Размещено на http://www.allbest.ru/

55

Содержание

Введение

1. Понятие и задачи бюджетного процесса

2. Составление, рассмотрение и утверждение федерального бюджета

3. Исполнение федерального бюджета

4. Организация государственных финансов на федеральном уровне

Заключение

Библиографический список

Введение

Исторически в России на протяжении многих лет одной из актуальных проблем построения демократического федеративного государства являлись межбюджетные отношения. Взаимоотношения центра и регионов всегда были одним из важнейших и серьезных направлений налоговой политики государства. И это - проблемы не только между центром и субъектами Федерации, но и внутри субъектов, между бюджетами муниципальных образований и бюджетами субъектов Федерации.

Система межбюджетных отношений, сложившаяся в нынешнем виде и сформированная в основном в 1994 г., преследовала объективно обусловленные цели создания механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господствовавшего в 1991 - 1993 гг. индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов. Такие подходы к регулированию межбюджетных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюджете (начиная с федерального бюджета 1994 г.), и постепенно усовершенствовались в последующие года.

В период 1994 - 1997 гг. происходила постепенная стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения сферы субъективизма в распределении федеральной помощи.

Принятие в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.98 № 862, позволило сформулировать первоочередные задачи и действия федеральных органов власти по данному вопросу. В дальнейшем последовало принятие в августе 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившего общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и порядок регулирования межбюджетных отношений, а также определившего основы бюджетного процесса в Российской Федерации.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции органов государственной власти субъектов Федерации, центр проводимых реформ смещается с федерального уровня на нижние уровни бюджетной системы, т.е. на уровень регионов и местное самоуправление. К сожалению, адекватного упрочнения финансового потенциала региональных бюджетов пока не происходит.

1. Понятие и задачи бюджетного процесса

Укрепление доходной базы региональных бюджетов и развитие их самостоятельности -- длительный процесс. Успешное решение этих проблем не только позволит адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики страны.

В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, региональные бюджеты относятся ко второй по численности группе. От них зависит прочность и надежность всей бюджетной системы. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно региональных бюджетов.

Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества. Бюджет является центральным звеном финансовой системы государства. Именно через бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

По мнению профессора М.В. Романовского, бюджет - это «система императивных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд». В.М. Родионова определяет государственный бюджет как «денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу распределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Представление о государственном бюджете как об основном финансовом плане государства на текущий год, имеющем силу закона, лежит в основе работ Л.А. Дробозиной

Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, бюджет государства является совокупностью объективных финансовых отношений, участниками которых являются государство, с одной стороны, и физические и юридические лица (в том числе нерезиденты), с другой стороны. Указанные отношения могут быть проанализированы на основе разделения логического смысла, вкладываемого рядом авторов в это понятие. Классическим в этом смысле является триединое рассмотрение бюджета Э.А. Вознесенским:

бюджет как экономическая категория, выражающая особую сферу финансовых отношений;

бюджет как основной финансовый план государства;

бюджет как централизованный денежный фонд государства.

Работы других авторов основаны на составляющих понятиях «отношения - документ - денежный фонд» с различными комбинациями отдельных свойств и функций бюджета (см. рис.1).

Бюджет	Бюджет	Бюджет
I	I	I
отношения	документ	денежный фонд
I	I	I
финансы	финансовый план	финансовые ресурсы

Рис. 1. Характеристика категории «бюджет государства».

Бюджет как экономическая категория выражает определенные экономические отношения. Поскольку как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, то им присущи те же черты и основные функции финансов. При этом бюджетные отношения одновременно характеризуются определенными особенностями:

бюджет является особой формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в распоряжении государства и ее использованием с целью удовлетворения общественных потребностей;

с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями экономики, территориями станы и т.д.;

бюджетное перераспределение занимает ведущее место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями финансовой системы.

Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Бюджет реализуется через распределительную (перераспределительную) и контрольную функции.

