Проблемы налоговой системы

* выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;

* расширение базы налогообложения за счет распространения налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;

* выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);

* установление предельных ставок для региональных и местных налогов;

* снижение ставок штрафов и пеней;

* устранение противоречий гражданского и налогового законодательства, обеспечение защиты прав налогоплательщиков.

В целом бюджетно-налоговая политика должна быть нацелена на решение целого ряда неотложных задач: во-первых, повысить продуктивность функционирования региональных бюджетных систем, оздоровить региональные финансы; во-вторых, сократить величину бюджетных дотаций и количество дотационных территорий; в-третьих, минимизировать встречные финансовые потоки; в-четвертых, обеспечить объективную обусловленность централизованно выделяемых средств финансовой поддержки развития регионов; в-пятых, создать механизм избирательной инвестиционной поддержки территорий; в-шестых, использовать режимы совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов; в-седьмых, повысить заинтересованность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов; в-восьмых, обеспечить взаимную увязку межбюджетных отношений органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления; в-девятых, обеспечить соответствие федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий.

Необходимо продвигаться к созданию такого налогообложения, которое можно было бы назвать справедливым, равнонапряженным, экономным, общественно полезным, стимулирующим достижение относительного равенства экономических интересов (общенациональных и частнособственнических), т.е. должны быть выбраны те налоговые формы, которые в своем единстве действовали бы в позитивном режиме. Иными словами, налоговая система государства в процессе своего развития обязана постепенно принимать контуры продуктивной для всех и каждого системы налогообложения, отвечать требованиям экономической безопасности государства.

В этой связи должна быть разработана функциональная структура системы обеспечения экономической безопасности в процессе управления налогообложением, структура ее информационной базы и соответствующие методы и процедуры информационно-аналитической поддержки, включая методы принятия коллективных решений по вопросам перспективного развития и текущего функционирования налоговой системы.

1.5 Финансово-образующая база муниципального образования г. Новый Уренгой

Бесспорным условием нормализации социально-экономического развития города является наличие необходимых финансовых ресурсов и их устойчивое поступление. К сожалению, в настоящее время отсутствует четкая теоретическая и методологическая ясность перехода к новым общественно-экономическим отношениям, определенность выбора модели рыночной экономики. Остаются нерешенными вопросы о преобладающей форме собственности, о необходимости стимулирования или сдерживании конкуренции, об интенсивности вмешательства государства в экономику, о методах этого вмешательства и т.д. Но должно быть очевидным одно, что из всех возможных моделей управления самой плохой является та, которая не обеспечивает непрерывности воспроизводственных процессов и материально-финансовых потоков. Материально-финансовая сбалансированность является естественным условием для эффективного социально-экономического развития как страны в целом, так и всех территориальных образований, включая как субъекты Федерации, так и города. При переходе от централизованного распределения материальных ресурсов к рыночным отношениям, к повышению экономической самостоятельности всех социально-экономических структур, включая города, значимость собственной надежной финансовой базы становится определяющей, и управление процессом формирования денежных и финансовых пропорций на территории должно стать одной из важнейших функций руководства городом.

Финансовые и денежные пропорции интегрируют все процессы, протекающие на территории города, - экономические, социальные, инвестиционные, - и поэтому управление процессом их формирования позволит регулировать всю систему воспроизводственных процессов в городе.

Финансовый баланс города, городской бюджет, баланс денежных доходов и расходов населения дают возможность проанализировать отдельные финансовые обороты, отражающие представление о тех или иных циклах единого процесса воспроизводства, которые осуществляются на территории города. Однако лишь совместное рассмотрение этих оборотов позволит вскрыть финансовые взаимосвязи между основными социально-экономическими структурами города и оценить перспективы изменения важнейших параметров социально-экономического развития города.

Взаимосвязанную оценку общих параметров развития города и возможность анализа направлений основных финансовых потоков, связывающих источники образования финансовых ресурсов с основными их потребителями, их структуру позволяет дать материально-финансовый баланс. С помощью материально-финансового баланса возможно получить оценку финансово-экономического потенциала города и дать ответы на следующие вопросы:

- каковы источники формирования финансового потенциала города;

- каковы финансовые взаимосвязи между хозяйственными, местными и федеральными структурами;

- как формируются важнейшие воспроизводственные пропорции социально-экономического развития города;

- анализ параметров в динамике, полученных в результате расчетов по модели материально-финансового баланса, показывает, какое влияние оказывают те или иные управленческие решения на финансовую и социально-экономическую ситуацию в городе;

- какова количественная оценка вклада города в развитие межбюджетных отношений.

Таблица материально-финансового баланса города - это полная характеристика затрат и результатов социально-экономического развития города в стоимостной оценкеСводный финансовый баланс муниципального образования г. Новый Уренгой в 2000 г..

Модель баланса позволяет определить общие результаты процесса воспроизводства, осуществляемого на территории города, и эффективность этого процесса.

Построение таблицы материально-финансового баланса методологически соответствует построению системы корреспондирующих счетов между различными структурами города (участниками воспроизводственного процесса), включающими:

- производственную сферу;

- непроизводственную сферу;

- население;

- местные органы власти;

- государственные органы власти;

- финансово-кредитную систему.

В таблицах 1-3 представлены результаты расчетов, выполненных по модели сводного материально-финансового баланса муниципального образования г. Новый Уренгой за 1998-2000гг.

