Целевые бюджетные фонды денежных средств, планирование их доходов и расходов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема «Целевые бюджетные фонды денежных средств, планирование их доходов и расходов»

2006

Содержание

Введение

1. Теоретические основы целевых бюджетных фондов денежных средств

1.1 Понятие целевых бюджетных фондов, их особенности и задачи. Источники формирования целевых бюджетных фондов

1.2 Назначение целевых бюджетных фондов, их роль

1.3 Основные отличия целевых бюджетных фондов от внебюджетных фондов

2. Формирования и использования целевых бюджетных фондов в Российской Федерации

2.1 Общая характеристика целевых бюджетных фондов РФ, действующих на федеральном, территориальном и местном уровнях (на примере Хабаровского края и г. Хабаровска)

2.2 Вертикальный и горизонтальный анализ формирования и использования целевых бюджетных фондов за 2003-2005 годы

2.3 Реформирование бюджетной системы РФ, переход на программно-целевой метод

Заключение

Список использованных источников

Введение

Реформы, происходящие в России, не обошли стороной и её бюджетную систему - основу функционирования любого государства. Вопросы формирования и распределения бюджетов различных уровней - это главные вопросы в процессе государственного управления. Ни одно государство не сможет функционировать без бюджета.

Существует множество методов планирования и финансирования доходов и расходов бюджетов и выбор этих методов определяет многое в качестве функционирования бюджетной системы в целом. Как правило, на начальном этапе существования бюджетная система государства устанавливает целевые налоги, формирует целевые бюджетные фонды, но эти методы идут в разрез с общепринятыми принципами функционирования бюджетных систем, в частности, с принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджета. То есть, не рекомендуется устанавливать целевые налоги, которые поступают исключительно на определённые расходы, так как такой подход ведёт к множественности налогов, что наблюдалось в России в начале 90-х годов XX века.

Естественно, если к каждой расходной статье бюджета привязать самостоятельный налог (например, налог на содержание пожарных, налог на содержание милиции, налог на содержании Президента и т.д.), то их число будет слишком большим. Налогоплательщик должен уплачивать в бюджет несколько основных налогов, которые устанавливаются не по расходному принципу, а по объекту обложения (например, налог на доходы организаций и физических лиц, налог на добавленную стоимость, налог на имущество и т.д.).

Таким образом, бюджетная система РФ стала постепенно отказываться от целевых налогов. Теперь основные бюджетные расходы финансируются «из общего котла». Сначала формируется один общий фонд (бюджет), из которого затем по надобности распределяются финансовые ресурсы в соответствии с планируемыми расходами.

Но, тем не менее, современная бюджетная система России продолжает использовать целевые бюджетные фонды, источниками формирования которых продолжают оставаться специальные налоги. Это своего рода исключения из правил. Именно поэтому выбранная для написания курсовой работы тема (Целевые бюджетные фонды денежных средств, планирование их доходов и расходов) является актуальной. Необходимо установить, какую роль для бюджетной системы России играют целевые бюджетные фонды, и на каком этапе находится процесс реформирования бюджетной системы России.

Цель курсового исследования - изучение целевых бюджетных фондов, образуемых на федеральном, субфедеральном и местном уровнях.

Задачи исследования:

1. Дать определение целевым бюджетным фондам, установить их особенности и задачи.

2. Определить назначение целевых бюджетных фондов и их роль в бюджетной системе РФ.

3. Установить, в чём заключается отличие целевых бюджетных фондов от внебюджетных фондов.

4. Дать характеристику целевым бюджетным фондам, образуемым на федеральном, субфедеральном и местном уровнях, на примере бюджетов РФ, Хабаровского края и г. Хабаровска.

5. Провести вертикальный и горизонтальный уровень показателей формирования целевых бюджетных фондов и сделать выводы по проблеме исследования.

6. Определить основные вопросы реформирования бюджетной системы РФ в отношении использования целевых бюджетных фондов.

Методическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в России, в частности, по вопросам функционирования целевых бюджетных фондов. Кроме этого, была изучена теоретическая литература по вопросу исследования. Полный перечень используемых источников приведён в конце работы.

Методы исследования:

1. анализ нормативно-правовых актов и библиографических источников;

2. систематизация полученных данных (синтез);

3. вертикальный и горизонтальный анализ показателей бюджетного процесса.

Экспериментальной базой исследования послужили бюджеты РФ, Хабаровского края и г. Хабаровска в части организации и финансирования целевых бюджетных фондов.