Первая функция бюджета связана с концентрацией денежных средств в распоряжении государства и их использованием с целью выполнения задач и функций государства. При этом ни одно другое звено финансовой системы не осуществляет такого многовидового (межотраслевое, межтерриториальное и т.д.) и многоуровневого (федеральный, региональный, местный) перераспределения средств, как бюджет. В развитых странах через бюджеты различных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов.

Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, изменять структуру спроса и потребления и т.д.

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

образование доходов бюджета;

использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной (перераспределительной) функцией и заключается в осуществлении эффективного воздействия государства на все экономические процессы. С помощью контрольной функции государство имеет возможность осуществления государственного контроля за поступлением и использование бюджетных средств.

Бюджет как основной финансовый план государства утверждается высшими органами государственной власти и принимается как закон. При этом бюджет дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Являясь основным финансовым планом государства, бюджет представляет собой баланс доходов и расходов государства на планируемый период (как правило, год). Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и ВВП.

И наконец, бюджет как основной централизованный денежный фонд характеризуется особенностями в формировании и использовании этого фонда, а также особой ролью в общественном воспроизводстве. Так, при формировании бюджета основным источником доходов являются налоги с доходов хозяйствующих субъектов, займы, доходы от государственной собственности, доходы от эмиссии бумажных денег. При этом структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий развития данной страны. При использовании бюджета как централизованного денежного фонда государство учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов. Все это позволяет бюджету выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

Таким образом, бюджет государства выполняет следующие задачи:

перераспределение ВВП;

государственное регулирование и стимулирование экономики;

финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики государства;

контроль за формированием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Организационной формой функционирования бюджета любой страны является бюджетная система. Ее существование обусловлено необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости на всей территории государства, важностью обеспечения достаточной гибкости, маневренности и эффективности использования бюджетных ресурсов. Наличие в ней регионального и местного уровней, как неотъемлемых элементов финансового воздействия, отражает объективно существующую потребность регулирования социально-экономических процессов в масштабах отдельных административных образований.

Основы нынешней бюджетной системы сложились еще в 30-е годы и отвечали характеру и методам административно-распределительной системы управления народным хозяйством страны.

Принципы единства и централизма обусловили следующие ее характерные черты:

1. Концентрация значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете.

2. Разделение всех бюджетных источников на закрепленные за соответствующим звеном бюджетной системы и регулирующие, по которым нормативы отчислений устанавливались вышестоящим органом власти и ежегодно пересматривались.

3. Широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов.

4. Формирование территориальных бюджетов на основе расходов, что снижало заинтересованность территориальных органов власти в мобилизации собственных ресурсов.

5. “Индивидуальный” подход при выделении финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Основными из принятого пакета законов по бюджету явились: Закон РСФСР “О формировании бюджетов РСФСР на 1991 г.” от 31.10.1990 г.; Закон РСФСР “О формировании бюджетов районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов и других административно-территориальных единиц в РСФСР в 1991 г.” от 22.12.1990 г.; Закон РСФСР “О государственной бюджетной системе РСФСР в 1991 г.” от 26.12.1990 г.

В бюджетной системе России в соответствии с этим пакетом законов предусматривались: реализация принципов экономической самостоятельности бюджетов всех уровней; установление их раздельного формирования на нормативной основе; необходимость увязки формирования самостоятельных бюджетов с финансированием важнейших мероприятий из республиканского бюджета. Таким образом, в России начала действовать государственная бюджетная система вместо государственного бюджета.

Этапным законом, декларирующим отход от жесткого централизма и администрирования в управлении бюджетными отношениями, явилось принятие Россией в октябре 1991 г. Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”.

В соответствии с Конституцией РФ от 12.12.93 г. положениями вышеупомянутого Закона и Закона РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15.04.1993 г. бюджетная система нашего государства была определена как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского (федерального) бюджета РФ, республиканских бюджетов республик в составе РФ, краевых и областных бюджетов краев и областей, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов и местных бюджетов.