Общий объем производства товаров и услуг, производимых в материальной сфере города, дает величину совокупного общественного продукта, созданного на территории административного образования. Он представлен во второй строке и во втором столбце баланса. В 1998 г. совокупный общественный продукт, произведенный на территории муниципального образования г. Новый Уренгой, составил, по нашим оценкам, величину в 24006,0 млн.руб. (включая НДС и акцизы)..В 1999 г. величина совокупного общественного продукта возросла до 24814,8 млн.руб. и составила в 2000 г., величину 26928,0 млн.руб. Таким образом, темпы роста совокупного общественного продукта составили к предыдущему году 131% - в 1998 г., 103% - в 1999 г. и 109% - по оценке на 2000 г. Во втором столбце представлена структура совокупного общественного продукта в стоимостном выражении: часть средств идет на возмещение затрат на производство; часть средств остается в распоряжении предприятий и используется как капитальные вложения; часть средств в виде зарплаты и других форм доходов поступает населению, занятому в различных отраслях, представленных в городе; часть средств в виде налогов, сборов и отчислений поступает в различного вида бюджеты и внебюджетные фонды. Динамика изменения структуры совокупного общественного продукта представлена в табл. 4. Маршалова А.С., Марчук Е.А., Харитонова В. Н. Оценка Финансово-экономического состояния муниципального образования города Новый Уренгой. - НУ 1999 г. стр. 37

Таблица 1. Материально-финансовый баланс г. Новый Уренгой в 1998 г. млн. руб.

г. Новый Уренгой 1998 г.	Ресурсы воспроизводства	Произв одствен ная сфера	Потреб	Накоп	Непэоиз	Населе	Бюджет	Финансово-		в том		Внешние	Всего
			ление	ление	водстве	ние	города	кредитная		числе:		связи	доходов
					нна1			система	Бюджет	Внебюдже	Кредит
					сфера				РФ и	тные	ная
									округа	фонды	система
	1	2	3	4	5	б	7	8	9	10	11	12	13
1. Ресурсы воспроизводства
		5102.0	1744.2	6277.8									13258.8
2. .Производственная сфера
	24006.0												24006.0
3. Потребление
					2982	1446.0							1879.0
4. Накопление
		6207.2					70.6						6277.8
5. Непроизводствен
ная сфера						160.0	989.0	37.0		37.0			1186.0
б. Население
		3604.4			641.0		33.4	132.2		132.2			4411.0
7. Бюджет города
		851.5				241.5							1093.0
8. Финансово-
кредитная система		8240.9			2468	2563.5				169.2		-10882.0	169.2
в том числе:
9. Бюджет РФ и		4391.3				196.8						-4588.1	0
округа
10. Внебюджетные
фонды		1387.7			246.8	42.5						-1507.8	169.2
11. Кредитная
система		2461.9				2324.2						-4786.1	0
12. Внешние связи									.
	-10882.0												-10882.0
13. Всего расходов
	13124.0	24006.0	1744.2	6277.8	118t.0	4411.0	1093.0	169.2	0	169.2	0	-10882.0

 Таблица 2. Материально-финансовый баланс г. Новый Уренгой в 1999 г. млн.руб.

	Ресурсы	Произв	Потреб	Накоп	Непроиз	Населе	Бюджет	Финансово-		в том		Внешние	Всего
г. Новый Уренгой	вое про и	одствен	ление	ление	водстве	пне	города	кредитная		числе:		связи	доходов
1999г.	зводства	ная			иная			система	Бюджет	Внебюдже	Кредит
		сфера			сфера				РФ и	тные	ная
									округа	фонды	система
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13
1. Ресурсы
воспроизводства		5211.0	1932.3	2170.8									9314.1
2. Производственная
сфера	24814.8												24814.4
3. Потребление
					344.8	1587.5							1932.2
4. Накопление
		1986.2					1946						2170.8
5. Непроизводствен
ная сфера						2006	1364.0						1164.60
6. Население
		4267.1			591.9		4.7	276.2		255.7	20.5		5139.9
7. Бюджет города		1124.9				528.4
													1553.3
8.Финансово-
кредитная система		12425.6			227.9	3123.4						-15500.7	276.2
в том числе:
9. Бюджет РФ и		4421.5				228.4						-4649.9	0
округа
10. Внебюджетные
фонды		1642.8			227.9	486						-1663.6	255.7
11. Кредитная
система		6361.3				2846.4						-9187.2	20.5
12. Внешние связи
	-15500.7												-15500.7
Всего расходов
	9314.1	24814.8	1932.3	2170.8	1164.6	5139.9	1553.3	276.2	0	255.7	20.5	-15500.7

 Таблица 3. Материально-финансовый баланс г. Новый Уренгой в 2000 г. млн.руб.

-	Ресурсы	Произв	Потреб	Накоп	Непроиз	Населе	Бюджет	Финансово-	Бюджет	в том	Кредитная	Внешние	Всего
г. Новый Уренгой	воспрои	одствен	Ление	ление	водстве	Ние	города	кредитная	РФ и	числе:	система	связи	доходов
2000г.	зводства	ная			иная			система	округа	Внебюдже
		сфера			сфера					тные
										фонды
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13
1. Ресурсы
воспроизводства		5655.0	2448.6	2917.6									11021.2
2. Производственная сфера	26928.0												26928.0
3. Потребление					560.6	1888.0
													2570.0
4. Накопление
		2827.6					190.0						2448.6
5. Непроизводствен
ная сфера						240.0	1415.0						1555.0
б. Население
		5209.0			718.0		37.0	181.0		181.0			6115.0
7. Бюджет города		1145.0				497.0							1642.0
8. Финансово-
кредитная система		12191.4			276.4	3620.						-15906.8	181.0
в том числе:											'
9. Бюджет РФ и		5102.0				367.0						-5469.0	0
округа
10. Внебюджетные
фонды		2005.5			276.4	59.3						-2160.2	181.0
11. Кредитная
система		5083.9				3198.0						-8277.7	0
12. Внешние связи
	-15906.8												-15906.8
13. Всего расходов
	11021.2	26928.0	2448.6	2917.6	1555.0	6115.0	1642.0	181.0	0	181.0	0	-15906.8

 Таблица 4 Изменение структуры совокупного общественного продукта муниципального образования г. Новый Уренгой

Показатели	1998 г.	1999 г.	2000г.
Возмещение затрат на производство продукции и материальных
услуг: млн.руб.	5102,0	5211,0	5655,0
%%	21,2	21,0	21,0
Средства предприятий, направленные на капитальные вложения:
млн.руб.	6207,2	1986,2	2827,6
%%	25,9	8,0	10,5
Средства, выплаченные населению: млн.руб.	3604,0	4267,1	5209,0
%%	15,0	17,2	19,3
Средства предприятии, выплаченные в городской бюджет: млн.руб.	851,2	924,9	1045,0
%%	3,6	3,7	3,9
Средства предприятий, выплаченные в федеральный и окружной
бюджеты: млн.руб.	4391,3	4421,5	5102,0
%%	18,3	17,8	19,0
Средства предприятий, направленные во внебюджетные фонды:
млн.руб.	1387,7	1642,8	2005,5
%%	5,8	6,6	7,4
Кредитная система: млн.руб.	2461,9	6361,3	5083,9
%%	10,3	25.6	18,9
ИТОГО совокупный общественный продукт: млн.руб.	24006	24814,8	26928,0
%%	100.0	100,0	100,0

Строки таблицы материально-финансового баланса показывают источники формирования финансовых ресурсов соответствующих участников воспроизводственного процесса. Сводный финансовый баланс муниципального образования г. Новый Уренгой в 2000 г.