1. Теоретические основы целевых бюджетных фондов денежных средств

1.1 Понятие целевых бюджетных фондов, их особенности и задачи. Источники формирования целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды - один из элементов бюджетной системы; создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов.

Правовые основы целевых бюджетных фондов заложены в ст. 17 Бюджетного кодекса РФ. Здесь же даётся правовое определение целевому бюджетному фонду:

Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

В силу статьи 118 Гражданского кодекса РФ, фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Гражданский кодекс РФ фонды выделяет в качестве юридических лиц. Исходя из этого, можно выделить следующие характерные признаки фондов:

а) фонды относятся к некоммерческим организациям;

б) фонды не являются членскими организациями;

в) фонды могут учреждаться как физическими, так и (или) юридическими лицами;

г) фонды создаются на основе добровольных имущественных взносов;

д) фонды должны осуществлять социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.

Все эти признаки относятся и к целевым бюджетным фондам РФ, с учётом того, что их учредителями выступают государственные органы или органы местного самоуправления.

Основным признаком фонда также следует считать обязательное формирование имущества для реализации уставных целей.

Классификация фондов может осуществляться по различным признакам. Например, фонды можно различать в зависимости от того, кто является их учредителями. Здесь можно выделить:

1. частные фонды, учрежденные одним физическим лицом или членами одной семьи;

2. корпоративные фонды, учрежденные одним или несколькими юридическими лицами - коммерческими и (или) некоммерческими организациями;

3. общественные фонды, учрежденные физическими лицами, не являющимися членами одной семьи, и юридическими лицами - общественными объединениями;

4. государственные фонды, созданные решением представительных органов РФ или представительных органов субъектов РФ;

5. муниципальные фонды, созданные представительным органом местного самоуправления

Что касается целевых бюджетных фондов, то они относятся только к четвёртой и пятой группам.

Деятельность некоторых фондов регулируется специальным законодательством. Так, правовой статус и деятельность негосударственных пенсионных фондов определяется Федеральным законом от 07.05.98 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».

Целевые бюджетные фонды создаются на федеральном уровне в силу федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Положения об этих фондах устанавливаются Правительством Российской Федерации. Возможно создание аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

В качестве источников формирования целевых бюджетных фондов рассматривают специальные налоги, средства бюджета, целевые государственные займы, казначейские векселя и т.д. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Помимо этого, одной из особенностью целевых бюджетных фондов является то, что на них не распространяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, устанавливаемый в статье 35 Бюджетного кодекса РФ. В силу данного принципа, все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. То есть, расходы целевых бюджетных фондов носят целевой характер. Доходы целевых бюджетных фондов учитываются в составе доходов бюджетов обособленно по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Расходы и доходы целевых бюджетных фондов включаются в состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете на предстоящий финансовый год. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Необходимо отметить, что бюджетная система Российской Федерации находится в стадии реформирования, что обуславливает постоянную её изменчивость, в том числе и по целевым бюджетным фондам. Законодатель не пришёл к какому-то единообразию в данном вопросе, но тем не менее, прослеживается чёткая тенденция к отказу от функционирования целевых бюджетных фондов и переходу к программно-целевому методу бюджетного планирования и финансирования, суть которого будет раскрыта далее.

1.2 Назначение целевых бюджетных фондов, их роль

Из определения, данного целевым бюджетным фондам выше, можно заключить о том, что целевые бюджетные фонды имеют целевое назначение, то есть, их расходование направлено на достижение определённых экономических, социальных, благотворительных, культурных и иных общественно полезных целей. Для того, чтобы лучше понять суть вопроса, необходимо рассмотреть примеры функционирования некоторых целевых бюджетных фондов РФ.

Среди функционирующих целевых бюджетных фондов за последние 10 лет, можно выделить (по состоянию на 1 января 2005 года все целевые бюджетные фонды упразднены):

1. Федеральный дорожный фонд Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

2. Федеральный экологический фонд Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

3. Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

4. Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов (упразднён с 1 января 2001 года);

7. Государственный фонд борьбы с преступностью (упразднён с 1 января 2001 года);

9. Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии (упразднён с 1 января 2005 года);

10. Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы (упразднён с 1 января 2001 года);

11. Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов (упразднён с 1 января 2001 года);

12. Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации (упразднён с 1 января 2001 года);

13. Фонд по охране озера Байкал (упразднён с 1 января 2001 года);

14. Другие целевые бюджетные фонды.

Так чем же была вызвана необходимость образования перечисленных выше целевых бюджетных фондов?

Чтобы понять это, рассмотрим основы деятельности некоторых целевых бюджетных фондов.

