бюджетов, что явилось следствием неравномерного их развития. Так, из приведенных в табл. 4 данных видно, что доля собственных доходов в общем объеме доходов бюджетов выросла в 2004г. по сравнению с 2003г. на 1,5%, доля закрепленных - осталась практически на прежнем уровне (сократилась на 0,4%), а доля регулирующих - увеличилась на 1,9%. Вместе с тем на 3% снизился в доходах местных бюджетов удельный вес трансфертов из республиканского бюджета.

Росту поступлений от регулирующих источников способствовало увеличение в 2004г. нормативов отчислений в местные бюджеты областей и г. Минска от акцизов по водке, спирту и ликероводочным изделиям с 30 до 50% (в 2005г. предусмотрено снижение до 40%) и норматива отчислений от налога на прибыль для г. Минска с 15 до 25%.

Балансирование местных бюджетов посредством регулирующих доходов осуществляется через механизм дифференциации нормативов отчислений от общереспубликанских итогов и сборов. В 2003г. отчисления от регулирующих налогов и доходов составили в местных бюджетах 29,3%, в 2004г. -31,2%, а по проекту на 2005г. они предусмотрены в размере 36,7%. Вместе с тем в 2005г. планируется значительное уменьшение закрепленных доходов в местных бюджетах - с 36,6 до 33,5%, т.е. на 3,1 %.

Едва ли можно считать прогрессивной тенденцию ускоренного роста регулирующих доходов и отставания в развитии закрепленных доходов в объеме доходов местных бюджетов. Происходит не что иное, как замещение собственных и закрепленных доходов регулирующими (доходы по группе собственных и закрепленных доходов увеличились на 1,1%, а регулирующих - на 1,9%).

Это уменьшает возможности местных Советов по привлечению дополнительных доходов за счет увеличения ставок и сокращения льгот по группе собственных доходов (в отношении закрепленных и регулирующих источников такого права местным органам власти не дано).

Роль местных налогов и сборов в формировании доходов местных бюджетов

Как показывает практика, местные Советы широко использовали предоставленные им права по введению на своих территориях местных налогов и сборов. В 2003г. они составили 7,8% в объеме доходов местных бюджетов, а в 2004г. - 8,0% (установленный минимальный уровень - 3%). Это обеспечило дополнительное поступление доходов в бюджеты регионов.

* Как правило, местные Советы для доведения собственных доходов до установленного минимального уровня (в 2003г. - 19,6%, а в 1999г. - 12,9% от общего объема доходов) используют в основном систему местных налогов, увеличивая их количество и применяя максимальные ставки. В результате создается дифференциация в региональной среде налогообложения. Поэтому лучшим вариантом было бы установить предельный размер местных налогов (в процентах к общему объему собственных доходов). При этом дополнительные налоги, вводимые сверх учтенных в базе, не должны вызывать уменьшения регулирующих доходов или сумм дотаций, что соответствовало бы и назначению местных налогов - служить дополнительным источником финансирования социально-экономического развития регионов. Кроме того, такая установка позволит местным Советам проводить политику умеренного и разумного налогообложения в отношении местных налогов и сборов, заставит местные Советы активизировать работу по привлечению других (кроме местных налогов) доходов для доведения собственных доходов до установленного им минимального уровня.

В этой связи требуют, на наш взгляд, уточнения положения концепции развития местных бюджетов: необходимо определить оптимальное соотношение источников формирования их доходов, установив в законодательном порядке уровень собственных и закрепленных доходов в общем объеме доходов.

Увеличение собственных и закрепленных доходов будет способствовать уменьшению перераспределяемых бюджетных потоков, увеличению доли средств, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты.

Распределение доходов, поступающих на территории регионов

В 2001г. из общего объема доходов, поступающих на территории областей и г. Минска, в местные бюджеты зачислялось чуть более 47% (включая регулирующие доходы и дотации). Мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов позволили увеличить этот показатель до 49,6% в 2004 г. Прогнозируется, что в 2005г. в распоряжение местных Советов будет передано 52,7% доходов, поступающих на их территории. Однако доля собственных и закрепленных доходов в общем объеме доходов, поступающих на территории регионов, незначительна. Так, в 2003г. она составила 22,5%.

В большинстве случаев собственные и закрепленные доходы не обеспечивают даже половины объема доходов местных бюджетов. Так, при формировании местных бюджетов на 2003г. собственные и закрепленные доходы в бюджетах Гомельской области были определены в размере 25,1% от общего объема доходов, поступающих на ее территории, и обеспечивали лишь 44,3% общего объема доходов местных бюджетов; соответственно 74,9% формируемых на территории области доходов составляли общегосударственные доходы.