Например, население получает: денежные доходы в виде зарплаты в производственной и в непроизводственной сферах, пособия и стипендии - из городского бюджета, пенсии и пособия - из государственных внебюджетных фондов, проценты по вкладам, дивиденды по ценным бумагам, доходы от продажи валюты - из финансово-кредитной системы. По столбцам представлены расходы. Для населения это покупка товаров, оплата услуг, налогов и обязательных платежей. Остаток - это потенциальные накопления населения: вклады в банках, расходы на покупку ценных бумаг, валюты, сбережения «в чулке».

Аналогично рассматриваются доходные статьи других участников процесса воспроизводства: средства бюджетов различных уровней, внебюджетных фондов, финансово-кредитной системы.

Первая строка таблицы обобщает картину и характеризует общую величину ресурсов, необходимых для осуществления - процесса воспроизводства в городе. По своему экономическому назначению ресурсы воспроизводства призваны обеспечивать средства, необходимые для возмещения материальных затрат производства, формирование фонда личного потребления населения и конечного потребления в отраслях, представляющих услуги непроизводственной сферы, а также формировать фонды, необходимые для возмещения выбытия и расширения основных производственных фондов (накопление).

Из таблицы 1 материально-финансового баланса за 1998 г. видно, что:

- общая стоимость валового продукта (включая налог на добавленную стоимость и акцизы), произведенного в г. Новый Уренгой, составила 24006,0 млн.руб.;

- общая оценка всех ресурсов, необходимых для осуществления воспроизводственных процессов, составила по городу 13124,0 млн.руб.;

- затраты, с которыми связано содержание непроизводственной сферы города, составили 1186,0 млн.руб.;

- денежные доходы населения составили 4411,0 млн.руб. В структуре доходов 82,7% составила зарплата работников материального производства, 6,6% - зарплата работников непроизводственной сферы, 4,5% - выплаты пенсий и пособий, 6,2% - доходы от финансово-кредитной системы;

- бюджет города составил 1093,0 млн.руб.; 22% доходов бюджета формируется за счет налогов с населения, 78% - это налоги и неналоговые платежи предпринимательской сферы;

ресурсы, поступающие в государственные внебюджетные фонды, составили 1677,0 млн. руб;

из них около 10-15% остается на территории города, остальные поступают в перераспределительную часть государственных внебюджетных фондов;

- налоги, поступающие в бюджет города и в федеральный бюджет, составили 4391,3 млн.руб.;

- величина ресурсов, обеспечивающих процесс воспроизводства, составляет 54,7% от величины созданного совокупного общественного продукта; абсолютное превышение величины совокупного общественного продукта в сравнении с использованными ресурсами воспроизводства составило 10882,0 млн.руб.

Таким образом, разница в величине произведенных и использованных ресурсов в муниципальном образовании г. Новый Уренгой составила в 1998 г. величину 10882,0 млн.руб., т.е. 45,3% ресурсов, созданных на территории города, передается в вышестоящие бюджеты, перечисляется в федеральные внебюджетные фонды или поступает в финансово-кредитную систему.

Анализ данных таблиц 1-3 дает возможность оценить изменение интенсивности финансовых потоков между различными структурами города, участвующими в финансовом обороте. Эти изменения происходят под воздействием целой совокупности факторов: изменения масштабов производства, изменения цен на продукцию, роста заработной платы и приоритетов в социальной политике, активности в инвестиционной политике и т.д. Сводный финансовый баланс муниципального образования г. Новый Уренгой в 2000 г.

Совершенно очевидно, что в условиях масштабного, системного кризиса, поразившего общественно-экономическую жизнь России, говорить о формировании каких-либо устойчивых процессов и тенденций в отдельном городе было бы неправомерным. В данном случае более обоснованной представляется попытка дать количественную оценку некоторых существенных пропорций, характеризующих состояние финансово-экономических отношений и способность экономики города обеспечивать воспроизводство своего финансового потенциала.

В таблице 5 дается сравнительный анализ динамики некоторых важнейших показателей воспроизводственного процесса, осуществляемого в г. Новый Уренгой. Если учесть инфляционные процессы и определившуюся тенденцию их роста (стоимость товаров и платных услуг в январе 2000 г. в Тюменской области выросла по сравнению с предыдущим месяцем на 7,07%, по сравнению с соответствующим месяцем прошлого года она выросла на 62,68%) Социальное положение и уровень жизни населения России. М. Госкомстат. 2000 г., то из таблицы видно, что происходит ухудшение важнейших показателей социально-экономического развития города.

Таблица 5. Изменение некоторых показателей социально-экономического развития муниципального образования г. Новый Уренгой (к предыдущему году) Производство важнейших видов продукции г. Новый Уренгой. 1998 - 2000гг.