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации

Законодательные основы образования дорожного фонда РФ заложены в Законе РФ от 18 октября 1991 года № 1759-I «О дорожных фондах в Российской Федерации» (утратил силу). Закон предусматривал образование финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог) и определяет общие правовые основы создания дорожных фондов соответствующих органов государственной власти, назначение и использование этих фондов, источники средств, поступающих в них.

В п. 1 статьи 1 указанного закона определялось, что на территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществляется за счет целевых бюджетных средств (за исключением налогов, собираемых на территориях закрытых административно-территориальных образований), концентрируемых:

- в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;

- в дорожных фондах субъектов Российской Федерации.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации и территориальных дорожных фондов имели специальное назначение и не подлежали изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования. Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации направлялись на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности, а также затрат на управление дорожным хозяйством.

Из указанного фонда могли выделяться субвенции и дотации для выравнивания уровня развития сети автомобильных дорог общего пользования на территории Российской Федерации, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации. Размер субвенций и дотаций, а также нормативы отчислений от зачисляемого в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации федерального налога на пользователей автомобильных дорог ежегодно устанавливались федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. При этом расчет субвенций и дотаций субъектам Российской Федерации осуществлялся с учетом ставки федерального налога на пользователей автомобильных дорог.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Федерации и территориальных дорожных фондов могли направляться на финансирование работ по приведению в нормативное состояние связывающих населенные пункты автомобильных дорог, которые по своему назначению относятся к автомобильным дорогам общего пользования и приемка которых в сеть автомобильных дорог общего пользования предусмотрена утвержденными в установленном порядке перечнями.

Порядок образования и использования Федерального дорожного фонда Российской Федерации был утверждён Постановлением ВС РФ от 23.01.1992 года № 2235-I. Доходная часть Фонда формировалась за счет поступающих в него:

- федерального налога на реализацию горюче-смазочных материалов (в денежном исчислении);

- 25 процентов налога на пользователей автомобильных дорог;

- акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан;

- федерального и территориального налогов на реализацию горюче-смазочных материалов, налога на пользователей автомобильных дорог, налога на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование), налога на владельцев транспортных средств, уплачиваемых в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также недоимок и штрафов, взыскиваемых за неуплату указанных налогов в этих городах;

- недоимок по акцизам с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, федеральному налогу на реализацию горюче-смазочных материалов и 25 процентов недоимок по налогу на пользователей автомобильных дорог;

- штрафов за неуплату акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, федерального налога на реализацию горюче-смезочных материалов и 25 процентов от суммы штрафов за неуплату налога на пользователей автомобильных дорог;

- сбора (в случае его введения Правительством Российской Федерации) за проезд по автомобильным дорогам России транспортных средств иностранных государств;

- средств из других источников (включая ассигнования из республиканского бюджета Российской Федерации).

Федеральный экологический фонд Российской Федерации

Федеральный экологический фонд Российской Федерации был образован на основании Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранных задач. Федеральный экологический фонд Российской Федерации являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладал правами юридического лица, имел самостоятельный баланс, расчетный, валютный и иные счета, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Фонд находился в г. Москве.

Федеральный экологический фонд Российской Федерации взаимодействовал с экологическими фондами республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов.

Основными задачами Федерального экологического фонда Российской Федерации являлись:

- финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды, а также обеспечение экологической безопасности населения;

- мобилизация средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;

- экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрения экологически чистых технологий, строительства очистных сооружений;

- содействие в развитии и осуществлении международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;

- содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Средства Федерального экологического фонда Российской Федерации формировались за счет:

- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и от взимания штрафов за экологические правонарушения, средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции в размере десяти процентов от общей суммы указанных поступлений, направляемых во внебюджетные экологические фонды;

- средств, полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

- инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц;

- отчислений от доходов предприятий, учреждений и организаций, образуемых Федеральным экологическим фондом Российской Федерации;

- добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц;

- платы за консультационные, экспертные и другие услуги;

- иных источников денежных средств, не противоречащих действующему законодательству и основным задачам деятельности Фонда.

Средства Федерального экологического фонда Российской Федерации использовались на:

- долевое участие в разработке и реализации имеющих федеральное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;

- научно-технические исследования, разработки, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;

- участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых предприятиями и организациями;

- осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, нанесших ущерб в результате загрязнения природной среды;

- выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду;

- развитие экологического воспитания и образования;

- содержание аппарата Федерального экологического фонда Российской Федерации.

