Государственный бюджет

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

I. Теоретические основы государственного бюджета

1.1 Сущность государственного бюджета

1.2 Виды, структура

1.3 Государственная бюджетная система в рамках централизованных финансов

II. Особенности государственного бюджета в 2000-е годы

2.1 Бюджетная реформа (анализ, выводы предложения)

2.2 Стабилизационный фонд: формирование и использование

2.3 О доходах и расходах федерального бюджета

2.4 Оценка проекта федерального бюджета на 2005 год

Заключение

Список литературы

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которого является государственный бюджет. Основу системы государственного регулирования социально - экономических процессов составляют отношения по поводу перераспределения доходов.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходов ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность действовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Бюджет - важная предпосылка и средство осуществления воспроизводственного процесса. С его помощью создаются условия для реализации социальных программ, обеспечения сохранности окружающей среды, стимулирования научно - технического прогресса, поддержания обороноспособности, выполнения иных государственных функций. Соответственно, нормальное функционирование хозяйственного механизма невозможно без совершенствования бюджетных отношений, без последовательного проведения научно разработанной бюджетной политики, без наличия эффективной системы управления бюджетным процессом. Переход к экономики, управляемой рынком, корпорациями и государством, требует глубокой реконструкции государственного бюджета, финансов предприятий и отраслей, скачкообразного развития нового блока финансовых отношений регионального и местного уровня, внебюджетных фондов.

Государство формирует бюджет для того, чтобы иметь возможность предоставлять особые блага, общественные товары, призванные удовлетворять совместные потребности (продукция оборонного характера, блага науки, культуры, образования, управления).

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большей степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованием времени.

Целью моей работы является анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы и бюджетного процесса, выявление наиболее значимых проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрении возможных путей их решения на примере государственного бюджета РФ. Повышение результативности бюджетного воздействия во многом зависит от степени постижения сути этой системы, знания факторов, определяющих ее развитие, теоретической обоснованности необходимых изменений.

I. Теоретические основы государственного бюджета

1.1 Сущность государственного бюджета

Государственный бюджет - это сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время положительных сальдо бюджета.

Дефицит бюджета - это сумма, на которую в данном году расходы бюджета превосходят его доходы. Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в процессе воспроизводства, фиксирует результат этих изменении.

Причин бюджетного дефицита может быть достаточно много:

* спад общественного производства;

* рост предельных издержек общественного производства:

* массовый выпуск "пустых" денег;

* излишне, неоправданно раздутые социальные программы:

* оборот "теневого" капитала в огромных масштабах;

* непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции.

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны. Во - первых, государственные займы важнейший источник покрытия бюджетного дефицита. Во - вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета, невозможно без анализа величины государственного долга.

Задолженность правительственных органов накапливается и превращается в государственный долг. Его приходится выплачивать с процентами. Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных цепных бумаг. Они получают, проценты по ценным бумагам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплаты государственных займов и кредитов. Не удается выплачивать полностью проценты и в срок погашать, государственные займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к новым займам; покрывая старые долги, они делают еще большие новые.

Различают внешний и внутренний государственный долг, а также краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (свыше 5 лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходится, выплачивать основную сумму с высокими процентами. Государственные органы стараются задолженность превратить в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплаты основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов.

Внешний государственный долг - это долг иностранным государствам, организациям и лицам. Этот вид долга ложится на страну наибольшим бременем, так как для его погашения государство должно отдавать какие-нибудь ценные товары, оказывать определенные услуги.

Внутренний государственный долг - это долг своему населению. Приводит к перераспределению доходов внутри страны. Утечки товаров и услуг обычно не происходит, но возникают определенные изменения в экономической жизни.

Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20 - 30%, то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств. Обычно правительства стран-должников принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам.

Для этого возможно несколько путей.

1. Традиционный путь -- выплата долгов за счет золотовалютных резервов - для закоренелых должников исключен, так как у них эти резервы исчерпаны. 2. Консолидация внешнего долга, которая означает превращение краткосрочной и среднесрочной задолженности в долгосрочную, т. е. перенос предстоящих в скором времени платежей на отдаленное будущее. Такая консолидация возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации-- клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам, которые не в состоянии выполнить свои международные финансовые обязательства.

3. В некоторых странах практикуется сокращение размеров внешнего долга путем конверсии -- превращения его в долгосрочные иностранные инвестиции. В счет долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране-должнике недвижимость, участие в капитале. Одним из вариантов превращения внешней задолженности в иностранные капиталовложения является участие хозяйственных субъектов страны-кредитора в приватизации государственной собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности.

Такая операция ведет к увеличению иностранного капитала без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, новых технологий. Она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение новых кредитов и стимулирует новый приток иностранных инвестиций.

4. Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение, к международным банкам -- региональным. Такие банки предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обусловливают свои кредиты жесткими требованиями к государственной экономической политике, в частности, к эмиссионной, кредитной политике, поощрению конкуренции, сведению до минимума дефицита государственного бюджета.