Звеньями этой системы были определены:

1. Центральный бюджет - федеральный бюджет РФ.

2. Бюджеты субъектов РФ - республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов (всего 89).

3. Бюджеты муниципальных образований (районные, городские, районов в городах, сельские, поселковые).

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ состоит из трех уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты.

Под бюджетной системой РФ понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Районные бюджеты районов в городе и городской бюджет города составляют консолидированный бюджет города (бюджет города). В составе бюджета города могут быть бюджеты иных административно-территориальных образований.

Бюджеты сельсоветов, поселков, городские бюджеты районных городов, расположенных на территории района, и районный бюджет района составляют консолидированный бюджет района (бюджет района).

Бюджеты районов и городов, расположенных на территории автономного округа, и окружной бюджет автономного округа составляет консолидированный бюджет автономного округа (бюджет автономного округа).

Бюджеты районов и городов, расположенных на территории автономной области, и областной бюджет автономной области составляют консолидированный бюджет автономной области (бюджет автономной области).

Бюджеты районов, областных городов, расположенных на территории области, и областной бюджет области составляют консолидированный бюджет области (бюджет области).

Бюджеты районов, краевых городов, расположенных на территории края, и краевой бюджет края составляют консолидированный бюджет края (бюджет края).

Бюджеты районов, республиканских городов республик в составе Российской Федерации и республиканский бюджет республики в составе Российской Федерации составляют консолидированный бюджет республики в составе Российской Федерации (бюджет республики в составе Российской Федерации).

В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система РФ строится на следующих принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательством Российской Федерации;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Обобщая содержание принципов построения бюджетной системы РФ можно сделать вывод, что их реализация на практике должна определяться необходимостью выполнения социально-экономических программ на всех уровнях бюджетной системы.

Функционирование бюджетной системы РФ, компетенция органов власти всех уровней в области бюджета регламентируется законодательством о бюджетных правах.

2. Составление, рассмотрение и утверждение федерального бюджета

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетными правоотношениями, к которым относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Основополагающим актом бюджетного права является Конституция РФ. В ней заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федерального устройства государства. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ (1993 г.) федеральное устройство РФ основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. С 01.01.2000 г. вступил в действие Бюджетный кодекс РФ, который отменил действие ранее принятых законов РФ.

Составление проектов бюджетов и исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе единой бюджетной классификации РФ. Под бюджетной классификацией РФ понимается группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов, которая обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. В соответствии с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ “О бюджетной классификации РФ” от 05.08.2000 г. № 115-ФЗ определена следующая структура бюджетной классификации РФ:

- классификация доходов бюджетов РФ;

- функциональная классификация расходов бюджетов РФ;

- экономическая классификация расходов бюджетов РФ;

- классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

- классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

- классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

- классификация видов государственных внешних долгов РФ, а также государственных внешних активов РФ;

- ведомственная классификация расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также при составлении консолидированных бюджетов.

Классификация доходов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, которые определяют источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. При этом классификация доходов подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Функциональная классификация расходов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. При этом она делится на четыре уровня. Первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства; второй - подразделы, которые конкретизируют направление бюджетных средств на выполнение функций государства; третий - целевые статьи расходов, которые отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов; четвертый уровень - виды расходов, которые детализируют направления финансирования указанных расходов.

Ведомственная классификация расходов детализирует распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета, перечень которых утверждается в структуре ведомственной классификации расходов законом о федеральном бюджете на очередной год. В случаях создания новых либо реорганизации действующих федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ вправе вносить изменения в ведомственную классификацию расходов в период рассмотрения в Государственной думе законопроекта о федеральном бюджете РФ на очередной год.

Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов является группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджетов субъектов РФ по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов субъектов РФ, группам расходов, предметным статьям, подстатьям, статьям и элементам расходов экономической классификации расходов бюджетов РФ.