Часть средств Федерального экологического фонда Российской Федерации на договорных условиях могло использоваться для выдачи под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям для реализации природоохранных мероприятий, а также для вложения в ценные бумаги, долевого участия в деятельности предприятий и иных юридических лиц, для размещения их на депозитных счетах в банках и на другие цели, не противоречащие направлениям деятельности Федерального экологического фонда Российской Федерации.

Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы

Фонд образован в соответствии со статьей 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год». Средства фонда направлялись на финансирование осуществляемых для федеральных нужд мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы, включая геологическое изучение недр на территории Российской Федерации, ее континентальном шельфе и в Мировом океане, и расходов по управлению государственным фондом недр Российской Федерации. Средства фонда образовывались за счет зачисляемой в доход федерального бюджета части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, производимых пользователями недр, осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств. Средства фонда имеют целевое назначение, не подлежали изъятию, не могли быть использованы для получения прибыли, распределялись и использовались по направлениям, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии

Данный фонд, в отличие от других целевых бюджетных фондов, просуществовал до 1 января 2005 года (другие фонды были упразднены ранее - в 2001 году).

В статье 86 Федерального закона от 31.12.1999 года № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» было установлено, что приходящаяся на стоимость работ разделения выручка за поставляемый в США низкообогащенный уран, являющийся федеральной собственностью, в рамках исполнения обязательств Российской Федерации в области разоружения и контроля над вооружениями в размере 15797,1 млн. рублей, включая остатки средств по состоянию на 1 января 2000 года в размере 1762,4 млн. рублей, зачисляется в 2000 году в доход Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии. На основании этого, Правительство РФ разработало Положение о формировании, зачислении и расходовании средств, поступающих в целевой бюджетный Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии (утверждено постановлением Правительства РФ от 23.09.1999 года № 1089). В данном положении определялся порядок формирования, зачисления и расходования средств, поступающих в целевой бюджетный Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии, образуемый за счет приходящейся на стоимость работ разделения валютной выручки за поставляемый в США низкообогащенный уран в рамках выполнения обязательств Российской Федерации в области разоружения и контроля над вооружениями.

Средства Фонда направлялись на компенсацию расходов предприятиям и организациям, в том числе внешнеторговым, участвующим в выполнении обязательств Российской Федерации в области разоружения и контроля над вооружениями, и финансовое обеспечение мероприятий по повышению ядерной и радиационной безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной и прикладной науки, финансирование работ, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций Министерства Российской Федерации по атомной энергии, других расходов, связанных с деятельностью ядерного комплекса, по направлениям, согласованным с Министерством финансов Российской Федерации, включая мероприятия по утилизации вооружений.

Что касается других целевых бюджетных фондов, то их деятельность отличалось от деятельности других фондов в основном только целями и источниками формирования, поэтому нет необходимости более подробно рассматривать их функционирование.

Итак, назначение целевых бюджетных фондов - финансирование мероприятий, имеющих экономические, социальные, благотворительные, культурные и иных общественно полезные цели.

Исходя из этого, можно определить их роль.

Целевые бюджетные фонды позволяют акцентировать внимание на определённых общественных проблемах, которые требуют индивидуального подхода для их решения. Дело в том, что принцип общего (совокупного) покрытия расходов, устанавливаемый в статье 35 Бюджетного кодекса РФ, не позволяет связывать доходы бюджета с расходами. То есть, в бюджете не должно предусматриваться целевых доходов, которые могут быть использованы только на финансирование конкретных объектов. Целевые же фонды позволяют аккумулировать доходы по целям расходов. Так, Федеральный дорожный фонд Российской Федерации позволял аккумулировать финансовые ресурсы, которые направлялись только на цели, предусмотренные для данного фонда. То же самое относится и к другим целевым бюджетным фондам.

В заключение по данному параграфу также необходимо подчеркнуть, что проводимая в нашей стране реформа бюджетной системы имеет тенденцию отказа от функционирования целевых бюджетных фондов, следовательно, их создание носило временный промежуточный характер на пути к построению бюджетной системы РФ на основе общеустановленных мировых стандартов, о чём более подробно будет описано в конце курсовой работы.

целевой бюджетный фонд программный

1.3 Основные отличия целевых бюджетных фондов от внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды создаются, как правило, в интересах определённых социальных групп общества. Путём государственных внебюджетных фондов формируются финансовые ресурсы, необходимые для финансирования определённых государственных социальных и иных программ. Таким образом, внебюджетные средства - это денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включаемые в государственный бюджет, но в некоторых обстоятельствах возможны исключения, так, некоторое время в РФ средства внебюджетных фондов включались в государственный бюджет РФ.