1.2 Виды, структура

Любой бюджет состоит из двух частей: доходный и расходный. Доходы бюджета - это та часть государственных или имущественных доходов, выражающаяся в платежах юридических и физических лиц, поступающих в бюджет, и иных доходов. Источники доходов можно классифицировать по различным основаниям.

По социально - экономическому признаку все доходы можно разделить на доходы от хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, от внешнеэкономической деятельности, от банковской и страховой деятельности, от приватизации.

По юридическим формам доходы различных элементов бюджетной системы можно разделить на налоговые и неналоговые. Кроме того, источники доходов бюджета можно разделить на внутренние и внешние. К внешним источникам относятся средства, предоставляемые иностранными государствами и международными организациями. Данные средства чаще являются процентными ссудами.

Наибольшее практическое значение имеет классификация по порядку и условиям зачисления доходов. По этому основанию доходы бюджета можно разделить на закрепленные и регулирующие, дотации, субвенции и ссуды.

Закрепленные доходы -- это такие, которые в полном объеме или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке зачисляются в соответствующие бюджеты. Такой способ распределения доходов используется при формировании доходной части бюджетов всех уровней. Это повышает значение закрепленных доходов и делает их долговременной основой любого бюджета, что должно повышать самостоятельность элементов бюджетной системы. Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством. Вышестоящие бюджеты обладают правом передавать свои закрепленные доходы в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях обеспечения гарантированного уровня доходной части этих бюджетов.

Регулирующие доходы -- это доходы, которые распределяются ежегодно в отличие от закрепленных. Они закрепляются на более длительный срок.

Регулирующие источники доходов позволяют избежать негативных последствий.

Бюджетное регулирование возможно в форме закрепления за бюджетами нижестоящего уровня регулирующих источников доходов на долговременной основе (не менее чем на пять лет). Если распределение регулирующих источников доходов не привело к сбалансированности бюджета, то применяются такие формы бюджетного регулирования, как дотации и субвенции, а также бюджетные ссуды.

Дотация -- это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделение дотаций осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе.

Субвенция -- это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.

Бюджетная ссуда -- это денежная сумма, предоставляемая в тех же случаях, что и дотации и субвенции, однако на возвратной, а иногда и на возмездной основе. Бюджетная ссуда может предоставляться из бюджета любого уровня бюджету любого уровня, на стадии исполнения бюджета.

Расходы бюджетов любого уровня подразделяются на две части: бюджет развития и бюджет текущих расходов.

В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной; и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством: капитальные вложения в развитие территорий, финансирование экологических программ. В бюджет текущих расходов попадают все другие расходы: расходы на содержание и ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования. Практическое значение этой классификации заключается в следующем: при наличии бюджетного дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

При составлении бюджета любого уровня важное внимание уделяется требованию сбалансированности бюджета. Разница между доходами и расходами образует:

профицит, если она положительная;

дефицит, если она отрицательная.

Первичный профицит -- положительная разница между доходами и непроцентными расходами бюджета, т.е. расходами за вычетом расходов на обслуживание государственного долга.

Дефицит покрывается:

либо заимствованиями (кредиты, продажа государственных облигаций);

либо выручкой от продажи государственного имущества (приватизация);

либо эмиссией денег.

либо иными подобными операциями, например покупкой Центробанком у министерства финансов нерыночных облигаций правительства.

1.3 Государственная бюджетная система в рамках централизованных финансов

Государственная бюджетная система России в настоящее время включает в себя три звена: федеральный бюджет РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований (к ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты, бюджеты автономных областей, автономных округов и городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга), местные (региональные бюджеты).

Все эти бюджеты функционируют автономно, каждый из них имеет законодательно определенный источник доходов и направления расходования средств. Так, правительство полностью независимо в целях, касающихся нации в целом, -- расходах на оборону, космос, а местные органы власти финансируют развитие школ, охрану общественного порядка. Ведущим звеном государственной бюджетной системы является государственный бюджет -- основной финансовый план формирования и использования централизованного денежного фонда. Именно с его помощью государство осуществляет в основном территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение валового национального продукта. Основными доходами государственного бюджета выступают налоги и неналоговые платежи. За государственным бюджетом в РФ закреплены главные налоги -- налог на прибыль юридических лиц, НДС, таможенные пошлины. К налоговым доходам государственного бюджета относятся также штрафы и пени, уплаченные за нарушение налогового законодательства. К неналоговым доходам относятся как обязательные платежи -- доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от продажи принадлежащего государству имущества, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, доходы от продажи конфискованных товаров. Из государственного бюджета производятся и основные расходы -- на финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, рыболовство, строительство), на финансирование социально-культурного развития и науки, на содержание органов государственной власти, правоохранительных органов, на национальную оборону, внешнеэкономическую деятельность, расходы, и др.

Государственный бюджет оказывает воздействие на все другие звенья финансовой системы, является определяющим для обеспечения экономической и финансовой стабилизации национальной экономики.

Республиканские (бюджеты субъектов федерации) и местные бюджеты имеют свои источники средств и направления на расходования.