Ведомственная классификация расходов местных бюджетов является группировкой расходов местных бюджетов, отражает распределение бюджетных ассигнований распорядителям средств местных бюджетов в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию.

При рассмотрении законопроекта о федеральном бюджете РФ на очередной год Правительство РФ имеет право вносить изменения и дополнения как в бюджетную классификацию доходов, так и в бюджетную классификацию по расходам.

В современных условиях развития экономики роль финансовой и бюджетной системы значительно усилилась. Во-первых, с возникновением новых хозяйствующих субъектов, наряду с традиционными, возникают новые группы финансовых и бюджетных отношений. Во-вторых, бюджетная система строится на новых принципах и приобретает большую значимость.

В рамках использования финансов в общественном воспроизводстве можно выделить три главных направления финансового воздействия на процессы общественного развития:

- финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства;

- финансовое регулирование экономических и социальных процессов;

- финансовое стимулирование лучших результатов деятельности.

Неравномерность развития экономики приводит к тому, что отдельные ее звенья вырываются вперед, другие - отстают в своем росте. Между тем нормальное функционирование экономики страны возможно лишь при условии, когда каждое ее структурное подразделение органично увязано с другими. Лишь на основе такой увязки достигается необходимая пропорциональность структуры общественного производства, которая обеспечивает сбалансированное его развитие как единого целого.

Согласованное функционирование разных частей экономики достигается путем ее регулирования, под которым понимается изменение темпов роста отдельных структурных подразделений, призванное перестроить производство в соответствии с изменившимися потребностями общества. В условиях рынка регулирование экономики обеспечивается главным образом посредством финансового регулирования.

Одновременно с регулированием большое влияние на структуру общественного производства оказывает государственное вмешательство в экономику. Государственное регулирование обусловлено решением задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества, обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т.д.

Вмешательство государства в экономику основано на использовании законодательными и исполнительными органами власти стоимостных рычагов воздействия на процессы общественного развития. С помощью государственных инвестиций, налоговой, бюджетной политики, деятельности различных государственных структур складывается тот конкретный механизм влияния на экономику, который обеспечивает ее переход в новое качество. С помощью механизма налогообложения, предоставления налоговых льгот и выделения бюджетных субсидий государство побуждает субъектов хозяйствования развивать те сферы деятельности, которые удовлетворяют потребностям общества. Не случайно в странах с развитой рыночной экономикой государственное финансовое регулирование широко используется в хозяйственной практике.

Государственное финансовое регулирование экономики происходит при участии различных сфер и звеньев финансовой системы: финансов предприятий, бюджета и др. Наглядным примером осуществления государственного финансового регулирования могут служить межбюджетные отношения. В условиях перестройки экономики значение межбюджетных отношений значительно возрастает, так как сама система межбюджетных отношений, принципы и методы их реализации за последние годы значительно трансформировались и изменились, поскольку от состояния межбюджетных отношений в стране, зависит как экономическое состояние ее регионов, так и состояние и благополучие всей Российской Федерации.

В основе межбюджетных отношений, как и в основе учетных операций, их сопровождающих, лежит ряд основополагающих принципов. Эти принципы обусловлены, прежде всего, фактическим подразделением любой национальной экономики на пять основных секторов, объединяющих институциональные единицы со сходными поведенческими характеристиками.

Первый сектор -- домашнее хозяйство, основные функции которого заключаются в предоставлении рабочей силы или капитала на рынок потребления товаров и услуг.

Второй сектор -- некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства и обеспечивающие коллективные потребности домашних хозяйств (например, политические партии, профсоюзные организации и т.д.)

Третий сектор -- предприятия, которые используют такие факторы производства, как землю, рабочую силу, капитал для производства и продажи товаров и услуг на рынке. При этом решения о производстве и инвестициях принимаются предприятиями с целью получения максимальной прибыли.