В Российской Федерации существуют следующие государственные внебюджетные фонды:

1. Пенсионный фонд РФ;

2. Фонд социального страхования;

3. Фонд обязательного медицинского страхования.

Бюджет внебюджетного государственного фонда РФ утверждается на каждый финансовый год. В бюджете определяются источники доходов и направления расходов фонда.

Внебюджетный фонд является формой образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления. Внебюджетные фонды предназначены исключительно для определённых целей, в основном, для целей, вытекающих из социальных правоотношений, а также для финансирования определённых направлений экономики.

Если говорить об историческом развитии внебюджетных фондов в РФ, то первоначально, в начале 90-х годов их было множество. Затем, в рамках реформирования финансовой системы РФ, большинство внебюджетных фондов было включено в состав государственного бюджета, а некоторые и вовсе были ликвидированы. Интересным представляется, например, ликвидация фонда занятости населения. Расходы же по финансированию мероприятий в сфере занятости были включены в государственный бюджет.

Аналогичная участь постигла и некоторые остальные внебюджетные фонды, а именно:

- фонд финансирования отраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и мероприятий по освоению новых видов продукции;

- некоторые отраслевые государственные внебюджетные фонды и т.д.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

- обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

Таким образом, можно определить следующие основные отличия целевых бюджетных и внебюджетных фондов:

- средства целевых бюджетных фондов включаются в соответствующий бюджет, а средства внебюджетных фондов не включаются в бюджет, поэтому они и называются «внебюджетные»;

- бюджеты внебюджетных фондов устанавливаются отдельными законами по каждому фонду на каждый финансовый год, а величина финансовых ресурсов всех целевых бюджетных фондов определяется в законе о бюджете на финансовый год;

- внебюджетные фонды по своим целям в большей мере относятся к социальным фондам, то есть, они решают общие задачи социального, пенсионного, медицинского обеспечения населения. Что касается целевых бюджетных фондов, то они создаются для решения более узких общественных проблем, имеющих прикладной характер (финансирование работ, компенсация затрат, восстановление ресурсов, развитие региона, развитие новой государственной службы и т.д.);

- внебюджетные фонды создаются на больший срок в силу своей большей общественной значимости.

2. Формирования и использования целевых бюджетных фондов в Российской Федерации

2.1 Общая характеристика целевых бюджетных фондов РФ, действующих на федеральном, территориальном и местном уровнях (на примере Хабаровского края и г. Хабаровска)

Выше в работе были рассмотрены основные целевые бюджетные фонды, которые функционировали в Российской Федерации на протяжении последних 10 лет на федеральном уровне. Для более полной характеристики федеральных целевых бюджетных фондов, а также целевых бюджетных фондов субъектов РФ и органов местного самоуправления, необходимо дать им качественную и количественную характеристику за период с 2003 по 2005 годы.

Как уже отмечалось выше, большинство целевых бюджетных фондов было упразднено в 2001 году. В 2003 и 2004 годах в федеральный бюджет были включены средства целевого бюджетного фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии. С 1 января 2005 года данный фонд упразднён. Согласно приложению 5 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год», доходы целевых бюджетных фондов (фонд Министерства РФ по атомной энергии) в 2003 году составили 14 млрд. 66 млн. 300 тыс. рублей. Основным (единственным) источником формирования фонда была выручка, приходящаяся на стоимость работ разделения за поставляемый в США низкообогащенный уран, являющийся федеральной собственностью, в рамках исполнения обязательств Российской Федерации в области разоружения и контроля над вооружениями. В 2004 году доходы целевых бюджетных фондов сформированы из аналогичного источника и составили 14 млрд. 61 млн. 500 тыс. рублей. В 2005 году фонд упразднён и других действующих целевых бюджетных фондов в бюджете РФ на 2005 год заложено не было. Целевое финансирование в 2005 году полностью переведено на целевые программы, например, упразднение в 2001 году федерального экологического фонда Российской Федерации предшествовало разработке федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)», утверждённой Правительством РФ от 7 декабря 2001 года № 860.

Что касается целевых бюджетных фондов, действующих в Хабаровском крае в 2003-2005 годах. Здесь также имеет место тенденция упразднения фондов и перехода на целевые программы.

Так, в краевой бюджет 2003 года были включены средства следующих целевых бюджетных фондов:

резервный фонд Правительства края;

фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований: городов и районов края;

гарантийный инвестиционный фонд;

фонд финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности;

целевой бюджетный территориальный дорожный фонд;

фонд реформирования муниципальных финансов.