За республиканскими бюджетами закреплены второстепенные налоги (в основном - имущественные). В этих бюджетах по сравнению с государственным бюджетом более высокая доля средств направляется на социальные нужды. Важную роль в структуре централизованных финансов играют внебюджетные фонды. В странах с развитой рыночной экономикой наиболее крупными внебюджетными фондами являются фонды национального страхования, образуемые за счет страховых взносов работников предприятий, дотаций из государственного бюджета. Средства этих фондов используются на выплату пенсий по возрасту, по инвалидности, в случае потери кормильца, пособий по временной нетрудоспособности. Все внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение: для расширения социальных услуг населению, стимулирования развития отсталых отраслей инфраструктуры, обеспечения дополнительных ресурсов приоритетных отраслей экономики. Одним из звеньев финансовой системы государства является государственный кредит. Главная форма экономических отношений в рамках государственного кредита -- когда государство выступает как заемщик средств. Реже оно выступает как кредитор, предоставляя ссуды юридическим и физическим лицам. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений -- финансов и кредита и несет черты как тех, так и других. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. государственного бюджета и внебюджетных фондов всех уровней.

Государственный кредит выполняет две функции: фискальную и регулирующую. Через фискальную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга.

Государственные займы классифицируются:

1) по субъектам заемных отношений: размещаемые центральными и местными органами управления;

2) в зависимости от обращения на фондовом рынке государственные ценные бумаги делятся на рыночные, которые свободно продаются и покупаются, и нерыночные, которые не подлежат обращению на рынке ценных бумаг;

3) в зависимости от срока погашения государственные займы делятся на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные;

4) по характеру выплачиваемого долга долговые обязательства делятся на выигрышные (на основе лотереи), процентные и с нулевым купоном. С нулевым купоном обычно выпускаются краткосрочные ценные бумаги государства, они реализуются с дисконтом, т.е. ниже стоимости, а погашаются по номиналу.

II. Особенности государственного бюджета в 2000-е годы

2.1 Бюджетная реформа

Бюджетная реформа будет осуществляться, несколько лет, начиная с 2005 г. Главная проблема ее - повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Речь идет о тех бюджетных средствах, которые расходуются в полном соответствии с утвержденным бюджетом на обозначенные в нем цели. Предусматривается сокращение расходов на государственное управление на всех уровнях власти (что означает повышение эффективности аппарата управления). В данном пункте бюджетная реформа пересекается с административной.

Предполагается также упорядочить межбюджетные отношения, что поведет к сокращению перелива средств с одного уровня бюджетной системы на другой.

Нужно добиться существенного улучшения организации бюджетного процесса и повышения общей эффективности бюджета. В проводимой реформе основное внимание уделяется расходам бюджета как наиболее важному фактору роста его эффективности в современных условиях.

Главная из трудностей - сложившаяся традиция планирования бюджета "от достигнутого". Суть его проста: бюджетные расходы будущего периода определяются на основе отчетных данных за прошлый год плюс какая-то надбавка. Но планирование расходов "от достигнутого" содержит большие возможности для злоупотреблений. Этот метод был "изобретен" задолго до социализма и широко использовался в дореволюционной России. Для него характерно, прежде всего, то, что он игнорирует конкретные цели и результат расходования государственных средств. Исходной величиной является расход средств в прошлом периоде. Его задача обеспечить финансирование на уровне не ниже отчетного периода за истекший срок.

Введен даже соответствующий термин: "БОР", что означает "бюджетирование, ориентированное на результат". Широкое использование его и является предпосылкой увеличения эффективности бюджетных расходов. Правительство приняло специальное решение, в котором определены основные направления бюджетной реформы в России, и одним из главных направлений назвало управление результатами бюджетного финансирования. Надо стремиться к сопоставимости затрат и результатов, что в общем виде и составляет исходную базу для определения эффективности бюджетных расходов. Требование определять эффективность бюджетных расходов, означает, что целесообразность данного расхода каждый год фактически надо оценивать заново. Бюджет утверждается высшим органом законодательной власти. На следующей ступеньке бюджетной иерархии находятся распорядители, а еще ниже - получатели бюджетных средств. Начиная с главных распорядителей можно требовать определения результатов расходования бюджетных ресурсов.

Правительство России поручило ряду ведомств составить методические указания применительно к российским условиям. Показатели результативности финансирования будут неодинаковыми в разных отраслях общественной деятельности, скорее всего даже в пределах какой-либо одной отрасли. Более или менее очевидно, что показатели должны составлять упорядоченную систему. Видимо, в конце концов, возникнет система специфических показателей в каждой отрасли их сопоставимость будет ограниченной даже внутри одной отрасли, а между отраслями (сферами общественной деятельности) она вообще исключается. Главное - эту работу начать, а по мере накопления опыта образуется достаточно устойчивая система показателей результативности в каждой отрасли и предприятии, что позволит перейти уже и к непосредственным расчетам эффективности бюджетных расходов.