В бюджеты Витебской области в 2003г. зачислялось 28,1% формируемых здесь доходов, это 38,5% в общем объеме доходов местных бюджетов; 71,9% составляли общереспубликанские доходы.

Доходная часть бюджетов Гродненской и Могилевской областей в 2003 г. была обеспечена собственными источниками на 38,9% и 39,0% при уровне общегосударственных доходов, поступающих на их территории, соответственно 66,6% и 71,4%.

Значительная часть этих доходов направлялась регионам в виде отчислений от общегосударственных доходов и налогов, сумм дотаций, субсидий, субвенций для сбалансирования их бюджетов. Такой порядок распределения доходов, поступающих на территории областей, сохраняется и в текущем году.

Безусловно, потенциал местного хозяйства регионов различен, что вызывает дифференциацию в уровне обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и требует перераспределения бюджетных ресурсов. Однако нельзя признать оправданным наличие огромных встречных бюджетных потоков, требующих дополнительных затрат по их, обслуживанию. В этой связи представляется целесообразным для укрепления доходной базы местных бюджетов расширить перечень собственных и закрепленных доходов, передать в разряд закрепленных наиболее значимые доходы. В результате не только значительно сократятся встречные бюджетные потоки, но и снизится уровень дотационности местных бюджетов.

Проблема сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов

По состоянию на 1 января 2003г., из 1770 местных бюджетов дотационными являлись 1475. По-прежнему сверхвысокой остается дотационность бюджетов базового уровня. Большая часть бюджетов районов не имеет достаточной собственной доходной базы для финансирования запланированных мероприятий. Балансирование их доходов и расходов осуществляется посредством отчислений от регулирующих источников, а также дотациями, субсидиями, субвенциями.

В целом удельный вес безвозмездных поступлений из республиканского бюджета в бюджетах областей и г.Минска (без учета внебюджетных фондов) составил и 2003г.. 23,5%. Вместе с тем в отдельных областях ряд бюджетов районов имел дотации более 50%. Например, в Гомельской области таких бюджетов насчитывалось 16 из 30, в Могилевской - 16 из 26, в Гродненской - 10 из 22, в Витебской - 11 из 26.

Высокий уровень дотационности является не только следствием слабой региональной базы, но и некачественного внутриобластного бюджетного регулирования, что выражается в нерациональном распределении общегосудар-ственных регулирующих налогов и доходов между областным бюджетом и бюджетами регионов.

Это проявляется в том, что при балансировании бюджетов районам устанавливаются заниженные нормативы отчислений от общегосударственных доходов и налогов, в то время как значительная доля регулирующих доходов остается в областном бюджете и в последующем передается в бюджеты районов в виде дотаций.

Балансирование местных бюджетов посредством дотаций имеет серьезные недостатки:

* выполнение нижестоящих бюджетов находится в зависимости от вышестоящих;

* уверенность в получении доходов из вышестоящего бюджета не стимулирует работу по увеличению собственных доходов, порождает иждивенчество, особенно при высоком уровне дотаций.

О том, что регионы не в полной мере проводят мероприятия по сбору собственных доходов, говорят следующие факты.

При формировании местных бюджетов на 2003г. удельный вес собственных доходов был принят в размере 19,6%. Однако по отчету за 2003г.г. далеко не все области довели размер собственных доходов до запланированного уровня. Так, по Брестской области он составил 19,3%, Минской - 18,5%. Потери доходов бюджетов по этой причине по Брестской области - более 20 млн. руб., Минской - более 130 млн. руб. Кроме того, местные Советы не в полной мере используют предоставленное им право увеличения ставок по налогам на недвижимость, за пользование природными ресурсами, а также землей.

Несмотря на недостаток собственных средств, местными органами власти предоставляются льготы отдельным плательщикам по налогу на недвижимость, земельному налогу, государственной пошлине, местным налогам и сборам. За 2003г. потери местных бюджетов за счет предоставления льгот составили 364,4 млн. руб. В этой связи было бы правомерным уточнение налогового законодательства в части, регламентирующей право местных органов власти изменять ставки и предоставлять льготы по собственным и закрепленным налогам и доходам местных бюджетов. Имеется в виду, что такое право местные Советы могут использовать только при условии обеспечения установленного для них уровня собственных доходов в объеме доходов местных бюджетов.