Порядок формирования и расходования средств краевых целевых бюджетных фондов определяется Правительством края.

Так, согласно смете доходов и расходов целевого бюджетного территориального дорожного фонда на 2003 год (приложение 14 к закону Хабаровского края от 30.12.2002 года № 82), доходы фонда были запланированы в сумме 1 млрд. 785 тыс. 611 тыс. рублей. Доходы фонда формировались за счёт:

- транспортного налога;

- акцизов на нефтепродукты в размере 50 процентов доходов;

- земельного налога в размере 100 процентов, подлежащего зачислению в краевой бюджет;

- поступлений от погашения задолженности, образовавшейся на 1 января 2003 года по налогу на пользователей автомобильных дорог, штрафам и пеням за несвоевременную уплату указанного налога, а также по заключительным расчетам по налогу на пользователей автомобильных дорог за 2002 год;

- поступлений от погашения задолженности, образовавшейся на 1 января 2003 года по налогу с владельцев транспортных средств и по налогу на приобретение транспортных средств;

- субвенций краевому бюджету, выделяемых из федерального бюджета на финансирование дорожного хозяйства.

Распорядителем целевого бюджетного территориального дорожного фонда является краевое государственное учреждение «Хабаровское управление автомобильных дорог».

Денежные средства фонда в 2003 году направлялись на следующие цели:

- ремонт автомобильных дорог;

- содержание автомобильных дорог и сооружений на них;

- капитальные вложения на строительство и реконструкцию автомобильных дорог;

- субвенции и субсидии на федеральные дороги;

- краевые расходы, связанные с платой за земли, занятые краевыми дорогами, затратами на управление дорожным хозяйством и т.д.

В краевой бюджет на 2004 год были включены средства следующих краевых целевых бюджетных фондов:

резервного фонда Правительства края;

фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований края;

целевого бюджетного территориального дорожного фонда;

фонда реформирования муниципальных финансов.

Согласно приложению 2 к Закону Хабаровского края от 29.12.2003 года № 155, в бюджете Хабаровского края на 2004 год доходы целевых бюджетных фондов составляли 1 млрд. 59 млн. 55 тыс. рублей.

В 2005 году также был образован целевой бюджетный дорожный фонд по доходам в сумме 1 млрд. 459 млн. 55 тыс. рублей.

Источником формирования дорожного фонда явились:

1. транспортный налог;

2. акцизы на бензин, дизельное топливо и моторное масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, а также доходы от уплаты акцизов на бензин, дизельное топливо и моторное масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие распределению в краевой бюджет;

3. арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли городских поселений до разграничения государственной собственности на землю в размере 55,17 процента от суммы доходов, подлежащих зачислению в краевой бюджет;

4. поступления от погашения задолженности, образовавшейся по налогу на пользователей автомобильных дорог, по налогу с владельцев транспортных средств и по налогу на приобретение транспортных средств;

5. субвенции и субсидии краевому бюджету, выделяемые из федерального бюджета на финансирование дорожного хозяйства;

6. прочие доходы в соответствии с действующим законодательством.

Денежный средства дорожного фонда в 2005 году направляются на:

- ремонт автомобильных дорог;

- содержание автомобильных дорог и сооружений на них;

- капитальные вложения на строительство и реконструкцию автомобильных дорог;

- краевые расходы (плата за земли, занятые краевыми дорогами, затраты на управление дорожным хозяйством краевого бюджета и т.д.).

Необходимо отметить, что в 2005 году в состав краевого бюджета были включены средства только целевого бюджетного дорожного фонда.

Что касается бюджета города Хабаровска. Здесь также прослеживается чёткая картина отказа от функционирования целевых бюджетных фондов. Так, при формировании бюджета города Хабаровска на 2003 год был упразднён целевой бюджетный фонд развития города Хабаровска, что предшествовало принятию одноимённой целевой бюджетной программы.

Кроме этого, первоначально, в Решении Хабаровской городской Думы от 31.12.2002 года № 299 «О бюджете города на 2003 год», предполагалось упразднить целевой бюджетный экологический фонд и целевой бюджетный санитарно-эпидемиологический фонд, а на основе этих фондов разработать аналогичные целевые программы (Экологическую и санитарно-эпидемиологическую), но 18 февраля 2004 года были внесены изменения в Решение и упразднён только целевой бюджетный фонд развития города Хабаровска.

Итак, в состав бюджета города Хабаровска в 2003 году были включены средства следующих целевых бюджетных фондов:

1. Целевой бюджетный санитарно-эпидемиологический фонд (826 тыс. рублей).