Эффективность будет зависеть от сопоставления результатов и затрат бюджетных денег. Главное назначение ее показателей в их динамике. Сопоставление эффективности между бюджетными учреждениями возможно только в случаях существенного сходства условий их деятельности. Проблему определения и регулирования эффективности бюджетных расходов следует решать по мере создании системы показателей, отражающих эту эффективность. Система должна быть структурирована в двух аспектах. Во-первых, по уровням распределения бюджетных средств (главные распорядители, распорядители, получатели) и, во-вторых, по специфическим направлениям расхода бюджетных денег (внешняя безопасность, внутренний правопорядок, развитие экономики, образование, здравоохранение и др.). Аспекты структурирования должны быть увязаны между собой. Спецификой определения эффективности бюджетных расходов является то, что большее значение имеет не сама по себе величина показателя (сумма бюджетных средств на единицу результативности), а его динамика, т. е. повышение или понижение эффективности на данном направлении расхода средств. Абсолютные значения показателей эффективности и их сопоставление могут быть информативны только в пределах совокупности однородных объектов (сельские больницы, общеобразовательные школы в крупных городах и т. п.). Наибольшую информативность имеют именно конкретные показатели эффективности, рассчитанные на уровне получателей бюджетных средств. Чем выше стадия распределения бюджетных средств (сам бюджет, сводная роспись и др.), тем меньше информативность абсолютных показателей эффективности. Их определение создает информативную базу для последующих усовершенствований и упорядочивания расходов. Расчеты эффективности бюджетных расходов должны производиться как самими конечными пользователями этих средств, так и работниками финансовой системы, предоставляющими эти деньги. Скажем, финансирование школ не только обеспечивает образование молодежи, но имеет и большое воспитательное значение, приучает учащихся к общественно-полезной деятельности, формирует круг потребностей. Надо ли все это учитывать в расчетах эффективности бюджета, и если надо, то как? Начинать и развивать это дело нужно при любой ситуации, так как даже несовершенный показатель эффективности лучше, чем его отсутствие.

Систематическое определение показателей результативности и эффективности бюджета позволит создать информационную базу и отработать методики расчета, что, в конце концов, превратит расчет эффективности в стандартную процедуру деятельности всей государственной финансовой системы. Важное значение для налаживания систематического определения эффективности бюджета имеет существенное расширение горизонта финансового планирования во времени. Естественный срок действия бюджета - один год, каждый год утверждается новый бюджет. Между тем эффективность бюджетных расходов редко может быть определена с необходимой надежностью в рамках одного года. Нужно расширять временные рамки государственного финансового, т. е. бюджетного, планирования. Этот вопрос отражен в постановлении Правительства России как необходимость совершенствования среднесрочного финансового планирования. Неизбежные изменения в экономических отношениях также требуют значительного времени. Финансовая система играет громадную роль во всей экономической динамике. Это означает необходимость постепенных и относительно надежных прогнозов всех составных элементов финансовой макроструктуры, и в первую очередь государственных финансов как самого важного и устойчивого элемента всей финансовой системы общества. Деятельность государства в сфере финансов не может сводиться к ежегодному составлению и утверждению государственного бюджета, а предполагает составление надежных прогнозов развития всей экономики. Именно бюджет является главным средством воздействия со стороны государства на экономическое развитие. Но для того чтобы стать таким средством, он должен быть увязан с экономическим развитием по доходам и расходам, а это предполагает оценку перспектив и надежный прогноз. Ежегодный бюджет должен возникать как естественный результат длительных разработок, взвешенных и спокойных оценок, установления надежных параметров развития экономики и всего общества. А это означает необходимость непрерывного прогноза его на достаточно длительную перспективу (5-7 лет).

Речь идет о том, чтобы бюджет на определенный год начинал разрабатываться на несколько лет раньше обозначенного года.

Прогноз бюджета на первоначальной стадии осуществляется по укрупненным показателям, которые конкретизируются по мере приближения к обозначенному году. Среднесрочное бюджетное планирование предполагает, что ежегодно составляется план-прогноз на несколько лет, допустим, на пять. На первый год составляется не просто прогноз, а план-проект реального бюджета, который будет обсуждаться в органах исполнительной и представительной власти. После обсуждения проект превращается в закон, по которому осуществляется реальное финансирование всех общественных нужд.

На следующий год того же пятилетнего периода представляется уже прогноз по более укрупненным позициям. И так по всем следующим годам идет укрупнение позиций. Если, скажем, конкретный год (допустим, 2010 г.) был третьим годом в пятилетнем прогнозе, составленном в 2007 г., и стал вторым годом в прогнозе, составленным в 2008 г., то между показателями последовательных ежегодных прогнозов данного 2010 г. должны соблюдаться четкая преемственность и связь. Иначе говоря, прогноз на 2010 г. должен составляться не заново в 2008 г., а опираться на те показатели, которые были для него предусмотрены в предыдущем прогнозе от 2007 г. Это предполагает достаточно высокие точность прогнозов, их качество и соответствующую квалификацию сотрудников.