Четвертый сектор -- финансовый, который обеспечивает экономику посредническими услугами финансового характера. В него входят кредитные организации, страховые компании и тому подобное.

И наконец, пятый сектор -- государственное управление, роль которого заключается в создании эффективной нормативно-правовой базы для функционирования экономики страны, перераспределении национального дохода и богатства и предоставлении нерыночных услуг (оборона, безопасность, образование, здравоохранение, социальная защита инфраструктура и т.д.).

Межбюджетные отношения подразумевают собой взаимодействие между бюджетами разных уровней, прежде всего по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов, а также доходов (полностью или частично) поступающих в бюджетную систему страны, нормативного распределения регулирующих налогов на временной основе и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций, при соблюдении минимальных государственных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации содержится пять принципов межбюджетных отношений, прежде всего это:

- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Вышеназванные принципы, по своей сути, должны выражать основные требования, предъявляемые к механизму межбюджетных отношений, исходя из принципов бюджетного федерализма. В Бюджетном кодексе лишь по некоторым из приведенных принципов сделана попытка раскрыть их содержание, а именно:

- принцип равенства во взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов (статья 132);

- принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации, изложен в статьях 84, 85, 86 и 87 главы 11 «Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов».

- принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, распределение по временным нормативам регулирующих доходов применятся в Федеральном законе «О федеральном бюджете» на соответствующий финансовый год, а закрепление регулирующих доходов на постоянной основе в данный момент проблематично, хотя попытки в данном направлении предпринимались.

Межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (см. рис. 2).

Рис. 2. Схема межбюджетных отношений.

Разграничение налогов и других платежей означает закрепление их в качестве собственных доходов, т.е. закрепляемых за соответствующими бюджетами полностью или частично (в определенной доле или по раздельной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания сроков) основе.

Регулирующие доходы - налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной (не менее трех лет) основе с указанием срока нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях межбюджетного регулирования.

Межбюджетное регулирование - это регулирование, осуществляемое органами власти вышестоящего территориального уровня путем распределения регулирующих доходов (налогов) и перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам, исходя из задач и функций, возлагаемых на их органы власти, и соблюдения минимальных государственных стандартов.

Бюджетным законодательством Российской Федерации определены формы финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. К ним относятся:

- предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

- предоставление бюджетных кредитов;

- предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим каждую форму финансовой помощи и подробно проанализируем ее функции и назначение, используя для этого термины и понятия, излагаемые в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и термины и понятия, используемые в практической работе.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Иными словами, дотация - это сумма, утверждаемая на планируемый год и выделяемая из бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе в бюджеты нижестоящего территориального уровня на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Нормативно-долевая дотация (трансферт) - в Бюджетном кодексе Российской Федерации, отсутствует понятие и термин трансферта. Используя методические рекомендации и разработки Министерства финансов России по формированию Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (далее - ФФПР), можно дать понятие нормативно-долевой дотации (трансферта): трансферт - это сумма, выделяемая из бюджета, без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе в порядке межбюджетного регулирования из ФФПР, создаваемого в федеральном бюджете исходя из утверждаемых долей субъектов Российской Федерации. Такие доли, по существу, являются нормативами распределения этих фондов.

Аналогично понятие нормативно-долевой дотации (трансферта) можно применить и к Фонду финансовой поддержки муниципальных образований, формируемого в соответствии с действующим федеральным законодательством, в бюджете субъекта Российской Федерации для поддержки муниципальных образований.

В мировой практике понятие «трансферт» в бюджетной сфере означает перевод средств в любой форме из бюджетов одного уровня в другой.

Субвенция (в редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Иными словами, это сумма, утверждаемая и выделяемая на безвозмездной и безвозвратной основе из бюджетов одного уровня в другой, с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».