2. Целевой бюджетный экологический фонд г. Хабаровска (12,1 млн. рублей).

Целевой бюджетный санитарно-эпидемиологический формируется за счёт штрафов за санитарно-эпидемиологические нарушения. Средства санитарно-эпидемиологического фонда были потрачены на профилактику инфекционных заболеваний, приобретение питательных бактериальных сред и лабораторного оборудования, разработку целевых профилактических программ и мероприятия социально-гигиенического мониторинга.

Целевой бюджетный экологический фонд формируется за счёт следующих основных источников:

1. Плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения.

2. Штрафы за экологические правонарушения, суммы по искам о возмещении вреда, причинённого окружающей среде.

Расходы экологического фонда были направлены на реализацию мероприятий городской экологической программы, строительство второй очереди очистных сооружений канализации проектной мощностью 220 тыс. куб. метров в сутки, приобретение оборудования для переработки автошин и отходов резинотехнических изделий, спецавтомобилей для вывозки бытового мусора, создание питомника по выращиванию саженцев кустарников и деревьев, реконструкцию особо охраняемой зоны - парка «Динамо» и городских прудов и т.д.

Данные фонды продолжили своё существование в бюджете города Хабаровска в 2004 и 2005 годах.

2.2 Вертикальный и горизонтальный анализ формирования и использования целевых бюджетных фондов за 2003-2005 годы

Вертикальный анализ данных подразумевает исследование показателей в их динамике за определенный период времени. Для наглядности анализа необходимо построить таблицу, куда включить анализируемые показатели (таб. 2.1.).

Как видно из таблицы 2.1., на федеральном и субфедеральном уровнях наблюдается падение объёмов финансовых ресурсов целевых бюджетных фондов. В 2005 году величина финансовых ресурсов фондов (по Хабаровскому краю) также ниже уровня базисного (2002) года.

В бюджете города Хабаровска картина обратная. Здесь наблюдается рост объёмов финансовых ресурсов по сравнению с базисным, но в 2005 году уровень прироста меньше по сравнению с 2004 годом.

Таблица 2.1. Анализ динамики доходов целевых бюджетных фондов на федеральном, субфедеральном и местном уровнях за 2003-2005 годы

№ п/п	Наименование Целевого бюджетного фонда	Период
		2003 Базисный год, с которыми будут сравниваться показатели 2004 и 2005 годов по их приросту	2004	2005
		т. руб.	т. руб.	прирост %	т. руб.	прирост %
1	Федеральный бюджет:
1.1	- целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии	14066300,0	14061500,0	-0,03
2	Бюджет Хабаровского края
2.1	- целевой бюджетный территориальный дорожный фонд	1785611,0	1059055,0	-40,69	1459055,0	-18,29
3	Бюджет г. Хабаровска:
3.1	- целевой бюджетный санитарно-эпидемиолог. фонд	826,0	1306,0	+58,1	1100,0	+33,17
3.2	- целевой бюджетный экологический фонд г. Хабаровска	12100,0	29472,0	+143,57	21000,0	+73,55

Таким образом, сразу можно предположить о наличии существенных различий между формированием бюджетов различных уровней. Как правило, местные бюджеты наименее самостоятельны и их собственные доходы на много ниже собственных доходов бюджетов высших уровней. Очевидно, что именно это обуславливает имеющуюся картину по функционированию целевых бюджетных фондов.

Горизонтальный анализ данных - это исследование структуры показателей. Анализ структуры целевых бюджетных фондов за 2003 - 2005 годы представлен в таблице 2.1. В данном анализе показатели сравниваются с общим бюджетом (соответственно федерального, субфедерального и местного уровня), а также с бюджетом целевых программ. Это делается для того, чтобы дать характеристику значениям целевых программ и целевых бюджетных фондов в соответствующих бюджетах.