В России предстоит еще многое сделать по внедрению действенного среднесрочного финансового планирования. Нужно в перспективе увеличить срок прогноза (по Бюджетному кодексу, ст. 174, предусмотрен срок прогноза три года). Что касается преемственности показателей прогноза, то формулировки, имеющиеся в Бюджетном кодексе, позволяют трактовать ситуацию по-разному, не исключая и варианта составления всего прогноза заново каждый год. В постановлении правительства о бюджетной реформе подтвержден срок прогноза на три года и четко указано на необходимость соблюдения принципа преемственности между ежегодно составляемыми прогнозами.

Признано целесообразным, чтобы субъекты бюджетного планирования (федеральные министерства, федеральные службы и агентства, и другие ведомства) представляли в специально созданную правительственную комиссию доклады о результатах и основных направлениях их деятельности в части методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, и повышение эффективности расходования бюджетных средств. В докладах должен быть выделен особый раздел, посвященный результативности бюджетных расходов. Составление и представление их в установленные сроки является обязательным элементом нового бюджетного процесса.

Структура докладов, данные, в них содержащиеся, также определены решениями правительства. Они должны охватывать три отчетных года, включая год, предшествующий году, на который разрабатывается бюджет, и три плановых года, начиная с того, на который разрабатывается бюджет. Обязательный элемент доклада - оценка результативности (эффективности) финансового плана и федерального бюджета на очередной год. Перспективный финансовый план (прогноз) будет охватывать три года, начиная с того года, для которого разрабатывается проект бюджета. Преобразования бюджетного процесса будут способствовать росту эффективности государственного бюджета и приблизит нашу бюджетную систему к тем, которые сложились в развитых странах.

Бюджетная реформа носит комплексный характер и помимо уже названных направлений включает другие важные мероприятия. Предполагается осуществить реформирование бюджетной классификации, выделить в составе общего бюджета бюджеты действующих и принимаемых обязательств, существенно изменить и упорядочить процедуры составления и рассмотрения бюджета. Особого внимания заслуживает проблема выделения из общего бюджета бюджетов действующих и принимаемых обязательств.

государственный бюджет реформа стабилизационный фонд

2.2 Стабилизационный фонд: формирование и использование

Позиция Министерства финансов России по использованию накоплений стабилизационного фонда формировалась в течение длительного времени. В ходе многочисленных обсуждений проблемы с экспертами и, на конечном этапе, коллегией Министерства финансов, оформлена в виде предложений по использованию средств стабилизационного фонда, согласованных с ведущими министерствами и ведомствами страны, представляющими экономический блок, и Банком России и представлена в Правительство Российской Федерации. а графике 1 представлена динамика объёма стабилизационного фонда в ближайшей перспективе при условии, что этот фонд не тратится, а мировая цена на нефть зафиксирована на уровне 28 дол, за баррель.

График 1. Динамика Стабилизационного фонда

График 2. Динамика средней цены нефти

Стабилизационный фонд формируется за счёт двух источников, которые связаны с нефтью: часть налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть и часть экспортной пошлины на нефть, поступающие в бюджет при превышении ценовой планки в 20 дол, за баррель. Кроме того, в начале 2004 г. в стабилизационный фонд было перечислено 106 млрд. руб.

Как была выбрана ценовая планка и 20 дол, за баррель? Это - средняя цена на нефть марки "Urals" за последние 10 лет.

График 2 показывает ежегодную динамику цены на нефть за последние 30 лет и среднюю скользящую, с величиной периода 10 лет. Фиксация ценовой планки позволяет застраховать себя от непредсказуемых изменений.

График 3 показывает влияние средней цены на нефть на темпы роста мировой экономики. Как видно из графика, зависимость между ценой и темпами -- обратная.

График 3

График 4

Для российской экономики это имеет большое, если не решающее значение.

График 4 показывает чувствительность доходов федерального бюджета в зависимости от изменения цены на нефть на один доллар. Сегодня увеличение (падение) цены на один доллар приводит к изменению доходов бюджета на 0,3%ВВП.

Предложения Минфина по изменению источников поступления в стабилизационный фонд заключаются в том, чтобы поднять ценовую планку от 20 дол, забаррельдо21 дол, за баррель.

Если это предложение Минфина будет принято и отражено в законе о федеральном бюджете на 2006 г., увеличение ценовой планки на один доллар "освобождает" от перечисления в стабилизационный фонд около 50 млрд. руб. в 2006 г., которые могут быть направлены на другие цели. Предлагается расходовать средства стабилизационного фонда исключительно для погашения наиболее дорогой и нерыночной части внешнего государственного долга, например, долга Парижскому клубу кредиторов.

Что же касается финансирования дефицита Пенсионного фонда РФ, то, по мнению Минфина, это следует делать в рамках расходов федерального бюджета. В порядке исключения в следующем году это планируется сделать за счёт средств стабилизационного фонда.

Ещё одно предложение Минфина, касающееся стабилизационного фонда -- сохранить в среднесрочной перспективе (на 2-3 года) базовый (неснижаемый) уровень стабилизационного фонда -- 500 млрд. руб., как это зафиксировано в Бюджетном кодексе, а превышение этого объёма направлять на досрочное погашение внешнего государственного долга.