Показатели	1998г.	1999 г.	2000г.
Совокупный общественный продукт	1,31	1,03	1,09
Денежные доходы населения	0,94	1,16	1,19
Городской бюджет	1,22	1,55	1,64
Отчисления в окружной бюджет и в бюджет
Федерации	...	1,01	1,15
Инвестиционные ресурсы	1,12	0,35	1,34
Доля ресурсов воспроизводства в общей
величине созданного совокупного
общественного продукта	0,55	0,38	0,41

Так, если в 1999 г. совокупный общественный продукт вырос в 1,03 раза по сравнению с 1998 г., то произошло это за счет роста цен на продукцию. По оценкам, общий рост цен на продукцию топливной промышленности за этот период составил около 22%, а именно она составляет основу экономики города. Рост денежных доходов населения в 1999 г. (1,15) существенно отстает от темпов инфляции, которая составила в среднем за год не менее 1,6-1,7 раза. Таким образом, реальная покупательская способность в 1999 году составила не более 0,63 от уровня 1998 г. Официальный прогноз инфляции на 2000 г. составляет 1,3 раза. Особую тревогу вызывает состояние инвестиционного процесса. Если капиталоемкость производства в 1998 гг. составляла 0,26, то в 1999 г. она снизилась до 0,09, в 2000 г. она составила 0,10. Сокращение инвестиций в топливную промышленность подрывает основу развития экономики города и создает серьезные предпосылки для самых негативных последствий в будущем.

Муниципальное образование г. Новый Уренгой относится к немногим территориям России, которые являются финансовыми «донорами» и участвуют своими ресурсами в формировании средств, необходимых для покрытия общегосударственных расходов и поддержки тех регионов, которые не в состоянии обеспечивать самофинансирование. Маршалова А.С., Марчук Е.А. Анализ финансово-экономических отношений в регионе. - Салехард,1999 г. стр. 55

Материально-финансовый баланс позволяет дать конкретную количественную оценку вклада города в формирование фондов, используемых для решения общегосударственных нужд и поддержки дотируемых регионов. Эта оценка характеризуется превышением величины совокупного общественного продукта, созданного в городе, над использованными для его создания ресурсами воспроизводства. Это превышение составляет:

1998 г. - 10882,0 млн.руб.

1999 г. - 15500,7 млн.руб.

2000 г. - 15906,8 млн.руб.

1.6 Валовой внутренний продукт муниципального образования г. Новый Уренгой

Валовой внутренний продукт - является показателем, используемым во всем мире для оценки вновь созданной продукции на территории различных административных образований. Он в еще более концентрированном виде отражает обозначенные выше проблемы создания условий для дальнейшего воспроизводственного процесса. Валовой внутренний продукт в его стоимостной форме -- это финансовые ресурсы, созданные на территории города. Ниже приводятся некоторые данные, которые позволяют оценить общую ситуацию с валовым внутренним продуктом в городе и в России в сравнении с некоторыми другими странами. Так, по предварительным данным Госкомстата, за 1999 г. была рассчитана величина валового внутреннего продукта на одного жителя России. Ниже дается приблизительная оценка для г. Новый Уренгой:

Валовой внутренний продукт на одного жителя, в долл.А.Макурина «Угадайте, в каком месте находится Россия?». «Комсомольская правда», 30 апреля 1999 г.

Люксембург

США

Албания

Россия

г. Новый Уренгой

-31800

-27800

-2900

-5900

-8600

Основной вопрос, как политический, так и экономический и социальный, - это распределение созданного валового внутреннего продукта между участниками воспроизводственного процесса. Если в США в среднем валовой внутренний продукт делится в соотношении 70% к 30% между выплатой заработной платы рабочим и служащим и долей, остающейся в распоряжении частных собственников, и средствами, поступающими в бюджеты различных уровней, то в нашей стране это соотношение существенно отличается.

Распределение доходов между участниками воспроизводственного процесса в г. Новый Уренгой представлены в таблице 6.Производство важнейших видов продукции г. Новый Уренгой. 1998 - 2000гг.

Таблица 6 Распределение валового внутреннего продукта г. Новый Уренгой между участниками воспроизводственного процесса

Показатели	1998 г.	1999 г.	2000 г.
Средства предприятии, направленные на капитальные вложения: млн.руб. %%
	6207,2	1986,2	2827,6
	31,4	9,7	12,7
Средства, выплаченные населению: млн.руб. %%	4245,4 21,5	4859,0 23,8	5927,0 26,6
Средства, выплаченные в бюджеты и внебюджетные фонды всех уровней: млн.руб. %%	9339,2 47,2	17978,4 88,0	13512,8 60,7
Итого валовой внутренний продукт: млн.руб. %%		19791,8 100,0	20423,6 100,0	22267,4 100,0

Таким образом, население, занятое в процессе производства в городе, получает около 21-27% от валового внутреннего продукта. Если даже добавить к этим средствам средства внебюджетных фондов, составляющих 8-10% от валового внутреннего продукта и включаемых по методике США в средства, направляемые на нужды населения, то все равно величина средств, -распределяемых населению, будет составлять около 30-37%.

В отличие от финансового баланса, который рассчитывается в некоторых городах, при анализе созданного валового внутреннего продукта и его использования на территории города к рассмотрению принимаются доходы и расходы населения, составляющие существенную величину денежных ресурсов города: в 1998 г. -21,5%, в 1999 г. - 23,8%, в 2000 г. - 26,67%. Эта доля существенно ниже, чем в развитых капиталистических странах, но она значительна для оценки ресурсов города. Кроме того, США имеют самую низкую долю налоговых отчислений в мире. Мировая практика показывает, что в развитых капиталистических странах многие потребности населения осуществляются не за счет общественных фондов, образующихся за счет налогов, а за счет собственных средств. Такой подход обеспечивает удовлетворение потребностей населения исходя из его приоритетов, предоставляя право выбора самому человеку, нежели обобществляя основную часть средств и предлагая усредненные по качеству услуги. Но в России даже на эти услуги средств в настоящее время не хватает, поэтому необходимо пересмотреть политику распределения средств.