Таблица 2.2. Анализ структуры доходов целевых бюджетных фондов на федеральном, субфедеральном и местном уровнях за 2003-2005 годы

№ п/п	Наименование Целевого бюджетного фонда	Период
		2003	2004	2005
		т. руб.	структура %	т. руб.	структура %	т.руб.	структура %
1	Федеральный бюджет:
1.1	всего доходов	2562606900,0	100	3273844600,0	100	3326041100,0	100
1.2	целевые программы	150670750,5	5,88	182618517,1	5,58	261030607,0	7,85
1.3	целевые бюджетные фонды	14066300,0	0,55	14061500,0	0,43	---	---
2	Бюджет Хабаровского края
2.1	всего доходов	23349744,0	100	19815852,0	100	22181070,0	100
2.2	целевые программы	1496167,1	6,41	1484235,0	7,49	2171127,0	9,79
2.3	целевые бюджетные фонды	1785611,0	7,65	1059055,0	5,34	1459055,0	6,58
3	Бюджет г. Хабаровска
3.1	всего доходов	4035200,0	100	4692066,0	100	4473293,0	100
3.2	целевые программы	10761,0	0,27	285914,0	6,09	100363,0	2,24
3.3	целевые бюджетные фонды	12926,0	0,32	28750,0	0,61	22100,0	0,49

Итак, на основании представленных в таблице 2.2. данных можно сделать следующий главный вывод. На федеральном и субфедеральном уровне наметилась чёткая тенденция перестроения структуры бюджета в пользу целевых программ. Так, доля финансирования целевых программ в общей структуре доходов федерального бюджета выросла с отметки 5,88% (2003 год) до отметки 7,85% (2005 год), в то время как доля целевых бюджетных фондов в 2004 году упала до 0,43% (в 2003 году она составляла 0,55% от общих доходов бюджета), а в 2005 году целевые бюджетные фонды вообще не были включены в доходы бюджета.

В бюджете Хабаровского края доля объёма финансирования целевых программ также выросла с 6,41% (2003 год) до 9,79% (2005 год), в то время, как доля объёма финансирования целевых бюджетных фондов в общей структуре дохода бюджета упала с 7,65% в 2003 году до 6,58% в 2005 году. Всё это свидетельствует о чёткой тенденции перехода федерального и субфедерального бюджетов на программно-целевые методы финансирования.

Что касается бюджета г. Хабаровска, то здесь нельзя дать чёткую оценку ни динамике, ни структуре, так как показатели не имеют определённой тенденции. Здесь имеет место рост объёмов финансовых ресурсов как по целевым программам, так и по целевым фондам. Очевидно, что это непостоянство связано со значительной степенью зависимости бюджета города Хабаровска от субсидий из федерального и краевого бюджетов. Кроме этого, имеет место так называемый эффект запаздывания, при котором все новшества на более низких уровнях применяются на некоторое время позже. Тем более, в 2003 году были предприняты попытки отказа от целевых бюджетных фондов в бюджете г. Хабаровска и переходе на одноимённые бюджетные программы, но видимо, данная попытка не прижилась и местные власти не были готовы к этому переходу. Возможно, что в ближайшее время всё-таки бюджет города Хабаровска откажется от старой практики целевого финансирования и полностью перейдёт на целевые программы.

2.3 Реформирование бюджетной системы РФ, переход на программно-целевой метод

Основы реформирования бюджетной системы РФ заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249.

Главной целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Задача реформы - смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Целевые бюджетные фонды функционируют на основании смет доходов и расходов, составляемых ежегодно. Но такой подход не позволяет планировать долгосрочные программы развития определённых направлений. Существует необходимость принятия программ развития сроком на 5-10 лет, в которых уже должен быть заложен бюджет программы. Именно поэтому, наиболее перспективным видится переход от сметного планирования и финансирования бюджетов на программно-целевое планирование и финансирование.

Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ на длительный срок.

Под целевой программой понимается комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи. Например, Программа развития Дальнего Востока, Программа борьбы с незаконным оборотом наркотиков и т.д.

Срок реализации программы зависит от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.

Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются и в настоящее время, но этот метод используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной. Так, в приложениях 36, 37 и 38 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» определяется перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета. Всего по приложению 36 насчитывается около 40 целевых федеральных программ. Но эти программы занимают лишь малую долю (8,6%) в общей структуре бюджетных расходов.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на:

- программы развития отраслей;

- программы развития регионов;

- программы решения социальных задач.

Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Например, Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 - 2006 годы включает в себя подпрограмму «Дети-инвалиды».

Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам. Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете.

Заключение

Проведённое курсовое исследование позволило ответить на поставленные в начале работы вопросы.

Целевые бюджетные фонды - один из элементов бюджетной системы; создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов.

Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Можно определить следующие основные отличия целевых бюджетных и внебюджетных фондов:

- средства целевых бюджетных фондов включаются в соответствующий бюджет, а средства внебюджетных фондов не включаются в бюджет, поэтому они и называются «внебюджетные»;

- бюджеты внебюджетных фондов устанавливаются отдельными законами по каждому фонду на каждый финансовый год, а величина финансовых ресурсов всех целевых бюджетных фондов определяется в законе о бюджете на финансовый год;