погасить и технически сложно, и экономически неоправданно. Начиная с 2008 г. Минфин предлагает привязать объём неснижаемой части стабилизационного фонда к ВВП (как это и делается в ряде стран), а именно в пределах 3,1-4,5% ВВП. Уровень 3,1% ВВП означает, что при снижении мировых цен на нефть до 15 дол, за баррель, что вполне вероятно, государство будет способно выполнять все свои расходные обязательства в течение двух лет. Уровень 4,5% ВВП означает в тех же условиях возможность выполнения государством своих обязательств в течение трёх лет.

Почему возникла идея перейти от абсолютной величины неснижаемого объёма стабилизационного фонда (500 млрд., руб.) к относительной величине -- доли ВВП.

Если сохранять абсолютный размер неснижаемой части стабилизационного фонда и надеяться па то, что ВВП будет расти, то приходится признать, что объём фонда в долях ВВП будет стремительно уменьшаться во времени

Если сегодня 500 млрд. руб. составляет около 3% ВВП, то к 20 К) г. это будет лишь 1,5%., а к 2020 г. эта сумма в долях ВВП опустится до 0.6%. Понятно, что в этих условиях стабилизационный фонд не сможет решать задачу, ради которой он создан, и сохранение его потеряет смысл.

График 5. Динамика государственного внешнего долга на конец года

Досрочное погашение внешнего долга позволяет сэкономить средства для бюджета и направить их на дополнительное финансирование наиболее важных статей расходов.

Когда проблема погашения внешнего государственного долга станет не актуальной, то и тогда накопления стабилизационного фонда не должны тратиться на покрытие текущих расходов (сбалансирование бюджета ПФ РФ, повышение заработной платы бюджетников и т.д.), а должны быть направлены на финансирование реформ (структурной, административной, военной и т.д.), которые должны способствовать ускорению экономического роста, повышению благосостояния страны.

Предложения по использованию средств стабилизационного фонда могут быть любыми, но все они должны отвечать ряду обязательных требований. Во-первых, все предложения должны полностью соответствовать денежной политике Правительства страны и содержать гарантии того, что реализация этих предложений не приведёт к росту инфляции финансовой системы.

Во-вторых, должна быть доказана экономическая эффективность предлагаемых инвестиционных проектов. Эффект, как минимум, должен быть значительно выше эффекта от досрочного погашения внешнего долга.

В-третьих, объём требуемых для реализации проектов средств должен быть фиксированным, исключающим последующие дополнительные (неучтённые) вложения. То есть, должен быть чёткий, просчитанный бизнес-план с конкретной величиной совокупных расходов, учитывающий все возможные последствия, гарантирующий получение запланированного результата.

Наконец, в-четвертых, самое сложное -- это наличие соответствующих институтов, обеспечивающих поиск и отбор инвестиционных проектов, проведение анализа и расчётов, принятие решений, контроль расходования средств стабилизационного фонда и возврата этих средств в установленные сроки.

2.3 О доходах и расходах федерального бюджета

Начиная с 2000 г. все федеральные бюджеты в России составлялись и исполнялись с профицитом, и начавшийся год не стал исключением. Очевидно, что профицит федерального бюджета стал характерным явлением для экономики страны. Соотношение между его объёмом и общей суммой доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде представлено в таблице1. Возникновение дефицита и профицита является результатом воздействия на процесс формирования и использования бюджетных средств одного или нескольких факторов как экономического, так и неэкономического характера. Профицит может возникнуть следующим образом:

-если бюджет составлялся сбалансированным или дефицитным, однако доходы, фактически полученные и процессе исполнения бюджета, превысили запланированную законом о бюджете сумму доходов или сумму доходов и поступлений из источников финансирования дефицита;

-если запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, притом, что расходы удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

-если в процессе исполнения бюджета возникает экономия по расходам;

-если в целях получения профицита запланированная сумма доходов изначально превышает сумму расходов, при том, что расходы занижены относительно потенциально возможного уровня финансирования и не удовлетворяют потребностям социально-экономического развития страны.

Возможно также сочетание нескольких причин, например, когда перевыполнение плана по доходам приводит к большему профициту по сравнению с запланированным в законе о бюджете.

Таблица 1

закон о федеральном бюджете (млн. руб.)		2000	2001	2002	2003	2004
	доходы	1103217,00	1193482,90	2125718,20	2562606,90	2742850,40
	расходы	1014196,30	1193482,90	1947386,30	2414352,20	2659447,00
	профицит	89020,70	-	178331,90	148254,70	83403,40
	профицит к общей сумме доходов	8,07%	0,00%	8,39%	5,79%	3,04%
закон об исполнении федерального бюджета (млн. руб.)	доходы	1132082,61	1593978,12	2204725,75
	расходы	1029184,08	1321902,68	2054250,68
	профицит	102898,53	272075,44	150475,07
	профицит к общей сумме доходов	9,09%	17,07%	6,8%

Первый и третий случаи либо возникают эпизодически в результате проведения каких-либо разовых мероприятий, возникновения явлений, не носящих систематического характера, либо могут наблюдаться в течение ряда лет по причине некачественного планирования бюджетных показателей. Второй случай может иметь место в ситуации с неоправданно высоким налоговым бременем. Рассматривая итоги бюджетной политики за последние годы, можно сказать, что для федерального бюджета характерен в основном профицит четвёртого типа. В такой ситуации представляется обязательным наличие чёткого экономического обоснования. Кроме этого нельзя не учитывать такие факторы, как рост социальной напряжённости, отток квалифицированных кадров за рубеж, нежелание молодёжи идти в науку, получать образование и работать по многим техническим и другим специальностям, связанным, в частности, с работой в учреждениях образования, здравоохранения, культуры и искусства.