Как уже отмечалось выше, величина использованного в городе валового внутреннего продукта существенно отличается от величины произведенного валового внутреннего продукта (см. табл.7). Она также отличается от общепризнанных норм распределения средств на фонд потребления и фонд накопления. Если в среднем соотношение фонда потребления и фонда накопления составляет ѕ к ј , то в ресурсодобывающих районах это соотношение значительно отличается. В г. Новый Уренгой доля фонда потребления в 1999-2000 гг. составляет около 50%. Кроме того, необходимо учитывать, что использованный валовой внутренний продукт составляет лишь 40,5% от произведенного в 1998 г., 20% - в 1999 г. и 24% - на 2000 г. Маршалова А.С., Марчук Е.А., Харитонова В. Н. Оценка Финансово-экономического состояния муниципального образования города Новый Уренгой. - НУ 1999 г. стр. 61

Таблица 8 показывает более подробную структуру произведенного валового внутреннего продукта. Значительную часть составляет так называемая нераспределенная часть, в состав которой входит неотраженная статистикой стоимость валового внутреннего продукта - например, уплата процентов за кредит, денежные выплаты, не вошедшие в фонд заработной платы и т.д.

Таблица 7 Произведенный и использованный валовой внутренний продукт муниципального образования г. Новый Уренгой, млн.руб.

Показатели	1998 г.	1999 г.	2000 г.
1.Произведенный валовой внутренний продукт	19791,8	20423,6	22267,4
2.Использованный валовой внутренний продукт	8022,0	4103,1	5366,2
в том числе:
Фонд потребления	1744,2	1932,3	2448,6
Фонд накопления	6277,8	2170,8	2917,6

Таблица 8 Структура валового внутреннего продукта г. Новый Уренгой

Показатели	1998 г.	1999 г.	2000 г.
Произведенный валовой внутренний продукт: млн.руб.	19791,8	20423,6	22267,4
%%	100,0	100,0	100,0
в том числе:
- заработная плата: млн.руб.	4245,4	4859,0	5927,0
%%	21,5	23,8	26,6
- налоги и платежи: млн.руб.	6877,3	7217,1	8428,9
%%	34,7	35,3	37,9
из них:
- платежи во внебюджетные фонды: млн.руб.	1634,5	1870,7	2281,9
%%	8,5	9,2	10,3
- платежи в городской бюджет: млн.руб.	851,5	924,9	1045,0
%%	4,3	4,5	4.7
- платежи в федеральный и окружной бюджета:
млн.руб.	4391,3	4421,5	5102,0
%%	22,2	21,6	22,9
- средства, остающиеся в распоряжении
предприятий: млн.руб.	6207,2	1986,2	2827,6
%%	31,4	9,7	12,7
- нераспределенная часть: млн.руб.	2461,9	6361,3	5083,9
%%	12,4	31,1	22,8

Если примерно оценить ту часть внебюджетных фондов, которая остается на территории города (10-15%), то можно сказать, что из общей величины произведенного валового внутреннего продукта 40-45% используется в самом городе, в федеральный бюджет и в бюджет округа поступает около 30%. Изменение макроэкономических пропорций процесса воспроизводства, отсутствие в них устойчивости является следствием отсутствия четкой инвестиционной, социальной, ценовой политики и резких колебаний, происходящих в общественно-экономической жизни России, и их преломлением на конкретных территориях. Кроме того, существующая отчетность не дает возможности более строго оценить долю города в использовании произведенного валового внутреннего продукта.

Глава 2. Проблемы формирования и использования бюджетных средств

2.1 Структура управления, социально-экономические функции городских органов управления и финансовые возможности их осуществления

К компетенции территориальных органов управления относятся функции, обеспечивающие воспроизводство и рациональное использование региональных ресурсов, поддержание равновесия между социальной, экономической и природной системами, т.е. функции по созданию благоприятной среды жизнедеятельности населения, экологической среды и нормальных общеэкономический условий для эффективной деятельности предпринимательской сферы. Исходя из этого можно сформулировать основные задачи местных органов управления, выделив несколько групп по важнейшим направлениям:

1) связанные с решением производственно-экономических проблем и включающие прогноз эффективного развития экономики и разработку прямых и косвенных мер, направленных на реализацию прогноза,

2) охватывающие проблемы финансово-экономических отношений;

3) связанные с социальными проблемами, которые охватывают все аспекты развития социальной сферы;

4) включающие решение социально-экономических проблем природопользования и воспроизводства природных ресурсов, их охрану и предотвращение экологического ущерба.

Особая роль городского уровня управления определяется тем, что именно на этом уровне реализуется подавляющая часть функций, обеспечивающих социальное развитие и качество жизни людей. В то же время следует отметить, что городской уровень управления отличается наибольшей неподготовленностью к проведению радикальной реформы управления. Это проявляется в том, что создание новой системы управления развитием города происходит в условиях острейшего общероссийского экономического кризиса, в потере старых каналов поступления материально-финансовых ресурсов, необходимых для социально-экономического развития города, и отсутствии новых, в недостаточно определенных отношениях с субъектом Федерации, в отсутствии новых отношений, в отсутствии городской статистики, достаточно полно и достоверно отражающей реальные экономические и финансовые процессы на территории города.

Городской уровень управления в условиях экономической самостоятельности и самоуправления должен выполнять функции по осуществлению экономического руководства основными сферами деятельности городского хозяйства и социально-бытового обустройства, создавать условия для формирования городской инфраструктуры, обеспечивающей услугами предпринимательскую сферу и население.

Социально-экономические функции городского уровня управления включают управление процессами:

- развития базы строительной индустрии, обеспечивающей потребности населения города в жилищно-коммунальном строительстве, в строительстве объектов здравоохранения, образования, культуры, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, в создании объектов общегородской инфраструктуры;

- развития общегородской производственной инфраструктуры (дорожное строительство, внутригородской транспорт, внутригородские энерго- и теплосети, связь);

- развития рынка потребительских товаров и услуг;

- формирования рынка труда и обеспечения занятости населения (подготовка квалифицированных кадров массовых профессий, переподготовка и повышение квалификации);

- развития социальной сферы, обеспечивающей реализацию социальной политики и последовательное повышение уровня и качества жизни населения (здравоохранение, образование, культура, адресная социальная поддержка незащищенных групп населения);

- реализации природоохранной политики, обеспечивающей нормальную экологическую обстановку в городе;

- создание условий для развития малого предпринимательства и самозанятости населения;

- развитие инфраструктуры рыночных отношений (содействие созданию финансовой инфраструктуры, рекламных бюро, агентств, информационных центров, выставок, ярмарок, прокатных фирм и т.д.);

- обеспечения нормального финансового и денежного оборота на территории города.