Субсидия (в редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Взаимные расчеты - понятие и термин данной категории межбюджетного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации не упоминается, хотя в более ранние периоды (1991 - 1999 гг.) взаимные расчеты были основным видом межбюджетного регулирования. Можно дать следующую формулировку взаимным расчетам - это метод оперативного межбюджетного регулирования, когда оно в той или иной степени не могло быть предусмотрено при утверждении бюджета соответствующего вышестоящего звена бюджетной системы. В Российской Федерации такие расчеты производились в случаях, когда изменения в налоговом и бюджетном законодательствах, решения о перераспределении полномочий между органами власти разных уровней, о передаче ведомственного жилого фонда и объектов социально-культурной сферы в муниципальную собственность, а также иные решения органов власти другого уровня, влекущие снижение доходов и увеличение расходов, не могли быть учтены при утверждении бюджетов путем передачи отдельных видов налогов и других платежей (полностью или частично) бюджетам соответствующего уровня, или через предоставлением бюджетных компенсаций. Причем последние, согласно действующей бюджетной классификации, должны отражаться отдельно в составе взаимных расчетов.

Термин «компенсации бюджетам других уровней», как и в случае с взаимными расчетами, отсутствует в Бюджетном кодексе. Можно обобщить и самостоятельно сформулировать понятие «компенсации бюджетам других уровней» - это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджетов одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

В мировой практике в случаях, когда органами власти вышестоящего территориального уровня принимаются решения, в частности, по перераспределению полномочий между органами власти разных уровней и другие, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов территориальных бюджетов, одновременно определяются источники покрытия дополнительных расходов и возмещение выпадающих доходов соответствующим бюджетам. Так, во Франции в связи с реформой децентрализации некоторых государственных полномочий в 1982 - 1983 гг. была определена компенсация местным бюджетам в связи с увеличением их расходов. Она была осуществлена через «дотацию на децентрализацию», которая ежегодно индексируется, помимо того, что местным бюджетам были переданы некоторые налоги (сборы). При установлении в этой стране государственных налоговых льгот, затрагивающих интересы местных бюджетов, производится компенсация выпадающих доходов.

В бюджетном законодательстве Российской Федерации в числе форм межбюджетного регулирования, включаемых в утверждаемый бюджет, нет такой формы, как «компенсация бюджетам других уровней». Но предусмотрено отражение в бюджетах расходов, передаваемых на другой уровень бюджетной системы, и соответствующих им доходов (Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г., статьи 36, п.3 и 38 пп. 1 и 2, а также Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 г., статья 130, п.4). На практике данное положение не реализовано.

Бюджетная ссуда (в редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации) - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года, иными словами, сумма, выделяемая из бюджетов одного уровня в другой на возвратной основах. Бюджетная ссуда может выделяться на покрытие кассовых разрывов в связи с сезонным характером осуществления расходов, либо поступления доходов. Такая ссуда предоставляется на срок до шести месяцев на безвозмездных или возмездных условиях с погашением не позднее чем до конца текущего финансового года и оформляется соглашением. Если данная ссуда не погашается до конца года, то остаток её рассматривается как средства, участвовавшие в бюджетном регулировании истекшего года.

3. Исполнение федерального бюджета

В мировой практике известны две модели исполнения бюджета - банковская и казначейская. При банковской модели государство доверяет банкам осуществление техники исполнения своего бюджета, оставляя за собой только функцию последующего контроля за деятельностью банка. Казначейская модель характеризуется тем, что государство создает свой аппарат, собственный инструмент, который контролирует деньги в повседневном режиме, активно управляет средствами, конкретными кассовыми ресурсами и выполняет функции по осуществлению текущего и предварительного контроля за совершением операций в рамках исполнения бюджета.

Исполнение бюджета и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями, а после 1917 года - созданными на их основе приходно-расходными кассами Наркомфина.

С середины 20-х годов функции казначейства были, в основном, переданы Госбанку СССР, который до 1991 года обеспечивал достаточно полный учет средств государственного бюджета.

Развитие рыночных процессов в российской экономике сопровождалось, с одной стороны, разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием двухуровневой банковской системы, включающий Центральный банк РФ и коммерческие банки.