В течение ряда лет федеральными законами о бюджете на соответствующий год приостанавливается действие норм законодательства, касающихся, в частности, финансирования науки, образования и культуры, вопросов социального обеспечения.

Так, например, одним из ежегодно приостанавливаемых является положение п. 1 ст. 15 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике", которым устанавливается, что средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета. Фактическое финансирование по разделу 0600 "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" при наличии профицита составляло, начиная с 2000 г. в среднем 1,7% от общей суммы расходов федерального бюджета.

Ежегодно приостанавливаемыми нормами законодательства в сфере образования являются положения ст. 40 и ст. 54 Закона РФ "Об образовании", которыми установлено что:

- доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации;

- педагогическим работникам образовательных учреждений минимальные ставки заработной платы и должностные оклады устанавливаются в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации.

Фактическое финансирование по подразделу 1406 "Высшее профессиональное образование" осуществлялось в среднем на уровне 2,3% от общей суммы расходов федерального бюджета.

В соответствии с положениями ст. 45 и ст. 54 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" на финансирование культуры и культурной деятельности должно ежегодно направляться не менее 2% средств республиканского бюджета Российской Федерации. При этом размер средней ставки и должностного оклада творческим работникам и специалистам государственных организаций культуры устанавливается не ниже ставок и окладов работников образования в РФ, а творческим работникам и специалистам организаций культуры, отнесённых к особо ценным объектам, - профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений. Данные нормы также каждый год приостанавливаются, а финансирование раздела 1500 "Культура, искусство и кинематография" находится в среднем на уровне 0,56% от общей суммы расходов федерального бюджета (табл. 2).

Таблица 2

	2000	2001	2002	2003	2004
Высшее профессиональное
образование (1406 ФКР)	2,17%	2,40%	2,23%	2.26%	2,57%
Культура, искусство
и кинематография (1500 ФКР)	0,53%	0,53%	0,53%	0,58%	0.61%
Фундаментальные исследования
и содействие научно-техничес-
кому прогрессу (0600 ФКР)	1 ,69%	1,85%| 1,56%	1 ,67%	1 ,74%

2.4 Оценка проекта федерального бюджета на 2005 год

Основные показатели проекта федерального бюджета на 2005 г. выглядят весьма оптимистичными. Доходы федерального бюджета с учетом единого социального налога предусмотрены в сумме 3326,1 млрд. руб., расходы - 3048,0 млрд. руб., профицит - 278,1 млрд. руб. (без учета погашения внешнего долга в сумме 11,5 млрд. дол., что эквивалентно 345 млрд. руб.). Анализ заложенных в проект бюджета показателей дает основание утверждать, что бюджет 2005 г. продолжает линию предыдущих лет на использование пока еще действующих благоприятных внешних условий, а не на активную подготовку экономики к временам, когда этих условий не будет.

По своей логике и архитектонике проект федерального бюджета на 2005 г. имеет ряд общих черт с бюджетами последних трех лет. Во-первых, это значительное влияние на рост доходной базы бюджета высоких цен на нефть, газ, металл. Оно приобрело кумулятивный характер и способствовало накоплению резервов во всех сегментах финансово-банковской системы России.

Во-вторых, расходная часть бюджета по-прежнему деформирована в связи с жесткими ограничениями так называемых непроцентных расходов (самых важных расходов на формирование импульсов инвестиционной активности и экономического роста) из-за чрезмерно обременительных для страны затрат на погашение и обслуживание внешнего долга.

В-третьих, значительная часть накопленных резервов финансово-банковской системы выведена из бюджетной системы и аккумулируется в стабилизационном фонде, который служит транзитом в расчетах с иностранными государствами по погашению внешнего долга.

В-четвертых, стабилизационный фонд, призванный быть якобы "подушкой безопасности", превращается в удавку, деформирующую единый экономический организм.

Федерального бюджета на 2005 г. имеет ряд существенных особенностей: изменены межбюджетные отношения, федеральный бюджет берет на себя покрытие дефицита Пенсионного фонда, льготы заменены деньгами, облегчено налоговое бремя (снижается ставка единого социального налога), усилена программно-целевая часть бюджета, бюджет составлен применительно к новой бюджетной классификации.