Эффективность городской системы управления зависит от развитости основных элементов системы управления и их взаимного соответствия. Основными элементами системы управления являются:

1) планово-прогнозная деятельность;

2) организационная структура системы управления и ее мобильность(см. таб 9);

3) рычаги управления (административные и экономические, финансовые и нефинансовые).

Планово-прогнозная деятельность предполагает разработку системы прогнозирования социально-экономического развития города, включающую следующие прогнозные документы:

- концепцию социально-экономического развития города на долгосрочную перспективу, представляющую собой обоснованные взгляды на определенный период о стратегических целях и приоритетах развития экономики и социальной сферы, важнейших направлениях и средствах достижения поставленных целей;

прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, представляющий собой систему социально-экономических показателей, основанных на вариантных расчетах возможного развития экономических объектов в зависимости от действия внешних и внутренних факторов;

прогноз социально-экономического развития на среднесрочную и краткосрочную перспективу;

- программы социально-экономического развития города, представляющие собой систему мероприятий, обеспечивающих решение поставленных проблем, увязанных по целям, ресурсам, исполнителям и срокам.

Главное требование к организационной структуре системы управления - адекватное отражение функций управления городским развитием.

Механизм управления городским развитием включает совокупность рычагов как административного, так и экономического не только финансового, но и нефинансового характера.

Административные рычаги осуществляются в форме прямых административных распоряжений, постановлений, правил, регулирующих деятельность функционирующих в городе предприятий и организаций, контроля и надзора за соблюдением регламентирующих правил.

Экономические рычаги осуществляются прежде всего в форме бюджетного финансирования, принятия системы местных налогов и платежей, разработки льготной налогово-бюджетной политики, ценового регулирования, стимулирования инвестиционной политики.

Нефинансовые рычаги управления социально-экономическим развитием осуществляются в форме разнообразной поддержки населения, обеспечивающей рост уровня социального развития -информационные услуги, помощь некоммерческим организациям помещениями, транспортом, организация системы подготовки и переподготовки кадров и др.

Главным финансовым источником осуществления функций управления социально-экономическим развитием города является бюджет. Бюджетный процесс на уровне муниципального образования г. Новый Уренгой организован в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, законами ЯНАО и нормативными и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Маршалова А.С., Марчук Е.А. Анализ финансово-экономических отношений в регионе. - Салехард,1999 г.

2.2 Бюджет г. Новый Уренгой, структура доходных источников, их устойчивость и перспективы роста

Очевидно, что без налогов нет бюджета, но и состояние бюджета также влияет на развитие налогообложения, т.е. связь налогов и бюджета имеет двусторонний и неразрывный характер.

Доходная часть бюджета муниципального образования г. Новый Уренгой состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих налогов. Основные показатели для формирования прогноза бюджета на 2001 г. стр. 70

В таблице 10 приводится структура доходов городского бюджета.

Таблица 10 Структура доходов городского бюджета (%)

Показатели	1998г.	1999 г	2000 г.
Доходы
Налоговые доходы	98,0	96,5	97,4
в т ч
налог на прибыль	11,1	25,6	20,2
Подоходный налог	22,1	16,5	26,0
налог на добавленную стоимость	10,0	11,2	12,6
налоги на имущество	45,1	32,9	28,1
прочие налоги	9,7	10,3	10,5
Неналоговые доходы	2,0	3,5	2,6
ИТОГО ДОХОДОВ	100,0	100,0	100,0

Как видно из таблицы, самым большим источником дохода городского бюджета являются налоги на имущество, хотя их доля в общих доходах бюджета на протяжении трех лет все время снижалась. Демонстрирует определенную тенденцию к росту налог на добавленную стоимость. Довольно неустойчиво ведут себя такие налоги, как налог на прибыль и подоходный налог. В то же время общая доля регулирующих налогов устойчиво растет: 43,2% в 1998 г., 53,3% - в 1999 г. и 58,8% - в 2000 г. Собственные доходы бюджета крайне незначительны.

Дальнейшие перспективы и поведение городского бюджета зависят от многих факторов, главными из которых являются следующие.

Во-первых, состояние бюджета является производной от масштабов и эффективности развития экономики муниципального образования г. Новый Уренгой и округа в целом. Маршалова А.С., Марчук Е.А., Харитонова В. Н. Оценка Финансово-экономического состояния муниципального образования города Новый Уренгой. - НУ 1999 г. стр. 80

Во-вторых, проблема формирования бюджета является сквозной центральной проблемой всех уровней территориальной системы - государства в целом, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Преодоление экономического кризиса и создание предпосылок для выхода на устойчивое социально-экономическое и финансовое развитие будет определяться способностью в обозримые сроки создать эффективную систему управления, обеспечивающую, прежде всего, непрерывность воспроизводственных процессов на всех уровнях общественно-экономической системы. При этом значительная часть изменений в системе управления должна осуществляться на федеральном уровне. Эти изменения должны затронуть прежде всего налогово-бюджетную систему России. Основные принципы . новых налогово-бюджетных отношений неоднократно обсуждались и не вызывают возражений и принципиальной критики:

-снижение налоговой нагрузки на реальный сектор экономики;

-снижение общего количества налогов;

-снижение встречных финансовых потоков;

-ориентация на налоги, которые не требуют больших затрат по контролю за налогооблагаемой базой.

На федеральном уровне необходимо преодолеть недостатки проектов бюджетного и налогового кодекса и решить следующие основные проблемы:

-дать научное обоснование и обеспечить закрепление расходных и доходных полномочий по уровням бюджетной системы;

-обеспечить сбалансированность расходных и доходных полномочий по уровням бюджетной системы;

-обеспечить принцип равноправия всех уровней бюджетной системы;

-восстановить собственную доходную базу местного самоуправления и заинтересованность местных органов власти, в увеличении доходов местного бюджета; налоговый муниципальный бюджет

-включить вровень местного самоуправления в систему межбюджетных отношений.