Для уменьшения объема дотаций и укрепления бюджетов базового уровня было бы, по нашему мнению, целесообразным закрепить за местными Советами базового уровня наиболее крупные местные налоги и сборы, которые в соответствии с действующим законодательством зачисляются в областные бюджеты. Необходимо отметить, что областные Советы могут предоставлять право введения и зачисления этих налогов местным Советам базового территориального уровня.

С целью упорядочения взаимоотношений бюджетов различных уровней, сокращения встречных бюджетных потоков следует в законодательном порядке установить ограничение уровня дотаций в объеме доходов местных бюджетов, превышение которого недопустимо при составлении планов бюджетного регулирования. Это потребует проведения реструктуризации всех источников формирования доходов местных бюджетов, и, прежде всего, увеличения доли собственных и закрепленных доходов, а также регулирующих.

Что касается вопроса бездотационного формирования местных бюджетов, то сегодня оно вряд ли возможно и оправданно. Прежде всего, невозможно ожидать резкого увеличения доходов от предприятий коммунальной собственности в связи с низкой их рентабельностью и убыточностью. В 2003г. убыточными были 38% предприятий жилищно-коммунального хозяйства, 35% предприятий бытового обслуживания, 11% предприятий торговли и общественного питания, 17% предприятий в сельском хозяйстве. В условиях дестабилизации экономики, несвоевременного поступления доходов целесообразно также сохранить дотационность местных бюджетов для обеспечения стабильного финансирования защищенных статей расходов.

Проблемы обоснования расходов местных бюджетов

Для выявления реальной потребности регионов в отдельных расходах проведена унификация планирования расходов, финансируемых из местных бюджетов, применены общие подходы и уточнен порядок обоснования их объема.

Посредством бюджетного финансирования осуществляется выравнивание уровня социально-экономического развития регионов. Объем бюджетных ассигнований, направляемых в отрасли непроизводственной сферы, определяется исходя из норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя и количества жителей региона. Областям, где бюджетная обеспеченность ниже средне республиканской, предусмотрена передача средств из фонда финансовой поддержки регионов для доведения бюджетной обеспеченности на одного жителя до средне республиканского уровня.

В 2004г. Министерство финансов уточнило методику распределения средств, передаваемых на эти цели из фонда финансовой поддержки, введя для областей коэффициенты корректировки норматива бюджетной обеспеченности, которые учитывали фактически сложившуюся сеть учреждений и региональные особенности их функционирования.

Вместе с тем непосредственно норматив бюджетной обеспеченности до настоящего времени определяется расчетным путем на основании данных о фактических затратах прошлых лет. Такой норматив не отражает реальной потребности учреждений в финансовых ресурсах, а лишь закрепляет действовавший годами остаточный принцип финансирования.

В условиях дефицита бюджета в определенной степени оправданно исчисление норматива бюджетной обеспеченности расчетным путем на основании данных о фактических расходах. Но в дальнейшем по мере развития экономики республики, укрепления доходной базы бюджета и увеличения бюджетных ресурсов необходимо от финансирования по расчетным нормативам бюджетной обеспеченности на одного жителя перейти к финансированию непроизводственной сферы по специально разработанным нормативам. Это позволит в законодательном порядке закрепить долю соответствующих расходов в ВВП или в объеме расходов бюджета.

Таким образом, для решения проблем региональных бюджетом требуется реформирование бюджетного процесса в целом, упорядочение и сбалансирование финансовых отношений между центром и регионами.

2.2 Бюджет 2005 года. Цифры и комментарии

Эффективность работы народнохозяйственного комплекса в 2004г. положительным образом сказалась на параметрах прогноза социально-экономического развития республики, бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики и разработанных на их основе республиканского и местных бюджетов на 2005г.

Предусматриваемые на 2005г. прогнозные показатели указывают на высокие темпы их роста. В то же время следует отметить, что в 2005г. особую значимость приобретают показатели эффективности, повышения жизненного уровня, развития социальной сферы и социального обслуживания населения. Так, по прогнозу на 2005г. темпы роста ВВП, продукции промышленности и сельского хозяйства утверждены, соответственно, 108,5-110%, 108,5-109,5%, 108-109,5%, в то время как на 2004г. они были запланированы на 0,5-1,5 пункта выше. Что же касается уровня рентабельности реализованной продукции, работ и услуг в промышленности, снижения энергоемкости ВВП, а также производства потребительских товаров, розничного товарооборота, платных услуг населению, ввода в эксплуатацию жилья, то параметры названных показателей, наоборот, запланированы в сторону их увеличения (от 0,5 пункта - повышение рентабельности и снижение энергоемкости ВВП до 5 пунктов - реальные денежные доходы населения, розничный товарооборот и т.д.).