Исходная идея проекта федерального бюджета на 2005 г. состоит в том, что доходы бюджета рассматриваются как первичные данные, а расходы - как производные от них. Поскольку объем доходов в реальном выражении в 2005 г. сокращается по сравнению с их величиной в 2004 г. на 5,4%, уменьшаются и расходные возможности. Кроме того, в соответствие с бюджетными возможностями предлагается привести расходы федерального бюджета и законодательство.

Известно, что к формированию бюджета возможен и альтернативный подход, когда исходным будет объем расходов, необходимых для достижения общенациональных целей - повышения уровня жизни населения, устранения узких мест в экономике, повышения конкурентоспособности частного бизнеса и развития малого предпринимательства, поддержки региональных стратегий экономического развития, рационализации интеграции России в мировую экономику

Доходы же будут формироваться так, чтобы покрыть эти расходы. При этом может произойти отказ от принятого в проекте бюджета спорного принципа бездефицитности бюджета.

По сути дела, проект федерального бюджет на 2005 г. и в целом денежно-финансовая политика, проводимая за последние годы и сохраняемая на ближайшее будущее, сконцентрированы на приоритетном решении важных, и вторичных задач, лежащих не в реальной экономике, социальной сфере, а в денежно-финансовой области.

Основными задачами, которые действительно решаются в этой сфере проектом бюджета на 2005 г., являются снижение отношения суммы бюджета к ВВП, обеспечение в крупных размерах профицитности (хотя и условной) бюджета, накопление огромных свободных денежных ресурсов в стабилизационном фонде и золотовалютном резерве, ускоренное погашение внешнего долга, сдерживание в результате всего этого роста денежной массы и снижение на этой основе инфляции.

В экспертном заключении на проект федерального бюджета на 2005 г. и прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2005-2006 гг. Центр финансово-банковских исследований Института экономики РАН высказал ряд замечаний. Вот некоторые из них.

1. Предусмотренные в проекте бюджета целевые программы и мероприятия не позволяют в полной мере решить задачу преодоления бедности.

Замена натуральных льгот на денежные доплаты повышает величину денежных доходов значительной части льготников, что выводит их из числа бедных без реального повышения уровня жизни.

В результате уменьшение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума оказывается искусственно-статистическим.

2. Полученный в результате исключительно благоприятных внешних условий крупный профицит бюджета и накопленный стабилизационный фонд не используются по проекту бюджета на 2005 г. и прогнозу на 2005-2007 гг. для стимулирования модернизации и диверсификации производства.

Поскольку в предыдущие годы бюджет исполнялся с профицитом, уже к началу 2005 г. будет накоплен стабилизационный фонд, значительно превышающий ранее неприкасаемый (т.е. предназначенный для страхования снижения цен на нефть) размер в 500 млрд. руб.

До сих пор стабилизационный фонд не был использован отечественной экономикой. Отечественная экономика ничего не приобретает от профицитности бюджета, огромного стабилизационного фонда и золотовалютных резервов. Она сохраняет свою зависимость от внешних факторов так же, как это было до образования стабилизационного фонда. В случае же, если мировые цены на нефть начнут снижаться, что приведёт к уменьшению доходов бюджета, накопленных в стабилизационном фонде, средств хватит весьма ненадолго, чтобы компенсировать это уменьшение.

Прогнозы внешнеэкономической конъюнктуры пока не выявляют снижения цен на нефть, опасного в ближайшее время для российской экономики.

3. Профицит бюджета на 2005 г., носит условный характер.

4. Продолжается политика снижения объема расходов федерального бюджета по отношению к ВВП.

5. Анализ структуры расходов федерального бюджета 2005 г. Показывает, что при весьма высокой профицитности и крупном накопленном стабилизационном фонде, он ориентирован на дальнейшее накопление финансовых средств, не участвующих в экономическом обороте. Группировка расходов федерального бюджета по приоритетным направлениям государственной политики показывает, что доля расходов, направленных на повышение уровня и качества жизни населения, во всех расходах бюджета снижается с 39,7% по закону о бюджете на 2004 г. до 38,6% в 2005 г., на создание потенциала для будущего развития - с 6,3% до 5,7% (табл. 2). Доля расходов, предназначенных для создания условий экономического роста, практически остается неизменной (9,2 и 9,3%). В то же время доля расходов, направляемых на укрепление национальной безопасности, во всех расходах бюджета увеличивается с 27,4% в 2004 г. до 30,4% в 2005 г., на повышение эффективности государства (т.е. практически на управленческие нужды) - с 5,5% до 6,7%.

Таблица 2

Изменение доли ассигнований из федерального бюджета

Приоритетное направление	Изменение, процентных пунктов	Темп прироста ассигнований (в текущих ценах), %
Укрепление национальной
безопасности	3,0	27,1
Повышение эффективности
государства	1,2	39,5
Создание условий для
экономического роста	0,1	16,1
Создание потенциала
для будущего развития	-0,6	1,2
Повышение уровня и качества
жизни населения	-1,1	11,3

Безусловно, решение проблем национальной безопасности требует существенного увеличения финансовых средств, особенно с учетом трагических событий августа и сентября 2004 г.