Мировая практика совершенствования налоговой системы показывает, что идет усиление роли налогов, которые достаточно просто определяются и легко контролируются прямым и косвенным образом. Например, велика роль налога на имущество, который является главным бюджетообразующим налогом муниципальных образований. Прирост имущества контролируется с помощью льготы на ту часть дохода, которая используется на прирост имущества. Если человек покупает дом, то та часть дохода, которая используется на покупку дома, освобождается от налога, но становится известно, что у него появился дом, за который он будет платить налог на имущество. Известно, например, что наиболее обеспеченной частью населения в Америке являются пенсионеры. Но это было бы невозможно, если бы они скрывали свои доходы от пенсионных фондов. Значит, ускорение пенсионной реформы, и создание личных накопительных пенсионных счетов позволит косвенным образом контролировать доходы населения и сделает более устойчивым поступление подоходного налога. Так, например, доля подоходного налога в консолидированном бюджете Германии составляет 33%, в Российской Федерации - 11,7%. Главное отличие нашей бюджетной системы от бюджетной системы наиболее развитых стран состоит в том, что около 80% доходов бюджетов этих стран составляют налоги с населения (подоходный налог, налог на имущество, налог с продаж и т.д.). В нашей стране эти составляющие не превышают 30%. Совершенно ясно, что реализация такой концепции, которая бы сближала структуру доходов преуспевающих стран, станет возможной лишь тогда, когда доходы граждан России приблизятся к уровню доходов населения в развитых странах с устойчиво работающей рыночной экономикой.

Основная цель изменений на федеральном уровне, по мнению автора, должна быть направлена на изменение интенсивности финансовых потоков, циркулирующих в воспроизводственном процессе, - усиление одних и сокращение других (схема 1; пунктиром обозначено первоначальное направление потока, утолщенная линия показывает необходимость усиления потока, тонкая линия - уменьшение потока). По сути это означает:

- уменьшение налоговой нагрузки на предпринимательскую сферу;

- сокращение нормативов налоговых поступлений в бюджетную систему;

- повышение денежных доходов населения, поступающих в виде заработной платы и пенсий;

- сокращение дотаций городского бюджета на содержание городского хозяйства за счет перехода некоторых его сфер на самофинансирование (жилищное хозяйство, транспорт);

- увеличение средств населения на оплату услуг городского хозяйства;

- увеличение средств городского бюджета на поддержку социально незащищенных слоев населения.

Условия формирования городского бюджета зависят не только от решений, принимаемых на федеральном уровне. Нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты муниципальных образований определяются на уровне округа, и они, как правило, устанавливаются на основе сравнения налогооблагаемой базы муниципальных образований, входящих в состав округа, и нагрузки на каждый муниципальный бюджет. Исследования, проведенные в 1998 г. по Ямало-Ненецкому автономному округу, в которых, в частности, были произведены расчеты размеров дотаций городам и районам ЯНАО, показали, что города Надым, Новый Уренгой, Ноябрьск и Муравленко попали в число доноров.

Налогооблагаемая база муниципального образования г. Новый Уренгой вполне достаточна для того, чтобы сформировать городской бюджет. Главная проблема формирования городского бюджета решается окружным правительством и состоит в определении нормативов отчислений от регулирующих налогов. Главными принципами межбюджетных отношений в округе должны быть принцип справедливости и принцип стимулирования заинтересованности в усилении налогооблагаемой базы. Автору представляется, что для того, чтобы соблюсти эти принципы, необходимо разработать методику, которая бы позволила объективно рассчитывать межбюджетные отношения в рамках субъекта Федерации с учетом реальной финансово-экономической и социальной ситуации на каждой территории.

Некоторыми субъектами Федерации приняты законы, определяющие бюджетной устройство территории, бюджетный процесс и финансовый контроль (Алтайский край. Иркутская область и др.). Эти законы регламентируют межбюджетные отношения на территории субъекта Федерации и устанавливают принципы их формирования:

- равенство бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- равенство местных бюджете в во взаимоотношениях с региональным бюджетом. Маршалова А.С., Марчук Е.А. Анализ финансово-экономических отношений в регионе. -Новосибирск,1999 г. стр. 36

В соответствии с законом разработана методика количественного определения дотаций муниципальным образованиям.

Главной задачей муниципального уровня, обеспечивающей стабилизацию и устойчивость бюджетов этого уровня, является создание условий для нормальной работы структур, формирующих налоговую базу, рациональное использование бюджета в интересах населения и создание для него благоприятных условий жизнедеятельности.

В-третьих, необходимо изменить распределение рентных платежей при формировании доходов бюджетов ресурсодобывающих регионов России и использование этих средств. В настоящее время, по оценкам экспертов, 80-90% экономической ренты от добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа оседает вне его территории, а точнее - в г.Москве. Происходит необоснованное присвоение прибыли на стадии транспортировки, переработки и реализации нефтегазовых ресурсов.

Учитывая моноструктуру экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, эта проблема для округа очень актуальна. Необходимость повышения роли ренты в формировании доходов бюджета не только округа, но и города вытекает из самого предназначения бюджета, являющегося основным инструментом в руках любой территориальной администрации, в реализации ее функций управления, важнейшими из которых является воспроизводство ресурсов и их рациональное использование, обеспечение будущего людей после истощения запасов природных ресурсов. Рента должна составить основу фонда будущих поколений, направления использования которого включают:

- создание заделов для будущего развития города;

- финансирование природоохранных мероприятий;

- финансовая поддержка населения, выезжающего за пределы города и округа.

Соотношение между вложениями в экономику и социальную сферу города и в другие регионы зависит от принятой долгосрочной экономической, социальной и демографической политики и прогноза возможностей экономического развития в отдаленной перспективе в условиях истощения природных ресурсов.

Долговременные нормативы отчислений от федеральных налогов, формирование бюджета развития на основе поступления рентных платежей могут стать серьезной предпосылкой для разработки долгосрочной стратегии социально-экономического развития города и разработки системы городских целевых программ. Регулярное использование модели материально-финансового баланса даст возможность постоянно оценивать общие параметры финансовых потоков в городе, определять роль бюджета в общем финансовом обороте, четко представлять направления и интенсивность финансовых потоков. Но это станет возможным лишь при наличии достоверной и достаточно полной информационной базы, отражающей финансово-экономическое положение и связи всех структур, расположенных на территории города.