Центральный банк Российской Федерации сосредоточил усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения и лицензирования банковской деятельности, ослабил банковский учет бюджетных средств. Коммерческие банки не только устранились от контроля за использованием государственных средств, но и были заинтересованы в отсутствии такого контроля. Все это привело к трудностям в функционировании банковской системы по кассовому исполнению федерального бюджета.

Действовавшая до образования казначейства банковская система исполнения бюджета имела ряд существенных недостатков:

- финансирование расходов производилось путем “открытия кредитов” без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер;

- использовалась практика автоматического и бесконтрольного кредитования Центральным банком РФ бюджетного дефицита;

- неоперативность, так как между датой сбора и представления информации и реальным зачислением сумм поступивших налогов и платежей проходило 2-4 рабочих дня, а отчетность в разрезе видов доходов поступала лишь в конце месяца, следующего за отчетным. Таким образом, система учета доходов не позволяла своевременно получать информацию об объеме поступающих доходов, что отрицательно сказывалось на точности краткосрочных прогнозов о налогах и платежах, установлении реальных лимитов по расходам и своевременности финансирования.

С другой стороны, существенные изменения произошли и в бюджетной системе. В Законе РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (10.10.1991 г.) был закреплен переход от “госбюджета” к “бюджетной системе”, который наделил каждый из властных уровней собственными источниками финансовых ресурсов и полномочиями распоряжаться ими. Реализация принципа самостоятельности бюджетов всех уровней привела к невозможности исполнения федерального бюджета территориальными и местными финансовыми органами, задачей которых стало прежде всего исполнение нижестоящих бюджетов. В таких условиях прекратил осуществляться обязательный контроль за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета со стороны финансовых органов.

Изменения в банковской и бюджетной системах Российской Федерации сделали очевидным необходимость восстановления системы органов федерального казначейства, занимающихся исполнением федерального бюджета, осуществлением контроля за расходованием его средств.

Создание системы органов федерального казначейства и их участие в бюджетном процессе позволяет достичь:

1) обеспечения большей сбалансированности бюджета по доходам и расходам в процессе его исполнения;

2) повышения оперативности контроля за процессом перечисления и использования бюджетных средств;

3) предоставления федеральным органам власти и управления оперативной и достоверной информации об исполнении бюджета;

4) освобождения отраслевых министерств и ведомств от несвойственных им функций с наделением их возможностью оперативного получения информации о федеральной бюджетной обеспеченности подведомственных им единиц, что реально будет обеспечивать проведение ими единой политики развития отрасли;

5) создания условий для прекращения роста кредиторской задолженности учреждений, состоящих на федеральном бюджете.

Организационные основы деятельности органов федерального казначейства закреплены в ряде нормативных документов.

В Российской Федерации система органов федерального казначейства образована Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 1556 “О федеральном казначействе”, определившим задачи их деятельности, основной из которых является организация и осуществление исполнения федерального бюджета. Данным Указом органам федерального казначейства предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Особенностью данного Указа является то, что он имеет силу закона, как принятый в 1992 году в обеспечение экономической реформы.

Совет Министров - Правительство Российской Федерации утвердило постановлением от 27 августа 1993 года № 864 “Положение о федеральном казначействе”, которое, конкретизируя Указ Президента Российской Федерации определяет правовой статус казначейских органов, их функции, права, обязанности.

Следующим документом стал Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 года № 477 “О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета”, в котором Правительству было поручено ускорить процесс перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов, как правило, в Центральном банке Российской Федерации, либо в уполномоченных банках. В числе первых уполномоченных банков по обслуживанию счетов средств федерального бюджета стал Сбербанк Российской Федерации, так как, во-первых, контрольный пакет акций банка принадлежит государству, во-вторых, у Сбербанка самая мощная филиальная сеть. Выбором уполномоченных банков занимается комиссия, созданная из представителей Правительства и ряда министров.