2.3 Анализ расходной части бюджета г. Новый Уренгой

Методология разработки расходной части бюджета опирается на использование нормативов, рассчитанных на содержание одного ребенка в детском дошкольном учреждении или учреждении образования, на лечение одного больного, на обслуживание одного престарелого человека. В расходах на здравоохранение должны учитываться расходы на страхование неработающего населения.

В таблице 11 дана структура расходов городского бюджета.Основные показатели для формирования прогноза бюджета на 2001 г.

Таблица 11 Структура расходов городского бюджета, %

Статьи расходов	1998 г.	1999 г.	2000 г.
Расходы Промышленность, энергетика, строительство Образование Социальная сфера Жилищно-коммунальное хозяйство Здравоохранение Транспорт, дорожное хозяйство, связь Управление Судебная и правоохранительная деятельность Прочие расходы	14,4 23,9 19,6 16,2 11,2 3,9 2,4 4,8 3,6	17,3 23,8 16,0 15,2 11,7 4,7 2,7 4,8 3,8	14,9 22,5 19,4 12,0 14,2 4,1 3,3 3,9 5,7
ИТОГО РАСХОДОВ	100,0	100,0	100,0

Структура расходов бюджета отражает функции управления социально- экономическим развитием города и ту финансовую нагрузку, с которой сопряжено выполнение этих функций. Как видно из таблицы, структура расходов городского бюджета достаточно устойчива. По мере реализации этапов жилищно-коммунальной реформы происходит постепенное сокращение дотаций жилищно-коммунальному хозяйству.

Схема 1.

Механизм финансирования городского хозяйства

Оценивая предстоящие изменения в структуре расходов городского бюджета, необходимо отметить следующие моменты.

Во-первых, большая часть жилищно-коммунального хозяйства находится на балансе ведомства и затраты по его содержанию финансируются также ведомством.

Из общей величины жилого фонда муниципальная собственность составляет 14%, ведомственная - 59% и частная - 27%. Затраты бюджета города на дотацию жилищно-коммунальному хозяйству в 2000 г. составляют 169,3 млн.руб. Анализ жилищно-коммунального хозяйства г. Ноябрьска показал, что в ведомственном жилищно-коммунальном секторе затраты на содержание 1м2 жилья почти в 2 раза превышают аналогичные показатели в муниципальном секторе. Но если даже принять, что расходы на содержание 1м2 в ведомственном и муниципальном жилищно-коммунальном секторах равны, то в этом случае на содержание переданного городу ведомственного жилья потребуется дополнительно 696 млн.руб.

Пример других городов показывает, что содержание жилищно-коммунального хозяйства является одним из главных катализаторов, ускоряющих развитие натурально-бюджетных отношений. Так, можно месяцами не платить зарплату врачу или учителю, и это вызовет в худшем случае лишь забастовку или пикет у здания администрации, но нельзя прекратить отапливать здания, освещать их, так как это равносильно катастрофе, связанной с необходимостью эвакуации людей. При отсутствии финансовых средств именно жизненно необходимая непрерывность процесса воспроизводства жилищно-коммунальных услуг ведет к поиску путей выхода из критического положения и вызывает рост издержек на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Приватизация некоторых сфер деятельности, ныне в значительной мере финансируемых из бюджета, является генеральным направлением российской реформы, которое призвано обеспечить прежде всего повышение эффективности деятельности этих сфер. К ним в первую очередь относятся жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт.

Жилищный сектор экономики России относится к тем сферам хозяйства, где наиболее тесно переплетаются важнейшие социально-экономические связи. Влияние его на общеэкономическую ситуацию трудно переоценить. В 1999 г. на жилищное строительство пришлось около 20% общей величины капитальных вложений, в сфере эксплуатации и строительства жилья занято 13% рабочей силы. В валовом внутреннем продукте доля стоимости товаров и услуг жилищною сектора составила в 1999 г. примерно 7%, населению было предоставлено бесплатно 58% общего объема жилищно-коммуиальных услуг.

В городах Крайнего Севера следует также ускорить проведение жилищно-коммунальной реформы и перевести жилищно-коммунальное хозяйство на самофинансирование. В 1999 г., доля затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг в расходах семьи не превышала 7-8%. Такая мера привела бы, во-первых, к сокращению бюджетных расходов не только за счет отказа от дотаций жилищно-коммунальному хозяйству, но и за счет сокращения дополнительных расходов, вызываемых натурализацией отношений. Во-вторых, это также стимулировало бы выезд с Севера людей, которых зачастую держит на Севере более высокая пенсия, различные льготы, более регулярные выплаты и т.д. Все это позволило бы проводить более целенаправленную социальную политику, ориентированную на тех людей, чей труд объективно необходим в этих районах.

Предложение о необходимости ускоренного перехода к реализации жилищно-коммунальной реформы в городах Крайнего Севера для г. Новый Уренгой будет особенно актуальным, если произойдет передача ведомственного жилого фонда на баланс города. В этом случае расходы городского бюджета и вся масса проблем, связанных с содержанием жилищно-коммунального хозяйства, многократно увеличатся.

Учитывая то, что российская концепция жилищно-коммунальной реформы лишь задает общие контуры и параметры жилищно-коммунальной политики, не требует исключительного единообразия в осуществлении реформы и предусматривает необходимость учета конкретных региональных особенностей, ее реализация является продуктом решений, принимаемых на окружном и муниципальном уровне.

Во-вторых, на структуру расходов городского бюджета будет влиять миграционная политика, обеспечивающая оптимизацию численности и структуры городского населения. Основные элементы этой политики должны стимулировать выезд людей, особенно пенсионеров, в районы с более благоприятным климатом и включать в себя:

- финансовую помощь в приобретении жилья;

- сохранение размера северных пенсий независимо от места проживания;

- перераспределение финансовых потоков и повышение доли платных услуг (рост денежных доходов населения и возмещение затрат на содержание некоторых городских структур потребителями услуг, производимых этими структурами).